Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 7 febbraio 2006 (della Regione Campania)

(GU n. 10 dell'8-3-2006) 

    Ricorso  della  Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Antonio Bassolino, rappresentanto e
difeso,  giusta  mandato a margine, dal prof. avv. Vincenzo Cocozza e
dall'avv.  Vincenzo  Baroni  dell'Avvocatura regionale, insieme con i
quali   elettivamente   domicilia   in   Roma,  presso  l'Ufficio  di
Rappresentanza della Regione Campania alla via Poli n. 29;

    Contro  il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la   dichiarazione   di  illegittimita'  costituzionale  degli  artt.
11-nonies,  11-decies,  11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies della
legge   2  dicembre  2005,  n. 248,  di  conversione  in  legge,  con
modificazioni, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, recante «Misure di
contrasto  all'evasione  fiscale  e  disposizioni  urgenti in materia
tributaria e finanziaria», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 281
del 2 dicembre 2005 - supplemento ordinario n. 195.

                              F a t t o

    1.  -  Il  18  ottobre  2005, nella Gazzetta Ufficiale n. 243, e'
stato  pubblicato  il  d.l.  17 ottobre 2005, n. 211, recante «Misure
urgenti  per  il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e
disposizioni in materia aeroportuale».
    Nelle more della conversione in legge, le disposizioni in materia
aeroportuale,  contenute negli artt. 7, 8, 9, 10 e 11 sono transitate
nella legge di conversione di altro decreto legge. E cosi', gli artt.
da  7 a 11 sono divenuti gli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies,
11-duodecies  e  11-terdecies della legge 2 dicembre 2005, n. 248, di
conversione  in legge, con modificazioni, del d.l. 30 settembre 2005,
n. 203, oggi impugnati.
    a) L'art.   11-nonies  recante  «Razionalizzazione  e  incremento
dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali», pone in essere
una  dettagliatissima  disciplina in ordine alla determinazione della
misura  dei  diritti  aeroportuali  di  cui alla legge 5 maggio 1976,
n. 324, fissando criteri e parametri.
    In particolare, affida, in via esclusiva, la determinazione della
misura  di  tali diritti per i singoli aeroporti, nonche' le relative
variazioni, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che, di
concerto  con  il  Ministro  dell'economia  e delle finanze, adotta i
relativi decreti sulla base di criteri stabiliti dal CIPE.
    Detto  articolo  precisa  con puntualita' quali devono essere gli
elementi  sulla  base  dei quali provvedere alle previste variazioni,
ossia   con  riferimento  a  «il  tasso  di  inflazione  programmato,
l'obiettivo  di  recupero  della  produttivita'  assegnato al gestore
aeroportuale,   la   remunerazione   del   capitale   investito,  gli
ammortamenti dei nuovi investimenti realizzati con capitale proprio o
di  credito,  che  sono stabiliti in contratti di programma stipulati
tra  l'Ente  nazionale  per  l'aviazione  civile  (ENAC) e il gestore
aeroportuale,  approvati  dal  Ministro  delle  infrastrutture  e dei
trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze».
    Rispetto,  poi,  ad  uno  dei  criteri  individuati (obiettivo di
recupero  della  produttivita'  assegnato)  precisa  che  deve essere
determinato  tenendo conto di ulteriori puntuali parametri, ossia: di
un  sistema  di  contabilita'  analitica;  del  livello qualitativo e
quantitativo  dei  servizi  offerti;  delle  esigenze di recupero dei
costi,  in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle strutture
aeroportuali;  dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela
ambientale;  di  una  quota non inferiore al 50 per cento del margine
conseguito  dal  gestore  aeroportuale  in  relazione allo volgimento
nell'ambito del sedime aeroportuale di attivita' non regolamentate.
    Lo    stesso    articolo   provvede   alla   soppressione   della
«maggiorazione  del  50  per cento dei diritti aeroportuali applicata
nei  casi di approdo o partenza nelle ore notturne, di cui alla legge
5  maggio  1976,  n. 324.»,  ed anche sul piano procedimentale affida
esclusivamente  al  Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto   con   il   Ministro  dell'economia  e  delle  finanze,  la
definizione  di norme di semplificazione, rispetto a quelle previste,
per la determinazione dei diritti negli aeroporti di minor traffico.
    b)Nella  medesima  direzione  di  politica  economica  in  ambito
aeroportuale,  l'art. 11-decies  determina  la  misura  dei canoni di
concessione  demaniale,  istituiti  dal  d.l. 28 giugno 1995, n. 251,
convertito,  con  modificazioni,  dalla  legge 3 agosto 1995, n. 351,
riducendo gli stessi del 75%.
    Analogamente  opera  nel  secondo comma, individuando la relativa
disciplina transitoria.
    c) L'art. 11-undecies   incide   direttamente   sul  piano  delle
infrastrutture  e sulla programmazione e pianificazione delle stesse,
individuando  competenze e meccanismi di programmazione che escludono
del  tutto un, sia pur marginale, ruolo delle Regioni. In particolare
il  comma  2 dispone «i piani d'intervento infrastrutturale dell'Ente
nazionale  per  l'aviazione  civile  (ENAC) e dell'Ente nazionale per
l'assistenza  al  volo  (ENAV) S.p.A. sono redatti in coerenza con le
linee  d'indirizzo  contenute nella programmazione di cui al comma 1,
consultate  le  associazioni  rappresentative dei vettori aerei e dei
gestori aeroportuali.».
    d) L'art. 11-duodecies  dopo  aver  affidato  al  Ministro  delle
infrastrutture e dei trasporti di intesa con il Ministro dell'interno
la  definizione  delle  attivita' necessarie a garantire la sicurezza
aeroportuale  relativa  al  controllo  bagagli  e  passeggeri, con la
individuazione   delle   diverse  competenze  e  responsabilita',  ha
previsto  che  «con  decreto  del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti,  tenuto  conto  della imputazione delle attivita' definite
con  il  decreto  di cui al comma 1, e' definita la ripartizione, tra
gestori  aeroportuali  e vettori, dei corrispettivi stabiliti in base
all'art.  5, comma 3, del d.l. 18 gennaio 1992, n. 9, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1992, n. 217».
    e) L'  art. 11-terdecies  vieta  a  gestori aeroportuali, poi, la
applicazione  di  sovraprezzi  non  connessi  ai  costi sostenuti per
l'offerta del servizio.
    L'intervento   nel  suo  complesso  lede  l'autonomia  regionale,
concretandosi in una serie di vizi di legittimita' costituzionale che
inducono alla proposizione del presente ricorso per i seguenti

                             M o t i v i

    1.  -  Violazione degli artt. 114, 117 (in part. commi 2, 3, 4, e
6)  e  118  Cost.  Lesione  della  sfera  di autonomia delle Regioni.
Violazione  del principio di leale cooperazione. Violazione artt. 102
ss. del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
    Come  ricordato  in fatto, gli articoli impugnati intervengono in
modo  significativo  nelle  politiche di program-mazione in un ambito
materiale  attinente ai «porti e aeroporti civili» che, come e' noto,
appartiene alla potesta' legislativa concorrente della Regione.
    E'  pur  vero  che  gli  specifici  contenuti  normativi hanno ad
oggetto, per lo piu', la individuazione della misura di corrispettivi
ed  oneri a carico dei soggetti operanti nell'ambito aeroportuale, ma
tali  interventi,  per  cosi' dire quantitativi, costituiscono, anche
per  espressa  previsione  legislativa, strumenti di programmazione e
gestione della politica di settore.
    1.1.  -  Come  si  e'  visto, con riguardo all'art. 11-nonies, il
legislatore statale interviene, illegittimamente, in tre direzioni:
        a) fissa  rigidissimi  parametri  per la individuazione della
misura dei diritti aeroportuali;
        b) affida,  in via esclusiva, ad un atto interministeriale la
precisa fissazione delle misure, sulla base dei criteri individuati;
        c) attribuisce,   ancora,   ad   un   atto  ministeriale,  la
definizione   di   norme  regolamentari  di  semplificazione  per  la
determinazione  dei  diritti aeroportuali da applicare agli aeroporti
di minor traffico.
    Ebbene,  tali  interventi  di  carattere  finanziario,  lungi dal
costituire  una  mera  manovra  di  carattere erariale, hanno precise
ricadute  -  in  senso  limitativo  -  sulle scelte che la Regione e'
competente  a  compiere sul piano delle politiche attinenti al citato
ambito materiale.
    Cio', d'altra parte, emerge chiaramente non solo dal tenore della
normativa,   ma   anche  dalle  stesse  finalita'  esplicitate  nella
normativa  medesima,  laddove  il  legislatore  statale  qualifica la
disciplina   come   strumento   di  «Razionalizzazione  e  incremento
dell'efficienza  del  settore dei gestori aeroportuali», definendone,
in questo modo, l'ambito di operativita'.
    In  tal  senso,  dunque,  la disciplina impugnata, analogamente a
quanto accade con i c.d. «finanziamenti vincolati» «puo' divenire uno
strumento   indiretto,   ma   pervasivo,  di  ingerenza  dello  Stato
nell'esercizio  delle  funzioni  delle  Regioni  e  degli enti locali
nonche'  di  sovrapposizione  di  politiche  e di indirizzi governati
centralmente  a  quelli  legittimamente  decisi  dalle  Regioni negli
ambiti  materiali  di propria competenza» (Corte cost. 51/05; 424/04;
423/04; 320/04; 16/04 e 370/03).
    Al  contrario,  sarebbe spettato allo Stato dettare solo le norme
di  principio  ovvero indirizzi generali. L'intervento ha riguardato,
invece,  la  previsione  di  norme di dettaglio che hanno individuato
precisi   criteri   e,   addirittura,  hanno  attribuito,  ad  organi
ministeriali  la  competenza  di  fissare, in concreto, la misura del
contributo.
    E'   evidente  che  previsioni  siffatte  non  possono  definirsi
«principi  fondamentali»  dal  momento  che  questi ultimi riguardano
esclusivamente  «il  modo  di  esercizio  della  potesta' legislativa
regionale».
    Duplice,  dunque,  la violazione dell'art. 117 Cost., sia perche'
sono  state poste in essere norme autoapplicative prive dei caratteri
di  norma  di principio (comma 3); sia perche', in ambito di potesta'
legislativa  regionale  concorrente, si e' affidato ad organi statali
la  concreta  attuazione, tramite fonti di rango regolamentare, della
normativa di cui si eccepisce la incostituzionalita' (comma 6).
    Il  dedotto  vizio  si  mostra  ancora piu' evidente tenuto conto
della  circostanza  che  la  prevista  disciplina  regolamentare  del
Ministero  delle  infrastrutture e dei trasporti non possiede neanche
una  portata  prescrittiva  generale  o  di  indirizzo e/o limite, in
quanto  la misura dei diritti aeroportuali dovra' essere «determinata
per i singoli aeroporti».
    1.2. - Analoghe considerazioni valgano per l'art. 11-decies.
    Anche  in  questo  caso, la diminuzione del canone demaniale e la
precisa determinazione della misura costituiscono strumento incidente
in via indiretta nell'ambito materiale di competenza regionale.
    Cosi'  come  gli  artt.  11-deodecies e 11-terdecies intervengono
nell'ambito  del  settore  materiale  indicato  in  precedenza, senza
prevedere alcun ruolo da parte dell'Ente Regione.
    2. - Ulteriore violazione degli artt. 114, 117 (in part. commi 2,
3,  4,  e  6)  e  118  Cost.  Lesione  della sfera di autonomia delle
Regioni.  Violazione  del principio di leale cooperazione. Violazione
artt. 102 ss. del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
    L'art.  11-undecies disciplina le modalita' di redazione di piani
di  intervento infrastrutturale, non prevedendo alcuna partecipazione
della Regione in merito.
    Il  comma  1, in particolare, attribuisce al solo Ministero delle
infrastrutture   e   dei   trasporti   la  competenza  relativa  alla
«programmazione  degli  interventi  infrastrutturali» e il successivo
comma  2  limita  la  consultazione  per  la  redazione  dei piani di
intervento  esclusivamente  alle  «associazioni  rappresentative  dei
vettori  aerei  e  dei  gestori  aeroportuali»,  escludendo qualsiasi
coinvolgimento degli enti locali.
    Al  contrario,  per  la  determinazione  e programmazione di tali
opere,  vi  e' un ruolo degli enti, diretta espressione dei territori
coinvolti  da  tali  programmi,  che va rispettato e salvaguardato. E
cio'  in  considerazione degli interessi locali nel settore materiale
in cui si interviene.
    Trattandosi,   infatti,   di   interventi   infrastrutturali,  la
disciplina  deve  considerarsi  attratta nell'ambito dei c.d. «lavori
pubblici»  che, come ha chiarito codesta ecc.ma Corte, «non integrano
una  vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto
al  quale  afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in
volta  a potesta' legislative esclusive dello Stato ovvero a potesta'
legislative concorrenti» (Corte cost. 303/2003).
    Trattandosi   di   interventi   finalizzati,  come  espressamente
previsto,  allo «sviluppo delle infrastrutture aeroportuali», si deve
ritenere  che,  anche  in  questo  caso,  la  norma impugnata vada ad
incidere  illegittimamente  sulla  potesta'  legislativa  concorrente
della  Regione  in  tema di «porti e aeroporti civili», oltre che del
«governo del territorio».
    In  tal  senso  vanno  qui  riproposte  le  medesime eccezioni ed
argomentazioni  in diritto gia' prospettate con il precedente motivo,
che  evidenziano  la  illegittimita'  di  una  previsione  del  tutto
omissiva in ordine al ruolo degli enti territoriali.
    3.  -  Violazione del principio di leale cooperazione. Violazione
degli artt. 117 e 118 Cost.
    La  lesione  delle  prerogative  regionali  risulta  chiara anche
laddove   si   volesse   ricostruire   la  questione  in  termini  di
sovrapposizione  di  competenze,  e  cioe'  si  ritenesse che in tale
disciplina   concorrino  anche  materie  attribuite  alla  competenza
esclusiva statale.
    E'  evidente,  infatti,  che,  pur  laddove  si  aderisse  a tale
impostazione,  cio' non giustificherebbe l'assenza di qualsiasi forma
di  collaborazione  e  coordinamento  fra  i  due  enti  titolari  di
attribuzioni in tale ambito.
    Sul  punto,  codesta  ecc.ma  Corte  ha  chiarito  come  «per  la
composizione  di  siffatte  interferenze, la Costituzione non prevede
espressamente  un  criterio  ed  e'  quindi  necessaria l'adozione di
principi  diversi:  quello  di  leale  collaborazione, che per la sua
elasticita' consente di aver riguardo alle peculiarita' delle singole
situazioni,  ma  anche quello della prevalenza, cui pure questa Corte
ha  fatto  ricorso, qualora appaia evidente l'appartenenza del nucleo
essenziale  di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad
altre» (Corte cost. n. 50/2005).
    Laddove,   dunque,   non   si   ritenga  esauribile  l'intervento
nell'ambito  materiale indicato; la Costituzione impone, quanto meno,
l'adozione  di  meccanismi  che  consentano  un idoneo coinvolgimento
della Regione volto ad equilibrare, attraverso la leale cooperazione,
le  esigenze  di carattere unitario con gli interessi e le competenze
locali  riconosciute dal legislatore costituzionale (cfr. Corte cost.
n. 252/2005),  ma  soprattutto volto a limitare le determinazioni che
(anche  in  caso  di  materie  trasversali)  «rispondano  ad esigenze
meritevoli  di  disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale»
(Corte cost. n. 407/2002).

        
      

                              P. Q. M.
    Si  conclude  affinche'  l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento   del   presente  ricorso,  dichiarare  l'illegittimita'
costituzionale   degli   artt.   11-nonies,  11-decies,  11-undecies,
11-duodeciese,  11-terdecies della legge 2 dicembre 2005, n. 248, per
violazione  degli  artt. 114, 117, 118 della Costituzione nonche' del
principio  di  leale  cooperazione  fra Stato e Regione e per lesione
della sfera di competenza della Regione.
        Napoli-Roma, addi' 27 gennaio 2006
         Prof. Avv. Vincenzo Cocozza - Avv. Vincenzo Baroni