Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 gennaio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 6 del 2019-02-06)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato C.F. 80224030587, fax 06/96514000 e pec roma@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 nei confronti della Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge regionale Sardegna n. 40 del 5 novembre 2018, recante le «Disposizioni finanziarie e seconda variazione al bilancio 2018-2020.», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 50 dell'8 novembre 2018, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 21 dicembre 2018.

1. La legge regionale della Sardegna n. 40/2018, indicata in epigrafe, composta da 11 articoli, come esplicita lo stesso titolo, detta le disposizioni finanziarie e la seconda variazione al bilancio 2018-2020.

In particolare, l'art. 6, comma 6, impugnato, al fine di omogeneizzare i trattamenti retributivi dei dipendenti dell'Agenzia forestale per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente della Sardegna con quelli del personale del comparto di contrattazione regionale, dispone, genericamente, senza distinguere tra trattamenti di natura fondamentale e/o accessoria, l'incremento delle risorse da destinare alla contrattazione collettiva relativa al triennio 2016-2018, in violazione degli articoli 3 e 117, comma 2, lettera l), della Costituzione e ponendosi in contrasto con l'art. 23 del decreto legislativo n. 75/2017, che impone il contenimento del salario accessorio nei limiti di quello goduto nell'anno 2016.

Pertanto, e' avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe, la Regione Autonoma della Sardegna abbia ecceduto dalla propria competenza statutaria, la legge costituzionale 26 febbraio 1943, n. 3, «Statuto speciale per la Sardegna», e successive integrazioni e modificazioni, in particolare, l'art. 3, comma, 1, lettera a), in violazione della normativa costituzionale, come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 6, comma 6, della legge Regione Autonoma Sardegna 5 novembre 2018, n. 40, viola l'art. 3 e l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione in relazione all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75.

1. La norma impugnata contiene disposizioni relativamente al trattamento economico del personale dell'Agenzia forestale per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente della Sardegna (FoReSTAS), prevedendo, come gia' detto supra, un generico incremento delle risorse da destinare alla contrattazione collettiva.

Secondo il costante orientamento giurisprudenziale, a seguito della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione e' retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva.

In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e quarto periodo del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni - discende il principio che il trattamento economico dei dipendenti pubblici e' affidato ai contratti collettivi e che, pertanto, la disciplina di detto trattamento e, piu' in generale, quella del rapporto di impiego pubblico, rientra nella materia «ordinamento civile» riservata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 160 e n. 72 del 2017; n. 211 e n. 61 del 2014; n. 286 e n. 225 del 2013; n. 290 e n. 215 del 2012; n. 339 e n. 77 del 2011; n. 332 e n. 151 del 2010).

Ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 citato, per il personale delle regioni il rapporto di impiego e' regolato dalla legge dello Stato e, in virtu' del rinvio da quest'ultima disposto, dalla contrattazione collettiva, con la conseguenza che la posizione dei dipendenti regionali e' attratta nella normativa economico e giuridica dei dipendenti pubblici. Il riparto di competenza normativa tra Stato e regione cosi' delineato discende dal processo di privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, risultando le competenze regionali assorbite nell'ambito dell'ordinamento civile di esclusiva competenza statale.

Dal richiamato orientamento della giurisprudenza costituzionale discende che la materia «ordinamento civile», di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, e' materia trasversale che esclude la concorrenza di competenze e, quindi, la rilevanza della residua competenza regionale in punto di organizzazione. Va sottolineato che tale conclusione riguarda anche le autonomie speciali, pur a fronte di esplicite statuizioni di livello costituzionale contenute negli statuti regionali speciali in tema di competenza legislativa primaria sullo «stato giuridico ed economico» del personale (sentenze n. 61/2014; n. 77/2013; n. 290/2012).

Pertanto, nonostante alla Regione Autonoma della Sardegna sia attribuita la competenza legislativa di tipo primario in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della regione e stato giuridico ed economico del personale», ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera a), dello statuto speciale, approvato con la legge costituzionale n. 3/1948 citata, tale competenza, ai sensi della richiamata norma statutaria, deve, comunque, attuarsi «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.».

La materia relativa al trattamento del personale regionale risulta disciplinata dalla normativa statale e dalla contrattazione collettiva nazionale e, solo se esplicitamente previsto dalle predette fonti statali, e nei limiti da queste previsti, dai contratti decentrati integrativi e dalla normativa regionale.

In particolare, quanto ai trattamenti economici accessori, che assumono particolare rilievo nella presente fattispecie, in relazione alla norma impugnata, l'art. 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 citato demanda alla contrattazione collettiva la loro definizione.

Va osservato che, se e' pur vero che alla predetta disposizione si connette il comma 3-bis dell'art. 40 dello stesso decreto legislativo n. 165/2001 citato, in cui si stabilisce che le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione integrativa, e' altrettanto vero che l'utilizzo delle risorse in sede di contrattazione integrativa deve garantire il rispetto dei vincoli di bilancio e di quelli derivanti dall'applicazione delle norme di legge «con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori» (il comma 1 dell'art. 40-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001 citato).

In tale complesso rapporto di fonti e a fronte del limite imposto all'aumento delle risorse destinate al trattamento economico accessorio che non deve superare quanto stanziato per il 2016 in base all'art. 23 del decreto legislativo n. 75/2017 citato, che funge da norma interposta, la norma impugnata, proprio per la sua genericita', nel non prevedere, quindi, alcun limite allo stanziamento per i trattamenti accessori e, dunque, non richiamando i limiti a questi posti e previsti espressamente dalla normativa statale, consente di introdurre attraverso gli «incrementi» delle risorse da destinare alla contrattazione collettiva ulteriori o, comunque, maggiori trattamenti accessori per il personale dell'Agenzia forestale per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente della Sardegna (FoReSTAS), in contrasto con il limite posto dall'art. 23 del decreto legislativo n. 75/2017 citato.

1.2. In particolare, l'art. 6, comma 6, impugnato prevede che «al fine di omogeneizzare i trattamenti retributivi dei dipendenti dell'Agenzia forestale regionale per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente della Sardegna (FoReSTAS) con quelli del comparto di contrattazione regionale di cui all'art. 58 della legge regionale n. 31/1998, le risorse da destinare alla contrattazione integrativa relativa al triennio 2016-2018, stabilite dall'art. 1, comma 37, della legge regionale n. 32/2016, sono incrementate, a decorrere dal 2016, di euro 1.000.000».

Occorre precisare che la disposizione regionale de qua interviene dopo la distinta sottoscrizione dei CCRL relativi al triennio 2016-2018 dei dipendenti dell'amministrazione, enti, istituti, aziende e agenzie regionali, nonche' dei dipendenti di AREA ed ENAS, separatamente certificati dalla Corte dei conti - sezione di controllo per la Regione Sardegna - e prevede la generica omogeneizzazione dei trattamenti economici, senza recare alcuna distinzione tra quelli di natura fondamentale e quelli di natura accessoria.

La norma si pone, pertanto, anche sotto questo profilo specifico, in contrasto con quanto previsto dall'art. 23 del decreto legislativo n. 75/2017 citato, che, in tema di «Salario accessorio e sperimentazione», dispone che «... al fine di assicurare la semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito, le qualita' dei servizi e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicita' dell'azione amministrativa, assicurando al contempo l'invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche a livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non puo' superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2016...».

Nelle relazioni, illustrativa e tecnica, al citato decreto legislativo n. 75/2017, si precisa che sulla base di quanto chiarito in sede di intesa Stato-regioni, per quanto riguarda le risorse del trattamento accessorio, occorre fare riferimento a quelle determinate sulla base della normativa contrattuale vigente per la costituzione dei fondi per la CCDI, fatta salva la costituzione dei fondi contrattuali adottati dalle regioni e dagli organismi strumentali delle stesse, in conformita' alle legislazioni regionali vigenti alla data di pubblicazione del decreto legislativo n. 75/2017 citato.

Nella relazione illustrativa, con riferimento all'art. 11 che modifica l'art. 40 del decreto legislativo n. 165/2001 citato, espressamente si afferma che «... il novellato comma 3-quinquies stabilisce che la contrattazione collettiva nazionale dispone le modalita' di utilizzo delle risorse, individuando i criteri e i limiti finanziari entro i quali si deve svolgere la contrattazione integrativa. Le regioni, per quanto concerne le proprie amministrazioni, e gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale e nei limiti dei parametri di virtuosita' fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica e di analoghi strumenti del contenimento della spesa. Infine, le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere, in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contratto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali...».

Va rilevato anche che, in sede di controllo, in analoga fattispecie riferita alle modalita' di determinazione delle risorse aggiuntive per la contrattazione collettiva, la giurisprudenza contabile ha affermato che: «... le disposizioni legislative regionali, aventi ad oggetto lo stanziamento di risorse aggiuntive per la contrattazione decentrata, devono essere interpretate nel senso che la relativa applicabilita' presuppone un esplicito rinvio alla normativa regionale da parte della legge statale (quale fonte abilitata a disciplinare la materia rientrante nell'ordinamento civile). Conclusivamente la regione puo' disporre, con legge lo stanziamento di risorse per la contrattazione decentrata solo in presenza di una clausola di rinvio statale, ossia a fronte di puntuale previsione di una legge dello Stato che abiliti espressamente il legislatore regionale ad intervenire» (Corte dei conti, sez. Lombardia, n. 137/2013).

In mancanza di tale rinvio, la norma regionale impugnata contrasta con l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017 citato - che detta disposizioni in materia di contrattazione integrativa che tutte le pubbliche amministrazioni devono rispettare - e confligge con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile; e con l'art. 3 della Costituzione per la disparita' di trattamento economico che ne deriva con riferimento al personale svolgente la medesima attivita' lavorativa, sia rispetto al restante personale della Regione Autonoma della Sardegna, sia rispetto al personale delle altre regioni.

1.3. Alla luce delle suesposte considerazioni, deve ritenersi che la norma di cui all'art. 6, comma 6, della legge regionale n. 40/2018 citata viola l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi); e il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.

La norma contrasta, peraltro, con il consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale, gia' richiamato, che ha ribadito piu' volte, come ricordato, che la disciplina del trattamento economico dei pubblici dipendenti e' riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.

La norma impugnata, pertanto, confligge con il generale principio secondo il quale il trattamento economico dei dipendenti pubblici, il cui rapporto di lavoro e' stato «privatizzato» e deve essere disciplinato dalla contrattazione collettiva. Tale principio di diritto privato - fondato sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita' nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati - si pone quale limite anche della potesta' legislativa esclusiva che lo statuto di autonomia speciale attribuisce alla Regione Sardegna all'art. 3, comma 1, lettera a), dello statuto di autonomia (sentenze n. 95/2007; n. 106/2005; n. 282/2004, sull'esigenza di uniformita' dei rapporti di lavoro tra privati; sentenze n. 308/2006 e n. 314/2003, sul principio della regolazione mediante contratti collettivi del trattamento economico dei dipendenti pubblici privatizzati che si impone anche alle regioni a statuto speciale).

P. Q. M.

Si conclude perche' l'art. 6, comma 6, della legge regionale Sardegna n. 40 del 5 novembre 2018, recante le «Disposizioni finanziarie e seconda variazione al bilancio 2018-2020», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 50 dell'8 novembre 2018, indicato in epigrafe, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.

Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei ministri del 21 dicembre 2018.

Roma, 7 gennaio 2019

Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri

L'Avvocato dello Stato: Morici