Ricorso n. 26 del 7 aprile 2009 (Presidente del Consiglio dei ministri)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 aprile 2009 , n. 26
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 aprile 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri).
(GU n. 20 del 20-5-2009)
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui uffici domicilia ex lege in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta
regionale, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
delle seguenti disposizioni: art. 4, comma 1, lett. b), art. 5 ed
art. 8, legge regionale Lombardia n. 1 del 29 gennaio 2009 Modifiche
alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla
legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi
locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione
dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse
idriche) (B.U.R. n. 4 del 30 gennaio 2009).
Si osserva: della legge regionale non e' indicata la base
costituzionale; si deve pertanto procedere per ipotesi, per ritornare
sull'argomento quando la regione avra' dispiegato le proprie ragioni.
Si prendono pertanto in esame le possibili basi costituzionali,
per poi verificare se la potesta' legislativa, nella ipotesi della
sua sussistenza, sia stata esercitata correttamente.
La legge regionale n. 1/2009 presenta profili di illegittimita'
costituzionale relativamente alle seguenti disposizioni:
1. - l'art. 4, comma 1, lettera b) della legge Lombardia n.
1/2009 aggiunge la lettera h-ter) all'art. 44 della legge regionale
n. 26/2003, attribuendo alla competenza della regione la verifica del
piano d'ambito approvato dall'Autorita', ferme restando le competenze
del Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (Coviri)
previste dall'art. 149, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006.Art. 6
Comitato di vigilanza sull'uso delle risorse idriche d.P.R. 14 maggio
2007, n. 90 Regolamento per il riordino degli organismi operanti
presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, a norma dell'art. 29 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248. «1.
Il Comitato di vigilanza sull'uso delle risorse idriche, istituito ai
sensi dell'art. 21 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, e ricostituito
dal decreto legislativo 8 novembre 2006, n. 284, e' composto da sette
membri, scelti tra persone di elevata qualificazione giuridico
amministrativa e tecnico scientifica nel settore pubblico e privato,
nominati con decreto dal Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare. Tre dei sette membri sono designati dalla
Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome.
«2. Il Comitato di vigilanza sull'uso delle risorse idriche svolge i
seguenti compiti:
a) garantisce l'efficienza, l'efficacia e l'economicita' del
servizio idrico integrato;
b) assicura la regolare determinazione ed il regolare adeguamento
delle tariffe sulla base dei criteri fissati dal Comitato
interministeriale prezzi (CIP);
c) garantisce la tutela dell'interesse degli utenti;
d) definisce, d'intesa con le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, i programmi di attivita' e le iniziative da
porre in essere a garanzia degli interessi degli utenti, anche
mediante la cooperazione con organi di garanzia eventualmente
istituiti dalle regioni e dalle province autonome competenti.».
Tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano
d'ambito alla Giunta regionale, risulta in contrasto con quanto
disposto dagli artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b) del
d.lgs. n. 152/2006. Queste norme statali, poste a tutela
dell'ambiente e delle condizioni di concorrenzialita', attribuiscono
al Coviri, la competenza di verifica del piano d'ambito.
La richiamata disposizione regionale risulta pertanto violare la
competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e
tutela dell'ambiente di cui al'articolo 117, secondo comma, lettere
e) e s).Cost.
2. - l'art.5, comma 4, legge Lombardia n. 1/2009, novellando
l'art. 48 della l.r. n. 26/2003, assume autonomo rilievo rispetto
agli altri commi del medesimo articolo sui quali si tornera' piu'
avanti, in quanto prevede che la Giunta regionale verifichi il piano
in base ai criteri di cui all'art. 149, comma 6 del d.lgs. n.
152/2006 e detti, ove necessario, prescrizioni vincolanti.
Tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano
d'ambito alla Giunta regionale, risulta in contrasto con quanto
disposto dagli artt. 149, comma 6 e 161, comma 4, lettera b) del
d.lgs n. 152/2006.Art. 149, comma 6, d.lgs n. 152/2006 «Il piano
d'ambito e' trasmesso entro dieci giorni dalla delibera di
approvazione alla regione competente, all'Autorita' di vigilanza
sulle risorse idriche e sui rifiuti e al Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio. L'Autorita' di vigilanza sulle risorse
idriche e sui rifiuti puo' notificare all'Autorita' d'ambito, entro
novanta giorni decorrenti dal ricevimento del piano, i propri rilievi
od osservazioni, dettando, ove necessario, prescrizioni concernenti:
il programma degli interventi, con particolare riferimento
all'adeguatezza degli investimenti programmati in relazione ai
livelli minimi di servizio individuati quali obiettivi della
gestione; il piano finanziario, con particolare riferimento alla
capacita' dell'evoluzione tariffaria di garantire l'equilibrio
economico finanziario della gestione, anche in relazione agli
investimenti programmati.».
Art. 161, comma 4, lett. b), d.lgs n. 152/2006: «4. Il Comitato
[Coviri], nell'ambito delle attivita' previste all'art. 6, comma 2,
del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90, in
particolare: ...
a) predispone con delibera il metodo tariffario per la
determinazione, e lo trasmette al Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, che lo adotta con proprio decreto
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano;
b) verifica la corretta redazione del piano d'ambito, esprimendo
osservazioni, rilievi e prescrizioni sugli elementi tecnici ed
economici e sulla necessita' di modificare le clausole contrattuali e
gli atti che regolano il rapporto tra le Autorita' d'ambito e i
gestori in particolare quando cio' sia richiesto dalle ragionevoli
esigenze degli utenti;
c) predispone con delibera una o piu' convenzioni tipo di cui
all'art. 151, e la trasmette al Ministro per l'ambiente e per la
tutela del territorio e del mare, che la adotta con proprio decreto
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano;
d) emana direttive per la trasparenza della contabilita' delle
gestioni e valuta i costi delle singole prestazioni;
e) definisce i livelli minimi di qualita' dei servizi da
prestare, sentite le regioni, i gestori e le associazioni dei
consumatori;
f) controlla le modalita' di erogazione dei servizi richiedendo
informazioni e documentazioni ai gestori operanti nel settore idrico,
anche al fine di individuare situazioni di criticita' e di
irregolarita' funzionali dei servizi idrici;
g) tutela e garantisce i diritti degli utenti emanando linee
guida che indichino le misure idonee alfine di assicurare la parita'
di trattamento degli utenti, garantire la continuita' della
prestazione dei servizi e verificare periodicamente la qualita' e
l'efficacia delle prestazioni;
h) predispone periodicamente rapporti relativi allo stato di
organizzazione dei servizi al fine di consentire il confronto delle
prestazioni dei gestori;
i) esprime pareri in ordine a problemi specifici attinenti la
qualita' dei servizi e la tutela dei consumatori, su richiesta del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
delle regioni, degli enti locali, delle Autorita' d'ambito, delle
associazioni dei consumatori e di singoli utenti del servizio idrico
integrato; per lo svolgimento delle funzioni di cui al presente comma
il Comitato promuove studi e ricerche di settore;
l) predispone annualmente una relazione al parlamento sullo stato
dei servizi idrici e sull'attivita' svolta.
Come sopra osservato, le richiamate norme statali, sono poste a
tutela dell'ambiente e delle condizioni di concorrenzialita', con
specifiche attribuzioni al Comitato di vigilanza.
La disposizione regionale risulta pertanto violare la competenza
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e tutela
dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s),
Cost.
3. - gli artt. 5 e 8, legge Lombardia n. 1/2009,
rispettivamente, modificano gli articoli 48 e 51 della l.r. n.
26/2003.
La novella apportata al comma 2, lettera e) dell'art. 48
della l.r. n. 26/2003 afferma che: «L'Autorita' determina il sistema
tariffario d'ambito in conformita' alle prescrizioni regionali che
tengono conto anche dell'esigenza di graduare nel tempo le eventuali
variazioni tariffarie e articolare la tariffa per zone territoriali e
soggetti svantaggiati».
La nuova formulazione dell'art. 51 della l.r. n. 26/2003 prevede
che il sistema tariffario sia determinato dall'Autorita' in
conformita' alle prescrizioni regionali e che la stessa Autorita'
preveda indicazioni per la riscossione e la ripartizione della
tariffa tra il soggetto erogatore e il gestore del servizio.
Le richiamate norme regionali, stabilendo che le tariffe suddette
debbano essere determinate sulla base delle prescrizioni
dell'amministrazione regionale, contrastano con quanto disposto
dall'art. 154, commi 2 e 4 d.lgs. n. 152/2006,D.lgs. n. 152/2996,
art. 154. Tariffa del servizio idrico integrato.
2. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, su
proposta dell'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui
rifiuti, tenuto conto della necessita' di recuperare i costi
ambientali anche secondo il principio «chi inquina paga», definisce
con decreto le componenti di costo per la determinazione della
tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego
dell'acqua.
4. L'Autorita' d'ambito, al fine della predisposizione del Piano
finanziario di cui all'art. 149, comma 1, lettera c), determina la
tariffa di base, nell'osservanza delle disposizioni contenute nel
decreto di cui al comma 2, comunicandola all'Autorita' di vigilanza
sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio.». in base al quale con decreto
ministeriale del Ministro dell'ambiente sono definite le componenti
di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi
idrici, mentre l'Autorita' d'ambito e' tenuta a determinare la
tariffa di base, nell'osservanza delle disposizioni contenute nel
richiamato decreto ministeriale, comunicandola al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio. Inoltre, il combinato
disposto dell'art. 161, comma 4, del citato decreto legislativo n.
152/2006, e dell'art. 6, d.P.R. 14 maggio 2007, n. 90, prevede che
sulla base dei criteri fissati dal Comitato interministeriale prezzi
(CIP), il Coviri predisponga con delibera il metodo tariffario per la
determinazione della tariffa di cui al citato art. 154. Da cio' si
evince la riserva statale sulla determinazione dei criteri per
l'individuazione della tariffa di riferimento del servizio idrico
integrato, che devono essere presi in considerazioni dall'AATO nel
definire il sistema tariffario. Infatti, la determinazione della
tariffa di riferimento, costituendo la base della tariffa determinata
dall'AATO, garantisce uguali criteri di partecipazione competitiva su
tutto il territorio nazionale, come segnalato dalla stessa Autorita'
garante della concorrenza e del mercato, ed e' riconducibile alla
materia «tutela della concorrenza» (sent. Corte cost. n. 1/2008).
Pertanto, le disposizioni regionali in esame, contrastando con la
citata normativa statale, violano la competenza statale in materia di
tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e, Cost. in quanto la definizione della tariffa rientra tra gli
interventi finalizzati a promuovere la c.d. concorrenza «per il
mercato».
Le norme regionali impugnate violano altresi' l'art. 117, secondo
comma, lettera s) Cost., che riserva alla competenza esclusiva
statale la materia dell'ambiente, in quanto le citate norme statali
di riferimento concernenti la determinazione della tariffa di
riferimento sono volte a garantire standard quantitativi e
qualitativi della risorsa idrica che devono garantire uniformita' su
tutto il territorio nazionale.
Per i motivi suesposti si promuove la questione di legittimita'
costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art.
127 Cost.
(1) Art. 6 Comitato di vigilanza sull'uso delle risorse idriche d.P.R. 14
maggio 2007, n. 90 Regolamento per il riordino degli organismi
operanti presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, a norma dell'art. 29 del d.l. 4 luglio 2006,
n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n.
248. «1. Il Comitato di vigilanza sull'uso delle risorse idriche,
istituito ai sensi dell'art. 21 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, e
ricostituito dal decreto legislativo 8 novembre 2006, n. 284, e'
composto da sette membri, scelti tra persone di elevata
qualificazione giuridico amministrativa e tecnico scientifica nel
settore pubblico e privato, nominati con decreto dal Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Tre dei sette
membri sono designati dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e
delle province autonome. «2. Il Comitato di vigilanza sull'uso delle
risorse idriche svolge i seguenti compiti: a) garantisce
l'efficienza, l'efficacia e l'economicita' del servizio idrico
integrato; b) assicura la regolare determinazione ed il regolare
adeguamento delle tariffe sulla base dei criteri fissati dal Comitato
interministeriale prezzi (CIP); c) garantisce la tutela
dell'interesse degli utenti; d) definisce, d'intesa con le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano, i programmi di attivita'
e le iniziative da porre in essere a garanzia degli interessi degli
utenti, anche mediante la cooperazione con organi di garanzia
eventualmente istituiti dalle regioni e dalle province autonome
competenti.».
(2) Art. 149, comma 6, d.lgs n. 152/2006 «Il piano d'ambito e' trasmesso
entro dieci giorni dalla delibera di approvazione alla regione
competente, all'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui
rifiuti e al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.
L'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti puo'
notificare all'Autorita' d'ambito, entro novanta giorni decorrenti
dal ricevimento del piano, i propri rilievi od osservazioni,
dettando, ove necessario, prescrizioni concernenti: il programma
degli interventi, con particolare riferimento all'adeguatezza degli
investimenti programmati in relazione ai livelli minimi di servizio
individuati quali obiettivi della gestione; il piano finanziario, con
particolare riferimento alla capacita' dell'evoluzione tariffaria di
garantire l'equilibrio economico finanziario della gestione, anche in
relazione agli investimenti programmati.». Art. 161, comma 4, lett.
b), d.lgs n. 152/2006: «4. Il Comitato [Coviri], nell'ambito delle
attivita' previste all'art. 6, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90, in particolare: ... a)
predispone con delibera il metodo tariffario per la determinazione, e
lo trasmette al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare, che lo adotta con proprio decreto sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano; b) verifica la corretta redazione
del piano d'ambito, esprimendo osservazioni, rilievi e prescrizioni
sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessita' di modificare
le clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra le
Autorita' d'ambito e i gestori in particolare quando cio' sia
richiesto dalle ragionevoli esigenze degli utenti; c) predispone con
delibera una o piu' convenzioni tipo di cui all'art. 151, e la
trasmette al Ministro per l'ambiente e per la tutela del territorio e
del mare, che la adotta con proprio decreto sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano; d) emana direttive per la
trasparenza della contabilita' delle gestioni e valuta i costi delle
singole prestazioni; e) definisce i livelli minimi di qualita' dei
servizi da prestare, sentite le regioni, i gestori e le associazioni
dei consumatori; f) controlla le modalita' di erogazione dei servizi
richiedendo informazioni e documentazioni ai gestori operanti nel
settore idrico, anche al fine di individuare situazioni di criticita'
e di irregolarita' funzionali dei servizi idrici; g) tutela e
garantisce i diritti degli utenti emanando linee guida che indichino
le misure idonee alfine di assicurare la parita' di trattamento degli
utenti, garantire la continuita' della prestazione dei servizi e
verificare periodicamente la qualita' e l'efficacia delle
prestazioni; h) predispone periodicamente rapporti relativi allo
stato di organizzazione dei servizi al fine di consentire il
confronto delle prestazioni dei gestori; i) esprime pareri in ordine
a problemi specifici attinenti la qualita' dei servizi e la tutela
dei consumatori, su richiesta del Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, delle regioni, degli enti locali,
delle Autorita' d'ambito, delle associazioni dei consumatori e di
singoli utenti del servizio idrico integrato; per lo svolgimento
delle funzioni di cui al presente comma il Comitato promuove studi e
ricerche di settore; l) predispone annualmente una relazione al
parlamento sullo stato dei servizi idrici e sull'attivita' svolta.
(3) D.lgs. n. 152/2996, art. 154. Tariffa del servizio idrico integrato.
2. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, su
proposta dell'Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui
rifiuti, tenuto conto della necessita' di recuperare i costi
ambientali anche secondo il principio «chi inquina paga», definisce
con decreto le componenti di costo per la determinazione della
tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego
dell'acqua. 4. L'Autorita' d'ambito, al fine della predisposizione
del Piano finanziario di cui all'art. 149, comma 1, lettera c),
determina la tariffa di base, nell'osservanza delle disposizioni
contenute nel decreto di cui al comma 2, comunicandola all'Autorita'
di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio.».
P. Q. M.
Si conclude perche' le norme impugnate siano dichiarate
costituzionalmente illegittime.
Si produce estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 27 marzo 2009.
Roma, addi' 28 marzo 2009
L'Avvocato dello Stato: Francesco Lettera
