Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 3 marzo 2010 (della Regione Liguria). 
 

(GU n. 13 del 31-3-2010) 

    Ricorso della Regione  Liguria,  in  persona  del  Presidente  in
carica Claudio Burlando, autorizzato con deliberazione  della  Giunta
regionale n. 343 del 19 febbraio 2010,  rappresentato  e  difeso  per
mandato a margine dagli avv.ti Barbara  Baroli,  Gigliola  Benghi  ed
Orlando Sivieri, con domicilio  eletto  in  Roma,  presso  lo  studio
dell'avv. Sivieri, in Via Cosseria n. 5,  contro  il  Presidente  del
Consiglio  dei  ministri  per  la  dichiarazione  di   illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 187, della legge 23 dicembre  2009,
n. 191, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)». 
 
                              F a t t o 
 
    Sulla G.U. del 30 dicembre 2009, S.O. n. 302 e' stata  pubblicata
la legge finanziaria per l'anno 2010. 
    All'interno dell'art. 2, rubricato:  «Disposizioni  diverse»,  il
comma 187  contiene  la  previsione  della  cessazione  del  concorso
statale al finanziamento delle comunita' montane. 
    Cosi' dispone, testualmente, la norma: «A decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente legge, lo Stato cessa di  concorrere
al finanziamento delle comunita' montane previsto  dall'art.  34  del
decreto  legislativo  30  dicembre  1992,  n.  504,  e  dalle   altre
disposizioni di legge relative alle  comunita'  montane.  Nelle  more
dell'attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42,  il  30  per  cento
delle risorse finanziarie di  cui  al  citato  art.  34  del  decreto
legislativo n. 504 del 1992  e  alle  citate  disposizioni  di  legge
relative alle comunita' montane e'  assegnato  ai  comuni  montani  e
ripartito tra gli stessi con decreto del Ministero  dell'interno.  Ai
fini di cui al secondo periodo  sono  considerati  comuni  montani  i
comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio si  trovi  al  di
sopra dei 600 metri sopra il livello del mare.». 
    Quadro ordinamentale relativo alle Comunita' Montane. 
    Anteriomente all'entrata in vigore del nuovo Titolo V della parte
seconda della Costituzione, la legislazione relativa  alle  comunita'
montane riconosceva alle stesse  natura  di  «ente  autonomo»,  quale
proiezione dei comuni che ad esse fanno capo (art. 4  della  legge  3
dicembre 1971, n. 1102: «Nuove norme per lo sviluppo della montagna»)
. 
    La normativa successiva  ha  qualificato  le  comunita'  montane,
dapprima, quali «unioni montane, enti locali  costituiti  fra  comuni
montani  e  parzialmente  montani,  anche  appartenenti  a   province
diverse, per la valorizzazione delle zone montane per l'esercizio  di
funzioni proprie, di funzioni delegate e  per  l'esercizio  associato
delle funzioni comunali.» (art. 28 della legge n. 142 del 1990,  come
modificato dall'art. 7, comma 1, della legge 3 agosto 1999, n.  265),
e, successivamente, quali «unioni di comuni, enti  locali  costituiti
fra comuni montani» (art. 27, comma 1,  del  decreto  legislativo  18
agosto 2000, n. 267 «Testo unico delle leggi  sull'ordinamento  degli
enti locali»). 
    Tale definizione pone in evidenza l'autonomia di tali  enti  (non
solo dalle Regioni, ma anche) dai comuni, come dimostra, tra l'altro,
l'espressa attribuzione  agli  stessi  della  potesta'  statutaria  e
regolamentare (art. 4, comma 5, della legge 5 giugno  2003,  n.  131,
recante  «Disposizioni  per  l'adeguamento   dell'ordinamento   della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»). 
    Il citato art. 27, comma 4, del d.lgs. n. 267  del  2000  demanda
alla legge  regionale  la  disciplina  delle  comunita'  montane  con
specifico  riferimento:  a)  alle  modalita'  di  approvazione  dello
statuto; b) alle procedure di concertazione; c) alla  disciplina  dei
piani zonali e dei programmi annuali; d) ai criteri  di  ripartizione
tra le comunita' montane dei  finanziamenti  regionali  e  di  quelli
dell'Unione europea; e) ai rapporti con gli altri enti  operanti  nel
territorio. 
    L'esame  delle  funzioni  delle  comunita'  montane  elencate  al
successivo art. 28 ben evidenzia la loro natura di enti  creati  «per
la valorizzazione delle zone montane, allo  scopo  di  esercitare  in
modo piu' adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione  dei
comuni montani, «funzioni proprie», «funzioni conferite» e  «funzioni
comunali» (sentt. n. 229/2001 e n. 244/2005),  per  la  miglior  cura
delle peculiari esigenze che il governo locale  presenta  nelle  zone
montane,  ed  in  applicazione  del   principio   costituzionale   di
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative. 
    Questa Corte ha da tempo  riconosciuto  come  la  disciplina  del
funzionamento  delle  comunita'  montane,  nonche'  quella   relativa
all'esercizio delle funzioni  di  loro  competenza,  appartenga  alla
competenza residuale delle regioni, ex art. 117, quarto comma, Cost.,
(sentenze n. 244 e n. 456 del 2005; n. 397 del 2006, n.  327/  2009),
pur nella consapevolezza della loro qualificazione come  enti  locali
effettuata dal d.lgs. n. 267 del 2000. 
    Quanto agli aspetti finanziari, va qui ricordato  come  lo  Stato
abbia da sempre contribuito al finanziamento delle comunita' montane,
tanto a copertura delle spese di parte corrente,  quanto  a  sostegno
delle spese di investimento. 
    Queste ultime, d'altronde, realizzano il cuore della  mission  di
tali enti, nati primariamente, come si e' ricordato, per lo  sviluppo
e la valorizzazione delle zone montane. 
    Lo Stato ha finora provveduto in materia attraverso il d.lgs.  30
dicembre 1992, n. 504, recante: «Riordino della  finanza  degli  enti
territoriali» ove, all'art. 34 e' previsto  il  concorso  statale  al
finanziamento dei bilanci di tali enti con assegnazioni a valere  sul
«fondo ordinario» e sul «fondo consolidato», di cui al comma 1, lett.
a) e b). 
    Agli investimenti e', invece, dedicato il fondo per  lo  sviluppo
degli investimenti, di cui all'art. 28, comma 1, lett. c) del  d.lgs.
n. 504 cit. 
    Con la successiva legge 27 dicembre 2002, n. 289 (art. 31,  comma
11) si e' stabilito che il fondo per lo sviluppo  degli  investimenti
e' «determinato annualmente nella misura necessaria  all'attribuzione
dei contributi sulle rate di ammortamento dei mutui ancora in  essere
e dei mutui contratti o concessi ai sensi dell'art. 46-bis  del  d.l.
23 febbraio 1995, n. 41, conv. con modif. dalla legge 22 marzo  1995,
n. 85». 
    Nella formulazione di tale ultima  norma  si  ravvisa  il  chiaro
intento del  legislatore  statale  di  obbligarsi  con  carattere  di
continuita' («annualmente»)  a  fornire  alle  comunita'  montane  il
sostegno contributivo all'ammortamento dei mutui in essere, tanto  da
quantificare la dotazione annuale del fondo nella misura  esattamente
necessaria a far fronte alle relative necessita'. 
    Per fornire qualche dato numerico, e  con  riserva  di  ulteriori
approfondimenti volti alla migliore comprensione  della  composizione
delle entrate finanziarie  delle  comunita'  montane  liguri,  si  fa
presente che nell'anno 2009 i trasferimenti statali di parte corrente
destinati alle comunita' montane liguri sono quelli risultanti  dalla
seguente tabella estrapolata dalla dgr. n. 1556 del 20 novembre 2009,
che si deposita:  
      
 

 
     Tali entrate sono utilizzate in gran  parte  a  copertura  delle
spese  di  personale,  il  cui  costo  (per  il  2009)  ammontava   a
€ 8.209.970, 89. Ebbene, a fronte  del  significativo  coinvolgimento
dello Stato nel finanziamento tanto delle spese correnti quanto delle
spese di investimento delle comunita' montane, l'art.  2,  comma  187
della legge n. 191/2009 impugnata in questa sede azzera  il  concorso
statale in materia . 
    La decisione decreta l'automatica  soppressione  delle  comunita'
montane, com'e' confermato - d'altronde -  dal  secondo  periodo  del
comma 187, ove - dopo aver ridotto al trenta  per  cento  le  risorse
finanziarie di cui erano destinatarie le comunita' montane - lo Stato
dirotta tali residue somme direttamente  ai  «comuni  montani»,  come
individuati unilateralmente al terzo periodo. 
    (Si ricorda qui, per  inciso,  che  le  comunita'  montane  erano
appena state riorganizzate dalla legge regionale ligure n. 24  /2008,
esclusivamente onde attuare il precetto imposto  dall'art.  2,  comma
17, della legge 24 dicembre  2007,  n.  244  -  Disposizioni  per  la
formazione del bilancio annuale e pluriennale  dello  Stato  -  legge
finanziaria 2008). 
    Cio' premesso, la ricorrente Regione ritiene che l'art. 2,  comma
187 della legge finanziaria 2010 si ponga in contrasto  con  numerosi
parametri costituzionali, che si vanno ad individuare con  l'utilizzo
dei seguenti motivi in 
 
                            D i r i t t o 
 
I Motivo. 
    L'ambito materiale su  cui  incide  la  normativa  contestata  e'
quello del funzionamento delle  comunita'  montane,  rimesso,  com'e'
incontestato, alla potesta' legislativa residuale delle  regioni:  le
comunita'  montane  costituiscono  strumenti  a  disposizione   delle
regioni e degli enti locali per la miglior organizzazione, in termini
associativi, delle funzioni di attuazione delle  politiche  regionali
di  tutela  e  valorizzazione  del  territorio  e  della  popolazione
montana. 
    Altrettanto incontestabile appare che la norma statale  impugnata
(comma 187) sia ispirata da ragioni  di  contenimento  di  spesa,  in
linea con il  contenuto  della  quasi  totalita'  delle  disposizioni
dell'art. 2 della legge n. 191. 
    Ora, seppur  e'  stato  riconosciuto  da  questa  Corte  che  una
disposizione statale di principio  in  tema  di  coordinamento  della
finanza pubblica ex art. 117, terzo comma Cost.  possa  incidere  non
solo in ambiti di potesta' legislativa concorrente,  ma  altresi'  in
ambiti di competenza esclusiva regionale, non e' ammesso  tuttavia  -
in tale ultimo caso - che l'intervento statale dettato da ragioni  di
coordinamento della  finanza  pubblica  sia  «estremo»  al  punto  da
comprimere totalmente lo spazio  entro  cui  possono  esercitarsi  le
competenze legislative ed amministrative regionali. 
    In altre parole: non e' ammesso che lo Stato, perseguendo un fine
economico con l'azzeramento dell'essenziale concorso  finanziario  ai
bilanci delle comunita'  montane,  giunga  al  pratico  risultato  di
sopprimere una materia regionale residuale ex art. 117, quarto comma,
Cost., qual e' quella delle comunita' montane (dato per scontato  che
possano perpetrarsi  da  parte  dello  Stato  lesioni  dell'autonomia
regionale non solo  attraverso  la  disciplina  positiva  settori  di
competenza  esclusiva  regionale,  ma  altresi'  -  in   negativo   -
attraverso l'azzeramento delle risorse finanziarie essenziali per  la
cura di tali settori). La lesione della sfera di competenza esclusiva
regionale  e'  evidente:  la  norma  statale  comprime  indebitamente
l'autonomia regionale di allocazione delle funzioni amministrative in
capo agli enti locali,  ed  elimina  l'esercizio  a  loro  carico  di
funzioni disciplinate  da  leggi  regionali,  emanate  in  regime  di
competenza esclusiva. 
    Al riguardo, la sentenza di questa Corte n. 237/2009 afferma che: 
        nel caso di interferenza tra potesta' legislativa statale  da
un  lato  e  quella  concorrente  o  residuale   dall'altro   occorre
individuare l'ambito materiale prevalente; 
        quand'anche  la  materia  di  riferimento  fosse  individuata
nell'esigenza di contenimento della spesa pubblica ex art. 117, terzo
comma Cost., essa potrebbe determinare una solo parziale compressione
degli spazi entro cui possono esercitarsi le  competenze  legislative
ed amministrative delle regioni . 
    La Corte, dopo aver rilevato  come  la  disposizione  statale  di
principio  possa  incidere  su  una  o  piu'  materie  di  competenza
regionale, anche residuale, mette in  evidenza  che l'incisione  puo'
risolversi - al massimo - in una  compressione  solo  parziale  degli
spazi entro cui si  esplica  la  potesta'  legislativa  regionale,  e
giacche'  tale  compressione  non  puo'  e   non   deve   significare
annullamento dello spazio di competenza regionale. 
    Si ritiene, pertanto, che l'art. 2, comma 187, legge n.  191/2009
abbia utilizzato in maniera sproporzionata quel  titolo  legittimante
la  competenza  statale  relativo  all'«armonizzazione  dei   bilanci
pubblici e al coordinamento  della  finanza  pubblica»  ricavato  dal
terzo comma dell'art. 117 Cost., in tal modo  violando  tanto  l'art.
117, terzo comma, quanto l'art. 3 Cost. 
    Mentre, nella parte in cui ha compromesso la funzionalita' (anzi:
l'esistenza) di un ente  nato  per  dare  attuazione  alle  politiche
regionali e locali di tutela dei  territori  montani  e  di  sviluppo
agricolo, operante in un ambito afferente alla  competenza  esclusiva
regionale, la norma realizza  la  violazione  dell'art.  117,  quarto
comma Cost. 
II Motivo. 
    La norma statale impugnata si pone, altresi',  in  contrasto  con
l'art. 119 Cost. 
    Attesa la natura della comunita' montane come sopra  ricostruita,
il  loro  finanziamento  -  nonostante  allo  stato   attuale   della
legislazione sia costituito da trasferimenti diretti ai singoli  enti
- e' parte della complessiva finanza regionale. 
    L'azzeramento  dei  trasferimenti  statali  in  esame  rompe   il
meccanismo  imposto  dall'art.  119   della   Costituzione,   laddove
presuppone l'equilibrio tra funzioni ed entrate, ed obbliga lo  Stato
a dotare le Regioni dei mezzi per far fronte ai propri  compiti,  sia
mediante trasferimenti di  tributi  erariali,  sia  mediante  entrate
proprie. 
    Pertanto, e' costituzionalmente  illegittima  una  riduzione  dei
trasferimenti  statali  al  sistema  regionale  in  termini  tali  da
compromettere l'esercizio delle funzioni e senza prevedere  strumenti
con i quali le  Regioni  possano  rimediare  alle  riduzioni  stesse.
Inoltre: la ricorrente Regione denuncia l'illegittimita' della  norma
statale  altresi'  laddove  elimina  qualsiasi  concorso  statale  al
finanziamento delle comunita' montane, ivi  compreso,  evidentemente,
quello a copertura  dei  mutui  in  essere,  accesi  dalle  comunita'
montane sotto la vigenza e la  copertura  finanziaria  dell'art.  28,
d.lgs. n. 504 del 1992.  Tali  mutui,  contratti  conformemente  alla
norma autorizzatoria dell'art. 28 cit. e  nel  legittimo  affidamento
del concorso statale, si trasformeranno  irragionevolmente  oggi,  in
obbligazioni carenti di provvista, in violazione tanto del richiamato
art. 119 Cost. e dell'art. 3 Cost. quanto del principio  di  certezza
del diritto. 
III Motivo. 
    Violazione  del   principio   di   leale   collaborazione.   Ogni
disposizione afferente il finanziamento delle comunita' montane  deve
essere necessariamente  coordinata  con  le  politiche  regionali  di
tutela e valorizzazione della montagna, richiedendo la partecipazione
delle regioni, titolari della competenza costituzionale esclusiva  in
materia, almeno attraverso lo  strumento  dell'intesa  in  Conferenza
Stato-regioni  o   Conferenza   unificata.   Esiste,   infatti,   una
connessione indissolubile  tra  i  problemi  del  finanziamento  e  i
problemi della stessa  esistenza  ed  articolazione  delle  comunita'
montane (oltre che della complessiva funzionalita' e possibilita'  di
assumere funzioni e di liberamente allocarle al livello ritenuto piu'
opportuno, in materia residuale). Di qui la dedotta censura. 
IV Motivo. 
    Il secondo e terzo periodo dell'art. 2, comma 187 della legge  n.
191, laddove stabiliscono, nelle more dell'attuazione della  legge  5
maggio 2009, n. 42, recante  la  delega  al  Governo  in  materia  di
federalismo fiscale: 
        la riduzione al 30 per cento delle risorse finanziarie di cui
al citato art. 34 del decreto legislativo n.  504  del  1992  e  alle
citate disposizioni di legge relative alle comunita' montane; 
        l'assegnazione  delle  risorse  (cosi'  ridotte)  ai   comuni
montani»; 
        la ripartizione tra gli  stessi  con  decreto  del  Ministero
dell'interno; 
        l'attribuzione  unilaterale  della   qualifica   di   «comuni
montani» ai comuni in cui almeno il 75 per cento  del  territorio  si
trovi al di sopra dei 600 metri sopra il livello del mare. 
    Le  citate  previsioni  legislative  appaiono  costituzionalmente
illegittime sotto molteplici profili. 
    La norma, che rende palese il disegno statale di  smantellare  le
comunita' montane, considerando quali interlocutori per le  politiche
della montagna i soli «comuni montani», per la parte in cui prosciuga
mezzi finanziari delle comunita' montane, decretandone  l'estinzione,
viola gli artt. 117 e 119 Cost., mentre, per la parte in  cui  omette
qualsiasi  coinvolgimento  della  regione  nella  individuazione  dei
criteri per la riduzione dei fondi di cui all'art. 34, si espone alla
censura di violazione del principio di leale  collaborazione,  avendo
lo  Stato  deciso  di  provvedere  con  mero  decreto  del   Ministro
dell'Interno. (cfr. sent . Corte cost. n. 27/ 2010). 
    Infine, per  la  parte  in  cui  la  norma  da'  una  definizione
unilaterale della montanita',  includendovi  i  soli  comuni  il  cui
territorio e' situato per almeno il 75% al di  sopra  del  600  metri
sopra il livello  del  mare,  si  pone  in  contrasto  tanto  con  il
principio di leale collaborazione  quanto  con  gli  artt.  117  e  3
Cost.». 
    Invero, in primo luogo la soglia dei  600  metri  e'  diversa  da
quella assunta come riferimento da parte delle regioni nelle leggi di
riordino imposte a suo tempo proprio dallo  Stato  con  la  legge  n.
244/2007; in secondo luogo, un rigido criterio  altimetrico  adottato
quale indice per veicolare i residui trasferimenti statali da un lato
appare irragionevole, e dall'altro viene in collisione con  la  sfera
di  autonomia  legislativa  ed  amministrativa  regionale  in  ambito
costituzionalmente protetto. 

        
      

 
                               P.Q.M. 
 
    Chiede che l'ecc. ma Corte costituzionale,  in  accoglimento  del
presente ricorso, dichiari l'illegittimita' costituzionale  dell'art.
2, comma 187 della legge 23 dicembre 2009, n. 191. 
        Genova - Roma, addi' 26 febbraio 2010 
 
                         Avv. Barbara Baroli