Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria l'11 febbraio 2010  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
Ministri). 
 

(GU n. 11 del 17-3-2010) 

    Ricorso del Presidente del Consiglio  dei  ministri  pro  tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso  i
cui Uffici in Roma, via dei  Portoghesi  n.  12  e'  domiciliato  nei
confronti della Regione Puglia in persona del Presidente della Giunta
regionale  pro  tempore,  per  la  declaratoria   dell'illegittimita'
costituzionale in parte qua della legge della regione  Puglia  n.  32
del 2009 pubblicata sul B.U. R. n. 196 del 7 dicembre  2009,  recante
«Norme per l'accoglienza, la convivenza civile e l'integrazione degli
immigrati in Puglia», in relazione alle seguenti  disposizioni:  art.
1, commi 1, 2 e 3, art. 2, art. 3, art. 4 comma 4, art.  5  comma  1,
lett. a) e b), art. 6 comma 1, lett. b) e c), art. 10, commi 5  e  6,
art. 13, art. 14, art. 15 comma 3. 
    La proposizione del presente  ricorso  e'  stata  deliberata  dal
Consiglio dei ministri nella seduta  del  4  febbraio  2010  come  da
estratto conforme del verbale e relazione del Ministro proponente che
si depositano. 
    La legge della Regione Puglia  n.  32  del  209  viene  impugnata
quanto agli articoli indicati in epigrafe per i seguenti 
 
                             M o t i v i 
 
1. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett.  a)  e  b)  della
Costituzione con  riferimento  al  «diritto  di  asilo  e  condizione
giuridica dei cittadini non dell'appartenenti all'Unione  europea»  e
dell'«immigrazione»; Violazione dell'art. 117, secondo  comma,  lett.
h) ed l), della Costituzione con riferimento all'«ordine  pubblico  e
sicurezza» e all'«ordinamento penale»: quanto agli artt. 1, commi 1 e
3, all'art. 2, all'art. 3, all'art. 4, comma 4, all'art. 5, comma  1,
lett. a) e b), all'art. 6, comma 1, lett. b) e c), all'art. 10, comma
5, all'art. 13, all'art. 14 e 15 della 1.r. 
    Con la legge n. 32 del 2009 la regione puglia  detta  «Norme  per
l'accoglienza, la convivenza civile e l'integrazione degli  immigrati
in Puglia». 
    L'art. 1 della legge regionale intitolato  «Principi  generali  e
finalita'» prevede, nel primo comma, che «La Regione, .....  concorre
alla  tutela  dei  diritti  dei  cittadini  immigrati  presenti   sul
territorio  regionale,  attivandosi  per  l'effettiva   realizzazione
dell'uguaglianza  formale  e  sostanziale  di  tutte   le   persone»,
concorrendo  altresi'  all'attuazione  dei  principi   indicati   nel
successivo comma secondo. 
    Al  comma  terzo  del  medesimo  articolo  si  specifica  che  le
politiche regionali, in ogni caso finalizzate a garantire  i  diritti
inviolabili  degli  stranieri  presenti  a   qualunque   titolo   sul
territorio regionale, sono finalizzate tra l'altro, a: a) garantire i
diritti umani inviolabili degli stranieri presenti a qualunque titolo
sul  territorio  regionale;  ...   c)   garantire   l'accoglienza   e
l'effettiva  inclusione  sociale  delle  cittadine  e  dei  cittadini
stranieri immigrati  nel  territorio  regionale;  d)  garantire  pari
opportunita'    di    accesso    e    fruibilita'     dei     servizi
socio-assistenziali,    socio-sanitari,    di     conciliazione     e
dell'istruzione,  per  la  qualita'  della  vita;  e)  promuovere  la
partecipazione alla vita  pubblica  locale;  .....  h)  garantire  la
tutela legale, in particolare l'effettivita' del diritto  di  difesa,
agli immigrati presenti  a  qualunque  titolo  sul  territorio  della
regione... 
    L'art. 3 tra gli obiettivi e le priorita' prevede che, al fine di
perseguire le finalita'  di  cui  all'art.  1  comma  3,  la  Regione
promuove la realizzazione di un sistema  integrato  di  interventi  e
servizi per la piena attuazione degli immigrati in  Puglia  orientata
agli obiettivi prioritari ivi indicati. 
    L'art. 4 nell'elencare i compiti della Regione affida alla Giunta
le funzioni attinenti, tra l'altro, alla promozione di  programmi  in
materia di protezione e inclusione sociale; ...  alla  promozione  di
programmi di intervento per l'alfabetizzazione e l'accesso ai servizi
educativi,  per  l'istruzione  e  la  formazione  professionale,  per
l'inserimento  lavorativo  e  il  sostegno  ad   attivita'   autonome
imprenditoriali ... favorendo la  piena  integrazione  istituzionale,
programmatica, finanziaria e organizzativa per  la  realizzazione  di
tali  interventi  a  livello  regionale  ...;  alla   promozione   di
iniziative di sostegno alla realizzazione dei progetti di  via  degli
immigrati. 
    Analoghe funzioni sono affidate alle  Province  dall'art.  5,  in
particolare dal comma 1, a norma  del  quale  le  province,  ai  fini
dell'inserimento sociale degli immigrati, svolgono funzioni  indicate
in particolare nelle lett. a) e b) nel «partecipare alla  definizione
e attuazione dei piani di zona previsti dalla legge  regionale  19/06
in materia  di  interventi  sociali  ricolti  a  cittadini  stranieri
immigrati, con compiti di coordinamento monitoraggio  e  supporto  ai
Comuni per la definizione di specifici interventi sovra -  ambito  di
valenza  provinciale  per  l'integrazione   sociale   dei   cittadini
stranieri» e nella lett. b)  nel  «favorire  la  consultazione  e  la
partecipazione alla vita sociale e istituzionale  e  l'esercizio  dei
diritti politici da parte degli immigrati». 
    Analoghi obiettivi sono indicati dalle lett. a) e b) dell'art.  6
comma 1 che individua i compiti dei Comuni ai  fini  dell'inserimento
sociale degli immigrati. 
    L'art. 10 stabilisce, inoltre, che la Regione promuove le  azioni
necessarie  per  garantire  l'accesso  e  la  fruizione  dei  servizi
sanitari da parte di tutti  gli  immigrati  presenti  sul  territorio
nazionale definendo i contenuti dell'assistenza sanitaria  sia  degli
stranieri regolarmente soggiornanti sia  di  quelli  detenuti  (commi
1-4) sia di quelli, temporaneamente presenti sul territorio nazionale
non in regola con le norme,  relative  all'ingresso  e  al  soggiorno
(comma 5). 
    Gli artt. 13 e 14, poi, disciplinano  la  materia  di  formazione
professionale e di inserimento lavorativo affermando il diritto degli
immigrati, compresi i richiedenti asilo alla formazione professionale
in condizioni di parita' con gli altri cittadini . 
    L'art. 15, «Politiche di inclusione sociale», infine,  stabilisce
che la Regione si impegna a riservare all'interno del piano regionale
delle politiche sociali, specifica attenzione alle condizioni di vita
e alle opportunita' di integrazione e di inclusione sociale  per  gli
immigrati. 
    Come emerge dalla lettura delle disposizioni sopra riportate,  la
Regione Puglia, attraverso la normativa qui censurata ha previsto una
serie di interventi volti, tra  l'altro,  a  garantire  l'accesso  ai
servizi    socio‑assistenziali,    socio-sanitari,     all'abitazione
all'istruzione, alla formazione professionale, nonche' il diritto  di
difesa, garantendo altresi'  la  partecipazione  alla  vita  pubblica
locale. 
    I destinatari di  tali  interventi  sono  indicati  genericamente
quali «immigrati» (art. 2 comma 1), o «cittadini  immigrati  presenti
sul territorio regionale» (art. 1 comma  1),  o,  ancora,  in  alcune
delle citate norme (art. 1,  comma  3,  lett.  a)  ed  h),  come  gli
stranieri «presenti a qualunque titolo sul territorio della  regione»
(art. 1 comma 3). 
    L'uso  di  tali  formule  ampie  e  generiche,  unitamente   alla
circostanza che altre disposizioni della legge regionale (ad esempio,
gli artt. 10 commi 2 e 3, 14 comma 1 e 17  comma  1)  si  riferiscono
espressamente ai «cittadini stranieri regolarmente soggiornanti nella
regione», comporta che i suddetti interventi siano inequivocabilmente
rivolti anche ai cittadini  stranieri  immigrati  privi  di  regolare
permesso di soggiorno. 
    Alla luce  di  tale  considerazione,  le  disposizioni  regionali
indicate, disciplinando ed agevolando il  soggiorno  degli  stranieri
che  dimorano  irregolarmente  nel  territorio  nazionale,  risultano
eccedere dalle  competenze  della  Regione,  poiche'  incidono  sulla
disciplina dell'ingresso e del soggiorno degli  immigrati  ricompresa
nelle materie «diritto di asilo e condizione giuridica dei  cittadini
di Stati  non  appartenenti  all'Unione  europea»  e  «immigrazione»,
previste rispettivamente alle lett. a) e b)  dell'art.  117,  secondo
comma, cost. ovvero in materie riservate  alla  competenza  esclusiva
dello Stato.  Dette  materie  rientrano  nella  potesta'  legislativa
esclusiva dello Stato e cio' anche in  ragione  della  finalita'  che
esse siano  regolate  in  modo  uniforme  a  livello  nazionale  come
affermato anche dalla giurisprudenza di questa ecc.ma  Corte  (sentt.
n. 50/2008; 156/2006; 300/2005). 
    Le  disposizioni  che  regolano  l'ingresso,  la   permanenza   e
l'espulsione dei cittadini stranieri hanno trovato, come e' noto, una
compiuta disciplina nel d.lgs. n. 286 del  1998  (Testo  Unico  delle
disposizioni concernenti  la  disciplina  dell'immigrazione  e  norme
sulla condizione dello straniero). 
    Le menzionate disposizioni regionali contrastano, pertanto, con i
principi fondamentali stabiliti in tale materia  dal  predetto  Testo
Unico,  che,  agli  artt.  4,  5,  10,  11,   13   e   14,   sancisce
l'illegittimita'  e  le  conseguenze  (respingimento,  espulsione   o
detenzione nei centri di identificazione ed espulsione) del soggiorno
degli immigrati irregolari. 
    Cio' tanto piu' ove si consideri che, con  recente  modifica,  e'
stata configurata una nuova ipotesi di reato  per  lo  straniero  che
faccia  ingresso  o  si  trattenga  nel  territorio  dello  stato  in
violazione delle disposizioni del medesimo  Testo  Unico  nonche'  di
quelle di cui all'art. 1 della legge n. 68 del 2007 (art. 10-bis  del
d.lgs. n. 268/1998, come introdotto dall'art. 1  comma  16  lett.  a)
della legge n. 94 del 2009). 
    Le  citate  disposizioni  regionali,  di  conseguenza,  risultano
violare, oltre al gia' menzionato art. 117, comma 2, lett  a)  e  b),
sotto il profilo rispettivamente, del «diritto di asilo e  condizione
giuridica  dei  cittadini  non  appartenenti  all'Unione  Europea»  e
dell'«immigrazione», anche le competenze statali di cui all'art. 117,
comma 2, lett. h) e l), in materia di «ordine pubblico  e  sicurezza»
ed «ordinamento penale» tenuto conto che le stesse disciplinano e  in
qualche modo agevolano la  permanenza  sul  territorio  nazionale  di
cittadini extracomunitari che, ai sensi della normativa statale sopra
menzionata, non solo non avrebbero titolo a soggiornare ma, una volta
sul territorio nazionale, dovrebbero essere perseguiti penalmente. 
    Lo stesso Testo Unico stabilisce, (ad es. agli  artt.  19  e  35)
alcune specifiche deroghe a  tale  disciplina,  le  quali,  peraltro,
costituendo misure eccezionali,  devono  ritenersi  tassative  e  non
suscettibili di estensione in via analogica. 
    Ne consegue che  la  legge  regionale  non  puo'  in  alcun  modo
incidere in tale ambito normativo, tantomeno predisponendo interventi
volti  al  riconoscimento  o  all'estensione  di  diritti  in  favore
dell'immigrato irregolare o in attesa di regolarizzazione, ovvero non
puo'  disporre,  attraverso  regimi  di  deroga  non  previsti  dalla
normativa statale, casi diversi  ed  ulteriori  di  non  operativita'
della regola generale ovvero la condizione  di  illegittimita'  e  di
autore di reato dell'immigrato irregolare. 
    Se, infatti, e' pur vero che lo stesso legislatore  statale,  con
il citato Testo Unico, nel disciplinare la materia  dell'immigrazione
ha, tra l'altro, attribuito alle  Regioni  una  serie  di  specifiche
competenze e  che,  come  affermato  dalla  Corte  la  legge  statale
disciplina una serie di attivita' pertinenti al fenomeno migratorio e
agli effetti sociali di  quest'ultimo -  esercitate  dallo  Stato  in
stretto collegamento con  le  Regioni  alle  quali  dette  competenze
risultino affidate (Corte Cost. n. 156 del 2006) -  cio'  non  toglie
che il controllo dell'ingresso e del soggiorno  degli  stranieri  sul
territorio nazionale resti affidato alla competenza esclusiva statale
e che, piu' in particolare, la normativa regionale non  puo'  dettare
norme che, agevolando il soggiorno sul territorio nazionale da  parte
di  stranieri  che  quivi  dimorano   illegalmente,   finiscano   con
l'incidere direttamente sulla disciplina  dell'ingresso  e  soggiorno
degli immigrati invadendo la competenza legislativa  esclusiva  dello
Stato. 
2. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. a) e b) Cost. con
riferimento al «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini
non   appartenenti   all'Unione   europea»   e   dell'«immigrazione»;
violazione dell'art.  117,  comma  secondo  lett.  h)  Cost.  «ordine
pubblico e sicurezza» e lett.  l)  «ordinamento  penale»;  violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. a) sotto il profilo dei  rapporti
dello Stato con l'Unione europea, quanto all'art. 2  comma  1,  della
l.r. 
    L'art. 2, al comma 1,  disponendo  che  «Le  norme  di  cui  alla
presente legge  si  applicano,  qualora  piu'  favorevoli,  anche  ai
cittadini neocomunitari», stabilisce una  misura  nei  confronti  dei
cittadini  comunitari  che  era  gia'  contenuta  nel   testo   unico
sull'immigrazione  (art.  1,  comma  2),  e  che  e'  stata  abrogata
dall'art. 37, comma 2, del  d.l.  112/2008,  convertito  nella  legge
133/2008 che a sua volta cosi' recita «Il comma  2  dell'art.  1  del
testo   unico   delle   disposizioni   concernenti   la    disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui  a
decreto  legislativo  25  luglio   1998,   n.   286,   e   successive
modificazioni, e' sostituito dal seguente: Il  presente  testo  unico
non si applica ai cittadini degli Stati  membri  dell'Unione  Europea
salvo quanto previsto  dalle  norme  di  attuazione  dell'ordinamento
comunitario». 
    Cosi' disponendo, pertanto, la norma  regionale  in  oggetto  non
solo disciplina  una  materia  riservata  alla  competenza  esclusiva
statale ex art.  117  Cost.,comma  2,  lett.  a)  e  b),  come  sopra
osservato sub 1), ma lede anche la competenza  legislativa  esclusiva
statale di cui all'art.  117,  comma  2,  lett.  a),  in  materia  di
«rapporti dello Stato con l'Unione europea» in quanto  la  condizione
giuridica del cittadino  comunitario  potrebbe  essere  autonomamente
disciplinata dalla Regione Toscana. 
3. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. a e b  cost.  con
riferimento al «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini
non appartenenti all'Unione europea» ed  all'«immigrazione»,  nonche'
dell'art. 117, comma secondo  lett.  h)  cost.  «ordine  pubblico,  e
sicurezza» ed l) «ordinamento penale»: quanto all'art. 10, commi 5  e
6 della l.r. 
    L'art. 10, nell'ambito  della  disciplina  dell'accesso  e  della
fruizione dei servizi  sanitari  da  parte  di  tutti  gli  immigrati
presenti sul territorio regionale, contiene, rispettivamente ai commi
5 e 6, disposizioni  riguardanti  piu'  specificamente  la  cura  dei
«cittadini stranieri temporaneamente presenti (STP) non in regola con
le norme relative all'ingresso e  al  soggiorno»,  e  dei  «cittadini
comunitari  presenti  sul  territorio  regionale  che  non  risultano
assistiti  dallo  Stato  di  provenienza,  privi  dei  requisiti  per
l'iscrizione al SSR e che versano in condizioni di indigenza». 
    Tali norme risultano in contrasto con  i  principi  di  cui  alla
normativa statale in materia, e in  particolare  con  l'art.  35  del
d.lgs. n. 286/1998, che, nel  dettare  disposizioni  sull'«Assistenza
sanitaria per  gli  stranieri  non  iscritti  al  Servizio  sanitario
nazionale», stabilisce, al  comma  3,  che  «Ai  cittadini  stranieri
presenti sul  territorio  nazionale,  non  in  regola  con  le  norme
relative all'ingresso ed al soggiorno,  sono  assicurate»  unicamente
«le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque  essenziali,
ancorche' continuative, per malattia ed infortunio e  sono  estesi  i
programmi  di  medicina  preventiva  a  salvaguardia   della   salute
individuale e collettiva». 
    Pertanto, le norme regionali in esame eccedono  dalle  competenze
regionali in relazione a tutte quelle prestazioni sanitarie  da  esse
previste - ad esempio, l'erogazione dell'assistenza farmaceutica  con
oneri a carico del SSN (art. 10, comma 5, lett. b)  e  la  previsione
della libera scelta del medico di base (lett. c) - ulteriori rispetto
a quelle strettamente  essenziali  indicate  dalla  citata  normativa
statale. 
    La    disposizione     presenta,     pertanto,     profili     di
incostituzionalita' con riferimento all'art. 117 secondo comma  lett.
a) e b), ovvero in materia di diritto di asilo e condizione giuridica
dello straniero e di immigrazione nonche'  con  riferimento  all'art.
117, secondo comma lett. h)  «ordine  pubblico  e  sicurezza»  ed  l)
«ordinamento penale». 
4) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost. 
    L'art. 15, comma 3, in materia di politiche di inclusione sociale
dei detenuti stranieri, prevede che «D'intesa con  il  Provveditorato
regionale dell'amministrazione penitenziaria,  la  Regione  programma
interventi diretti a rimuovere gli ostacoli  che  limitano  l'accesso
agli  istituti  previsti  dall'ordinamento  in   alternativa   o   in
sostituzione della pena detentiva, nonche' ai permessi premio ex art.
30-ter della legge 26 luglio 1975,  n.  354  (Norme  sull'ordinamento
penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative  e  limitative
della liberta'), come inserito dall'art. 9  della  legge  10  ottobre
1986, n. 663 e da ultimo modificato dall'art. 2,  comma  27,  lettera
b), della legge 15 luglio 2009, n. 94». 
    Riguardo tale norma va sottolineato che, oltre  a  non  risultare
chiaro cosa debba intendersi per «interventi diretti  alla  rimozione
degli ostacoli che limitano l'accesso agli  istituti...  »;  in  ogni
caso essa eccede dalle competenze regionali, in quanto incide  in  un
ambito, quello dell'ordinamento penitenziario  -  riconducibile  alla
materia dell'ordinamento penale - di competenza dello Stato ai  sensi
dell'art. 117, comma 2, lett. 1), e su cui il legislatore statale  ha
gia' provveduto a dettare la relativa disciplina,  contenuta  proprio
nella citata l. n. 354/1975. 
5) Violazione dell'art. 117,  secondo  comma,  lett.  a),  Cost.,  in
materia  di  «politica  estera  e  rapporti  internazionali»   quanto
all'art. 1 comma 2 lett. h) 
    Un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale e'  inoltre
riscontrabile con riferimento all'art. 1,  comma  2,  lett.  h),  nel
quale si prevede che «La Regione concorre, nell'ambito delle  proprie
competenze, all'attuazione (...) dei principi  espressi  (...)  dalla
Convenzione internazionale per la protezione dei diritti di  tutti  i
lavoratori migranti e delle loro famiglie, approvata il  18  dicembre
1990 dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ed entrata in vigore
il 1° luglio 2003». Poiche' l'Italia non ha  ancora  ratificato  tale
Convenzione, la norma  regionale  in  esame  risulta  eccedere  dalle
competenze attribuite alla Regione e violare, pertanto, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato, di  cui  all'art.  117,  comma  2,
lett.  a),  Cost.,  in  materia  di  «politica  estera   e   rapporti
internazionali». 

        
      

 
                               P.Q.M. 
 
    Si   confida   che   codesta   c.ma   Corte   voglia   dichiarare
l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione  Puglia  n.
32 del 4 dicembre 2009 pubblicata sul B.U.R. n. 196  del  7  dicembre
2009  recante  «Norme  per  l'accoglienza,  la  convivenza  civile  e
l'integrazione  degli  immigrati  in  Puglia»  con  riferimento  alle
disposizioni sopra censurate. 
    Unitamente alla copia notificata del ricorso si depositera': 
        estratto conforme del verbale della seduta del Consiglio  dei
ministri del 4 febbraio 2010. 
        Relazione del Ministro proponente. 
          Roma, addi' 4 febbraio 2010 
 
               L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri