RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 Febbraio 2005 - 22 Febbraio 2005 , n. 26

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 22 febbraio 2005 (del Presidente del Consiglio
ministri)
(GU n. 11 del 16-3-2005)

Ricorso del Presidente del Consiglio ministri rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato;

Nei confronti della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della legge della Provincia autonoma di
Trento 15 dicembre 2004, n. 10, pubblicata nel B.U.R. n. 50 del
17 dicembre 2004, recante «disposizioni in materia di urbanistica,
tutela dell'ambiente, acque pubbliche, trasporti, servizio
antincendi, lavori pubblici e caccia»:
nell'art. 8, commi 14 e 15 in relazione agli artt. 8 e 9
dello statuto speciale, all'art. 117, comma primo e comma secondo
lettera s) della Costituzione;
nell'art. 9, commi 2, 3, 11 e nel collegato art. 10 in
relazione all'art. 8 dello statuto speciale, all'art. 117, comma
primo e comma secondo lettera a) e lettera s) della Costituzione;
nell'art. 15, comma 2, in relazione all'art. 9 ed
all'art. 107 dello statuto speciale, al principio di leale
collaborazione, all'art. 117, comma primo, comma secondo lettera a) e
lettera e), e comma terzo della Costituzione.
La legge n. 10/2004 della Provincia autonoma di Trento detta
disposizioni in materia di urbanistica, tutela dell'ambiente, acque
pubbliche, trasporti, servizio antincendi, lavori pubblici e caccia.
Tale legge, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data
11 febbraio 2005, viene impugnata nelle sottoindicate disposizioni.
A) Art. 8 «modificazioni del decreto del presidente della giunta
provinciale 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl. (approvazione del testo
unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell'ambiente
dagli inquinamenti).
L'art. 8 della impugnata legge n. 10/2004, con il comma 14 e con
il comma 15, rispettivamente sostituisce l'art. 75 («misure di somma
urgenza») ed aggiunge i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater all'art. 77
(«chiusura e bonifica delle discariche non controllate») del decreto
del presidente della giunta 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl. di
approvazione del testo unico delle leggi provinciali in materia di
tutela dell'ambiente dagli inquinamenti.
Il novellato art. 75 prevede che nei casi di particolare urgenza
e necessita' «di tutelare le risorse ambientali e la salute pubblica»
la giunta provinciale, con le modalita' ivi previste, puo' disporre o
autorizzare, anche in deroga ai piani di smaltimento dei rifiuti, il
potenziamento o l'ampliamento delle discariche esistenti per i
rifiuti urbani, la realizzazione di nuovi impianti e discariche, il
conferimento e l'esportazione di detti rifiuti e assimilabili in
impianti localizzati fuori provincia, la riderminazione dei bacini di
conferimento degli impianti, indicando anche le forme di
coordinamento tra gli enti locali responsabili della gestione dei
rifiuti.
A loro volta i commi 1-bis ed 1-ter aggiunti all'art. 77
prevedono le misure adottabili (e relative modalita) qualora, in sede
di progettazione o di esecuzione di opere pubbliche o private, sia
rilevata nell'area di intervento la presenza di discariche e di
stoccaggi incontrollati di rifiuti, con contaminazione o meno del
sito.
Le richiamate nuove disposizioni prevedono deroghe agli
adempimenti richiesti in materia di rifiuti sia dall'art. 17 del
d.lgs. n. 36/2003 (di attuazione della direttiva 99/31/CE relativa
alle discariche di rifiuti) sia dagli artt. 11, 12 e 15 del d.lgs.
n. 22/1997 (di attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi, 94/62/CE sugli imballaggi e
rifiuti di imballaggio), rispettivamente concernenti il catasto, i
registri di carico scarico ed il trasporto dei rifiuti.
Dette disposizioni eccedono dalla competenza legislativa
provinciale statutariamente attribuita ai sensi degli artt. 9, n. 10
e 8, n. 5, e, a tener conto dell'art. 10, L.C. n. 3/2001, invadono la
competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema di cui all'art. 117, comma secondo, lettera s) Cost.,
violando nel contempo il primo comma dello stesso articolo inerente
al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario cui le
richiamate norme statali, che non consentono deroghe, si adeguano.
Come insegnato dalla giurisprudenza costituzionale, l'art. 117,
comma secondo lettera s), Cost. esprime un'esigenza unitaria di
tutela. L'ambiente deve considerarsi un valore costituzionale
«trasversale», da intendere in modo unitario, in funzione della cui
tutela e' possibile incidere anche su materie di competenza di altri
enti attraverso la definizione di standards uniformi sull'intero
territorio nazionale. Inoltre la clausola dell'immediata applicazione
alle autonomie costituzionali speciali delle parti della L.C.
n. 3/2001 che prevedono forme di autonomie piu' ampie rispetto a
quelle gia' godute (art. 10 della stessa L.C.) «non implica che, ove
una materia attribuita dallo statuto speciale alla potesta' regionale
interferisca in tutto o in parte con un ambito ora spettante in forza
del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione alla potesta'
esclusiva statale, la regione speciale possa disciplinare la materia
(o la parte di materia) riservata allo Stato senza dovere osservare i
limiti statutari imposti alla competenza primaria delle Regioni»
(sent. n. 536/2002).
Puo' aggiungersi che gia' secondo l'art. 85 del d.lgs.
n. 112/1998 restavano attribuiti allo Stato, per la gestione dei
rifiuti, le funzioni e i compiti indicati dal d.lgs. n. 22/1997 e
successive modifiche ed integrazioni.
B) Art. 9 «attuazione della direttiva 92/43/CEE del Consiglio,
del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatica».
Art. 10 «disposizioni per la prima applicazione dell'art. 9».
L'art. 9, nei commi 2 e 3, nonche' il collegato art. 10,
stabiliscono un'autonoma disciplina di attuazione delle disposizioni
di cui alla direttiva 92/43/CE sulla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, in
difformita' del d.P.R n. 357/1997 che tale direttiva aveva gia'
recepito a livello nazionale.
I commi 2 e 3 dell'art. 9 della legge impugnata assegnano a
deliberazioni della giunta provinciale il potere di designare
autonomamente, come Zone Speciali di Conservazione (ZSC), i siti di
importanza comunitaria parte della rete ecologica europea denominata
«natura 2000» (mentre l'art. 3 del citato d.P.R. n. 357/1997 affida
al Ministro per l'ambiente il compito di designare i siti considerati
ZSC con proprio decreto adottato d'intesa con la regione o provincia
interessata). Analogamente il comma 11 dello stesso art. 9, inerente
alla valutazione di incidenza (sulle Zone speciali di conservazione)
di piani o progetti non direttamente connessi o necessari alla
gestione del sito, stabilisce che i rapporti con la Commissione
europea a tali fini sono tenuti direttamente dal presidente della
provincia.
Le nuove disposizioni provinciali appaiono violare l'art. 117,
comma primo, Cost. per contrasto con l'art. 4 della stessa direttiva
92/43/CE, che sembra postulare l'elaborazione di un progetto di
elenco unitario dei siti di importanza comunitaria di ciascuno Stato
membro ed un'unitaria gestione di questi.
Esse eccedono in ogni caso dai limiti statutari delle competenze
provinciali di cui all'art. 8 nn. 15 e 16, e, a tener conto
dell'art. 10, L.C. n. 3/2001, risultano in violazione sia della
competenza esclusiva dello Stato alla disciplina dei rapporti con
l'Unione europea di cui all'art. 117, comma 2, lettera a) Cost. -
ledendo i poteri attribuiti al Ministro dell'ambiente per
l'espletamento della funzione di raccordo con l'organizzazione
comunitaria, che in materia ambientale e' ad esso assegnata secondo
l'art. 1, comma 5, della legge n. 349/1986 -, sia della competenza
esclusiva dello Stato per la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
valore costituzionale di carattere trasversale.
Le ridette disposizioni provinciali configgono, per tale verso,
sia con la gia' citata norma dell'art. 1, comma 5, legge n. 349/1986,
sia con le coerenti norme dell'art. 5 della stessa legge e
dell'art. 3 e ssgg. del d.P.R. n. 357/1997 (come modificato),
incidendo sui compiti spettanti al Ministro dell'ambiente anche per
il «coordinamento delle attivita' delle regioni e delle province
autonome, ai fini della loro rappresentazione necessariamente
unitaria presso l'Unione europea» (cfr. sent. n. 425/1999), in
relazione agli obblighi di comunicazione che unitariamente incidono
sull'Autorita' di governo nazionale in base alla direttiva, della cui
attuazione lo Stato e' unitariamente responsabile.
L'illegittimita' dell'art. 10 della legge provinciale, impugnato
per quanto di ragione, e' conseguenziale.
C) Art. 15 «modificazioni della legge provinciale 6 marzo 1988,
n. 4 (disposizioni per l'attuazione del decreto del Presidente della
Repubblica 26 marzo 1977, n. 235 ecc.).
1. - Lo Statuto di autonomia Trentino-Alto Adige (art. 9, punto
9) attribuisce alle province autonome la potesta' legislativa, entro
i limiti fissati dall'art. 4, in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche, escluse le grandi derivazioni a scopo idroelettrico.
L'art. 1-bis del d.P.R. n. 235/1977 recante norme di attuazione
dello statuto Trentino-Alto Adige in materia di energia, introdotto
dall'art. 11 del d.lgs. n. 463/1999: da un lato (comma 1) delega alle
province autonome, per il rispettivo territorio, con decorrenza dal
1° gennaio 2000, l'esercizio delle funzioni statali in materia di
concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico; dall'altro
(comma 16) prevede che le concessioni di grande derivazione a scopo
idroelettrico sono disciplinate con legge provinciale nel rispetto
dei principi della legislazione statale e degli obblighi comunitari.
La disciplina statale della materia e' dettata dal d.lgs.
n. 79/1999, emanato in attuazione dell'art. 29, comma 3, d.lgs.
n. 112/1998 per il recepimento della direttiva 96/92/CE recante norme
comuni per il mercato interno dell'energia elettrica.
In tale contesto la Commissione europea ha avviato due procedure
di infrazione ex art. 226 del Trattato Ce (n. 1999/4902 e
n. 2002/2282) riguardo alle regole di attribuzione delle concessioni
idroelettriche in Italia: in relazione sia all'art. 12 de1 d.P.R.
n. 79/l999, che, a parita' di condizioni tra richiedenti, stabilisce
la preferenza del concessionario uscente, sia all'art. 1-bis del
d.P.R. n. 235/1977 (art. 11 del d.lgs. n. 463/1999), che prevede la
preferenza, oltre che in favore del concessionario uscente, anche a
favore degli enti strumentali della provincia nonche' delle aziende
degli enti locali.
E' all'esame della Commissione paritetica per l'emanazione delle
norme d'attuazione dello statuto speciale, ex art. 107 dello statuto
medesimo, uno schema normativo che, in materia di concessioni
idroelettriche, ridisciplina la potesta' legislativa della provincia
anche in relazione, all'art. 10 della sopravvenuta L.C. n. 3/2001.
2. - Inopinatamente, con l'art. 15, comma 2, della legge
n. 10/2004 la Provincia autonoma di Trento ha emanato una normativa
organica della materia, inserendo un art. 1-bis 1 (disposizioni in
materia di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico) dopo
l'art. 1-bis della legge provinciale n. 4 del 1988.
In particolare, fatto richiamo alle sopra precisate procedure di
infrazione, si afferma, nel comma 1 del nuovo art. 1-bis 1 della
legge n. 4 del 1988, che non trova piu' applicazione il disposto dei
commi da 6 a 12 dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235/1977 (di attuazione
dello statuto speciale in materia di energia) e che i procedimenti
amministrativi per l'assegnazione di grandi derivazioni di acque
pubbliche a scopo idroelettrico sono disciplinati esclusivamente
dalle nuove disposizioni e dalla normativa da esse richiamata.
Nei commi da 2 a 16 del nuovo art. 1-bis 1 della legge n. 4/1988
sono quindi dettate le procedure da seguire in previsione della
scadenza di ciascuna concessione o in caso di decadenza, rinuncia o
revoca di concessione in essere, e sono disciplinati i conseguenti
provvedimenti.
3. - Il comportamento della provincia autonoma, che con
inaspettata iniziativa unilaterale ha emanato una del tutto autonoma
disciplina organica in materia di grandi derivazioni di acqua a scopo
idroelettrico, prima dell'adozione della norma di attuazione
ridisciplinatrice della sua competenza, ancora in itinere viola il
principio di leale collaborazione, l'art. 107 dello statuto speciale
e l'art. 16 del d.lgs. n. 79/1999 (che demanda ad apposite norme di
attuazione statutaria il coordinamento tra le sue norme di principio
e gli ordinamenti delle autonomie speciali della Valle d'Aosta e
delle Province autonome di Trento e Bolzano).
Inoltre, in relazione al suo contenuto specifico, la nuova
disciplina provinciale dell'art. 1-bis 1 della legge n. 4 del 1988,
concernendo il mercato del settore della produzione idroelettrica -
con riferimento al momento della selezione dei concessionari - eccede
dall'ambito delle competenze della provincia definite dallo statuto
di autonomia (art. 9, punto 9) e dalle relative norme di attuazione
(comma 16 dell'art. 1-bis d.P.R. n. 235/1977) e non puo' trarre
legittimazione dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001,
incontrando un limite nella competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela e non rispettando i principi della legislazione
statale (sent. n. 356/2002).
La competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza, di cui all'art. 117, comma 2, lettera e), Cost., ha
carattere trasversale (v. sentenze nn. 282/2002, 407/2002, 536/2002,
272/2004) ed in essa rientra non solo la tutela ma anche la
promozione della concorrenza in ogni settore economico, attraverso la
riduzione degli squilibri, l'instaurazione o l'agevolazione di
condizioni di sviluppo del mercato e di competitivita', secondo
standard di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale.
Le disposizioni di cui ai commi 7, 8, 9 dell'art. 1-bis 1, della
legge provinciale n. 4/1988, che introducono la possibilita' di
affidare la gestione delle grandi derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico direttamente ad una societa' per azioni costituita
dalla provincia e partecipata nella misura minima del 49% da un socio
privato scelto con procedura di evidenza pubblica - cosi' definendo
una soluzione di minore apertura al mercato rispetto al sistema di
affidamento in concessione mediante pubblica gara (previsto
dall'art. 12 d.lgs. n. 79/1999) -, oltre a violare l'art. 117, comma
2, lettera e), Cost., tenuto conto anche della recente sentenza della
Corte di giustizia 11 gennaio 2005 nel procedimento C.-26/03
risultano comunque in contrasto con il comma 1 dello stesso art. 117
Cost., che impone alla potesta' legislativa di tutti i soggetti che
ne sono attributari il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
I principi enunciati nella richiamata sentenza della Corte di
giustizia - secondo i quali l'attribuzione di un appalto pubblico ad
una societa' mista pubblico - privata senza far appello alla
concorrenza pregiudica l'obiettivo di una concorrenza libera e non
falsata ed il principio della parita' di trattamento - superano
invero l'ambito degli appalti pubblici e sono applicabili anche alle
concessioni in discorso, ricollegandosi (al di la' delle direttive di
settore) direttamente alle norme ed ai principi del Trattato, quali
il divieto di discriminazioni, il diritto di stabilimento, la
liberta' di concorrenza (cfr. Comunicazione della Commissione
29 aprile 2000, in particolare 1/2 3.1, in Foro Italiano 2000 IV
389).
Gli altri commi dell'art 1-bis 1 della legge provinciale
n. 4/1988 non tengono conto dell'indispensabilita' di norme di
attuazione per il trasferimento di funzioni (cfr. sent. n. 236/2004)
e, fermi i precedenti rilievi ad essi riferibili, anche nella
prospettiva di una competenza concorrente, attinente alla materia
«produzione, trasporto e distribuzione dell'energia», risulterebbero
comunque non rispettosi dei principi fondamentali desumibili dalla
legislazione statale, in violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.,
oltre che del comma 16 dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235/1977.
In particolare:
il comma 2, lettera a) dell'art. 1-bis 1 della legge
provinciale n. 4/1988 prevede che il bando di gara approvato dalla
giunta provinciale individui la durata della nuova concessione,
commisurata all'entita' degli investimenti richiesti e al loro
ammortamento, nel limite massimo di trenta anni. Cio' in contrasto
con il principio fondamentale della normativa nazionale di
liberalizzazione del settore, espresso nell'art. 12, comma 3, del
d.lgs. n. 79/1999 attuativo della direttiva 96/92/CE, che fissa in
trenta anni, su tutto il territorio nazionale, la durata delle
concessioni delle grandi derivazioni d'acqua per uso idroelettrico;
il comma 12, prevedendo la possibilita' per la giunta
provinciale di concederne discrezionalmente il rinnovo (anche senza
necessita' di procedura di evidenza pubblica, v. comma 13), esclude
l'applicabilita' del principio fondamentale di cui al comma 7
dell'art. 12 d.lgs. n. 79/1999 sulla prorogabilita' (su semplice
iniziativa del concessionario) delle concessioni scadute o in
scadenza entro il 31 dicembre 2010, in assenza di diverse previsioni
delle norme di attuazione.
I commi 12, 13 e 14, rimettono alla discrezionalita' della giunta
provinciale la decisione, caso per caso, sui rinnovi delle vigenti
concessioni idroelettriche. Compete invece allo Stato, unitariamente
responsabile nei confronti dell'Unione europea, definire in termini
generali il prolungamento di tali concessioni sulla base degli
accordi in via di definizione con la Commissione europea a
superamento delle procedure di infrazione avviate da questa,
nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di rapporti
con l'Unione europea (art. 117, comma 2 lettera a) che le norme
anzidette violano.

P. Q. M.
Si conclude perche' sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della legge 15 dicembre 2004, n. 10 della Provincia
autonoma di Trento nell'art. 8, commi 14 e 15, nell'art. 9, commi 2,
3 e 11, nell'art. 10 e nell'art. 15, comma 2, per le ragioni e come
sopra precisato.
Roma, addi' 12 febbraio 2005
Avvocato dello Stato: Giorgio D'Amato