N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 gennaio 2004.
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 2 gennaio 2004 (della Provincia autonoma di Trento)
(GU n. 6 dell'11-2-2004)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale 19 dicembre
2003, n. 3306 reg. del (doc. 1), rappresentata e difesa - come da
procura del 22 dicembre 2003, n. rep. 25988 (doc. 2), autenticata dal
dott. Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante della provincia - dal
prof. avv. Giandomenico Falcon e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri, n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 27 ottobre
2003, n. 290 (conversione in legge, con modificazione del
decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, recante disposizioni urgenti
per la sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di
potenza di energia elettrica. Delega al Governo in materia di
remunerazione della capacita' produttiva di energia elettrica e di
espropriazione per pubblica utilita), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 28 ottobre 2003, n. 251, in quanto introduce nel
decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, gli artt. 1-ter, comma 2, e
1-sexies, commi da 1 a 6, per violazione:
dell'art. 117, commi 3 e 6, Cost., in correlazione con
l'art. 10, legge cost. n. 3/2001;
dell'art. 8, nn. 5, 6, 17, 19 e 22, e dell'art. 16 dello
statuto di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670;
delle norme di attuazione dello statuto, e in particolare
degli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266;
degli artt. 95, comma 3, e 97, commi 1 e 2, Cost.;
del principio di sussidiarieta' e di leale cooperazione,
anche in relazione a quanto stabilito nella sentenza della Corte
costituzionale n. 303 del 2003;
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

La legge n. 290 del 2003 reca: disposizioni urgenti per la
sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di
potenza di energia elettrica e contiene altresi' una delega al
Governo in materia di remunerazione della capacita' produttiva di
energia elettrica e di espropriazione per pubblica utilita'. La
disciplina cosi' posta rientra dunque, in primo luogo, nella materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
In tale materia, accanto agli specifici poteri riconosciuti dal
d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (norme d'attuazione dello statuto
speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia),
modificato dal decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463, la
ricorrente provincia ha ora la generale potesta' legislativa
concorrente, ai sensi del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione (che l'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001
rende applicabile anche ad essa in quanto, come in questo caso, ne
risultino forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia'
previste dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione).
Quanto poi agli strumenti con cui gli interventi previsti dalla
legge si attuano, non c'e' dubbio che essi incidano profondamente
sull'assetto territoriale: e sotto questo profilo essi ricadono nella
materia urbanistica, nella quale la ricorrente provincia dispone di
potesta' primaria ai sensi dell'art. 8, n. 5, dello statuto. Inoltre,
la provincia ha competenza legislativa primaria in altre materie
connesse, quali la tutela del paesaggio (art. 8, n. 6), i lavori
pubblici di interesse provinciale (art. 8, n. 17), l'assunzione
diretta di servizi pubblici (art. 8, n. 19), l'espropriazione per
pubblica utilita' (art. 8, n. 22).
Alle Regioni ordinarie e' data poi potesta' concorrente in
materia di governo del territorio.
La legge 27 ottobre 2003, n. 290, detta misure urgenti per la
sicurezza e per il recupero di potenza del sistema elettrico, al fine
di evitare l'imminente pericolo di interruzione di fornitura di
energia elettrica su tutto il territorio nazionale e di garantire la
necessaria copertura del fabbisogno nazionale.
Con il presente ricorso la Provincia autonoma di Trento non
intende certo opporsi al conseguimento di tali obbiettivi, che essa
ovviamente condivide; essa intende bensi' partecipare al
conseguimento di tali obbiettivi nei termini che lo statuto e la
Costituzione assegnano alle regioni ed alle province autonome.
Quanto alla sua applicazione nel territorio della Provincia di
Trento, la normativa statale qui considerata non prende posizione
alcuna; essa non formula alcuna salvaguardia espressa delle
competenze provinciali, ne' opera un riferimento diretto alla
Provincia autonoma di Trento.
La ricorrente Provincia e' ben consapevole che, di regola,
dovrebbe da cio' inferirsi che rimangono salve, in quanto non
apertamente contraddette, le proprie prerogative costituzionali,
anche in virtu' del principio dell'interpretazione costituzionalmente
conforme, secondo quanto anche di recente confermato dalla sentenza
di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 221 del 2003.
Tuttavia, in questo particolare caso due ordini di considerazioni
inducono a ritenere che la normativa statale intenda vincolare anche
la Provincia di Trento, e nel suo ambito territoriale applicarsi
direttamente.
In primo luogo, le prerogative che la provincia fa qui valere non
sono soltanto quelle derivanti dallo statuto e dalle norme di
attuazione, ma e', in particolare, la generale potesta' legislativa
concorrente che le deriva in materia di energia dall'art. 117, comma
3, della Costituzione.
Si tratta dunque di prerogative che sono stabilite in primo luogo
per le regioni a statuto ordinario: ora, se il legislatore statale
non ha inteso rispettare tali prerogative in relazione alle regioni
ordinarie, sembra difficile supporre che abbia inteso farlo in
relazione alle regioni a statuto speciale.
In secondo luogo, lo stesso carattere delle opere considerate
nella legge n. 290 del 2003 e gli scopi di carattere nazionale cui
esse sono collegate, lasciano pensare che le relative disposizioni
debbano considerarsi applicabili anche nei confronti della provincia
autonoma.
In tale prospettiva, risultano in particolare lesive delle
prerogative regionali e provinciali le disposizioni degli artt.
1-ter, comma 2, e 1-sexies, commi da 1 a 6, come introdotti dalla
legge di conversione.
L'art. 1-ter (misure per l'organizzazione e lo sviluppo della
rete elettrica e la terzieta' delle reti) prevede, tra l'altro, che
il Ministro delle attivita' produttive emani gli indirizzi per lo
sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di
gas naturale e approvi i relativi piani di sviluppo predisposti
annualmente dai gestori delle reti di trasporto (comma 2).
L'art. 1-sexies (semplificazione dei procedimenti di
autorizzazione per le reti nazionali di trasporto dell'energia e per
gli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW
termici) prevede che l'autorizzazione alla costruzione ed
all'esercizio degli elettrodotti, degli oleodotti e dei gasdotti,
facenti parte delle reti nazionali di trasporto dell'energia, sia
rilasciata dalle amministrazioni statali competenti mediante un
procedimento unico, entro sei mesi dalla data di presentazione della
domanda (comma 1), e che le norme procedimentali e la individuazione
della autorita' competente al rilascio della autorizzazione unica
siano demandate ad un successivo decreto del Presidente della
Repubblica (comma 2). Lo stesso articolo detta inoltre ulteriori
disposizioni procedimentali per il caso in cui non sia richiesta la
procedura di valutazione di impatto ambientale (comma 3) e prevede
infine che la autorizzazione comprenda la dichiarazione di pubblica
utilita' (comma 4). Il comma 5 riconosce la potesta' delle regioni di
disciplinare i procedimenti di autorizzazione alla costruzione ed
all'esercizio di reti energetiche di competenza regionale, in
conformita' ai principi ed ai termini temporali di cui al medesimo
articolo, prevedendo, per le opere che ricadono nel territorio di
piu' regioni, un sistema di intesa tra le medesime, ed un potere
sostitutivo statale ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione in
caso di inerzia o di mancata definizione dell'intesa.
Ai sensi del comma 6 lo Stato e le Regioni interessate stipulano
accordi di programma con i quali si definiscono «le modalita'
organizzative e procedimentali per l'acquisizione del parere
regionale nell'ambito dei procedimenti autorizzativi delle opere
inserite nel programma triennale di sviluppo della rete elettrica di
trasmissione nazionale e delle opere di rilevante importanza che
interessano il territorio di piu' regioni anche per quanto attiene al
trasporto nazionale del gas naturale e degli oli minerali».
Tali attribuzioni di competenza ad organi statali, nei termini in
cui sono disciplinate, risultano illegittime e lesive delle
competenze costituzionali della ricorrente provincia per i seguenti
motivi di

D i r i t t o

1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1-sexies, commi 1,
2, 3, 4, 5 e 6.
Come accennato in narrativa, l'articolo 1-sexies prevede che
l'autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio degli
elettrodotti, degli oleodotti e dei gasdotti, facenti parte delle
reti nazionali di trasporto dell'energia, sia rilasciata dalle
amministrazioni statali (comma 1) e che con successivo decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle attivita'
produttive, siano emanate «norme concernenti il procedimento» e siano
«individuati l'autorita' competente al rilascio dell'autorizzazione
unica e gli atti che sono sostituiti dalla medesima autorizzazione»
(comma 2).
Il comma 3 dello stesso articolo prevede inoltre che «per i
procedimenti relativamente ai quali non sono prescritte le procedure
di valutazione di impatto ambientale» il procedimento unico debba
«essere concluso nel termine di quattro mesi dalla data di
presentazione della domanda», mentre il comma 4 prevede che
l'autorizzazione comprenda «la dichiarazione di pubblica utilita», e
che ne faccia parte «la valutazione di impatto ambientale, ove
prevista dalla normativa vigente».
Il comma 5 dispone che «le regioni disciplinano i procedimenti di
autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di reti energetiche
di competenza regionale in conformita' ai principi e ai termini
temporali di cui al presente articolo, prevedendo che, per le opere
che ricadono nel territorio di piu' regioni le autorizzazioni siano
rilasciate d'intesa tra le regioni interessate», precisando che «in
caso di inerzia o di mancata definizione dell'intesa, lo Stato
esercita il potere sostitutivo ai sensi dell'art. 120 della
Costituzione».
A sua volta, il comma 6 prevede che lo Stato e le regioni
interessate stipulino «accordi di programma con i quali sono definite
le modalita' organizzative e procedimentali per l'acquisizione del
parere regionale nell'ambito dei procedimenti autorizzativi delle
opere inserite nel programma triennale di sviluppo della rete
elettrica di trasmissione nazionale e delle opere di rilevante
importanza che interessano il territorio di piu' regioni anche per
quanto attiene al trasporto nazionale del gas naturale e degli oli
minerali».
Tali disposizioni presentano tutte, ad avviso della ricorrente
provincia, profili di illegittimita' costituzionale, ove raffrontate
al parametro costituito dal titolo V della parte seconda della
Costituzione, ed in particolare da quello di cui all'art. 117, comma
terzo.
In effetti, trattandosi, come sopra esposto, di un intervento che
ricade fondamentalmente in una materia di potesta' legislativa
concorrente - per altri profili incide su materie di potesta'
primaria della provincia, e quanto qui osservato vale a maggiore
ragione - lo Stato, a termini dell'art. 117, comma terzo, Cost., ha
potesta' legislativa limitatamente ai principi fondamentali della
materia, spettando per il rimanente ogni potesta' legislativa alle
Regioni, alle quali spetta anche la potesta' regolamentare, in virtu'
dell'art. 117, comma sesto, Cost.
In altre parole, all'interno della disciplina di principio
statale spetta alle regioni - ivi compresa la Provincia autonoma di
Trento in virtu' dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001 - la disciplina della materia, ed in particolare la disciplina
delle funzioni amministrative e della relativa titolarita'.
L'art. 1-sexies del decreto-legge qui contestato, invece, non
solo disciplina direttamente e compiutamente l'esercizio delle
funzioni amministrative, ma ai commi 1 e 2 - nonche', in relazione ad
aspetti specifici, 3 e 4 - ne prevede la diretta spettanza, in
relazione agli impianti che fanno parte delle reti nazionali di
trasporto dell'energia, alle amministrazioni statali, anziche' alle
regioni.
Affermare la necessaria competenza regionale (e provinciale) non
significa certo negare il carattere di unitarieta' della rete e delle
connesse decisioni: l'atto regionale, ad esempio, potrebbe bene
essere, all'occorrenza, il veicolo formale di decisioni maturate e
concordate in sede nazionale.
Ma se invece dovesse giustificarsi una titolarita' statale delle
funzioni amministrative, cio' non potrebbe avvenire che per
l'interferenza, sul principio di attribuzione delle competenze
legislative, del principio di sussidiarieta', codificato dall'art.
118, comma 1, Cost., secondo i criteri affermati da codesta ecc.ma
Corte costituzionale nella sentenza n. 303 del 2003.
In questo caso, tuttavia, varrebbero nei termini esatti gli
ulteriori principi affermati in tale sentenza. Con essa codesta Corte
costituzionale ha infatti stabilito che al fine di garantire
l'esercizio unitario possono essere attratte dallo Stato, in
attuazione dei principi di sussidiarieta' e di adeguatezza, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione, le funzioni
amministrative nelle materie di competenza concorrente, con la
conseguenza che la legge statale e' legittimata a disciplinare,
organizzare e regolare l'esercizio concreto delle predette funzioni
in forza del principio di legalita' della azione amministrativa; e
che tuttavia i principi di sussidiarieta' e di adeguatezza convivono
con il normale riparto di competenze stabilito dall'art. 117 della
Costituzione e possono giustificarne una deroga solo se la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta
da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalita', e sia oggetto di un accordo stipulato con le
regioni o con le province autonome interessate.
Al contrario, invece, le disposizioni qui impugnate non prevedono
alcun processo di concertazione tra Stato e regioni e province
autonome interessate. Se e' vero, infatti, che, ai sensi del comma 6,
lo Stato e le regioni interessate «stipulano accordi di programma»,
e' tuttavia da osservare che tali «accordi» sono del tutto
incongruamente riferiti, anziche' alla sostanza delle decisioni da
assumere, alle «modalita' organizzative e procedimentali per
l'acquisizione del parere regionale nell'ambito dei procedimenti
autorizzativi delle opere inserite nel programma triennale di
sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale e delle opere
di rilevante importanza che interessano il territorio di piu'
regioni».
Non solo dunque tali accordi riguardano i procedimenti relativi
alle sole opere inserite nei piani triennali di sviluppo, ma
soprattutto e' evidente che un accordo sulle modalita' di
acquisizione di un parere non trasforma certo, al fondo della
questione, il parere in qualcosa di diverso.
Rimane dunque confermata - anche nell'ipotesi che la competenza
statale per i procedimenti autorizzatori delle opere delle reti
nazionali potesse trovare giustificazione costituzionale alla stregua
dei criteri elaborati con la sentenza n. 303 del 2003 -
l'illegittimita' delle disposizioni che ne prevedono l'esercizio al
di fuori di una procedura di intesa sia con la Conferenza
Stato-Regioni, per i profili indivisibili, che con le regioni
interessate, per quanto riguarda i profili di conformazione e
localizzazione territoriale che coinvolgono la singola specifica
comunita'.
Il comma 2 prevede poi, ulteriormente, che le «norme concernenti
il procedimento» siano emanate con decreto del Presidente della
Repubblica, su proposta del Ministro delle attivita' produttive, e
che con lo stesso atti siano «individuati l'autorita' competente al
rilascio dell'autorizzazione unica e gli atti che sono sostituiti
dalla medesima autorizzazione».
Ad avviso della ricorrente provincia, tale disposizione viola sia
il riparto di competenze tra Stato e regioni, sia il principio di
legalita' e di riserva di legge in materia di determinazione delle
competenze e dei provvedimenti amministrativi.
Sotto il primo profilo, intanto, sembra evidente che le norme che
dovrebbero emanarsi con decreto presidenziale su proposta
ministeriale altro non sono che norme regolamentari: in pieno
contrasto con l'art. 117, commi 3 e 6, che nelle materie di potesta'
concorrente rispettivamente limitano la potesta' legislativa statale
alla statuizione dei principi fondamentali ed escludono la
titolarita' della potesta' regolamentare.
E se pure - in denegata ipotesi - anche alla normazione
secondaria dovesse applicarsi il criterio di una possibile deroga al
riparto costituzionale ordinario delle competenze, in virtu' del
principio di sussidiarieta', ne risulterebbe comunque
l'illegittimita' della previsione qui contestata in quanto essa non
prevede che i poteri cosi' portati eccezionalmente al centro siano
esercitati insieme alle Regioni mediante lo strumento dell'accordo o
dell'intesa.
Inoltre, la disposizione del comma 2 risulta illegittima anche
sotto il profilo della violazione della riserva di legge posta dagli
artt. 95, comma 3, e 97, commi 1 e 2, Cost., in quanto essa prevede
che l'atto di normazione secondaria non solo detti le norme
procedimentali, ma anche individui le autorita' competenti e
stabilisca quali diversi provvedimenti sono sostituiti dalle
autorizzazioni.
In questo modo l'atto di normazione secondaria va ad incidere sia
nelle sfere di competenza e nelle attribuzioni degli organi, sia
(quanto alla individuazione dei provvedimenti assorbiti dalla
autorizzazione) nella delimitazione fondamentale del rapporto tra le
pubbliche autorita' e le liberta' dei soggetti, delimitazione
fondamentale che e' riservata alla legge.
Il comma 5 prevede che le regioni disciplinino «i procedimenti di
autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di reti energetiche
di competenza regionale in conformita' ai principi e ai termini
temporali di cui al presente articolo, prevedendo che, per le opere
che ricadono nel territorio di piu' regioni le autorizzazioni siano
rilasciate d'intesa tra le regioni interessate». Esso prevede inoltre
che, «in caso di inerzia o di mancata definizione dell'intesa, lo
Stato esercita il potere sostitutivo ai sensi dell'art. 120 della
Costituzione».
Anche tale comma risulta, ad avviso della ricorrente provincia,
illegittimo sotto diversi profili ed in diverse parti. In primo
luogo, esso presuppone il riparto di competenze autorizzative qui
contestato come costituzionalmente illegittimo, limitando la
competenza autorizzatoria regionale alle reti di carattere non
nazionale. In secondo luogo, esso vincola le stesse riconosciute
competenze regionali non solo ai «principi» (da intendersi
correttivamente come «fondamentali») dell'art. 1-sexies, ma anche ai
«termini temporali» da esso stabiliti: con una illegittimita' tanto
piu' evidente in quanto la stessa legge statale li distingue dai
principi.
In terzo luogo, risulta illegittima la previsione del potere
sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., e cio' sia per
ragioni attinenti in generale allo stesso art. 120 che per ragioni
attinenti al regime speciale della Provincia di Trento.
Sul piano generale, interno allo stesso art. 120, comma secondo,
va infatti osservato che tale disposizione stabilisce essa stessa in
termini delimitativi il proprio ambito di applicazione in relazione
ad ipotesi tipiche, non suscettibili di estensione tramite legge
ordinaria. Il carattere tassativo delle ipotesi costituzionali e'
confermato, in via interpretativa, dalla legge n. 131 del 2003
(disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che all'art. 8,
comma 1, espressamente si riferisce ai «casi» ad alle «finalita»
previste dall'art. 120, secondo comma. E' dunque palesemente
illegittima la disposizione qui censurata, che estende il potere
sostitutivo di cui all'art. 120 al di la' del proprio ambito
costituzionale di applicazione.
Con riferimento poi alla ricorrente provincia, le clausole
giustificatrici di un eventuale potere sostitutivo statale vanno
ricercate non nell'art. 120, comma secondo, Cost., ma nelle
specifiche previsioni statutarie.
E' evidente, infatti, che la previsione di un potere sostitutivo
non realizza certo quelle piu' ampie condizioni di autonomia rispetto
a quanto previsto dallo Statuto speciale e relative norme di
attuazione, in relazione alle quali l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 consente l'applicazione delle proprie
norme, altrimenti destinate alle sole regioni a statuto ordinario.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1-ter, comma 2.
Lo stesso ordine di ragioni ora esposto a proposito
dell'art. 1-sexies conduce ad affermare l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1-ter, comma 2, secondo il quale «il
Ministro delle attivita' produttive emana gli indirizzi per lo
sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di
gas naturale e approva i relativi piani di sviluppo predisposti,
annualmente dai gestori delle reti di trasporto».
Trattandosi di materia di potesta' legislativa concorrente,
eventuali funzioni amministrative statali possono essere giustificate
soltanto nei termini ed alle condizioni stabiliti da codesta ecc.ma
Corte costituzionale nella piu' volte citata sentenza n. 303 del
2003.
Si impone, in primo luogo, una verifica della necessita' e della
proporzionalita' di tali poteri. Con riferimento agli indirizzi, ci
si deve chiedere quale sia la loro ragione, dato che gia'
l'art. 1-sexies, comma 6, prevede il programma triennale di sviluppo
della rete elettrica di trasmissione nazionale e delle opere di
rilevante importanza che interessano il territorio di piu' regioni,
del quale e' arduo immaginare contenuti diversi dagli «indirizzi per
lo sviluppo delle reti nazionali». Con riferimento alla approvazione
dei progetti, invece, va verificato che essi debbano necessariamente
essere approvati da una autorita' centrale, anziche' da autorita'
regionali.
Sembra evidente, infatti, che i progetti di sviluppo normalmente
investiranno tratte collocate all'interno delle singole regioni, e
che la coerenza di tali progetti con il programma puo' bene essere
verificata in sede regionale. La riserva allo Stato di tale potere di
approvazione viola dunque il principio di sussidiarieta' e di
proporzionalita'.
Ma anche nella misura nella quale tali poteri statali fossero
costituzionalmente ammissibili, condizione di tale ammissibilita'
sarebbe pur sempre, alla stregua dei criteri della piu' volte citata
sentenza, l'intesa con le regioni o con le regioni interessate.
Di qui, in ogni caso, l'illegittimita' della disposizione, nei
termini in cui e' formulata.


P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimita' costituzionale degli articoli 1-ter,
comma 2, e 1-sexies, commi da 1 a 6, del decreto-legge 29 agosto
2003, n. 239, come introdotti dalla legge di conversione del 2003,
nelle parti e per i profili indicati nel presente ricorso.
Padova-Roma, addi' 24 dicembre 2003
Prof. avv. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi