Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 marzo 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri) .

(GU n. 19 del 2017-05-10)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri (c.f. …), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. …), presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 (fax … - PEC …)

Contro la Regione Toscana (c.f. …), in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 70, 122 e 123 della legge della Regione Toscana, 20 dicembre 2016, n. 86 recante: «Testo unico del sistema turistico regionale» (pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Toscana del 28 dicembre 2016, n. 57).

1. - Con legge regionale 20 dicembre 2016, n. 86, la Regione Toscana ha emanato il nuovo «testo unico del sistema turistico regionale», disciplinando (art. 1, comma 1) «il sistema organizzativo del turismo della Regione», nonche' «le strutture turistico ricettive, le imprese e le professioni del turismo».

Come si evince dal preambolo (par. 1) alla predetta legge, l'esigenza di approvare il testo in esame e' sorta a seguito delle modifiche apportate nel tempo alla legge regionale 23 marzo 2000, n. 23, contenente il precedente «Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo», «sia al fine di introdurre le molteplici novita' di carattere normativo ed economico intervenute negli ultimi anni nella disciplina del sistema organizzativo del turismo, delle strutture turistiche ricettive nonche' delle imprese e professioni turistiche, sia allo scopo di realizzare una maggiore organicita' della disciplina».

A tal fine il legislatore regionale e' intervenuto con una novella integrale della disciplina previgente (che, infatti, e' stata espressamente abrogata dall'art. 160 della l.r. n. 86/2016), normando, altresi', fattispecie che, in precedenza, non erano contemplate dalla legge; e' il caso, ad esempio, degli immobili locati per finalita' esclusivamente turistiche, con riguardo ai quali, nel par. 7 del citato preambolo, si precisa che «Al fine di regolamentare l'ospitalita' offerta dagli alloggi locati per finalita' esclusivamente turistiche, attualmente non soggetta all'applicazione della legge regionale 23 marzo 2000, n. 42 (Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo), viene previsto, per i proprietari/usufruttuari di tali alloggi, il rispetto di alcune condizioni, tra cui l'obbligo di comunicazione al comune delle informazioni relative all'attivita' svolta e alla forma di gestione, nonche' la possibilita' di esercizio delle locazioni turistiche, sia in forma imprenditoriale sia non imprenditoriale, anche mediante gestione indiretta tramite agenzie immobiliari e societa' di gestione immobiliare turistica».

2. - Nell'ambito di tale disciplina viene in rilievo, in particolare, l'art. 70 del testo unico appena emanato, intitolato «Locazioni turistiche», il quale contiene le seguenti disposizioni:

«1. Ai fini del presente testo unico, sono locazioni turistiche le locazioni per finalita' esclusivamente turistiche di case e appartamenti arredati e senza alcuna prestazione di servizi accessori o complementari. Alle locazioni turistiche non si applica la disciplina delle case e appartamenti per vacanze di cui all'art. 57.

2. Le locazioni turistiche possono essere esercitate:

a) in forma non imprenditoriale da parte di proprietari o usufruttuari nel caso in cui:

1) destinano alla locazione turistica non piu' di due alloggi nel corso dell'anno solare, indipendentemente dal numero di comunicazioni di locazione turistica effettuate;

2) destinano alla locazione turistica piu' di due alloggi nel corso dell'anno solare e effettuano complessivamente sino a ottanta comunicazioni di locazione turistica nel corso dell'anno solare;

b) in forma imprenditoriale indipendentemente dal numero di alloggi gestiti.

3. Le locazioni di cui al comma 2, lettere a) e b), possono essere gestite in forma indiretta tramite agenzie immobiliari e societa' di gestione immobiliare turistica.

4. I proprietari e gli usufruttuari che concedono in locazione alloggi per finalita' turistiche nonche' gli intermediari con mandato della locazione turistica comunicano al comune dove gli alloggi sono situati, la forma imprenditoriale o non imprenditoriale di esercizio dell'attivita' e le informazioni relative all'attivita' svolta, utili anche a fini statistici, definite con deliberazione della Giunta regionale, previo parere della commissione consiliare competente.

5. La deliberazione della Giunta regionale definisce altresi' le modalita' e i termini con cui sono effettuate le comunicazioni di cui al comma 4.

6. Gli alloggi locati per finalita' turistiche devono possedere:

a) i requisiti strutturali e igienico-sanitari previsti per le case di civile abitazione;

b) le condizioni di sicurezza e salubrita' degli edifici e degli impianti negli stessi installati ai sensi della normativa vigente.

7. Gli alloggi locati per finalita' turistiche, indipendentemente dalla forma della gestione, sono parificati alle strutture ricettive ai fini dell'applicazione delle disposizioni in materia di imposta di soggiorno.

8. Coloro che stipulano contratti di locazione turistica in violazione delle disposizioni di cui al presente articolo sono soggetti all'applicazione delle seguenti sanzioni amministrative:

a) nel caso in cui vengono forniti i servizi accessori o complementari, alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.000,00 a euro 6.000,00;

b) nel caso di incompleta o omessa comunicazione ai sensi del comma 4, alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 250,00 a euro 1.500,00.

9. Coloro che esercitano attivita' di locazione turistica in forma non imprenditoriale direttamente o in forma indiretta, in assenza dei requisiti di cui al comma 2, lettera a), sono soggetti ad una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.000,00 a euro 6.000,00».

3. - Nel Titolo III, dedicato alle professioni turistiche, la l.r. n. 86/2016 reca, inoltre (Capo III) disposizioni concernenti la figura della «Guida ambientale», disciplinando, in particolare, all'art. 122, la definizione di tale figura professionale e il contenuto della sua attivita', nonche', all'art. 123, i requisiti e gli obblighi per il relativo esercizio.

4. - Le predette norme della legge regionale in esame presentano profili di illegittimita' costituzionale, eccedendo dai limiti della competenza legislativa regionale e vengono, pertanto, impugnate dinanzi a codesta Ecc.ma Corte, ai sensi dell'art. 127 Cost. e dell'art. 33, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, giusta deliberazione assunta in data 23 febbraio 2017 dal Consiglio dei ministri, per i seguenti

Motivi

A) Art. 70 della l.r. 20 dicembre 2016, n. 86: illegittimita' per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), terzo e quarto comma, cost., nonche' dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, ex articoli 3 e 97 cost.

5. - Come risulta dalla lettura del testo dell'art. 70 l.r. n. 86/2016, riportato integralmente in premessa, quest'ultimo reca, al comma 1, la definizione della locazione turistica, stabilendo le caratteristiche degli immobili che ne formano oggetto e i limiti della prestazione del locatore; il comma 2 della disposizione identifica le locazioni turistiche che, secondo il legislatore regionale, si considerano gestite in forma imprenditoriale e quelle che si considerano gestite in forma non imprenditoriale: a tale fine la norma stabilisce che in quest'ultimo novero rientrino le ipotesi in cui il proprietario o l'usufruttuario dell'immobile destini alla locazione turistica non piu' di due alloggi nell'anno solare, indipendentemente dal numero di comunicazioni di locazione turistica effettuate (lettera a), numero 1), o piu' di due alloggi, ma con il limite di ottanta comunicazioni di locazione turistica nello stesso periodo (lettera a), numero 2); il comma 3 prevede che le locazioni di cui al comma 2 possano essere gestite in forma indiretta tramite agenzie immobiliari e societa' di gestione turistica; il comma 4 della norma in esame prescrive, per i proprietari e gli usufruttuari che concedono in locazione alloggi per finalita' turistiche, nonche' per i rispettivi intermediari, l'obbligo di comunicazione al comune nel quale gli alloggi sono situati, tra l'altro, della forma imprenditoriale e non imprenditoriale di esercizio dell'attivita', secondo modalita' definite dalla Giunta regionale, ai sensi del successivo comma 5; i commi 8 e 9, infine, individuano sanzioni amministrative applicabili a coloro che stipulano contratti di locazione turistica in violazione delle disposizioni dell'art. 70, con particolare riguardo alla fornitura di servizi accessori e complementari (comma 8, lettera a), alla incompleta o omessa comunicazione ai sensi del comma 4 (comma 8, lettera b), all'esercizio dell'attivita' in questione in forma non imprenditoriale direttamente o in forma indiretta, in assenza dei requisiti di cui al comma 2, lettera a).

6. - La norma citata viola sotto vari profili l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, poiche' lede la competenza esclusiva del legislatore statale nella materia «ordinamento civile», sia con riguardo al regime delle locazioni, sia con riguardo alla disciplina dell'impresa e dell'attivita' imprenditoriale.

7. - Per quanto concerne il regime delle locazioni, occorre ricordare che il legislatore statale ha disciplinato la locazione turistica - gia' individuata come tipologia negoziale autonoma dall'art. 1, comma 2, lettera c), della legge 9 dicembre 1998, n. 431 - come contratto rientrante nella fattispecie generale del contratto di locazione, disciplinata dagli articoli 1571 ss. del codice civile. Invero l'art. 53 del Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo (d'ora in avanti indicato come «Codice del turismo»), approvato con il decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, stabilisce espressamente che «Gli alloggi locati esclusivamente per finalita' turistiche, in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle disposizioni del codice civile in tema di locazione».

Non vi e' dubbio che la disposizione predetta costituisca espressione della potesta' legislativa esclusiva riservata al legislatore statale, nella materia dell'ordinamento civile, dalla norma costituzionale sopra menzionata, come interpretata dalla costante giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte (v., ex multis, sentenza 290/2013 e, con specifico riferimento al tema delle locazioni, sentenza 245/2015), siccome basata sull'esigenza di garantire l'uniformita' di trattamento, nell'intero territorio nazionale, dei rapporti civilistici che operano in regime privato e volta a disciplinare tali rapporti.

Il comma 1 dell'art. 70 della legge regionale censurata, nello stabilire che costituiscono locazioni turistiche le locazioni effettuate in via esclusiva per finalita' turistiche «di case e appartamenti arredati e senza alcuna prestazione di servizi accessori o complementari», comprime le facolta' concesse al locatore dalle disposizioni del codice civile richiamate dalla normativa statale.

Invero e' pacifico che la locazione disciplinata dal codice civile possa avere ad oggetto anche immobili privi di arredamento (art. 1574, n. l; per quanto riguarda le locazioni di immobili urbani, arg. anche ex art. 1608 c.c.); fattispecie, peraltro, non incompatibile con la locazione a fini turistici, ben potendosi configurare l'ipotesi in cui ad equipaggiare l'immobile per le proprie esigenze di soggiorno provveda il conduttore, ad esempio installandovi attrezzature rimuovibili per dormire e riporre i propri effetti personali.

Ed e' altrettanto pacifico e costituisce, del resto, espressione dell'autonomia negoziale sancita dall'art. 1322 del codice civile, il fatto che, in aggiunta alle obbligazioni principali del locatore, individuate dall'art. 1575 del codice civile, nel contratto di locazione le parti ben possano prevedere la fornitura, da parte di quest'ultimo, di servizi accessori o complementari, purche' non prevalenti, senza mutare la natura del negozio e la sua soggezione alla disciplina civilistica (per la giurisprudenza in tal senso, cfr., tra le tante, Cassazione 20 gennaio 2005, n. 1150; Cassazione 22 gennaio 2001, n. 707).

Incidono, altresi', riduttivamente sulla portata della disciplina del codice civile in materia di locazioni:

a) il comma 2 dell'art. 70, laddove, alla lettera a), considera necessariamente «imprenditoriale» (per esclusione rispetto alle previsioni contenute nella lettera b) l'attivita' di locazione di immobili a fini turistici esercitata dai proprietari o usufruttuari degli stessi, qualora la stessa riguardi piu' di due alloggi nel corso dell'anno solare, ovvero un numero superiore, ma nel solo caso in cui gli stessi effettuino sino a ottanta comunicazioni di locazione turistica nel corso dell'anno solare.

Invero nel contratto di locazione disciplinato dagli articoli 1571 ss. del codice civile il locatore non assume necessariamente la qualifica di imprenditore e puo' locare, senza altre limitazioni, diverse da quelle previste dalla normativa civilistica, un numero indefinito di immobili;

b) il comma 3 della disposizione di legge regionale, laddove, prevedendo che le locazioni di cui al comma 2 possano «essere gestite in forma indiretta tramite agenzie immobiliari e societa' di gestione immobiliare turistica», impedisce altre forme di gestione indiretta (come, ad esempio, nel caso in cui si ricorra alla sublocazione, ammessa come regola generale dall'art. 1594 c.c.);

c) il comma 4 dello stesso art. 70, il quale, nello stabilire un obbligo di comunicazione al comune competente, da parte di proprietari, usufruttuari o intermediari, della forma imprenditoriale o non imprenditoriale dell'attivita' svolta, introduce, evidentemente, a carico del locatore, un onere direttamente dipendente dalla restrizione all'autonomia negoziale di quest'ultimo e all'estensione della portata del contratto di locazione disciplinato dal codice, operata dalla disposizione indicata alla lettera a);

d) i commi 8 e 9 della disposizione censurata, i quali, nel prevedere sanzioni amministrative a carico dei locatori che forniscano servizi accessori, ovvero di omessa o incompleta comunicazione ai sensi del comma 4, o di esercizio di attivita' di locazione turistica in forma non imprenditoriale, in assenza dei requisiti di cui al comma 2, lettera a) (dunque in caso di locazione turistica per piu' di due alloggi nell'anno solare da parte dello stesso soggetto, ovvero per piu' di due immobili, ma con limite di ottanta comunicazioni nello stesso periodo di tempo), rendono ancora piu' stringenti le rilevate limitazioni all'esercizio dei diritti e delle facolta' dei locatori, previste dal comb. disp., dell'art. 53 del codice del consumo e delle disposizioni del codice civile alle quali quest'ultimo rinvia, ledendo la potesta' legislativa dello Stato in materia di ordinamento civile anche per tale aspetto.

8. - Le disposizioni dell'art. 70 in esame violano, inoltre, la riserva di competenza legislativa dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., anche con riguardo alla disciplina civilistica in materia di impresa ed attivita' imprenditoriale.

Invero l'art. 2082 del codice civile definisce come imprenditore «chi esercita professionalmente una attivita' economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi», delimitando il contenuto dell'attivita' d'impresa, sulla base dei noti connotati di economicita', professionalita', organizzazione, messi in risalto dalla dottrina e dalla giurisprudenza, nell'analisi della norma, la quale, del resto, trova una analoga declinazione, in ambito turistico, nell'art. 4 del Codice del turismo, il quale (con disposizione anch'essa ritenuta legittima espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», dalla giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte - sentenza 80/2012) individua, al comma 1, come imprese turistiche «quelle che esercitano attivita' economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l'intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi ... concorrenti alla formazione dell'offerta turistica».

I predetti connotati sono individuati dalla norma del codice civile in via generale e con riferimento all'intero territorio nazionale.

Ne consegue che l'art. 70 (comma 2), nel definire la natura imprenditoriale dell'attivita' in questione, sulla base del numero di alloggi locati e delle comunicazioni di locazione turistica inviate al comune nell'anno solare, prescindendo dalla natura economica, professionale e organizzata della stessa attivita', poiche' fa riferimento ad elementi che non sono, di per se', indicativi di tale connotazione, contrasta col menzionato art. 2082 e viola la competenza legislativa statale in materia di «ordinamento civile», sia in quanto introduce su un territorio limitato una disciplina difforme rispetto a quella vigente sul territorio nazionale, sia in quanto altera le regole fondamentali che disciplinano l'esercizio dell'attivita' d'impresa nei rapporti tra i privati. Tale alterazione, inoltre, risalta ancor di piu', rendendo la norma ulteriormente illegittima anche sotto tale profilo, se si considerano i connessi obblighi di comunicazione della gestione delle locazioni in forma imprenditoriale, previsti al comma 4, e le sanzioni amministrative, contemplate nei commi 8 e 9, per le ipotesi di omissione o incompletezza della suddetta comunicazione, o di esercizio dell'attivita' di locazione turistica in forma non imprenditoriale in assenza dei requisiti di cui al comma 2, lettera a).

Un ulteriore parametro normativo indicante la violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., puo', inoltre, essere ravvisato nell'art. 2555 del codice civile, il quale, nel definire la nozione di azienda come «il complesso dei beni organizzati dall'imprenditore per l' esercizio dell'impresa», risulta anch'esso incompatibile con le disposizioni dell'art. 70 censurato col presente ricorso, le quali, nel considerare attivita' imprenditoriale la locazione turistica di alloggi in numero superiore a due o con riguardo a un numero di comunicazioni superiore al limite numerico considerato dalla norma regionale, nel corso di un anno solare, finiscono anche per attribuire natura di azienda a cespiti privi dei requisiti di organizzazione e di destinazione ad un'attivita' imprenditoriale, come individuata dall'art. 2082, in contrasto con la norma civilistica sopra indicata.

9. - Si confida, con le considerazioni che precedono, di avere sufficientemente dimostrato l'illegittimita', dell'art. 70 sotto i profili indicati. E' appena il caso di rilevare, peraltro, che alle predette motivazioni non potrebbero utilmente opporsi, da parte della Regione Toscana, le finalita' alle quali e' ispirato il testo unico approvato con la l.r. 86/2016, sostenendo che l'emanazione dello stesso sia avvenuta nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva regionale nella materia residuale del turismo e allo scopo di regolamentare la materia per finalita' esclusivamente turistiche. Invero, da un lato, e' evidente, in base a quanto si e' in precedenza rilevato, che, a discapito delle affermazioni in quest'ultimo senso, contenute nel par. 7 del preambolo alla legge regionale e nel piu' tenue incipit dello stesso art. 70, la norma travalica comunque le suddette finalita', incidendo in modo sostanziale sulla disciplina privatistica delle locazioni e sullo svolgimento dei rapporti negoziali tra i privati, in considerazione della portata generale delle censurate disposizioni regionali, nonche' della previsione di specifiche sanzioni amministrative a carico di chi eserciti l'attivita' di locazione turistica in violazione delle stesse; dall'altro, occorre considerare che, come ha rilevato la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte - con specifico riferimento a una legge regionale che incideva su rapporti disciplinati dal codice civile, nell'esercizio della competenza legislativa in materia di turismo - nelle materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, la regolamentazione statale, in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost., assolve proprio alla funzione di porre un limite diretto a evitare che la norma regionale incida su un principio di ordinamento civile (sent. 369/2008).

Pertanto il richiamo alla competenza residuale in materia di turismo, oltre ad essere smentito dalla portata oggettiva delle disposizioni impugnate, risulterebbe del tutto privo di pregio nel caso di specie, evidenziando, semmai, l'ulteriore illegittimita' delle disposizioni impugnate anche per violazione dell'art. 117, quarto comma, poiche' le stesse risultano emanate eccedendo i limiti della predetta competenza esclusiva.

10. - Per mera completezza, infine, si osserva che l'art. 70 in esame presenta profili di incostituzionalita' anche per il fatto che la materia disciplinata dalla Regione Toscana, ancorche' riguardante un intreccio di competenze sia regionali sia statali, per la novita' e la delicatezza del tema trattato - attualmente all'esame del Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo anche in vista di una possibile definizione di una disciplina generale «quadro» diretta a stabilire principi fondamentali - non puo' essere, allo stato attuale, regolata singolarmente da ciascuna regione, pena la precostituzione di un panorama inevitabilmente eterogeneo e diversificato sul territorio regionale, con impatti negativi su materie e istituti, quali la locazione, il comodato d'uso, l'impresa turistica-recettiva e i relativi ambiti di concorrenza e di mercato, appartenenti alla competenza legislativa statale. In tal senso la disciplina censurata si pone anche in contrasto con il disposto dell'art. 117, terzo comma, Cost.

Essa, inoltre, nella misura in cui, come si e' detto, altera l'uniformita' della disciplina dell'ordinamento civile in materia di locazioni, di impresa e di esercizio dell'attivita' imprenditoriale sul territorio nazionale, risulta costituzionalmente illegittima anche per violazione degli articoli 3 e 97 Cost., nonche' dei principi costituzionali di uguaglianza e ragionevolezza.

B) Articoli 122 e 123 della l.r. 20 dicembre 2016, n. 86: illegittimita' per violazione dell'art. 117, terzo comma, cost.

11. - Merita, altresi', censura, l'art. 122 della l.r. 86/2016, il quale risulta costituzionalmente illegittimo, laddove, nel definire l'attivita' di guida ambientale, lede la competenza del legislatore statale ad individuare nuove figure professionali, anche nel settore turistico.

Invero, come reiteratamente affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, l'individuazione delle figure professionali e' riservata allo Stato (sentenze n. 117/2015; n. 98/2013; n. 138/2009; n. 93/2008).

Tale asserzione e' stata formulata anche con specifico riguardo alle professioni turistiche e nel periodo successivo all'entrata in vigore del Codice del turismo (decreto legislativo n. 79/2011), il cui art. 6 contiene una definizione generale di professione turistica. Infatti l'enucleazione di peculiari figure professionali, a partire da un genus individuato dalla legge statale, e' preclusa al legislatore regionale (sent. n. 328/2009).

Il profilo di illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., si estende, inoltre, alle disposizioni regionali conseguenti e connesse e segnatamente all'art. 123 della l.r. 86/2016, che disciplina i requisiti (titolo di studio e abilitazione all'esercizio della professione) e gli obblighi per l'esercizio della professione di guida ambientale (la stipulazione di una polizza assicurativa), prevendendo l'invio di una SCIA in via telematica.

P.Q.M.

Si conclude perche', in accoglimento del presente ricorso, codesta Ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 70, 122 e 123 della legge della Regione Toscana, 20 dicembre 2016, n. 86, recante: «Testo unico del sistema turistico regionale».

Unitamente all'originale del presente ricorso notificato sara' depositata copia autentica della deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 febbraio 2017, con l'allegata relazione.

Roma, 25 febbraio 2017

Avvocato dello Stato: Del Gaizo