Ricorso n. 19 dell'11 febbraio 2010 (Presidente del Consiglio dei ministri)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE dell'11 febbraio 2010 , n. 19
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 febbraio 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri).
(GU n. 11 del 17-3-2010)
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia per legge in Roma, alla via dei Portoghesi, 12 contro la Regione in persona del Presidente in carica per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge regionale 4 dicembre 2009, n. 30, recante «Disposizioni in materia di energia nucleare», pubblicata nel B.U.R. n. 196 del 7 dicembre 2009, ed in particolare dell'art. 1, comma 2. La legge regionale in epigrafe costa di un unico articolo, il quale, al comma 1, dispone che la Regione, tenuto conto degli indirizzi della politica energetica regionale, nazionale e dell'Unione europea, disciplina gli atti di programmazione e gli interventi operativi della Regione e degli enti locali, in conformita' a quanto stabilito dall'art. 117, comma terzo, Cast., al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile del sistema energetico regionale garantendo che vi sia una corrispondenza tra energia prodotta, il suo uso razionale e la capacita' di carico del territorio e dell'ambiente. Il comma 2 della disposizione in questione recita quanto segue: «Nel pieno rispetto dei principi di sussidiarieta', ragionevolezza e leale collaborazione e in assenza di intese con lo Stato in merito alla loro localizzazione, il territorio della Regione Puglia e' precluso all'installazione di impianti di produzione di energia nucleare, di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' di depositi di materiali e rifiuti radioattivi». Il comma 3 dell'articolo in questione aggiunge, infine, che la Regione e gli enti locali, nell'esercizio delle funzioni di rispettiva competenza, operano nel rispetto delle condizioni di concorrenza sui mercati dell'energia, in conformita' alle norme comunitarie e nazionali e nell'assenza di vincoli e ostacoli alla libera circolazione dell'energia. Ritenendo che la legge in questione e, in particolare, l'art. 1, comma 2 della stessa, violi gli artt. 41, 117, 118 e 120 della Costituzione, nonche' i principi di sussidiarieta', leale collaborazione e ragionevolezza, sotto diversi profili, il Consiglio dei ministri, nella seduta del 4 febbraio 2010, ne ha deliberato l'impugnazione dinanzi a codesta ecc.ma Corte. Impugnazione che viene proposta con il presente ricorso per i seguenti M o t i v i I) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. d), e), h), s), nonche' dell'art. 120, primo comma, della Costituzione e dei principi di sussidiarieta', leale collaborazione e ragionevolezza. 1. - L'art. 1, comma 2, della 1.r. Puglia n. 30/2009 vieta, in linea generale e «in assenza di intese con lo Stato in merito alla loro localizzazione», l'installazione nel territorio regionale: a) di impianti di produzione di energia nucleare; b) di impianti di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi; c) di depositi di materiali e rifiuti radioattivi. Come la giurisprudenza di codesta Corte ha precisato in varie occasioni, con riguardo ai depositi di rifiuti e materiali radioattivi, l'intervento del legislatore regionale volto a vietarne o limitarne la presenza sul territorio regionale viola la competenza esclusiva attribuita allo Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nonche' il vincolo generale imposto alle Regioni dall'art. 120, primo comma, Cost., che vieta ogni misura atta a ostacolare la libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni (sentt. 29 gennaio 2005, n. 62; 28 giugno 2006, n. 247, relativa anche allo stoccaggio di materiali nucleari). A tale riguardo, e piu' in generale, con riferimento al deposito e allo stoccaggio di rifiuti pericolosi (v. anche sentt. 21 aprile 2005, n. 161; 23 gennaio 2009, n. 10), codesta Corte ha precisato che «alle regioni e' sempre interdetto adottare misure di ogni genere capaci di ostacolare in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le regioni, e una normativa che precluda il transito e la presenza, anche provvisoria, di materiali nucleari e' precisamente una misura fra quelle che alle Regioni sono vietate dalla Costituzione. La comprensibile spinta, spesso presente a livello locale, ad ostacolare insediamenti che gravino il rispettivo territorio degli oneri connessi, non puo' tradursi in un impedimento insormontabile alla realizzazione di impianti necessari per una corretta gestione del territorio e degli insediamenti al servizio di interessi di rilievo ultraregionale.». Occorre, infatti, «tener conto della eventuale irregolare distribuzione nel territorio delle attivita' che producono tali rifiuti, nonche', nel caso dello smaltimento di rifiuti radioattivi, della necessita' di trovare siti particolarmente idonei per conformazione del terreno e possibilita' di collocamento in sicurezza dei rifiuti medesimi» (sent. 62/2005, cit.). L'orientamento suddetto, inoltre, si fonda sulla constatazione che la disciplina ambientale, investendo l'ambiente nel suo complesso, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato (sent. 14 novembre 2007, n. 378) e interventi preclusivi come quello in esame non possono giustificarsi nemmeno invocando la competenza regionale concorrente in materia di salute pubblica, protezione civile e tutela del territorio (v. ancora sent. 62/2005, cit.). Dunque, con riferimento al deposito di materiali e rifiuti radioattivi, la legge impugnata non fa che riprodurre una situazione di illegittimita' gia' censurata in passato da codesta Corte con riguardo a leggi di altre Regioni che disciplinavano la medesima fattispecie e tanto basterebbe a giustificare l'accoglimento del ricorso sul punto. Ne' la legittimita' della disposizione in esame potrebbe essere affermata considerando che la preclusione in esame e' condizionata all'assenza di intese con lo Stato sulla localizzazione dei depositi. In primo luogo perche', nella giurisprudenza citata, codesta Corte ha gia' espressamente precisato che i principi sopra richiamati operano anche in caso di ostacolo anche temporaneo alla circolazione o al deposito dei materiali e rifiuti in questione; in secondo luogo perche' l'evidente esigenza unitaria sottostante alla tutela ambientale, affermata nelle suddette pronunce, fonda in modo pieno ed esclusivo la competenza statale in materia, senza che, per consentire l'esercizio delle suddette attivita', sia necessaria alcuna intesa con la Regione interessata. 2. - La disposizione censurata, peraltro, subordina all'intesa predetta anche l'installazione di impianti di produzione di energia nucleare e di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi. Sul punto la legge regionale pone un evidente ostacolo alla realizzazione della strategia energetica nazionale, con particolare riferimento alla scelta di riattivare nel Paese la produzione di energia nucleare. Al riguardo occorre ricordare che l'art. 7 del D.L. n. 112/2008, convertito in legge n.133/2008 ha demandato al Governo la definizione della strategia energetica nazionale, perseguendo, tra l'altro, l'obiettivo della realizzazione sul territorio nazionale di impianti di produzione di energia nucleare (comma 1, lettera d). Inoltre con l'art. 25 della legge n. 99/2009 e' stata conferita al Governo la delega ad emanare, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata Stato Regioni ed autonomie locali, uno o piu' decreti legislativi di riassetto normativo recanti la disciplina della localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' dei sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti radioattivi e per la definizione delle misure compensative da corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni interessate. Il ritorno al nucleare assume una rilevanza strategica particolare sotto tre profili: il cambiamento climatico, la sicurezza dell'approvvigionamento e la competitivita' del sistema produttivo. Si tratta, all'evidenza, di questioni che travalicano in modo consistente i meri interessi territoriali e locali, e che traggono origine anche da esigenze globali internazionali, che non possono che trovare risposta in soluzioni complessivamente definite a livello nazionale. Attraverso la nuova politica energetica e ambientale, approvata dal Consiglio europeo a marzo 2008, PRUE si e' impegnata a mettere in opera l'iniziativa «20-20-20»: ridurre di almeno il 20% le emissioni di gas a effetto serra, aumentare la parte delle energie rinnovabili al 20% e migliorare l'efficacia energetica del 20%, entro il 2020. Inoltre, gli esperti del gruppo di lavoro intergovemativo delle Nazioni Unite IPCC sono giunti alla conclusione che le emissioni di CO2, in particolare quelle derivanti dalla produzione di energia elettrica, che rappresentano la quota preponderante, devono essere dimezzate per riportare ad un livello tollerabile le conseguenze del cambiamento climatico di origine antropica. E' stato stimato che, a fronte dell'emissione totale di 10 miliardi di tonn/anno di CO2 dal sistema mondiale di produzione di energia elettrica, l'energia nucleare prodotta nel mondo evita l'emissione di circa 2 miliardi di tonnlanno. L'energia nucleare si presenta, quindi, come l'unica fonte capace di rispondere al requisito fondamentale di fornire elettricita' su vasta scala, permettendo al tempo stesso il rispetto delle limitazioni delle emissioni di gas serra. La sua adozione puo' quindi dirsi funzionale ad esigenze, non soltanto di carattere ambientale, ma anche connesse ad obblighi dello Stato in ambito comunitario ed internazionale. Per quanto attiene alla sicurezza dell'approvvigionamento, che incide sulla competitivita' delle imprese e sul benessere dei popoli, e' ormai chiaro, in base agli accadimenti, anche recenti, la maggiore esposizione degli Stati e delle comunita' nazionali alle instabilita' e ai rischi geopolitici dei mercati internazionali, che presentano serie incognite sia dal punto di vista della continuita' delle forniture che da quello della volatilita' delle quotazioni dei combustibili fossili (una buona risposta in tal senso viene dall'uranio, la cui origine prescinde dai Paesi al momento piu' esposti a simili turbamenti politici ed il cui costo concorre solo per il 5% circa al prezzo di produzione del Kwh). Peraltro occorre ricordare che il Consiglio d'Europa, riunitosi il 15 e 16 ottobre 2008, ha indicato come priorita' per I'UE la sicurezza dell'approvvigionamento, chiedendo che si accelerino i lavori relativi. In materia di competitivita' occorre salvaguardare il sistema produttivo nazionale, la cui capacita' di difesa e di concorrere sui mercati internazionali e' minacciata da prezzi e tariffe dell'energia generalmente piu' elevati nel confronto europeo e internazionale (i prezzi dell'elettricita' e del gas per le imprese in Italia sono superiori di un terzo ai prezzi dei maggiori paesi dell'UE), senza tener conto del fatto che la bolletta energetica italiana ha pesato, nel 2008, per 55 miliardi di curo, e rende negativa la bilancia commerciale dello Stato italiano. Sul piano piu' strettamente giuridico, le assolute peculiarita' e le potenzialita' tipiche dell'energia nucleare, tutte espressive di interessi unitari e non frazionabili, chiamano in causa le competenze legislative, anche esclusive, dello Stato sotto diversi profili, la cui prevalenza rispetto alla materia concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» ben puo' essere presa in considerazione, secondo un'impostazione alla quale codesta Corte ha acceduto anche di recente in altre fattispecie (sent. n. 88 del 2009). Vengono, in primo luogo, in rilievo le indiscutibili implicazioni connesse con la produzione di tale tipo di energia in termini di ordine pubblico e di sicurezza (sulla quale si segnala la recente sentenza n. 18/2009 di codesta Corte, con cui, riferendo la sicurezza del traffico aereo all'ambito di competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lett. h), Cost., si e' notevolmente allargato il perimetro della materia in questione, rispetto all'impostazione contenuta nella precedente giurisprudenza costituzionale). Ancora, le norme dirette ad assicurare la c.d. «sicurezza nucleare» sono riconducibili anche alla materia «sicurezza dello Stato», riservata dalla lett. d) art. 117 Cost. alla legislazione esclusiva statale. Non vanno, inoltre, dimenticate, le esigenze di tutela dell'ambiente sottese alla disciplina della localizzazione di impianti nucleari, nonche', ovviamente, dei sistemi per lo stoccaggio e il deposito dei rifiuti radioattivi. Cio' che evidenzia la riconducibilita' delle norme impugnate ad un'ulteriore materia di competenza esclusiva statale, e cioe' la «tutela dell'ambiente [e] dell'ecosistema» di cui alla lett. s) del secondo comma dell'art. 117 Cost. Concorre, infine, con le materie di competenza legislativa esclusiva statale sin qui indicate anche la materia della concorrenza, quanto meno con riferimento all'allocazione di impianti di produzione di energia nucleare ed agli impianti connessi alla stessa, trattandosi di attivita' imprenditoriali esercitate in regime di mercato, nelle quali il potere del legislatore statale di dettare disposizioni in materia si giustifica anche in relazione alla necessita' di garantire in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, fermi restando i profili di sicurezza e ambientali sopra richiamati, il reperimento delle risorse per l'esercizio della predetta attivita' anche in termini di aree ove installare gli impianti. 3. - In base alle considerazioni che precedono, la materia concernente la localizzazione degli impianti di produzione di energia nucleare, nonche' di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' quella relativa ai depositi di materiali e rifiuti radioattivi nella misura in cui fanno parte del ciclo di produzione dell'energia nucleare, rientra, evidentemente, a vario titolo nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi delle disposizioni costituzionali sopra richiamate. Pertanto le disposizioni della legge regionale impugnata che precludono l'installazione degli impianti in questione sono illegittime per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere d), e), h), s). In base a considerazioni analoghe a quelle mosse dalla giurisprudenza di codesta Corte richiamata in relazione al transito e alla presenza di materiali nucleari provenienti da altri territori, si profila, altresi', anche in relazione alla preclusione di tali attivita' disposta dalla legge in questione, la violazione dell'art. 120, primo comma, Cost. II) In subordine: violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. 4. - In subordine, nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che la materia oggetto delle disposizioni impugnate rientrasse, limitatamente all'installazione di impianti di produzione di energia nucleare e alle attivita' connesse, nella materia di legislazione concorrente afferente la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia, ovvero il governo del territorio (ma quest'ultima materia e', a nostro avviso, fuori questione, esorbitando dai suoi limiti l'inibizione sul territorio regionale di una attivita' produttiva), la normativa impugnata, nel vietare le attivita' suddette in assenza di intesa tra Stato e Regione, ovvero nel subordinare il loro esercizio all'intesa in questione, dovrebbe considerarsi illegittima per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la previsione dell'intesa, riguardando una scelta di carattere generale, in ipotesi applicabile a tutte le regioni, atterrebbe comunque alla potesta' legislativa concorrente di determinare i principi fondamentali della materia. Inoltre non puo' ritenersi che la potesta' legislativa concorrente della Regione possa spingersi ad imporre un'intesa allo Stato, per di piu' vietando, in mancanza della stessa, l'esercizio di un'attivita' produttiva cosi' importante. Per inciso si noti che, con il ricordato art. 25 della legge n. 99/2009, il legislatore statale ha delegato il Governo ad emanare disposizioni per la localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' dei sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti radioattivi e per la definizione delle misure compensative da corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni interessate. Secondo la ricostruzione ipotizzata nel presente motivo di ricorso, la normativa statale in questione, ed la conseguente legislazione delegata, dovrebbero considerarsi esercitate appunto ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Pertanto la normativa regionale impugnata dovrebbe considerarsi illegittima, per un verso, anche per violazione dei principi fondamentali gia' emanati dal legislatore; per un altro verso perche', esorbitando dai limiti del potere legislativo concorrente della Regione, ha invaso la sfera di competenza del legislatore statale, nella parte in cui la stessa non e' stata esercitata. III) In via ulteriormente subordinata - Violazione degli artt. 118 e 120 Cost., nonche' dei principi di sussidiarieta', leale collaborazione e ragionevolezza. 5. - Per altro verso, sempre ove si ritenesse che la legge regionale impugnata sia stata adottata in un ambito materiale riservato alla legislazione concorrente, escluso che, come si e' detto, lo strumento dell'intesa possa essere invocato per condizionare allo stesso l'esercizio di attivita' la cui disciplina forma anche oggetto di principi fondamentali dettati dal legislatore statale, occorre rilevare che lo stesso e' stato preso in considerazione dalla giurisprudenza di codesta Corte nell'ipotesi in cui, in considerazione delle esigenze di disciplina unitaria della materia, il legislatore statale abbia esercitato la «chiamata in sussidiarieta'» delle funzioni amministrative connesse al settore regolato con legge statale, in applicazione dell'art. 118 Cost., come strumento idoneo a garantire quell'attivita' concertativa di livello orizzontale, volta a salvaguardare la parita' tra Stato e Regioni nell'esercizio delle suddette funzioni (v. sent. 303 del 2003 e, nello specifico settore dell'energia, sent. 383/2005). In effetti dai principi della citata delega legislativa, attualmente in esercizio da parte del Governo, puo' desumersi l'attribuzione allo Stato di numerose funzioni amministrative connesse alla localizzazione degli impianti nucleari, sia pure con la partecipazione delle altre istituzioni territoriali e locali. Ma anche ove tale scelta legislativa dovesse considerarsi, non gia' espressione dell'esercizio della competenza legislativa esclusiva del legislatore statale, bensi' espressione di «chiamata in sussidiarieta'» di dette funzioni, e anche ove si considerasse la normativa regionale impugnata come volta a disciplinare attivita' amministrative (il che e' assai dubbio), e' evidente che, anche sulla base dei principi affermati dalla citata giurisprudenza della Corte, l'intesa in questione dovrebbe essere disciplinata dal legislatore statale, nel momento in cui attrae a se' quelle competenze e non certo dal legislatore regionale. Sotto tale profilo, pertanto, la normativa impugnata dovrebbe considerarsi assunta in violazione dell'art. 118 Cost. e dei principi affermati da codesta Corte in applicazione dello stesso. Inoltre, come precisato sempre dalla giurisprudenza costituzionale (v. sent. 383/2005 cit.), «L'esigenza che il conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in termini effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche agevolato per evitare situazioni di stallo, potra' certamente ispirare l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di procedure parzialmente innovative volte a favorire l'adozione dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficolta' a conseguire l'intesa». Fermo restando che la Regione non avrebbe avuto in alcun caso il potere di disciplinare l'intesa in questione, la norma che la prevede risulta illegittima anche in quanto, invadendo la competenza legislatore statale, inibisce a quest'ultimo la possibilita' di prevedere adeguati strumenti del tipo in discorso, anche di carattere sostitutivo, e percio' viola ulteriormente l'art. 118, l'art. 120 Cost., nonche' i principi di sussidiarieta', leale collaborazione e ragionevolezza. IV) Violazione dell'art. 41 Cost. La disposizione regionale impugnata, infine, nel vietare immotivatamente la produzione di energia nucleare, la fabbricazione del combustibile, il suo stoccaggio e quello dei rifiuti in un'intera regione, incide sulla liberta' di concorrenza degli operatori del settore, sottraendo agli stessi la possibilita' di allocare una centrale e di produrre energia nel luogo ritenuto piu' idoneo, pur nel rispetto di parametri stabiliti dalle norme e dalle autorita' pertinenti. Peraltro, la norma regionale limita la liberta' d'iniziativa economica per motivi, ossia la mancata intesa con lo Stato, che non hanno niente a che vedere con i limiti di cui all'art. 41 Cost. La stessa, pertanto, deve ritenersi assunta anche in violazione di tale disposizione costituzionale.
P. Q. M. Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale delle norme impugnate della legge regionale 4 dicembre 2009, n. 30, recante «Disposizioni in materia di energia nucleare», pubblicata nel B.U.R. n. 196 del 7 dicembre 2009, ed in particolare dell'art. 1, comma 2, della stessa. Roma, addi' 5 febbraio 2010 L'Avvocato dello Stato: Danilo Del Gaizo