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N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 marzo 2011. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 21 marzo 2011 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
(GU n. 18 del 27-4-2011)
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Ricorso per il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12
contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta pro
tempore, per la declaratoria di incostituzionalita' degli articoli
11, 16, 36, 47, 55, 63, 75, 76 della legge regionale 10 gennaio 2011
n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 6 del 14 gennaio 2011, avente ad
oggetto «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo (Legge
Finanziaria Regionale 2011», giusta delibera del Consiglio dei
Ministri 10 marzo 2011.
La legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011 n. 1 detta le
disposizioni finanziarie per la redazione dei bilanci della Regione
ma contiene talune disposizioni che eccedono dalle competenze
regionali ed invadono quelle statali nelle materie oggetto degli
articoli 11, 16, 36, 47, 55, 63, 75, 76 come andiamo ad argomentare
in dettaglio.
1. - Art. 11. La norma prevede disposizioni in materia di
erogazione di compensi per lavoro straordinario effettuati
nell'ambito dell'emergenza terremoto.
In particolare il comma 1 dispone che al personale con contratto
dl collaborazione coordinata e continuativa appartenente alla
protezione Civile della Regione Abruzzo e agli Enti strumentali della
Regione impegnato, nell'anno 2010, presso le Strutture del
Dipartimento Nazionale della Protezione Civile e, nell'anno 2010,
presso la Struttura per la Gestione dell'Emergenza, e' riconosciuto
il compenso previsto per le prestazioni aggiuntive rese nell'ambito
delle disposizioni speciali per la gestione dell'emergenza post
sisma. Il comma 2 prevede che i suddetti compensi sono rimborsati
alla Regione dalla Struttura per la Gestione dell'Emergenza e sono
erogati dalla Direzione regionale competente in materia di Risorse
umane e strumentali della Giunta regionale, d'intesa con la stessa
Struttura per la Gestione dell'emergenza. Infine, il comma 3
autorizza la Giunta regionale a disporre con provvedimento
amministrativo le variazioni dl bilancio ai sensi dell'art. 25 della
L.R. n. 3 del 2002, per l'iscrizione degli stanziamenti di entrata e
di spesa destinati a dare attuazione alle disposizioni del presente
articolo.
1.1. - Cosi disponendo il legislatore regionale eccede dalla
propria competenza ed invade la competenza esclusiva dello Stato in
materia.
Per vero, all'esito del sisma verificatosi nel territorio
abruzzese il 6 aprile 2009 e' stato deliberato lo stato di emergenza
(vigente fino al 31 dicembre 2011) ai sensi dell'articolo 5, comma 1,
della legge n. 225 del 1992 e sono state emanate le correlate
ordinanze di protezione civile, ai sensi del richiamato articolo 5,
comma 2. Tali provvedimenti disciplinano le attivita' del Commissario
delegato per lo svolgimento delle attivita' di soccorso,
ricostruzione e ritorno alle normali condizioni di vita della
popolazione interessata appostando le relative risorse finanziarie
che, percio', sono esclusivamente vincolate al soddisfacimento delle
iniziative previste nei provvedimenti emergenziali.
Si consideri, poi, che l'emanazione dei detti provvedimenti
emergenziali e' avvenuta d'intesa con l'Amministrazione regionale ai
sensi dell'articolo 107 del decreto legislativo n. 112 del 1998 e che
la funzione di Commissario delegato di protezione civile attualmente
e' rivestita dal Presidente della Regione Abruzzo.
Occorre, inoltre, evidenziare che in relazione all'evento
calamitoso in questione e' stato emanato anche il decreto legge n. 39
del 2009 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 77 del 2009,
nel quale oltre alle misure per fronteggiare gli esiti del sisma sono
specificamente stanziate risorse statali anch'esse esclusivamente
destinate al soddisfacimento delle esigenze previste e disciplinate
dal richiamato provvedimento di legge. Il medesimo decreto legge,
inoltre, all'articolo 1, comma 1, dispone che le ordinanze di
protezione civile emesse per fronteggiare l'emergenza sismica in
questione sono emanate di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze per quanto riguarda gli aspetti di carattere fiscale e
finanziario.
La norma regionale in esame prevede la corresponsione di compensi
per lavoro straordinario per gli anni 2009 e 2010 al personale
titolare di contratto di collaborazione coordinata e continuativa
stipulato dalla Regione o dai suoi Enti strumentali e prevede,
altresi', che gli oneri derivanti dal pagamento di tali compensi
«sono rimborsati alla Regione dalla Struttura per la gestione
dell'emergenza» (articolo 11).
Premesso che la Struttura per la gestione dell'emergenza e'
identificabile con l'attuale struttura commissariale istituita ai
sensi delle ordinanze di protezione civile vigenti, si rappresenta
che i compensi al personale assunto con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa sono posti espressamente a carico dei fondi
della Regione Abruzzo sia per l'anno 2009 che per l'anno 2010, ai
sensi dell'articolo 7, comma 2 dell'ordinanza di protezione civile n.
3833 del 2009.
1.2 - In disparte ogni valutazione in merito alla natura
retroattiva della norma regionale, deve evidenziarsi che il rimborso
in questione viene ad incidere su fondi di pertinenza statale
vincolati alla realizzazione di interventi per l'emergenza in
Abruzzo, sicche' in tal modo si realizza una distrazione di tali
risorse (la cui destinazione e' stata oggetto di intesa da parte
dell'Amministrazione regionale) mediante atto unilaterale della
Regione e per scopi diversi rispetto a quelli definiti dalla legge e
dalle ordinanze di protezione civile. In tal modo si sostanzia non
solo la violazione dei principi di leale collaborazione, di non
contradditorieta' e di ragionevolezza, secondo l'art. 120 Cost., ma
anche dell'articolo 117, comma 3 della Costituzione.
Per quanto attiene ai primi tre aspetti appare evidente come
l'intervento regionale sia viziato sotto il profilo della congruenza
tra il fine che si intenderebbe perseguire con lo schema normativo
adottato dalla Regione (corresponsione di compensi per lavoro
straordinario) ed i mezzi apprestati per il suo soddisfacimento
(fondi statali vincolati alla salvaguardia ed al ripristino di beni
ed interessi della collettivita' colpita dal sisma), privando, in tal
modo, la legge regionale della necessaria intima coerenza atta ad
assicurare per i provvedimenti legislativi, anche regionali, la
conformita' al principio costituzionale della necessita' di
esercitare il potere legislativo secondo un coerente apprezzamento
del fine da perseguire e del mezzo idoneo al suo raggiungimento.
In particolare, le statuizioni normative sopra riportate appaiono
del tutto contraddittorie laddove si faccia riferimento alla
situazione di fatto che le stesse intendono disciplinare.
Infatti, con specifico riferimento alle ordinanze di protezione
civile emanate - di concerto, si ribadisce, con il Ministero
dell'economia e delle Finanze, per quanto attiene agli aspetti
fiscali e finanziari - per disciplinare l'emergenza in questione, la
Regione ha esplicitamente manifestato il proprio assenso in ordine
alla ripartizione dei relativi oneri finanziari tra Stato e Regione.
Pertanto, appare quanto mai contraddittorio che l'organo regionale da
un lato manifesti il proprio concordamento in sede governativa e,
dall'altro lato, con successivo provvedimento normativo vada a
incidere negativamente sulle risorse finanziarie a tale scopo
concordemente destinate.
D'altronde, ad ulteriore conforto della fondatezza delle
superiori tesi, merita rilevare come nel caso in esame le norme
regionali oggetto di censura ben possano ascriversi alla categoria
delle c.d. leggi provvedimento - essendo prive delle caratteristiche
tipiche della generalita' ed astrattezza e ricorrendo, al contrario,
la caratteristica di incidere su situazioni e soggetti determinati -
e che, pertanto, come e' dato evincere da giurisprudenza
costituzionale conforme, il sindacato costituzionale in merito
all'esercizio della discrezionalita' del legislatore, sotto i due
pregnanti profili della non arbitrarieta' e della ragionevolezza
delle scelte, puo' nel caso di specie assumere carattere maggiormente
rigoroso. Ed invero, nella fattispecie in parola tale arbitrarieta'
si evince dalla stessa formulazione delle norme regionali in
questione, atteso che dalle medesime, ovvero dalla loro collocazione
nell'ambito del complesso legislativo nel quale sono inserite, non e'
dato evincere alcuna motivazione, ancorche' di dubbia conformita' a
Costituzione, in merito sia all'esercizio del potere legislativo
regionale sia alle modalita' attraverso le quali tale potere ha
trovato concreta esplicazione. Non si evince, infatti, dalla lettura
del disposto di legge in questione alcuna presupposta valutazione in
merito alla necessita' di un intervento sulla materia, intervento che
dovrebbe, specie nell'esercizio del potere legislativo regionale,
essere informato alla realizzazione di un fine pubblico ed al
conseguimento di un' utilita' per la collettivita'.
Conclusivamente, per quanto attiene all'aspetto in esame, si
ritiene che l'immotivata, irrazionale e contraddittoria
determinazione regionale (peraltro neanche quantificata
nell'ammontare degli oneri di cui si chiedera' il rimborso a valere
sulle risorse statali) violi i principi in materia di potesta'
legislativa regionale, appropriandosi di fondi statali, e si sostanzi
in un rovesciamento di priorita' sviando l'esercizio della potesta'
legislativa regionale dal fine suo proprio di salvaguardia delle
preminenti esigenze della collettivita'.
1.3 - Occorre, inoltre, eccepire che l'esercizio della
prerogativa regionale di che trattasi viola il principio di leale
collaborazione, tanto piu' in considerazione del fatto che la vigente
normativa di protezione civile dispone che le ordinanze di protezione
civile debbano essere emanate d'intesa tra il Governo e la Regione
interessata, proprio allo scopo di evitare che disposizioni, pur se
eccezionali, possano porre in essere una indebita invasione delle
competenze regionali. In altri termini la Regione Abruzzo ha a sua
disposizione uno strumento privilegiato, fondato sul principio della
mutua collaborazione tra Stato e Regioni, per addivenire a soluzioni
concordate per la risoluzione di problematiche afferenti alla materia
della protezione civile. E', quindi, evidente che avvalersi del
potere legislativo regionale pur in presenza della possibilita' di un
apprezzamento condiviso Stato-Regione manifesta una volonta'
contraria ad ogni paritario confronto con il livello statuale (cfr.
Corte costituzionale sentenza 3 luglio 2006, n. 284).
Per quanto concerne, invece, la violazione dell'articolo 117,
secondo comma, lettere e) e g) della Costituzione, che riserva alla
legislazione esclusiva statale il compito di dettare norme in materia
sistema tributario e contabile dello Stato, nonche' di ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali, va osservato che il commissario delegato e' qualificabile
quale organo dell'amministrazione centrale dello Stato, di talche' le
somme stanziate al medesimo e attribuite per il perseguimento di un
determinato obiettivo, non possono essere distratte da un successivo
intervento legislativo regionale, in via unilaterale.
Cio' in quanto la potesta' legislativa in materia spetta in via
esclusiva allo Stato e la regione non puo' distrarre risorse statali
mediante un intervento non rientrante nelle prerogative legislative
regionali, venendo cosi' a porre in essere una violazione del
precetto costituzionale a causa della verificata estensione della
potesta' legislativa attribuita alla Regione anche a materia ad essa
non spettante.
Per quanto concerne, invece, la violazione dell'articolo 117,
comma 3, della Costituzione va preliminarmente chiarito che,
nell'ambito del complessivo giudizio di conformita' alla Costituzione
delle leggi regionali di protezione civile, assumono rilevanza, ai
fini dell'individuazione dei principi fondamentali della materia,
entro i quali le Regioni sono tenute a legiferare in ambito
concorrente, le disposizioni contenute nella legislazione statale di
protezione civile ed, in particolare, nella legge 24 febbraio 1992,
n. 225 ove, all'articolo 12, comma 4 si dispone espressamente che le
norme in questione costituiscono principi della legislazione statale
cui dovranno conformarsi le leggi regionali.
Pertanto, la legge regionale in esame presenta una diffusa
difformita' dal dettato costituzionale, atteso che la stessa piu' che
realizzare una normazione nell'ambito dei principi stabiliti dallo
Stato con le vigenti leggi cornice, dispone, come sopra
rappresentato, in senso contrastante con l'assetto normativo, anche
emergenziale, di protezione civile. In particolare, le norme
regionali in parola, si pongono in netta antitesi con uno dei
principi fondamentali codificati dalla legge n. 225/1992; infatti,
l'articolo 5, comma 2, della detta legge prevede che per l'attuazione
degli interventi di emergenza si provvede con ordinanze di protezione
civile. Orbene, la disciplina dell'emergenza in Abruzzo, e' dettata,
d'intesa con la Regione, dalle ordinanze di protezione civile che
provvedono a disciplinare uno straordinario, seppur temporaneo
perche' limitato alla durata dello stato di emergenza, assetto di
poteri che, nel rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico, da'
vita ad una sovrastruttura ordinamentale rispetto alle competenze
ordinarie, allo scopo di tutelare l'integrita' della vita, dei beni e
degli insediamenti.
Cio' premesso, l'alterazione di tale meccanismo mediante un
intervento non rientrante nelle prerogative legislative regionali
conduce ad un duplice ordine di violazioni: l'una attinente
all'esercizio del potere legislativo regionale non rientrante nella
potesta' costituzionalmente attribuita alla Regione, l'altra alla
violazione di principi generali della materia sopra richiamati e, in
particolare, al disposto di cui all'articolo 5, comma 2, della legge
n. 225/1992, che demanda allo Stato, successivamente alla
dichiarazione di stato di emergenza, la potesta' di definire mediante
ordinanze di protezione civile l'assetto straordinario di competenze
di cui e' cenno in precedenza.
Nel primo caso infatti la potesta' legislativa regionale, per
quanto attiene alla materia della protezione civile, subisce una
delimitazione d'intervento innanzi alla dichiarazione di stato di
emergenza, atteso che tale ultima delibazione nel dare vita ad un
assetto giuridico straordinario costituisce un limite all'esercizio
della potesta' legislativa regionale di protezione civile. E cio',
con riferimento alla seconda fattispecie, trova ulteriore conferma
con l'obbligo ascritto in capo alla Regione di osservare, nella
esplicazione della potesta' in questione, i principi generali della
materia.
A tale ultimo proposito, invero, corre, inoltre, l'obbligo di
evidenziare che l'intervento dello Stato mediante l'applicazione
dell'articolo 5, della legge n. 225/1992 sostanzialmente implica
un'azione statuale di natura latamente sostitutiva delle competenze
regionali per cui in capo alla Regione non puo' ascriversi per lo
specifico settore di che trattasi una potesta' di disciplinare
ulteriormente e, peraltro, con disposizioni normative contrastanti
rispetto a quelle recate dalle ordinanze di protezione civile, il
medesimo settore gia' normato, seppure in via straordinaria, a
livello statale. Infatti, la titolarita' della potesta' legislativa
regionale trova un limite ulteriore rispetto a quelli gia'
evidenziati nella modifica del Titolo V della Costituzione,
caratterizzata dall'abbandono del principio del parallelismo tra la
potesta' legislativa e la titolarita' delle relative funzioni ma,
anzi, l'allocazione delle funzioni procede secondo i diversi principi
della sussidiarieta' e dell'adeguatezza. Da cio', pertanto, discende
che laddove la funzione di protezione civile sia esercitata dallo
Stato, innanzi a tale esercizio - posto in essere, corre l'obbligo di
ribadirlo, d'intesa con la Regione - vi e' la compressione, seppure
temporanea, della relativa potesta' legislativa regionale e cio',
appunto, in considerazione dei principi sopra richiamati in quanto
l'intervento dello Stato, nell'ambito in parola, avviene laddove gli
organi ordinariamente preposti non siano in grado, in considerazione
della straordinarieta' degli eventi, di fronteggiare con i mezzi
posti a loro disposizione le situazioni emergenziali.
2. - Art. 16. La norma attribuisce alla Giunta regionale il
potere di predisporre "un provvedimento legislativo per la revisione
complessiva delle tasse, del canoni e delle imposte regionali" e, in
caso di inadempienza da parte della Giunta, prevede un adeguamento
delle stesse su base ISTAT.
Posto che la Giunta regionale e' titolare del potere di
iniziativa legislativa e che i disegni di legge da essa proposti
sono, in ogni caso, sottoposti all'approvazione del Consiglio
regionale, la disposizione normativa in esame e' illegittima perche',
nel prevedere genericamente una "revisione complessiva" di tasse,
canoni ed imposte regionali non esclude, accanto ad una mera
ricognizione delle predette entrate, che si proceda ad un aumento
delle stesse.
2.1 - Ebbene, la Regione non ha, al momento, la potesta' di
deliberare aumenti delle entrate tributarie et similia perche', ai
sensi dell'art. 1, comma 123 della legge n. 220 del 2010, il
legislatore statale ha disposto, sino all'attuazione del c.d.
federalismo fiscale, la sospensione del potere delle regioni e degli
enti locali di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali,
delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad
essi attribuiti con legge dello Stato.
Il legislatore regionale, pertanto, disciplinando la materia in
modo difforme dalla normativa statale di riferimento, viola l'art.
117, comma 2 lett. e), della Costituzione che riserva al legislatore
statale la competenza esclusiva in materia di tutela del sistema
tributario.
In proposito, bastera' richiamare a conforto la sentenza Corte
cost., 6 novembre 2009, n. 284: "Sono infondate le questioni di
legittimita' costituzionale degli art. 77, comma primo, e 77 ter, 1°,
3° e 19° comma, d.l. 25 giugno 2008 n. 112, conv., con modif.,
dalla legge 6 agosto 2008 n. 133, nelle parti in cui, ai fini del
rispetto del «patto di stabilita' interno» da parte delle regioni,
stabiliscono il tetto massimo della spesa finale (costituita dalla
somma delle spese in conto corrente e delle spese in conto capitale)
che esse sono tenute a rispettare e prevedono la conferma per il
triennio 2009-2011, ovvero sino all'attuazione del federalismo
fiscale se precedente all'anno 2011, della sospensione del potere
delle regioni di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali,
delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad
esse attribuite con legge dello Stato, in riferimento agli art. 3,
11, 117 e 119 cost., al principio di leale collaborazione, al
«generale canone di ragionevolezza delle leggi», agli art. 32 ss.,
104, 158 e 159 del trattato che istituisce la Comunita' europea, al
prot. n. 20 del 1992 sulla procedura per i disavanzi eccessivi, alla
risoluzione Ce 17 giugno 1997, relativa al patto di stabilita', al
regolamento Ce 25 giugno 1996 n. 2223/96, relativo al sistema europeo
dei conti nazionali e regionali nella Comunita', al regolamento Ce 21
giugno 1999 n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi
strutturali, al regolamento Ce 21 giugno 2005 n. 1290/2005, relativo
al finanziamento della politica agricola comune, e al regolamento Ce
11 luglio 2006 n. 1083/2006, recante disposizioni generali sul fondo
europeo di sviluppo regionale, sul fondo sociale europeo e sul fondo
di coesione e che abroga il regolamento Ce 1260/1999.»
2.2 - Inoltre, la disposizione contenuta nel comma 2
dell'articolo 16, che prevede un adeguamento di tasse, canoni e
imposte, ancorato agli indici ISTAT, in caso di inerzia della Giunta,
risulta in contrasto con l'articolo 2 della legge n. 212 del 2000
(Statuto dei diritti del contribuente) che garantisce chiarezza e
trasparenza delle disposizioni tributarle violando, di conseguenza,
il principio di riserva di legge in materia tributaria, di cui
all'art. 23 della Costituzione.
E' noto, infatti che le norme della legge 27 luglio 2000 n. 212
(c.d. statuto del contribuente), emanate in attuazione degli art. 3,
23, 53 e 97 cost., costituiscono e sono qualificate espressamente
come principi generali dell'ordinamento tributario (cfr. ex plurimis,
Cass. civ. [ord.], sez. trib., 6 aprile 2009, n. 8254) che si pongono
come riferimento inderogabile anche per la legislazione regionale
nella materia.
Al contrario, una disposizione generale di adeguamento delle
imposte secondo gli indici Istat elude l'obbligatoria individuazione
delle fattispecie impositive oggetto delle misure fiscali nonche' la
fissazione dei criteri di massima per l'applicazione degli aumenti,
ancorati a criteri eterogenei e non congruenti con i diversi criteri
di imposizione fiscale stabiliti dall'art. 23 Cost.
Cosi' disponendo, quindi, il legislatore regionale eccede dalla
propria competenza ed invade la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela del sistema tributario e viola anche l' art. 23
della Costituzione, il quale prevede che nessuna prestazione
patrimoniale puo' essere imposta se non in base alla legge e va
inteso nel senso che pone al legislatore l'obbligo di determinare
preventivamente e sufficientemente criteri direttivi di base e linee
generali di disciplina della discrezionalita' amministrativa (Corte
cost. [ord.], 4 gennaio 2001, n. 7).
3. - Art. 36. La norma concernente «Norme in materia di servizio
idrico Integrato della Regione Abruzzo», al comma 1 dispone che
«...le peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e
geomorfologiche del contesto territoriale, specie quello montano,
nelle condizioni date non permettono in linea generale un efficace ed
utile ricorso al mercato tra concorrenti per l'affidamento delle
gestioni. Queste, pertanto, restano affidate agli attuali gestori».
3.1 - Cosi disponendo, il legislatore regionale si pone in
contrasto:
con l'art. 23-bis, comma 2, del d.l. n. 112/2008, conv. in L.
n. 133/2008, ai sensi del quale il conferimento della gestione dei
servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria:
«a) a favore di imprenditori o di societa' in qualunque
forma costituite individuati mediante procedure competitive ad
evidenza pubblica, nel rispetto del principi del Trattato che
istituisce la Comunita' europea e dei principi generali relativi ai
contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicita',
efficacia, imparzialita', trasparenza, adeguata pubblicita', non
discriminazione, parita' di trattamento, mutuo riconoscimento e
proporzionalita';
b) a societa' a partecipazione mista pubblica e privata, a
condizione che la selezione del Socio avvenga mediante procedure
competitive ad evidenza pubblica, nei rispetto dei principi di cui
alla lettera a), le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la
qualita' dl socio e l'attribuzione di specifici compiti operativi
connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una
partecipazione non inferiore al 40 per cento»;
con l'art. 3 del d.P.R. n.168/2010 il quale, nel prevedere
norme generali per l'affidamento, dispone che devono essere indette
le procedure ad evidenza pubblica.
La norma regionale, invece, nel disporre che le gestioni del
servizio idrico restano affidate agli attuali gestori, impedisce
l'affidamento secondo le procedure di evidenza pubblica disposte
dalla legislazione statale, attuativa di quella comunitaria,
ponendosi in contrasto con le leggi statali richiamate ed i principi
comunitari a tutela della concorrenza e del mercato.
3.2 - Anche se al comma 2 del medesimo articolo 36 si limitano
gli effetti della disposizione al termine del 31 dicembre 2011, al
comma 1 dell'art. 36, la norma regionale pone una presunzione
assoluta, in via legislativa, di insussistenza delle "caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto
territoriale" idonee per il ricorso al mercato per gli affidamenti
delle gestioni di servizio idrico.
Detta previsione, d'altro canto, si pone in contrasto con i commi
3 e 4 del medesimo articolo 23-bis del d.l. n. 112/2008 i quali
disciplinano un procedimento complesso in caso di ipotizzata
insussistenza delle condizioni economiche, sociali e ambientali,
richiedendo - fra l'altro - il parere dell'Autorita' Garante per la
Concorrenza e il Mercato, laddove la cristallizzazione in via
legislativa, una tantum, della valutazione - non gia', peraltro,
dell'ente affidante ma del legislatore regionale - impedisce il
rispetto di quella disciplina disposta dal legislatore statale.
In proposito, richiamiamo il principio piu' volte ribadito dalla
Corte costituzionale nella materia: "E' fondata la questione di
legittimita' costituzionale delle disposizioni della l.reg. Veneto n.
17 del 2007 che dettano una disciplina difforme da quella nazionale
in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello
stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, cost., riducendo da un lato,
l'area alla quale si applicano le regole concorrenziali dirette a
consentire la piena esplicazione del mercato nel settore degli
appalti pubblici a tutti gli operatori economici (tutela della
concorrenza) e alterando, dall'altro le regole contrattuali che
disciplinano i rapporti privati (ordinamento civile)." (Corte cost.,
01-08-2008, n. 322).
Pertanto, l'articolo 36, dettando disposizioni difformi dalla
normativa statale di riferimento, viola la competenza esclusiva dello
Stato in materia della "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" di
cui all'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, nonche' la
competenza del legislatore statale in materia della tutela della
concorrenza, di cui all'art. 117, comma 2, lett. e) della
Costituzione.
4. - Art. 47. L'articolo 47, nel prevedere disposizioni in
materia di personale, dispone che la Giunta Regionale, entro 90
giorni dall'approvazione della legge, attua i piani di cui
all'articolo 3, comma 94, della L. n. 244/2007 (legge finanziaria
2008).
Cosi disponendo il legislatore regionale estende anche all'anno
2011 l'efficacia della normativa statale richiamata che riguardava la
progressiva stabilizzazione del personale non dirigenziale in
servizio con contratto a tempo determinato e del personale con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa in essere alla
data di entrata in vigore della legge n. 244/2007, limitatamente
all'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni
2008, 2009 e 2010. La predisposizione di tali piani, quindi, secondo
il legislatore statale non ha piu' ragion d'essere, in quanto il
suddetto programma di stabilizzazione ha avuto termine il 31 dicembre
2010.
Il legislatore regionale, pertanto, nel richiamare la suddetta
disposizione statale che ha esaurito i suoi effetti e nel prevedere
ulteriori stabilizzazioni di personale precario al di fuori delle
procedure ordinarie e concorsuali di accesso al pubblico impiego,
viola i principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento
della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 Cost.
Inoltre, la norma in esame, nella misura in cui conferisce
valenza ultrattiva ad una normativa statale e quindi introduce una
disciplina nuova, impinge nel campo del coordinamento di finanza
pubblica che l'art. 117, terzo comma, della Costituzione ricomprende
fra le materie di legislazione concorrente, violandone i principi di
attuazione in quanto non prevede alcuna intesa con lo Stato ed
introduce una disciplina che, prevedendo un piano di stabilizzazione
del personale precario anche per l'anno 2011, incide sul sistema
generale della finanza pubblica.
A tale ultimo proposito, si veda quanto statuito da Corte cost.,
29 aprile 2010, n. 149: "E' incostituzionale l'art. 1 legge reg.
Calabria 31 dicembre 2008 n. 46, nella parte in cui, in violazione
delle competenze legislative statali in materia di coordinamento
della finanza pubblica, dispone lo stabile inquadramento dei medici
incaricati nei ruoli della regione".
5. - Art. 55. La norma riguarda la lotta all'abusivismo
nell'edilizia residenziale pubblica e dispone, al comma 1, che al
fine di eliminare il fenomeno delle occupazioni senza titolo dl
alloggi di edilizia residenziale pubblica, le Aziende Territoriali
per l'Edilizia Residenziale Pubblica (di seguito ATER), presentano
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, un
piano redatto d'intesa con i Comuni interessati e le autorita' di
pubblica sicurezza competenti.
Cosi' disponendo il legislatore regionale eccede dalla propria
competenza ed invade la competenza esclusiva dello Stato in materia
di organizzazione amministrativa dello Stato stesso.
Infatti, il legislatore regionale non puo' prevedere
unilateralmente la possibilita' di redigere un piano d'intesa con le
autorita' di pubblica sicurezza.
Sul punto, la giurisprudenza della Corte Costituzionale e'
chiarissima nell'affermare che le forme dl collaborazione e di
coordinamento coinvolgenti compiti e attribuzioni di organi dello
Stato non possono essere disciplinate unilateralmente e
autoritativamente dalle regioni, nemmeno nell'esercizio della loro
potesta' legislativa (cfr. Corte cost., 7 maggio 2004, n. 134: "E'
incostituzionale l'art. 3, comma 3, lett. d), e), f), g), legge reg.
Marche 24 luglio 2002 n. 11, nella parte in cui prevede che del
comitato dell'osservatorio regionale per le politiche integrate di
sicurezza facciano parte i prefetti della regione o loro delegati, il
procuratore generale della repubblica presso la corte d'appello di
Ancona, il procuratore della repubblica presso il tribunale di
Ancona, il procuratore della repubblica presso il tribunale per i
minorenni di Ancona").
Poiche' la forma di collaborazione con le Autorita' statali di
Pubblica Sicurezza, prevista dalla norma in esame, non trova il suo
fondamento in leggi statali che la regolino o la consentano ne' in un
accordo tra gli enti interessati ma e' disposta unilateralmente,
l'art. 55 si pone in contrasto con l'art. 160 del d.lgs. n. 112/1998
il quale, nel disciplinare le competenze dello Stato, dispone, al
comma 2, che l'ordinamento dell'amministrazione della pubblica
sicurezza resta disciplinato dalla legge 1° aprile 1981, n. 121, che
individua, al fini della tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica, le forze di polizia.
Il legislatore regionale, disciplinando autonomamente la lotta
all'abusivismo nell'edilizia residenziale pubblica nelle forme
previste dall'art. 55, eccede dalla propria competenza ed invade la
competenza esclusiva statale in materia di organizzazione
amministrativa dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lett. g)
della Costituzione.
6. - Art. 63. La norma prevede, al comma 1, che le concessioni
regionali e comunali in essere alla data di entrata in vigore della
legge sono prorogate fino al 30 giugno 2011.
Cosi' disponendo, il legislatore regionale si pone in contrasto
con l' art. 23-bis, comma 8, lett. e) del d.l. n.112/2008, conv. in
1. n.133/2008, come modificato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n.
225/2010, conv. in 1. n. 10/2011, il quale prevede che il termine per
la proroga delle concessioni e' fissato al 30 marzo 2011 ["e) le
gestioni affidate che non rientrano nei casi di cui alle lettere da
a) a d) cessano comunque entro e non oltre la data del 31 marzo 2011,
senza necessita' di apposita deliberazione dell' ente affidante."].
Inoltre, l'articolo 63 viola gli articoli 49 e 56 del Trattato
sul Funzionamento dell'unione Europea (gia' art. 43 e 49 del Trattato
CE) a tutela della liberta' di stabilimento e della concorrenza e si
pone in contrasto con il D.Lgs. n. 163/2006 che recepisce le
Direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce in materia dl coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di
forniture e di servizi.
Sul punto si richiama quanto dedotto dianzi in riferimento
all'art. 36 della legge regionale oggetto di censura.
La materia delle proroghe delle concessioni in tema di servizio
pubblico locale, come piu' volte ribadito dalla Corte Costituzionale
(da ult. con Sent. n. 325/2010), rientra nella tutela della
concorrenza di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, comma 2, lett. e) della Costituzione.
Pertanto, il legislatore regionale, ponendosi in contrasto con la
normativa statale e comunitaria di riferimento, viola l'articolo 117,
comma 1 della Costituzione, in quanto la norma in esame e'
suscettibile di alterare il regime dl libero mercato delle
prestazioni e dei servizi, in violazione degli obblighi comunitari in
materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici derivanti
dagli articoli 56 e seguenti del Trattato sul Funzionamento
dell'Unione Europea (gia' art. 49 e seguenti del Trattato CE), e
viola la competenza esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza, di cui all'articolo 117, comma 2, lettera e), della
Costituzione.
7. - Art. 75. La norma dispone che gli interventi di soccorso ed
elisoccorso di carattere sanitario, comprensivi dl recupero e
trasporto, devono considerarsi come prestazioni a carico del Servizio
Sanitario Nazionale se effettuati nei limiti di quanto disposto
dall'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo
1992. Il comma 3, poi, prevede che la Giunta regionale, sentito il
SASA - CNSAS, entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della
legge, integra e aggiorna il proprio tariffario per i servizi di
soccorso sanitario e non sanitario; per i residenti nella regione
Abruzzo e' disposta una riduzione della tariffa la cui misura verra'
concordata tra la Regione Abruzzo e le Aziende Sanitarie Locali, sedi
di SUEM. Il minor introito derivante dalla concordata riduzione della
tariffa trova copertura finanziaria in quota parte delle risorse
assegnate dal fondo sanitario per il funzionamento del SUEM 118.
La illegittimita' delle disposizioni oggetto di censura deriva
dal fatto che la Regione Abruzzo e' impegnata nel Piano di rientro di
cui all'Accordo tra il Ministro della Salute, il Ministro
dell'economia e delle finanze e il Presidente della Regione in data 6
marzo 2007, poi recepito con DGR n. 224 del 13 marzo 2007.
In forza degli obblighi assunti con detto piano sanitario, la
Regione Abruzzo non puo' erogare livelli di assistenza ulteriori
rispetto ai LEA, mentre con l'art. 75 in esame il legislatore
regionale eroga ulteriori livelli di assistenza non previsti, cioe'
gli interventi di soccorso ed elisoccorso.
Lo stesso dicasi per la concessione dell'agevolazione di cui al
comma 3 dell'art. 75, coperta con le risorse del fondo del servizio
sanitario nazionale, che configura il riconoscimento di LEA
aggiuntivi, in contrasto con l'impegno assunto con il citato Piano di
rientro di assicurare l'equilibrio dl bilancio e conseguente
violazione unilaterale degli impegni assunti in funzione di
coordinamento della finanza pubblica.
In casi analoghi, la Corte Costituzionale non ha esitato a
dichiarare illegittime le norme regionali: "E' incostituzionale la
1.reg. Lazio 6 aprile 2009 n. 9, che, in contrasto con gli obiettivi
del «piano di rientro» dal deficit sanitario sottoscritto fra il
presidente della regione e i ministri della salute e dell'economia,
ha istituito i distretti socio-sanitari montani." (Corte cost., 23
aprile 2010, n. 141.).
Pertanto, il legislatore regionale prevedendo una disciplina non
conforme a quanto stabilito nell'Accordo, viola l'art. 117, comma 3,
Cost. in materia di tutela della salute e coordinamento della finanza
pubblica.
8. - Art. 76. La norma, contenente disposizioni in materia di
segni distintivi, dispone che il «Soccorso Alpino Speleologico
Abruzzo del Corpo nazionale del Soccorso Alpino Speleologico
(SASA-CNAS)» adotta sulle proprie divise di ordinanza e sui propri
mezzi, il logo della protezione civile regionale. Cosi' disponendo il
legislatore regionale si pone in contrasto con la disciplina
nazionale di riferimento.
Infatti, l'art. 11 della legge n. 225/92 inserisce il Corpo
Nazionale del Soccorso Alpino tra le strutture operative nazionali
della protezione civile mentre la legge n. 74/2001 ne disciplina, a
livello nazionale, l'ordinamento, il funzionamento e la natura, con
la conseguenza che la regione non puo' autonomamente legiferare nella
materia.
Inoltre, la legge quadro sul volontariato (legge n. 265/91)
riconosce all'art. 1, commi 1 e 2, il valore sociale e la funzione
dell'attivita' di volontariato come espressione di partecipazione,
solidarieta' e pluralismo, ne promuove lo sviluppo, salvaguardandone
l'autonomia, e ne favorisce rapporto originale per il conseguimento
delle finalita' di carattere sociale, civile e culturale.
La stessa legge-quadro sul volontariato, poi, all'art, 10, comma
1, stabilisce che le leggi regionali devono salvaguardare l'autonomia
di organizzazione e di iniziativa e devono favorire lo sviluppo dell'
associazionismo.
Questi principi non sono rispettati dalla norma in esame che
impone al SASA-CNAS determinate formalita' e prescrizioni di
riferimento senza lasciare spazi alla loro autonomia.
Pertanto il legislatore regionale, dettando norme non coordinate
e sostanzialmente contrastanti con le suddette disposizioni e nel
prevedere di adottare sulle divise di ordinanza e sui mezzi del
SASA-CNAS il logo regionale, viola i principi costituzionali sul
libero associazionismo di cui all'art. 18 Cost. nonche' la competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento, organizzazione e
amministrazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali di cui
all'art. 117, comma 2, lett. g), ed i principi della legislazione
concorrente secondo l'art. 117, comma 3, in riferimento all'attivita'
di protezione civile.
P.Q.M.
Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l'illegittimita' costituzionale degli art. art. 11, 16, 36, 47, 55,
63;75, 76 della legge regionale 10 gennaio 2011 n. 1, pubblicata nel
B.U.R. n. 6 del 14 gennaio 2011, per violazione degli art. 3, 18, 23,
97, 117 e 120 della Costituzione.
Si produrra' copia della delibera del Consiglio dei Ministri.
Roma, addi' 14 marzo 2011
Avvocato dello Stato: Albenzio
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