Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in

cancelleria il 10 gennaio 2013  (del  Presidente  del  Consiglio  dei

ministri). 

 (GU n. 7 del 13.2.2013) 

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,  rappresentato

e  difeso  dalla  Avvocatura  Generale  dello  Stato  presso  cui  e'

domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12 contro  Regione  Liguria,

in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore  per  la

declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 2,  comma  4,

della L.R. Liguria del 6 novembre 2012 n. 35 pubblicata sul BUR n. 18

del 7 novembre 2012 recante «Disciplina  degli  orari,  dei  turni  e

delle ferie delle farmacie». 

    La legge regionale n. 35 del 6 novembre 2012 (pubblicata nel  Bur

della Regione Liguria n. 18  del  7  novembre  2012)  disciplina  gli

orari, i turni e le ferie delle farmacie. 

    Piu'  precisamente  l'art.  2  nel  definire  le   fasce   orarie

obbligatorie dispone al comma 1 che «le farmacie svolgono il servizio

ordinario a battenti aperti in orari compresi tra le ore  8.00  e  le

ore 21,00 e obbligatoriamente dalle ore 9,00 alle ore 12,00  e  dalle

ore 16.00 alle ore 19.00.». 

    In particolare, i commi 2 e 3, prevedono che «nei giorni  feriali

l'apertura per  una  o  per  mezza  giornata  comporta  l'obbligo  di

rispettare le fasce orarie di cui al  comma  1»,  e  «l'apertura  per

mezza  giornata  dei  festivi  comporta  l'obbligo  di  una  apertura

continuata per almeno otto ore». 

    Il medesimo art. 2, al comma 4,  dispone  «nel  caso  in  cui  le

farmacie intendano prorogare l'apertura oltre le ore 21 sono tenute a

garantire  il  servizio  notturno  sino  alle  ore  8,00  del  giorno

successivo». 

    Quest'ultima disposizione, l'art. 2  comma  4  sopra  richiamato,

appare costituzionalmente illegittima, sotto i profili  che  verranno

ora  evidenziati,  e  pertanto  il  Governo  -  giusta  delibera  del

Consiglio dei  ministri  del  21  dicembre  2012  (che  per  estratto

autentico si produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost.  la  impugna

con il presente ricorso per i seguenti 

                               Motivi 

    1. - Violazione dell'art. 117, secondo comma,  lettera  e)  della

Costituzione. 

    Come si e' detto con la legge regionale n. 35 del 6 novembre 2012

la Regione Liguria ha disciplinato gli orari,  i  turni  e  le  ferie

delle farmacie. 

    A questo fine la Regione ha definito le fasce orarie obbligatorie

disponendo al comma 1 che le farmacie svolgono il servizio  ordinario

a battenti aperti in orari compresi tra le ore 8.00 e le ore 21.00 e,

obbligatoriamente, dalle ore 9.00 alle ore 12.00 e  dalle  ore  16.00

alle ore 19.00. 

    Il successivo comma 4 aggiunge, come si e' detto, che  «nel  caso

in cui le farmacie intendano prorogare l'apertura  oltre  le  ore  21

sono tenute a garantire il servizio notturno sino alle ore  8.00  del

giorno successivo». 

    Tale  disposizione  in  primo  luogo  impone  alle  farmacie  che

intendono  rimanere  aperte   oltre   le   ore   21   di   garantire,

necessariamente, il servizio notturno fino alle ore 8.00  del  giorno

successivo. 

    La predetta norma impedisce, inoltre, in tal modo, che le  stesse

farmacie restino aperte oltre le 21 ma per  un  periodo  inferiore  a

quello che copre l'intero servizio notturno. 

    Il servizio notturno, infatti, come precisa anche  il  successivo

art. 4 comma 3 della medesima legge deve essere svolto dalle  ore  21

alle ore 8.00 del giorno successivo. L'art.  2  comma  4,  nei  sensi

anzidetti, contrasta con l'art.  11  comma  8  del  decreto-legge  n.

1/2012 convertito in legge 24 marzo 2012 n. 27. 

    L'art. 11  cit.  disciplina  il  potenziamento  del  servizio  di

distribuzione farmaceutica e al comma 8 prevede che «i  turni  e  gli

orari di farmacia stabiliti dalle autorita' competenti in  base  alla

vigente normativa non impediscono l'apertura della farmacia in  orari

diversi da quelli obbligatori». 

    La norma statale richiamata vuole assicurare la  liberalizzazione

degli orari di apertura  delle  farmacie,  consentendo  una  maggiore

concorrenza tra le medesime, pur facendo salvi gli orari di  apertura

previsti come  obbligatori,  in  quanto  strumentali  agli  interessi

pubblici sottesi alla regolamentazione del servizio farmaceutico. 

    L'art. 2 comma 4 della legge regionale, invece, obbligando,  come

si e' detto, le farmacie che  intendono  rimanere  aperte  sino  alle

21,00 ad assicurare  il  servizio  sino  alle  ore  8,00  del  giorno

successivo, lede la liberta' ad  esse  riconosciuta  dalla  normativa

statale di decidere  autonomamente  il  proprio  orario  di  apertura

(ferma restando  ovviamente  la  necessita'  di  rispettare  comunque

l'apertura prevista nelle fasce obbligatorie). 

    La disposizione regionale introduce una palese  penalizzazione  a

carico delle imprese che intendono avvalersi  della  liberalizzazione

degli orari, assoggettandone l'esercizio ad un  onere  (l'obbligo  di

assicurare l'intero servizio notturno) che accolta  all'imprenditore,

per   disposto   di   legge,   costi,   quali    quelli    comportati

dall'adempimento del servizio notturno, che l'imprenditore non  aveva

necessariamente preventivato nel  momento  in  cui  aveva  deciso  di

prolungare il proprio orario di apertura tra le ore 21 e le ore 8, ma

comunque in una misura da lui determinata. 

    Si altera in tal  modo  l'efficienza  concorrenziale  della  rete

delle farmacie perche' si impone alle farmacie che vogliono prorogare

l'orario di apertura oltre le 21 (cioe' oltre l'orario  obbligatorio)

di coprire necessariamente  il  servizio  notturno,  con  conseguenti

maggiori costi, mentre le medesime potrebbero  aver  preventivato  di

prolungare l'orario oltre le 21,00 ma ad esempio sino alle 24,00. 

    La  norma  regionale  viola  quindi  per  le  motivazioni   sopra

descritte la competenza esclusiva dello Stato in  materia  di  tutela

della concorrenza di cui all'art. 117 secondo comma lettera e)  della

Costituzione. 

    La liberalizzazione dei  turni  e  degli  orari  delle  attivita'

commerciali  e'  volta  infatti  alla  tutela  della  concorrenza  in

conformita' alle direttive comunitarie. 

    Codesta Corte  costituzionale  ha  piu'  volte  chiarito  che  la

competenza statale esclusiva e «trasversale» in tema  di  concorrenza

riguarda non solo la repressione dei comportamenti anticoncorrenziali

delle imprese, ma anche, e forse soprattutto, la rimozione  di  tutti

gli ostacoli non giustificati  da  ragioni  di  preminente  interesse

generale allo sviluppo dell'iniziativa economica. 

    Nella specie, la norma regionale impugnata sovrappone alle scelte

dell'imprenditore in materia di orario  di  apertura,  che  attengono

alla liberta' della sua iniziativa economica, un obbligo di  servizio

pubblico (la prestazione del  servizio  notturno)  che  non  presenta

alcuna  connessione  necessaria  con  quelle  scelte.   Il   servizio

pubblico, nella specie il servizio notturno, deve trovare la  propria

disciplina e garanzia in altre previsioni, quali quelle  sugli  orari

obbligatori e sulla distribuzione territoriale del servizio notturno.

Tale disciplina appartiene alla competenza concorrenta in materia  di

tutela della salute, e deve rimanere distinta dalla disciplina  della

concorrenza. 

    L'art. 2 comma 4 oggetto di impugnativa, collegando rigidamente i

due piani, incide invece indebitamente sull'autonomia contrattuale  e

sulla liberta' di iniziativa economica dei privati, e  in  definitiva

sull'assetto concorrenziale del commercio dei prodotti  farmaceutici,

di cui determina una ingiustificata distorsione. 

    E' quindi evidente, in primo luogo, la violazione  dell'art.  117

comma 2 lett. e) cost. in cui la norma impugnata incorre, nel momento

in  cui  rischia  di  vanificare  la  liberalizzazione  oraria  delle

farmacie disposta dal legislatore statale  nell'esercizio  della  sua

competenza  esclusiva  e  trasversale  in  materia  di  tutela  della

concorrenza. 

    2. - Violazione dell'art. 117 comma 3 Cost. 

    L'art.   2   comma   4   legge   regionale    esorbita    inoltre

«manifestamente» dalla competenza legislativa concorrente  attribuita

alla Regione, in materia di «tutela  della  salute»,  dall'art.  117,

terzo comma, Cost. 

    Cio' in quanto la liberalizzazione degli orari di apertura  delle

farmacie e la conseguente maggiore concorrenza  tra  le  medesime  e'

suscettibile  di  incidere,   riducendola,   sull'accessibilita'   al

servizio farmaceutico da parte dei  cittadini;  mentre  non  emergono

ragioni concrete per ritenere che il prolungamento dell'orario  oltre

le 21, ma non per l'intero periodo notturno, comporti un  pregiudizio

all'efficienza tecnica del servizio farmaceutico. 

    Dal prolungamento facoltativo dell'orario oltre le 21, consentito

dalla legislazione statale in  materia  di  concorrenza,  non  deriva

quindi automaticamente un  titolo  per  la  Regione  per  operare  un

intervento basato sulla competenza concorrente in materia  di  tutela

della salute. Al riguardo e'  sufficiente  notare  come  il  servizio

notturno ben possa essere assicurato  sia  da  farmacie  che  abbiano

chiuso alle 19, sia da farmacie che  abbiano  prolungato  il  proprio

orario sino alle 21 o anche oltre. 

    Deve  essere  osservato  che  la  normativa  statale,   recependo

l'orientamento della giurisprudenza comunitaria e costituzionale,  ha

mutato la prospettiva di osservazione del piu' vasto  fenomeno  delle

strutture farmaceutiche tenendo conto del mutato quadro normativo  ed

economico. 

    Da alcuni anni la stessa Autorita' garante  della  concorrenza  e

del mercato ha evidenziato che nella regolamentazione  dell'attivita'

delle farmacie occorre introdurre un maggiore livello di concorrenza,

compresa la possibilita' di differenziare le strategie commerciali, a

partire dagli orari di apertura. 

    La ratio della normativa statale e' quindi quella di favorire  in

primo luogo i consumatori, sotto forma di competizione sui  prezzi  e

sulla varieta' dei servizi  accessori,  ma  anche  di  rafforzare  la

struttura imprenditoriale delle farmacie: queste  ultime  infatti  in

seguito all'ingresso sul mercato delle  parafarmacie  devono  potersi

difendere ad armi pari,  disponendo  di  maggiore  flessibilita'  nel

posizionamento della propria offerta per intercettare  ogni  segmento

di clientela potenziale. 

    E la tutela della salute dei cittadini non e'  incompatibile  con

piu' elevati livelli di concorrenza nella vendita  al  dettaglio  dei

farmaci, con la conseguenza di considerare gli orari di apertura  non

come un limite invalicabile, ma piuttosto come il servizio minimo  da

garantire ai cittadini. 

    Connettere la disciplina  degli  obblighi  di  servizio  notturno

(indubbiamente compresa nella competenza concorrente  in  materia  di

tutela della  salute)  con  la  disciplina  statale  esclusiva  della

concorrenza, radicando in modo automatico quegli obblighi sugli  atti

di esercizio della liberta' di concorrenza garantita da  tale  ultima

disciplina, comporta quindi  esorbitare  dai  limiti  della  suddetta

competenza regionale concorrente. 

    3. - Violazione dell'art. 41 e dell'art. 3 Cost. 

    Oltre agli illustrati profili di incompetenza, sussistono poi  le

violazioni sostanziali denunciate con il presente motivo. 

    Come si e' sopra chiarito, la  liberalizzazione  degli  orari  di

apertura delle farmacie tende alla rimozione di ostacoli alla  libera

iniziativa economica valutati dalla discrezionalita' del  legislatore

statale come non necessari, o come non  piu'  necessari,  a  tutelare

l'interesse generale alla  tutela  della  salute  o  altri  interessi

costituzionalmente equiordinati. 

    Vincolare, dunque, l'esercizio di  tale  liberta'  all'assunzione

necessaria  di  obblighi  di  servizio  pubblico  come  il   servizio

notturno, comporta l'introduzione di limiti all'iniziativa  economica

che vanno oltre il «minimo indispensabile» contemplato  dall'art.  41

Cost.  Come  pure  gia'  chiarito,  non  emergono   infatti   ragioni

plausibili  di  interesse  generale  per  connettere  necessariamente

l'apertura oltre le ore  21  con  la  necessita'  di  protrarre  tale

apertura sino alle 8 del giorno successivo. 

    La previsione regionale impugnata, per le  ragioni  ora  esposte,

appare poi manifestamente irragionevole, e quindi contraria al canone

di ragionevolezza inteso come proporzione tra mezzi e  fini,  di  cui

all'art. 3 Cost. Non si  comprende  infatti  quali  ragioni  pratiche

comportino che l'apertura  oltre  le  ore  21  debba  necessariamente

protrarsi fino alle 8 del giorno successivo. In particolare, il fatto

che, protraendo l'orario di apertura oltre le ore 21, talune farmacie

si sovrappongano in parte all'orario notturno (che l'art. 4  comma  3

della legge regionale individua appunto nella fascia oraria  compresa

tra le 21 e  le  8  del  giorno  successivo),  non  determina  alcuna

diminuzione di efficienza in tale indispensabile servizio pubblico; e

anzi, concorre ad esso nella misura  in  cui  per  talune  ore  della

fascia notturna sono a disposizione non  solo  le  farmacie  soggette

all'obbligo di servizio notturno, ma anche le farmacie  che  si  sono

avvalse della liberalizzazione degli orari. 

    Ne' potrebbe replicarsi che in tal modo vengono aggravati i costi

che l'obbligo di servizio  notturno  impone  alle  farmacie  ad  esso

assoggettate, perche' queste vengono a subire  anche  la  concorrenza

delle farmacie che protraggono facoltativamente l'orario oltre le  21

ma non fino alle 8. 

    Anche ad ammettere che questa conseguenza possa  verificarsi,  e'

sufficiente osservare che imporre a tutte le farmacie che protraggono

facoltativamente l'orario di prestare,  altresi',  l'intero  servizio

notturno (e non di sovrapporsi solo per  talune  ore),  comporterebbe

per le altre farmacie tenute al servizio notturno una concorrenza  (e

quindi un possibile aggravio  di  costi)  ancora  maggiore.  Si  vede

quindi che il mezzo prescelto per minimizzare i costi dell'obbligo di

servizio notturno sarebbe manifestamente eccessivo e  contraddittorio

rispetto al fine in tesi perseguito. 

                               P.Q.M. 

    Si chiede che venga dichiarata la  illegittimita'  costituzionale

dell'art. 2, comma 4, della legge regionale Liguria  del  6  novembre

2012 n. 35 pubblicata sul BUR n. 18 del 7 novembre 2012 recante norme

sulla  «Disciplina  degli  orari,  dei  turni  e  delle  ferie  delle

farmacie». 

    Si  produce  per  estratto  copia  conforme  della  delibera  del

Consiglio dei Ministri del 24 dicembre 2012 completa di relazione. 

        Roma, 4 gennaio 2013 

                   L'avvocato dello Stato: Aiello