Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 7 maggio 2008 (della Regione Veneto)

(GU n. 23 del 28-5-2008) 

   Ricorso  per  la  Regione  Veneto,  in  persona del Presidente pro
tempore  della  Giunta  regionale,  autorizzato  mediante decreto del
Presidente della Giunta regionale n. 60 del 2 aprile 2008, ratificato
con  deliberazione  della  Giunta  stessa  n. 736 dell'8 aprile 2008,
rappresentata  e  difesa,  come  da  procura  speciale  a margine del
presente  atto, dagli avv. prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova,
Ezio  Zanon dell'Avvocatura regionale e Luigi Manzi del Foro di Roma,
presso quest'ultimo domiciliata in Roma, via F. Confalonieri n. 5;
   Contro  il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  pro tempore
rappresentato  e  difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la  quale  e' domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
per  la  declaratoria di illegittimita' costituzionale per violazione
degli  artt.  117,  118  e  119 Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione  di  cui  agli  artt.  5  e 120 Cost. e 11 della legge
costituzionale  18 ottobre 2001, n. 3, dell'art. 27 del decreto-legge
31   dicembre   2007,   n. 248   («Proroga  di  termini  previsti  da
disposizioni   legislative   e   disposizioni   urgenti   in  materia
finanziaria»)  come  risultante a seguito della conversione con legge
28  febbraio  2008,  n. 31 («Conversione in legge, con modificazioni,
del  decreto-legge  31  dicembre  2007,  n. 248,  recante  proroga di
termini  previsti  da disposizioni legislative e disposizioni urgenti
in materia finanziaria») pubblicata nel supplemento ordinario n. 47/L
alla Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 51 del 29 febbraio 2008.
                     F a t t o  e  d i r i t t o
   1. - Con legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per
la  formazione  del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge
finanziaria  2008)», il legislatore statale e' intervenuto in materia
di  consorzi  di  bacini  imbriferi,  di  bonifica e di miglioramento
fondiario,    imponendone,    sostanzialmente,    alle   regioni   la
riorganizzazione.
   Le  disposizioni alle quali si fa riferimento, e che di seguito si
riportano  integralmente  nella speranza di agevolare la lettura e la
comprensione della questione proposta, sono quelle di cui all'art. 2,
commi 35 e36.
   Il  comma  35 stabilisce che: «Entro un anno dalla data di entrata
in  vigore della presente legge, le regioni e le province autonome di
Trento  e  di  Bolzano  provvedono  alla  riduzione  del  numero  dei
componenti  dei  consigli di amministrazione e degli organi esecutivi
dei  consorzi  tra  i  comuni  compresi nei bacini imbriferi montani,
costituiti ai sensi dell'art. 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959,
nonche'  dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario di cui
al  capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, e
successive  modificazioni.  La  riduzione  del  numero dei componenti
degli  organi  di cui al presente comma deve essere conforme a quanto
previsto  per le societa' partecipate totalmente anche in via diretta
dagli  enti  locali, ai sensi dell'articolo 1, comma 729, della legge
27 dicembre 2006, n. 296».
   Il  comma  36  prevede,  invece,  che:  «In  alternativa  a quanto
previsto  dal  comma 35 ed entro il medesimo termine, le regioni e le
province  autonome  di  Trento  e  di  Bolzano  d'intesa con lo Stato
possono procedere alla soppressione o al riordino di consorzi, di cui
al  medesimo comma 35, facendo comunque salvi le funzioni e i compiti
attualmente  svolti  dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi
inclusa  qualsiasi  forma  di  contribuzione  di  carattere statale o
regionale.  In  caso di soppressione le regioni adottano disposizioni
al  fine  di garantire che la difesa del suolo sia attuata in maniera
coordinata  fra  gli  enti  che  hanno  competenza  al  riguardo, nel
rispetto  dei principi dettati dal decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152, e successive modificazioni, e delle competenze delle province
fissate dall'articolo 19 del testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli  enti  locali,  di  cui  al decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267,   evitando  ogni  duplicazione  di  opere  o  di  interventi,
disponendo  il  subentro in tutti i rapporti attivi e passivi facenti
capo  ai  consorzi suddetti. Per l'adempimento dei fini istituzionali
dei  medesimi  consorzi,  agli  enti  subentranti  e'  attribuita  la
potesta',  gia' riconosciuta agli stessi consorzi, di cui all'art. 59
del  regio  decreto  13  febbraio 1933, n. 215, di imporre contributi
alle  proprieta'  consorziate  nei  limiti  di costi sostenuti per le
citate  attivita'.  Nel  rispetto di quanto previsto dal comma 37, il
personale  che  al momento della soppressione risulti alle dipendenze
dei  consorzi  di bonifica passa alle dipendenze delle regioni, delle
province  e  dei comuni, secondo modalita' determinate dalle regioni,
sentita  la  Conferenza  permanente  per  i rapporti tra lo Stato, le
regioni  e le province autonome di Trento e Bolzano. Anche in caso di
riordino  i  contributi consortili devono essere contenuti nei limiti
dei costi sostenuti per l'attivita' istituzionale».
   In sostanza il legislatore della finanziaria imponeva alle Regioni
di provvedere entro un anno:
     o  alla  riduzione  del  numero  dei  componenti dei consigli di
amministrazione  e  degli organi esecutivi dei consorzi di bonifica e
di  miglioramento fondiario, nonche' dei consorzi tra comuni compresi
in   bacini  imbriferi  montani,  secondo  i  parametri  indicati  in
dettaglio all'art. 1, comma 729, della legge finanziaria per il 2007;
     o,  in alternativa, alla soppressione o al riordino dei suddetti
consorzi d'intesa con lo Stato.
   La  regione  Veneto,  ritenendo  le  suddette previsioni normative
lesive  delle  proprie attribuzioni costituzionalmente garantite, con
ricorso inserito al n. 19/08 del registro ricorsi, chiedeva a codesta
ecc.ma Corte di dichiararne l'illegittimita' costituzionale.
   Dopo  soli  sette giorni dall'approvazione della legge finanziaria
per  il  2008,  l'Esecutivo  nazionale  inseriva nel decreto-legge 31
dicembre  2007,  n. 248,  recante  «Proroga  di  termini  previsti da
disposizioni   legislative   e   disposizioni   urgenti   in  materia
finanziaria»,  una  previsione  di parziale modifica della disciplina
poc'anzi  ricordata,  ossia  l'art.  27,  rubricato  «Disposizioni in
materia di riordino dei consorzi di bonifica».
   Con  legge  28  febbraio  2008,  n. 31 («Conversione in legge, con
modificazioni,  del  decreto-legge  31 dicembre 2007, n. 248, recante
proroga   di   termini   previsti   da   disposizioni  legislative  e
disposizioni   urgenti   in   materia  finanziaria»),  il  Parlamento
convertiva  in legge, con modificazioni, il decreto-legge 28 dicembre
2006, n. 300.
   A  seguito  ditale  conversione,  il  sopra richiamato art. 27 del
decreto «Milleproroghe» viene oggi a prevedere quanto segue:
   «Entro il termine del 30 giugno 2008, le regioni possono procedere
al  riordino, anche mediante accorpamento o eventuale soppressione di
singoli  consorzi,  dei  consorzi  di  bonifica  e  di  miglioramento
fondiario di cui al capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio
1933, n. 215, e successive modificazioni, secondo criteri definiti di
intesa  in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta
dei  Ministri delle politiche agricole alimentari e forestali e delle
infrastrutture.  Sono fatti salvi le funzioni e i compiti attualmente
svolti  dai  medesimi  consorzi  e  le  relative risorse, ivi inclusa
qualsiasi  forma di contribuzione di carattere statale o regionale; i
contributi  consortili  devono  essere contenuti nei limiti dei costi
sostenuti  per  l'attivita'  istituzionale. La riduzione prevista dal
comma 35 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, non si
applica  ai membri eletti dai consorziati utenti che partecipano agli
organi  a  titolo gratuito. Dall'attuazione delle disposizioni di cui
al  presente  articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica. [comma 1]
   I  commi  36  e  37  dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007,
n. 244, sono abrogati. [comma 2]».
   La Regione Veneto, ritenendo che anche questa nuova disciplina non
sia  conforme  a  Costituzione  e  che -  in  particolare -  essa non
rispetti  le  competenze ivi previste per gli enti regionali, impugna
oggi  la  previsione di cui all'art. 27 del decreto-legge 31 dicembre
2007,  n. 248,  come risultante a seguito della conversione con legge
28 febbraio 2008, n. 31, avanti a codesta ecc.ma Corte facendo valere
le censure di seguito prospettate.
   2. - Sembra, innanzitutto, necessario rilevare che la disposizione
normativa impugnata viola il riparto di competenze legislative tra lo
Stato  e  le  Regioni  disegnato  dall'art.  117  Cost.,  cosi'  come
modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
   L'art.  27  del decreto «Milleproroghe», come risultante a seguito
della  conversione  operata  dalla  legge  di  conversione,  prevede,
infatti,  da  un  lato,  che le regioni che scelgano [scelta che - si
badi - e' imposta come alternativa vincolata dalla Finanziaria per il
2008  per  le  regioni che non provvedano alla riduzione degli organi
consortili]  di  provvedere al riordino dei consorzi di bonifica e di
miglioramento  fondiario  lo facciano entro il brevissimo termine del
30  giugno  2008  e  secondo  criteri  stabiliti  d'intesa in sede di
Conferenza  permanente Stato-regioni; e, dall'altro, che la riduzione
del  numero  dei  componenti  dei consigli di amministrazione e degli
organi  esecutivi  dei  suddetti enti prevista dall'art. 2, comma 35,
dalla legge finanziaria per il 2008, non si applichi ai membri eletti
dai consorziati utenti che partecipano agli organi a titolo gratuito.
   Deve,  tuttavia,  ricordarsi  che  i  suddetti  consorzi sono enti
pubblici  locali operanti nelle materie di competenza regionale (cfr.
Corte   cost.,   sent.,  24  luglio  1998,  n. 326),  in  particolare
nell'ambito della materia «agricoltura e foreste».
   E questa    una    materia   che,   vigente   l'originario   testo
costituzionale,  era di competenza concorrente regionale e che, oggi,
a   seguito   della   riforma   del   Titolo  V,  operata  con  legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, non essendo piu' annoverata tra
le  materie  di  cui  ai  commi 2 e 3 dell'art. 117 Cost., deve senza
dubbio  ritenersi  di  potesta'  legislativa esclusiva regionale (sul
punto,  cfr. Corte cost., sent., 24 luglio 1998, n. 326; Corte cost.,
sent., 28 luglio 2004, n. 282).
   Ma  se cosi' e', da cio' consegue evidentemente che il legislatore
statale  non  puo'  intervenire  in  materia  prevedendo  che  per la
riorganizzazione  dei  consorzi  le  regioni seguano criteri definiti
d'intesa  con  lo  Stato  in  sede di Conferenza permanente, ne' puo'
unilateralmente  stabilire  quali  categorie  di  membri dei consorzi
esentare  dall'obbligo  di  riduzione del numero dei componenti degli
organi di vertice posto con la legge finanziaria per il 2008.
   Nonostante,  poi,  la  disposizione normativa impugnata non faccia
alcun  cenno  ad  un qualche titolo di legittimazione dell'intervento
statale  in  esame,  sembra  opportuno,  fin  d'ora,  considerare  la
possibilita'  che  alla censura regionale venga opposta la competenza
concorrente  Stato-regione in materia di «coordinamento della finanza
pubblica». La previsione di un riordino, «anche mediante accorpamento
o eventuale soppressione», dei suddetti enti ben potrebbe esser stato
preordinato,  infatti,  ad  ottenere  una  riduzione  delle uscite di
denaro pubblico.
   Anche   a   non   voler  considerare  il  fatto  che  le  suddette
disposizioni normative non contengono alcun «principio fondamentale»,
la  potesta'  concorrente  dello  Stato  in materia di «coordinamento
della  finanza  pubblica», tuttavia, non puo' esser dilatata al punto
tale  da  legittimare ogni intervento normativo statale in materie di
competenza  regionale  solo perche' potenzialmente idoneo ad incidere
sulle finanze pubbliche.
   3.  -  In  subordine, nella denegata ipotesi in cui codesto ecc.mo
giudice  ritenesse  di  considerare la previsione normativa impugnata
come   ascrivibile   anche  ad  un  ambito  materiale  di  competenza
legislativa   concorrente   Stato-Regioni -  quale,  ad  esempio,  il
«coordinamento  della  finanza  pubblica»  sopra  ricordato  -, ci si
permette di ricordare quanto segue.
   Come  codesta  ecc.ma  Corte  ha chiarito, dal momento che «Per le
ipotesi   in   cui   ricorra  "una  concorrenza  di  competenze",  la
Costituzione  non  prevede  espressamente un criterio di composizione
delle  interferenze»,  «ove  (...)  non  possa  ravvisarsi  la sicura
prevalenza  di  un  complesso  normativo rispetto ad altri, che renda
dominante  la relativa competenza legislativa (...) si deve ricorrere
al canone della "leale collaborazione", che impone alla legge statale
di  predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, a
salvaguardia  delle  loro  competenze»  (cosi' Corte cost., sent., 28
gennaio 2005, n. 50; Corte cost., sent., 8 giugno 2005, n. 219; Corte
cost., sent., 18 giugno 2007, n. 201).
   Spiace  dover  evidenziare  che,  anche  per  la  fattispecie oggi
portata all'attenzione di codesto ecc.mo giudice, una collaborazione,
seppur  minima,  con  le regioni non e' stata cercata, ne' tanto meno
attuata, dallo Stato.
   La  previsione impugnata, «calata» dall'alto sugli enti regionali,
inoltre,  distorce -  fino  a  snaturarli -  ruolo  e  funzioni della
Conferenza permanente.
   Mentre,  infatti,  quest'ultima  dovrebbe  rappresentare  il luogo
istituzionale   di  scontro-confronto  tra  Stato  e  regione  quando
chiamati  ad  operare  in  una  realta'  sulla quale entrambi hanno -
seppur  a  diverso titolo - competenza, essa diviene, nella normativa
impugnata,  il «cavallo di Troia» mediante il quale lo Stato tenta di
imporre  la  propria voce in un ambito in cui la parola e' solo delle
regioni.
   4.  -  La  previsione  di cui all'art. 27 in esame, poi, imponendo
alle  regioni di procedere ad un riordino dei consorzi sulla base dei
criteri  stabiliti  d'intesa  con  lo  Stato  e  disponendo che nella
riduzione  dei  componenti  dei  consigli  d'amministrazione  e degli
organi  esecutivi  dei  suddetti  enti non si debba tener conto della
particolare categoria di coloro che vi siedono su nomina elettiva e a
titolo  gratuito,  finisce  con  l'operare un'inaccettabile ingerenza
nell'autonomia   amministrativa-organizzativa   regionale   garantita
all'art. 118 Cost.
   Si  ricordi,  infatti,  che  i  consorzi  oggetto della disciplina
impugnata  sono stati autorevolmente definiti da codesta ecc.ma Corte
«enti pubblici locali operanti nelle materie di competenza regionale,
ovvero  anche  enti  amministrativi  dipendenti  dalla regione» (cfr.
Corte cost., sent., 24 luglio 1998, n. 326).
   Non  si  vede, dunque, come lo Stato possa arrogarsi il diritto di
imporre   una  riorganizzazione  dei  consorzi  o  la  riduzione  dei
componenti  degli  organi che rendono possibile la vita e l'esercizio
delle  funzioni  dei  consorzi  stessi  alle  Regioni,  che di questa
materia e di quelle in cui gli enti in parola operano sono regine.
   5. - Resta, infine, da rilevare un ultimo profilo di contrasto con
la Costituzione.
   Si  tratta  della  violazione  dell'autonomia finanziaria di spesa
prevista e garantita alle regioni all'art. 119 Cost.
   Lo Stato, infatti, disciplinando come le regioni debbano procedere
al  riordino  dei consorzi e alla riduzione del numero dei componenti
dei  loro organi finisce con il vincolare la regione nella scelta sul
«se»  e  «quanto»  spendere per i consorzi che si trovano nel proprio
territorio.

        
      

                              P. Q. M.
   Si  chiede  che  l'ecc.ma  Corte  costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimita'  costituzionale  dell'art.  27  del decreto-legge 31
dicembre  2007, n. 248 («Proroga dei termini previsti da disposizioni
legislative  e  disposizioni  urgenti  in  materia  finanziaria» come
risultante  a  seguito  della conversione con legge 28 febbraio 2008,
n. 31 («Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31
dicembre  2007,  n. 248,  recante  proroga  di  termini  previsti  da
disposizioni   legislative   e   disposizioni   urgenti   in  materia
finanziaria»,  pubblicata  nel  supplemento  ordinario  n. 47/L  alla
Gazzetta  Ufficiale,  serie  generale, n. 51 del 29 febbraio 2008 per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonche' del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
     Padova-Roma, addi' 23 aprile 2008
  Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Ezio Zanon - Avv. Luigi Manzi