Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 24 febbraio 2015 (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 13 del 2015-04-01)

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri  (cod.  fiscale
della   Presidenza   del   Consiglio   dei   ministri   80188230587),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello  Stato,
cod. fiscale …, presso  i  cui  uffici  in  Roma,  Via  dei
Portoghesi n. 12 e' domiciliato (numero fax …, indirizzo
PEC …).
    Contro la Regione Lombardia,  in  persona  del  Presidente  della
Giunta  Regionale  pro  tempore,  per  l'impugnazione   della   legge
regionale della Regione Lombardia 19 dicembre 2014, n. 34, pubblicata
nel B.U.R. n. 52 del  23  dicembre  2014,  recante  «Disposizioni  in
materia di vendita di carburanti. Modifiche al  titolo  II,  capo  IV
della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle  leggi
regionali  in  materia  di  commercio   e   fiere)»,   in   relazione
all'articolo 1, comma 1, lettere d) ed e).
    La legge regionale della Regione Piemonte 19  dicembre  2014,  n.
34, pubblicata nel  B.U.R.  n.  52  del  23  dicembre  2014,  recante
«Disposizioni in materia  di  vendita  di  carburanti.  Modifiche  al
titolo II, capo IV della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo
unico delle leggi  regionali  in  materia  di  commercio  e  fiere)»,
all'articolo 1, comma 1, lettere d) ed e) dispone:
Art. 1:
    «1. Al titolo II, capo IV, della legge regionale 2 febbraio 2010,
n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in  materia  di  commercio  e
fiere) sono apportate le seguenti modifiche:
        (omissis);
        d) dopo il comma 4 dell'articolo 88 e' aggiunto  il  seguente
comma:
      "4-bis. Le modifiche di cui al comma 3, lettere a) e b), di  un
impianto  di  distribuzione  di  carburante   gia'   esistente   sono
subordinate  ai  medesimi  obblighi  previsti  dall'articolo  89  per
l'apertura di un nuovo  impianto,  ivi  incluso,  nelle  aree  urbane
individuate dalla Giunta regionale, l'obbligo relativo agli erogatori
di  elettricita'  per  veicoli  elettrici,  salvo  che  nel  contesto
considerato l'installazione degli erogatori di energia elettrica, GPL
o metano, sia tecnicamente impossibile o, comunque,  abbia  un  costo
sproporzionato all'entita' della modifica, in conformita' ai  criteri
preventivamente individuati dalla Giunta con apposita delibera.";
        e) all'articolo 89 sono apportate le seguenti modifiche:
          (omissis);
          4) il secondo periodo del comma 2 e' cosi' costituito:
        "Nei bacini in equilibrio per il  prodotto  metano,  i  nuovi
impianti devono  dotarsi  del  prodotto  GPL  o  in  alternativa  del
prodotto metano e, in  aggiunta  ai  precedenti,  nelle  aree  urbane
individuate con provvedimento amministrativo della  Giunta  regionale
dell'erogatore  di  elettricita'  per  veicoli,  fino   al   completo
raggiungimento di tutti gli obiettivi di programmazione regionale per
la rete ordinaria e per la rete autostradale  sull'intero  territorio
regionale. L'obbligo di dotarsi dell'erogatore  di  elettricita'  per
veicoli puo' essere assolto, d'intesa con il Comune competente, anche
individuando una localizzazione dell'erogatore  su  area  pubblica  o
privata  diversa  dal  sedime  dell'impianto   oggetto   di   istanza
autorizzatoria.";
          5) il terzo periodo del comma 2 e' cosi' sostituito:
        "I nuovi impianti con piu' prodotti petroliferi  non  possono
essere  messi  in  esercizio  se  non  ottemperano  fin   da   subito
all'obbligo di erogazione del prodotto a  basso  impatto  ambientale,
individuato ai sensi del presente comma: metano o,  limitatamente  ai
bacini in equilibrio per tale prodotto, GPL.";
          6) al comma 4, le parole "agli obblighi di cui al  comma  2
del presente articolo e al comma 8 dell'articolo 90" sono  sostituite
dalle seguenti: "all'obbligo di dotarsi del prodotto metano," e  dopo
la parola "deliberazione" sono  aggiunte  le  seguenti:  ",  se  tale
obbligo comporta ostacoli tecnici ed oneri economici eccessivi e  non
proporzionali alla  finalita'  dell'obbligo  medesimo.  In  tal  caso
l'impianto deve, comunque, dotarsi del prodotto GPL".».
    Tali norme sono illegittime per il seguente
 
                             M o t i v o
 
    1) In relazione all'art. 117, comma 1  e  comma  2,  lettera  e),
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e della
potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela
della concorrenza.
    Costituisce oramai  consolidato  insegnamento  di  codesta  Corte
quello  secondo  il  quale  rientrano  nel  concetto  di  concorrenza
contemplato dall'art. 117, comma 2, lettera  e),  tra  le  altre,  le
misure legislative «di promozione, che mirano ad aprire un mercato  o
a consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo
o  eliminando  vincoli   al   libero   esplicarsi   della   capacita'
imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo,  cioe',
in generale, i vincoli alle modalita' di  esercizio  delle  attivita'
economiche» (cosi', ex multis, le sentenze nn. 125 del 2014, nn.  270
e 45 del 2010, n. 160 del 2009, nn. 430  e  401  del  2007);  in  una
battuta,  fanno  parte  del  concetto  di  concorrenza  tutelato   in
Costituzione non solo le misure di tutela in senso proprio, ma  anche
quelle pro-concorrenziali.
    Le disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, lettera e), nn. 4 e 5
della legge regionale impugnata, nel modificare il comma 2  dell'art.
89 della legge regionale n. 6/2010, impongono l'obbligo per  i  nuovi
impianti di distribuzione di  dotarsi,  fino  al  raggiungimento  del
numero minimo stabilito dalla Regione, di almeno un prodotto a  basso
impatto  ambientale,  con  precedenza  per  il  metano,  nonche',  in
aggiunta, dell'erogatore di elettricita' per veicoli se l'impianto e'
aperto   «nelle   aree   urbane   individuate    con    provvedimento
amministrativo della Giunta regionale».
    Gli stessi obblighi sono, inoltre, estesi,  dalla  norma  di  cui
all'articolo 1, comma 1, lettera d), che modifica l'articolo 88 della
legge regionale  n.  6/2010,  anche  a  carico  degli  impianti  gia'
esistenti solo se oggetto degli indicati interventi di ammodernamento
e operano «fin da  subito  a  carico  dei  nuovi  impianti  con  piu'
prodotti petroliferi», prevedendo una clausola di  esclusione  totale
solo in favore degli impianti gia' esistenti e oggetto di  interventi
di ammodernamento per il caso in  cui  l'installazione  dei  predetti
erogatori «sia tecnicamente  impossibile  e,  comunque,  abbia  costo
sproporzionato all'entita' della modifica in conformita'  ai  criteri
preventivamente individuati dalla Giunta con apposita delibera».
    Con riguardo ai nuovi impianti, ai sensi dell'art.  1,  comma  1,
lettera e) n. 6, che modifica il comma 4  dell'art.  89  della  legge
regionale  n.  6/2010,  e',  prevista  una  clausola  di   esclusione
parziale, che opera solo se l'impossibilita'  tecnica  o  l'eccessiva
onerosita' riguardi l'istallazione del prodotto metano, nel qual caso
resta, comunque, obbligatoria l'erogazione del GPL.
    Ebbene,  le  suddette   disposizioni,   imponendo   obblighi   di
erogazione a carico dei soli nuovi gestori e di quelli che  intendano
ammodernare i propri  impianti,  prevedendo  l'aggiunta  obbligatoria
della vendita di nuovi prodotti  petroliferi  o  la  ristrutturazione
totale dell'impianto, violano la norma di cui al comma 5 dell'art. 17
del  decreto-legge  24  gennaio   2012,   n.   1   (convertito,   con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24  marzo  2012,  n.
27),  il  quale,  ha  modificato  l'art.  83-bis,   comma   17,   del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con  modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge  6  agosto  2008,  n.  133)  (1)  ,
introdotto dal legislatore statale nell'esercizio della competenza di
cui all'art. 117, comma 2, lettera e) Cost.
    Tale disposizione, infatti, stabilisce che, al fine di  garantire
il pieno rispetto delle disposizioni dell'ordinamento comunitario  in
materia di tutela della concorrenza e di  assicurare  il  corretto  e
uniforme funzionamento del mercato, l'installazione e l'esercizio  di
un  impianto  di  distribuzione  di  carburanti  non  possono  essere
subordinati, tra  l'altro,  all'obbligo  della  erogazione  «di  piu'
tipologie di carburanti, ivi incluso il metano per  autotrazione,  se
tale ultimo obbligo  comporta  ostacoli  tecnici  o  oneri  economici
eccessivi e non proporzionali alle finalita' dell'obbligo».
    Le sopra riportate disposizioni regionali, in contrasto con  tale
norma, perseguono la finalita' di  promozione  della  diffusione  dei
carburanti a minore impatto ambientale con l'imposizione di  obblighi
asimmetrici a carico dei soli nuovi impianti,  obblighi  che  vengono
selettivamente  estesi  solo  ai  gestori   di   impianti   esistenti
maggiormente  virtuosi  in  quanto  disponibili   a   investire   per
l'ammodernamento dei loro impianti di distribuzione.
    Le norme introducono all'evidenza ostacoli all'accesso  di  nuovi
operatori ad un'attivita' economica  completamente  liberalizzata  e,
nello  specifico,  all'accesso  all'attivita'  di  distribuzione   di
carburante  per  autotrazione,   producendo,   quindi,   un   effetto
distorsivo al  corretto  svolgimento  del  confronto  concorrenziale,
considerata  l'idoneita'  degli  obblighi   imposti   ad   accrescere
significativamente i costi per i nuovi entranti, nonche' a ridurre il
numero  dei  soggetti  potenzialmente  disposti  a  svolgere   questa
attivita', considerato,  tra  l'altro,  l'inevitabile  aumento  delle
dimensioni minime richieste per i  nuovi  impianti,  con  conseguente
riduzione del numero dei siti idonei a ospitare nuovi punti vendita.
    Le  stesse  previsioni  risultano,  inoltre,  ingiustificatamente
discriminatorie perche' non impongono obblighi  analoghi  anche  agli
operatori gia' attivi creando, di conseguenza, barriere  all'ingresso
nel mercato interessato in contrasto con  i  principi  comunitari  di
liberta' di stabilimento e di libera prestazione dei servizi  di  cui
agli artt. 49 e 56 TFUE, che  vietano  di  subordinare  l'accesso  ad
un'attivita'  economica  e  l'esercizio  della  stessa  a  condizioni
discriminatorie e/o sproporzionate rispetto  all'eventuale  obiettivo
di interesse generale perseguito.
    Codesta  Corte  costituzionale  si  e',  peraltro,   di   recente
pronunciata sulla  materia  in  esame,  dichiarando  illegittima  per
violazione  dell'art.  117,  secondo   comma,   lettera   e),   della
Costituzione una disposizione generale (precisamente l'art. 43  della
legge della  Regione  Umbria  n.  10/2013)  nella  parte  in  cui  ha
introdotto  l'obbligo  per  i  nuovi  impianti  di  distribuzione  di
carburanti di erogare contestualmente  piu'  tipologie  di  prodotti,
perche' «in contrasto con quanto previsto dall'art. 83-bis, comma 17,
del D.L.  n.  112  del  2008  che  vieta  restrizioni  che  prevedano
obbligatoriamente  la  presenza  contestuale  di  piu'  tipologie  di
carburanti».
    Nel motivare la declaratoria di incostituzionalita' codesta Corte
ha osservato che la disposizione censurata «introduce significative e
sproporzionate barriere all'ingresso nei  mercati,  non  giustificate
dal perseguimento di specifici interessi  pubblici,  condizionando  o
ritardando  l'ingresso  di  nuovi  operatori   e,   conseguentemente,
ingenerando ingiustificate discriminazioni a danno della concorrenza,
in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.».
    Si  osserva,  infine,  ad  abundantiam,  che  nessuna   obiezione
potrebbe derivare a quanto fin'ora detto dal  fatto  che  la  materia
disciplinata dalla legge in esame,  siccome  volta  a  modificare  al
Testo Unico n. 6 del 2010  relativo  alla  materia  del  «commercio»,
quindi  di  competenza  regionale  non  potrebbe   essere   utilmente
censurata da parte del ricorrente per  violazione  delle  regole  sul
riparto di competente tra legislatore nazionale e provinciale.
    Come, infatti, ormai chiarito  dalla  giurisprudenza  di  codesta
Corte, anche se  una  disciplina  regionale  sia  riconducibile  alla
materia del commercio «... e'  comunque  necessario  valutare  se  la
stessa, nel suo contenuto, determini o meno  un  vulnus  alla  tutela
della concorrenza, tenendo presente  che  e'  stata  riconosciuta  la
possibilita',  per  le   Regioni,   nell'esercizio   della   potesta'
legislativa nei loro settori di competenza,  di  dettare  norme  che,
indirettamente,  producano  effetti  pro-concorrenziali.  Infatti  la
materia "tutela della concorrenza",  di  cui  all'art.  117,  secondo
comma, lettera e),  Cost.,  non  ha  solo  un  ambito  oggettivamente
individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in  senso
proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli  atti  e  i
comportamenti delle imprese che incidono  negativamente  sull'assetto
concorrenziale  dei  mercati  e  ne  disciplinano  le  modalita'   di
controllo, ma, dato il suo carattere "finalistico", anche una portata
piu' generale e trasversale, non  preventivamente  delimitabile,  che
deve essere valutata in  concreto  al  momento  dell'esercizio  della
potesta' legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle  materie
di loro rispettiva competenza» (Corte cost., sentenza n. 150/2011).
    Nella medesima pronuncia e' stato altresi' chiarito che «Se (...)
e' ammessa una disciplina che  determini  effetti  pro-concorrenziali
"sempre che tali effetti siano marginali o indiretti e non  siano  in
contrasto con gli obiettivi delle norme statali che  disciplinano  il
mercato, tutelano e promuovono la concorrenza" (sentenza n.  430  del
2007), al contrario, e' illegittima una disciplina che,  se  pure  in
astratto  riconducibile  alla   materia   commercio   di   competenza
legislativa  delle  Regioni,  produca,  in  concreto,   effetti   che
ostacolino la concorrenza, introducendo nuovi o  ulteriori  limiti  o
barriere all'accesso al mercato  e  alla  libera  esplicazione  della
capacita' imprenditoriale» (detti  principio  sono  stati  confermati
nella recentissima sentenza n. 18/2012 di codesta Corte).
    E  anche  nel  caso  di  specie  le  disposizioni   dettate   dal
legislatore regionale si  traducano  nella  violazione  dei  principi
pro-concorrenziali   dettati   dal   legislatore   nazionale   appare
indubitabile alla luce delle considerazioni piu' sopra espresse.
    In ogni  caso,  e'  principio  altrettanto  pacifico,  ancora  di
recente ribadito da codesta Corte che «... ai fini  del  giudizio  di
legittimita' costituzionale, la qualificazione legislativa  non  vale
ad attribuire alle  norme  una  natura  diversa  da  quelle  ad  essa
propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza. Per individuare
la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni  oggetto
di censura, non assume rilievo la qualificazione che di esse  da'  il
legislatore,  ma  occorre  fare  riferimento   all'oggetto   e   alla
disciplina  delle  medesime,  tenendo  conto  della  loro   ratio   e
tralasciando  gli  effetti  marginali  e  riflessi,   in   guisa   da
identificare correttamente anche l'interesse tutelato  (ex  plurimis:
sentenze n. 207 del 2010; n. 1 del 2008; n. 169 del 2007; n. 447  del
2006; n. 406 e n. 29 del 1995)» (Corte costituzionale n. 164/2012).
    Evidente, in conclusione, che le disposizioni regionali in  esame
violano i parametri di cui all'art. 117, primo comma e secondo comma,
lettera e), della Costituzione.

(1) Ai sensi del quale «Al fine di garantire il pieno rispetto  delle
    disposizioni dell'ordinamento comunitario in  materia  di  tutela
    della  concorrenza  e  di  assicurare  il  corretto  e   uniforme
    funzionamento del mercato, l'installazione e  l'esercizio  di  un
    impianto  di  distribuzione  di  carburanti  non  possono  essere
    subordinati alla chiusura di impianti esistenti ne'  al  rispetto
    di   vincoli,   con    finalita'    commerciali,    relativi    a
    contingentamenti numerici, distanze minime  tra  impianti  e  tra
    impianti ed esercizi o superfici minime commerciali o che pongono
    restrizioni od obblighi circa la  possibilita'  di  offrire,  nel
    medesimo impianto  o  nella  stessa  area,  attivita'  e  servizi
    integrativi  o  che  prevedano  obbligatoriamente   la   presenza
    contestuale di piu'  tipologie  di  carburanti,  ivi  incluso  il
    metano per autotrazione, se tale ultimo obbligo comporta ostacoli
    tecnici o oneri economici  eccessivi  e  non  proporzionali  alle
    finalita' dell'obbligo».

 
                               P.Q.M.
 
    Alla stregua di quanto precede  si  confida  che  codesta  Ecc.ma
Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' dell'articolo  1,  comma  1,
lettere d) ed e) della legge della Regione Lombardia  n.  34  del  19
dicembre 2014.
        Roma, addi' 16 febbraio 2015
 
                   L'avvocato dello Stato: Colelli