Ricorso n. 33 del 2 marzo 2006 (Provincia autonoma di Bolzano)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2006 , n. 33
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2006 (della Provincia autonoma di Bolzano)
(GU n. 14 del 5-4-2006)
Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro tempore Dott. Luis Dumwalder,
rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto disgiuntamente, in
virtu' di procura speciale in data 13 febbraio 2006 (all. 1), rogata
dall'avv. Adolf Auckenthaler, Segretario generale della Giunta
provinciale di Bolzano (Rep. 21322 dd. 13 febbraio 2006), e giusta
deliberazione della Giunta provinciale della Provincia autonoma di
Bolzano n. 402 del 13 febbraio 2006 (all. 2), dagli avv. proff.
Roland Riz e Giuseppe Franco Ferrari, presso il qual'ultimo e'
elettivamente domiciliata in Roma, via di Ripetta n. 142;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della legge 23 dicembre 2005, n. 266,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», art. 1, commi 24,
26, 67, 198, 204, 231, 232, 282, 283, 284, 330, 331, 332, 333, 409 e
da 483 a 492, in Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2005, n. 302,
S.O.
F a t t o
Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29
dicembre 2005 e' stata pubblicata la legge 23 dicembre 2005, n. 266,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)».
Prima di esporre partitamene i motivi di censura relativi alle
disposizioni di cui ai commi 24, 26, 67, 198, 204, 231, 232, 282,
283, 284, 330, 331, 332, 333, 409 e da 483 a 492 dell'art. 1, e'
opportuno anzitutto illustrare, almeno negli aspetti piu' rilevanti,
il contenuto dei singoli commi impugnati.
I. - L'art. 1, comma 24, «Limiti all'acquisizione di immobili per
gli enti territoriali», al dichiarato fine di garantire effettivita'
alle prescrizioni contenute nel programma di stabilita' e crescita
presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi di
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 119 della
Costituzione e ai fini della tutela dell'unita' economica della
Repubblica, in particolare - si legge - come principio di equilibrio
tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti erariali,
prevede una riduzione sui trasferimenti erariali a qualsiasi titolo
spettanti nei confronti degli enti territoriali soggetti al patto di
stabilita' interno, delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano in misura pari alla differenza tra la
spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la
spesa media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa
finalita'. L'ultimo periodo del comma 24 e' esplicito nell'affermare
che «nei confronti delle regioni e delle province autonome viene
operata un'analoga riduzione sui trasferimenti statali a qualsiasi
titolo spettanti».
Per le ragioni che si diranno, l'impugnato comma 24 lede
l'autonomia patrimoniale e finanziaria, di entrata e di spesa,
attribuita alla provincia autonoma di Bolzano in forza del Titolo VI
dello Statuto di autonomia, delle relative norme di attuazione di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975 n. 473, ed
ai decreti legislativi 16 marzo 1992, n. 268, e 24 luglio 1996,
n. 432, e delle norme di cui alla legge 30 novembre 1989, n. 386, e
viola altresi' l'art. 119, primo comma, della Costituzione, che
garantisce alle regioni e, in virtu' dell'art. 101. cost. n. 3/2001,
alle province autonome autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
L'art. 1, comma 26, «Monitoraggio compravendita immobili»,
assoggetta le amministrazioni di cui al comma 24 e, quindi, anche le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano, al monitoraggio da parte del Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
prevedendo l'obbligo di comunicare le informazioni trimestrali
cumulate degli acquisti e delle vendite di immobili per esigenze di
attivita' istituzionali o finalita' abitative, nonche' all'Agenzia
del territorio, per le verifiche sulla congruita' dei valori degli
immobili acquisiti e per la segnalazione degli scostamenti «agli
organi competenti per le eventuali responsabilita».
Tale disposizione attribuisce ad organi statali funzioni di
controllo non previste dallo Statuto ne' dalle relative norme di
attuazione, in particolare quelle di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305, e di cui all'art. 4 del
d.lgs. n. 266/1992.
II. - L'art. 1, comma 67, «Disposizioni per l'Autorita' di
vigilanza sui lavori pubblici», demanda all'Autorita' medesima la
determinazione annuale dell'ammontare delle contribuzioni ad essa
dovute dai soggetti, pubblici e privati, sottoposti alla sua
vigilanza, nonche' le relative modalita' di riscossione, e risulta
lesiva, per i motivi e sotto i profili che si diranno, delle
attribuzioni provinciali in materia di lavori pubblici soprattutto
nella parte in cui pone quale condizione di ammissibilita'
dell'offerta nell'ambito delle procedure finalizzate alla
realizzazione di opere pubbliche il versamento del previsto
contributo da parte degli operatori economici.
IIl. - L'art. 1, comma 198, «Concorso delle regioni e degli enti
locali al contenimento degli oneri di personale», impone alle
amministrazioni regionali, agli enti locali ed agli enti del Servizio
sanitario nazionale di concorrere alla realizzazione degli obiettivi
di finanza pubblica mediante l'adozione di misure atte a garantire
che le spese di personale, ivi comprese quelle per il personale a
tempo determinato, con contratto di collaborazione coordinata e
continuativa, o che presta servizio con altre forme di rapporto di
lavoro flessibile o con convenzioni, non superino per ciascuno degli
anni 2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento. Tale previsione, oltre a porsi in
contrasto con quanto disposto dal comma 148 dello stesso art., viola
l'autonomia finanziaria della provincia e le sue attribuzioni in
materia di personale provinciale, anche in connessione con l'art. 1,
comma 204, «Verifica del rispetto degli adempimenti», parimenti
impugnato, il quale assoggetta, tra gli altri, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano al monitoraggio da parte del
Ministero dell'economia e delle finanze ai fini della «verifica del
rispetto degli adempimenti previsti dal comma 198».
IV. - L'art. 1, ai commi 231 («Giudizi di responsabilita'
contabile») e 232 («Delibera della sezione di appello»), della legge
finanziaria 2006 prevede che i soggetti nei cui confronti sia stata
pronunciata, in primo grado, sentenza di condanna nei giudizi di
responsabilita' dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della medesima legge
n. 266/2005 possono chiedere alla competente sezione di appello, in
sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il
pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore
al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza.
Si tratta di una disciplina irrazionale e idonea ad incidere
sulle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla provincia
autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto, in quanto, tra l'altro,
si priva l'ente che ha subito il danno del diritto di vedersi
adeguatamente risarcito.
V. - Le norme di cui all'art. 1, comma 282, «Divieto di
sospensione delle prenotazioni sanitarie», vietano alle aziende
sanitarie ed ospedaliere di sospendere le attivita' di prenotazione
ed impongono alle regioni ed alle province autonome di Trento e di
Bolzano l'adozione delle disposizioni necessarie per regolare i casi
in cui la sospensione dell'erogazione delle prestazioni e' legata a
motivi tecnici, con l'obbligo di informare il Ministero della salute.
L'art. 1, comma 283, «Commissione nazionale sull'appropriatezza
delle prestazioni», prevede l'istituzione, da parte del Ministro
della salute, della Commissione nazionale sull'appropriatezza delle
prescrizioni, cui affidare i compiti, tra l'altro, di promozione di
iniziative formative e di informazione per il personale medico e per
i soggetti utenti del Servizio sanitario; di predisposizione di
linee-guida per la fissazione di criteri di priorita' di
appropriatezza delle prestazioni, da adottarsi con decreto dello
stesso Ministro; di predisposizione di forme idonee di controllo
dell'appropriatezza delle prescrizioni delle medesime prestazioni; di
fissazione dei criteri per la determinazione delle sanzioni
amministrative previste dal successivo comma 284, «Sanzioni per
sospensione prenotazioni sanitarie», e di quelle per la violazione
dell'obbligo della tenuta del registro delle prestazioni
specialistiche ambulatoriali, di diagnostica strumentale e di
laboratorio e dei ricoveri ospedalieri ordinari di cui all'art. 3,
comma 8, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.
Il comma 284 assegna alle regioni ed alle province autonome di
Trento e di Bolzano il compito di applicare le predette sanzioni,
«secondo i criteri fissati dalla Commissione prevista dal comma 283».
I commi sopra citati, per le ragioni evidenziate nel seguito,
violano le competenze della provincia autonoma di Bolzano in materia
di formazione professionale e ordinamento del personale sanitario,
igiene e sanita', assistenza sanitaria ed ospedaliera.
VI. - I commi 330 («Fondo famiglia e solidarieta»), 331 («Bonus
per figli nati o adottati nel 2005») e 332 («Bonus per figli nati o
adottati nel 2006») dell'articolo 1 prevedono, previa istituzione di
un fondo al fine di assicurare la realizzazione di interventi volti
al sostegno delle famiglie e della solidarieta' per lo sviluppo
socio-economico, la concessione, da parte dello Stato, di un assegno
pari ad euro 1.000,00 per ogni figlio nato o adottato nell'anno 2005
nonche' per ogni figlio nato nell'anno 2006, secondo o ulteriore per
ordine di nascita, o adottato, alle condizioni e secondo le modalita'
stabilite al successivo comma 333 («Riscossione del bonus presso gli
uffici postali»), violando, per i motivi sotto dedotti, le competenze
statutarie della provincia autonoma di Bolzano in materia di
assistenza e beneficenza pubblica e relative norme di attuazione,
nonche' la disposizione di cui all'art. 4, comma 3, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
VII. - Le disposizioni di cui all'impugnato comma 409,
«Classificazione dispositivi medici», dell'art. 1, «ai fini della
razionalizzazione degli acquisti da parte del Servizio sanitario
nazionale», prevedono, tra l'altro, quanto segue:
a) la classificazione dei dispositivi medici e' approvata con
decreto del Ministro della salute; con la stessa procedura sono
stabilite altresi' le modalita' di alimentazione e aggiornamento
della banca dati del Ministero della salute necessarie alla
istituzione e alla gestione del repertorio generale dei dispositivi
medici e alla individuazione dei dispositivi nei confronti dei quali
adottare misure cautelative in caso di segnalazione di incidenti.
Sono inoltre stabilite le modalita' con le quali le aziende sanitarie
devono inviare al Ministero della salute, per il monitoraggio
nazionale dei consumi dei dispositivi medici, le informazioni sui
costi unitari dei dispositivi acquistati, mediante specificazione
delle aziende produttrici e dei modelli e si prevede che «le regioni,
in caso di omesso inoltro al Ministero della salute delle
informazioni di cui al periodo precedente, adottano i medesimi
provvedimenti previsti per i direttori generali in caso di
inadempimento degli obblighi informativi sul monitoraggio della spesa
sanitaria»;
b) con la procedura di cui alla lettera a), quindi con
decreto del Ministro della salute, viene stabilita, con l'istituzione
del repertorio generale dei dispositivi medici, la data a decorrere
dalla quale nell'ambito del Servizio sanitario nazionale possono
essere acquistati, utilizzati o dispensati unicamente i dispositivi
iscritti nel repertorio medesimo;
c) le aziende che producono o immettono in commercio in
Italia dispositivi medici sono tenute a dichiarare mediante
autocertificazione diretta al Ministero della salute, entro il 30
aprile di ogni anno, l'ammontare complessivo della spesa sostenuta
nell'anno precedente per le attivita' di promozione;
d) entro la data di cui alla lettera c), le aziende che
producono o immettono in commercio dispositivi medici versano, in
conto entrate del bilancio dello Stato, un contributo pari al 5 per
cento delle spese autocertificate. I proventi derivanti da tali
versamenti sono rassegnati sulle corrispondenti unita' previsionali
di base dello stato di previsione del Ministero della salute;
e) i produttori e i commercianti di dispositivi medici che
omettono di comunicare al Ministero della salute dati, documentazioni
o altre informazioni previste da norme vigenti con finalita' di
controllo e vigilanza sui dispositivi medici sono soggetti, quando
non diversamente previsto, alla sanzione amministrativa pecuniaria
prevista dall'art. 23, comma 4, del decreto legislativo n. 46 del
1997.
L'impugnato comma 409 prevede inoltre che, per l'inserimento
delle informazioni nella banca dati necessaria alla istituzione e
alla gestione del repertorio dei dispositivi medici, i produttori e i
distributori tenuti alla comunicazione sono soggetti al pagamento, a
favore del Ministero della salute, di una tariffa di euro 100,00 per
ogni dispositivo. I proventi derivanti dalle tariffe sono versati
all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnati alle
competenti unita' previsionali di base dello stato di previsione del
Ministero della salute.
Sotto profili molteplici, come si dira', anche queste
disposizioni sono illegittime, in quanto norme di dettaglio lesive
delle competenze legislative ed amministrative della provincia
autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli uffici
provinciali, igiene e sanita', assistenza sanitaria ed ospedaliera,
nonche' dell'autonomia finanziaria ad essa riconosciuta.
VIII. - I commi da 483 a 492 dell'art. 1 dettano norme relative
alle concessioni idroelettriche, prevedendo, mediante la modifica di
alcune disposizioni del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, una
nuova procedura per l'attribuzione a titolo oneroso delle concessioni
di grandi derivazioni d'acqua per uso idroelettrico e attribuendo
alla competenza del Ministero delle attivita' produttive, di concerto
con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, la
determinazione dei requisiti organizzativi e finanziari minimi, dei
parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata
concernenti la procedura di gara. Vengono altresi' abrogate le
disposizioni che prevedono prerogative in favore della Regione
autonoma della Valle d'Aosta e delle province autonome di Trento e
Bolzano.
In particolare, e' prevista la proroga di 10 anni delle grandi
concessioni di derivazione idroelettrica in corso rispetto alle date
di scadenza previste dall'art. 12 del predetto decreto legislativo
n. 79 del 1999, purche' siano effettuati congrui interventi di
ammodernamento degli impianti, specificando la natura, l'entita' e le
modalita' di tali interventi, e viene introdotto un canone aggiuntivo
unico a carico dei soggetti titolari delle concessione a favore dello
Stato e dei comuni interessati.
Viene inoltre prevista la possibilita' di prevedere nel bando di
gara per concessioni idroelettriche, a determinate condizioni, il
trasferimento della titolarita' del ramo d'azienda relativo
all'esercizio della concessione, comprensivo di tutti i rapporti
giuridici, dal concessionario uscente al nuovo concessionario.
Si stabilisce altresi' che tali disposizioni costituiscono norme
di competenza legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione e attuano i principi
comunitari resi nel parere motivato della Commissione europea in data
4 gennaio 2004 e che le regioni e le province autonome devono
armonizzare i propri ordinamenti alle stesse entro 90 giorni dalla
data di entrata in vigore della legge.
Tali norme sono illegittime in quanto di dettaglio e sono
impugnate - sotto i profili precisati piu' avanti - oltre che per
violazione dell'art. 117 Cost. nei termini precisati oltre, per
contrasto con il principio di leale collaborazione e con le
disposizioni di cui agli articoli 12, 13, 14, 16, 17, 104 e 107 dello
Statuto T.-A.A. e relative norme di attuazione, ed in particolare
quelle di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 gennaio
1973, n. 115; al decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo
1974, n. 381; al decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo
1977, n. 235; al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266; al
decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463.
IX. - come si e' detto e come piu' diffusamente si vedra', in
riferimento sia a disposizioni statutarie e di attuazione statutaria,
sia a disposizioni del Titolo V della Costituzione, la richiamata
disciplina statale risulta lesiva della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantite della Provincia autonoma di Bolzano
sotto molteplici profili.
Di qui la necessita' della proposizione del presente ricorso, per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 23
dicembre 2005, n. 266, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)»,
art. 1, commi 24, 26, 67, 198, 204, 231, 232, 282, 283, 284, 330,
331, 332, 333, 409 e da 483 a 492, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 24 e 26,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Stato (legge
finanziaria 2006)».
L'art. 1, comma 24, stabilisce quanto segue: «Per garantire
effettivita' alle prescrizioni contenute nel programma di stabilita'
e crescita presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi
di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 119 della
Costituzione e ai fini della tutela dell'unita' economica della
Repubblica, in particolare come principio di equilibrio tra lo stock
patrimoniale e i flussi dei trasferimenti erariali, nei confronti
degli enti territoriali soggetti al patto di stabilita' interno,
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e di Bolzano i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti
sono ridotti in misura pari alla differenza tra la spesa sostenuta
nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media
sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalita'. Nei
confronti delle regioni e delle province autonome viene operata
un'analoga riduzione sui trasferimenti statali a qualsiasi titolo
spettanti».
Come si evince dalla rubrica del comma impugnato - «Limiti
all'acquisizione di immobili per gli enti territoriali» - si tratta
di un disciplina volta a limitare, attraverso il meccanismo
sanzionatorio della riduzione dei trasferimenti, la spesa in conto
capitale degli enti territoriali per l'acquisto di immobili, al fine
apparente di evitare che per tali acquisizioni vengano utilizzati i
trasferimenti erariali (misura la cui necessita' «per garantire
effettivita' alle prescrizioni contenute nel programma di stabilita'
e crescita presentato all'Unione europea» e' peraltro tutta da
dimostrare).
Tale disciplina lede non solo l'autonomia di spesa della
ricorrente, garantita anche dall'art. 119, primo comma della
Costituzione, ma si riflette soprattutto in una grave violazione
della garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria provinciale,
come delineata dal Titolo VI dello Statuto di autonomia e, con
disposizioni non unilateralmente derogabili dal legislatore statale,
dalle relative norme di attuazione introdotte dal decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975 n. 473, dai decreti
legislativi 16 marzo 1992, n. 268, e 24 luglio 1996, n. 432, nonche'
dalla alla legge 30 novembre 1989, n. 386.
Il denunciato comma 24, nel reiterare l'esplicito riferimento
alle province autonome e nell'utilizzare l'ampia formula
«trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti», prevede
infatti un meccanismo del tutto anomalo e illegittimo di
ridimensionamento delle entrate provinciali, in caso di esercizio, da
parte della provincia, della propria autonomia di spesa in termini
eccedenti i limiti indicati nel comma 24 sopra riportato.
A questo riguardo, occorre anzitutto premettere che e' arbitrario
sia imputare l'acquisto di immobili a quella parte del bilancio
dell'ente alimentata da trasferimenti erariali piuttosto che da
entrate proprie (ammesso che il fine della disposizione impugnata sia
quello di evitare che per tali acquisizioni vengano utilizzati i
trasferimenti erariali); sia assumere a parametro di misurazione
indifferenziato il quinquennio precedente, ben potendo l'ente
territoriale aver previamente programmato rilevanti acquisti di
immobili - unitamente alla necessaria copertura finanziaria - proprio
per l'esercizio 2006, dopo un periodo (eventualmente, il quinquennio
precedente) di flessione o di forte contrazione della spesa per
immobili, cio' che comporta anche la violazione del principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost.
L'irrazionalita' del criterio in questione e le conseguenze in
termini di disparita' di trattamento tra enti territoriali (in
violazione dell'art. 3 Cost.) sono palesi. Si aggiunga che la
disposizione non fornisce alcun chiarimento in ordine ai criteri di
calcolo e determinazione della «spesa media sostenuta nel precedente
quinquennio» per l'acquisto da terzi di immobili (si pensi, ad
esempio, all'ipotesi dubbia dell'acquisizione di aree a scomputo di
oneri di urbanizzazione).
Ne' e' sufficiente, per escludere l'irrazionalita' e
l'illegittimita' del comma 24, quanto stabilito dal successivo comma
25 («Deroghe ai limiti di acquisizione immobili»), a norma del quale
«le disposizioni dei commi 23 e 24 non si applicano all'acquisto di
immobili da destinare a sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili».
Anzi, in contraddizione con quest'ultima disposizione, la previsione
di una riduzione dei «trasferimenti erariali a qualsiasi titolo
spettanti» non consente neppure di comprendere quali trasferimenti e
quali settori della spesa saranno colpiti dalla misura sanzionatoria,
cio' che si traduce, tra l'altro, in un fattore di incertezza e di
intralcio alla programmazione provinciale (tanto piu' che il comma
impugnato, seppure apparentemente riferito al solo esercizio 2006,
non da' alcuna certezza circa il proprio ambito temporale di
efficacia ed il momento della decurtazione dei trasferimenti).
Per quanto piu' specificamente concerne la garanzia statutaria
dell'autonomia patrimoniale e finanziaria, di entrata e di spesa,
della provincia autonoma di Bolzano, la disciplina impugnata viola e
deroga unilateralmente le disposizioni statutarie e di attuazione
statutaria di seguito indicate.
Per quanto concerne il dettato statutario, risultano violate piu'
disposizioni contenute nel Titolo V («Demanio e patrimonio della
regione e delle province») e nel Titolo VI («Finanza della regione e
delle province»), ed in particolare: l'art. 68, che presuppone un
patrimonio immobiliare proprio delle province autonome, del quale la
normativa introdotta dal comma 24 preclude l'incremento e l'autonoma
gestione in conformita' ai programmi ed al fabbisogno della
provincia, ledendo cosi' l'autonomia patrimoniale della stessa,
nonche' l'autonomia contabile e di bilancio della provincia e dei
comuni, garantita alla prima dagli artt. 83 e 84 dello Statuto, ed ai
secondi dal citato art. 83; gli artt. 69, 70, 71, 75 e 78 dello
Statuto (e norme di attuazione di cui al d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 268, spec. artt. 2, 4, commi 1, 5), che disciplinano la garanzia
di compartecipazione della provincia al gettito di tributi erariali,
destinata ad essere illegittimamente menomata in caso di acquisizioni
di immobili in misura eccedente il limite introdotto con la legge
finanziaria 2006 in considerazione dell'apparente latitudine della
previsione circa la corrispondente riduzione «sui trasferimenti
statali a qualsiasi titolo spettanti» ove interpretata, peraltro
contro ogni logica, come applicabile anche alla compartecipazione al
gettito dei tributi erariali, in quota fissa o, come nel caso
dell'art. 78, in quota variabile; l'art. 80, il quale attribuisce
alla ricorrente potesta' legislativa concorrente in materia di
finanza locale, competenza che risulta illegittimamente lesa dalla
previsione dell'applicazione del limite di spesa e del regime
sanzionatorio di cui si tratta agli enti locali situati nel
territorio provinciale (la competenza provinciale in materia di
finanza locale e' affermata anche dall'art. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975 n. 473, recante «Norme di
attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di finanza locale», a norma del quale «nella vigilanza e
tutela di cui all'art. 54, n. 5, del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, si intendono compresi tutti i
provvedimenti di controllo in materia di finanza locale»; e
dall'art. 17, commi 1 e 3, d.lgs. 16 marzo 1992 n. 268, «Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale»).
La disciplina statale in questione e' in contrasto anche con
l'art. 104, primo comma, St. T.-A.A., che esclude la possibilita' di
modifiche unilaterali del quadro statutario concernente l'autonomia
finanziaria provinciale ad opera del legislatore statale («Fermo
quanto disposto dall'art. 103 le norme del titolo VI e quelle
dell'art. 13 possono essere modificate con legge ordinaria dello
Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva
competenza, della regione o delle due province»).
Per quanto concerne le norme di attuazione statutaria - neppure
esse, com'e' ovvio, modificabili unilateralmente dal legislatore
statale - occorre fare riferimento ancora alla legge 30 novembre i
989, n. 386 («Norme per il coordinamento della finanza della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano
con la riforma tributaria»), la quale, oltre alla modifica della
sopra invocate disposizioni statutarie, all'art. 5 ha stabilito
quanto segue:
«1. - Le province autonome partecipano alla ripartizione di
fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni
in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri
e le modalita' per gli stessi previsti.
2. - I finanziamenti recati da qualunque altra disposizione
di legge statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a
favore delle regioni, sono assegnati alle province autonome ed
affluiscono al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo
normative provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con
riscontro nei conti consuntivi delle rispettive province».
A questo riguardo, occorre in primo luogo rilevare che il
censurato meccanismo legislativo di riduzione dei trasferimenti
statali non tollera alcuna eccezione neppure con riguardo ai fondi di
cui al comma 1 del richiamato art. 5 legge n. 386/1989, riduzione
peraltro in contrasto con la garanzia costituzionale dei livelli
minimi-essenziali delle prestazioni, cui fa riferimento il medesimo
comma 1 citato.
In secondo luogo, la disciplina statale denunciata appare
altresi' in contrasto con il riportato comma 2, anche alla luce del
successivo comma 3, ai sensi del quale «per l'assegnazione e
l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si prescinde da
qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di
quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di
riparto», individuazione, evidentemente, relativa al singolo
finanziamento ed ai criteri per ripartirlo tra le regioni.
La disposizione statale impugnata, inoltre, ribalta il meccanismo
disciplinato dal d.lgs. 16 marzo 1992 n. 268 («Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale») all'art. 13, comma 3, in base al
quale «in caso di assegnazione di finanziamenti ai sensi dell'art. 5,
comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386, i relativi
stanziamenti di spesa sono comunque iscritti nel bilancio provinciale
nella misura necessaria per far fronte rispettivamente agli impegni
ed ai pagamenti previsti per l'esercizio in corso, salvo l'obbligo di
compensare gli eventuali minori stanziamenti rispetto alle
assegnazioni con maggiori stanziamenti negli esercizi successivi».
Il successivo comma 4 conferma il sopra richiamato regime
speciale dei trasferimenti in favore delle province autonome
prevedendo che «le somme assegnate ai sensi dell'art. 5, comma 2,
della legge 30 novembre 1989, n. 386, sono erogate in una o piu'
soluzioni, prescindendo da qualunque altro adempimento».
Non pare inutile, in ordine alla posizione gerarchica delle
disposizioni di attuazione statutaria, richiamare la giurisprudenza
costituzionale piu' recente. In essa, da un lato, si sottolinea
l'equiparazione delle norme di attuazione statutaria alle norme
statutarie, sotto il profilo della funzione di delineare il
patrimonio di attribuzioni costituzionalmente garantite alle regioni
speciali e alle province autonome (da ultimo, Corte cost., sent.
n. 287/2005); dall'altro, la sovraordinazione gerarchica delle norme
di attuazione rispetto alla legge ordinaria dello Stato,
caratterizzata, come si legge nella recente sent. n. 249/2005, da una
«naturale cedevolezza (anche nel momento interpretativo) . . .
rispetto sia alle disposizioni dello statuto speciale che alle
relative norme di attuazione».
Le disposizioni sopra invocate e lo stesso art. 119 della
Costituzione risultano poi lesi alla luce dei principi enunciati da
codesta ecc.ma Corte nella sent. n. 417/2005 : «Va qui ribadito il
principio costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa
Corte, per cui le norme che fissano vincoli puntuali relativi a
singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali
non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e
ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa garantita
dall'art. 119 Cost.» (enfasi aggiunta).
Con riguardo ai vincoli alle politiche di bilancio, che lo Stato
puo' porre esclusivamente con riguardo alla spesa corrente, e non in
conto capitale, mediante «disciplina di principio» e «per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari» (sentenza n. 36 del
2004; v. anche le sentenze n. 376 del 2003 e nn. 4 e 390 del 2004),
la medesima sent. n. 417/2005 - della quale e' opportuno riportare
alcuni passaggi - chiarisce:
«Perche' detti vincoli possano considerarsi rispettosi
dell'autonomia delle regioni e degli enti locali debbono avere ad
oggetto o l'entita' del disavanzo di parte corrente oppure - ma solo
"in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore
statale" - la crescita della spesa corrente degli enti autonomi; in
altri termini, la legge statale puo' stabilire solo un "limite
complessivo", che lascia agli enti stessi ampia liberta' di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenza n. 36 del 2004).
Codesta Corte ha recentemente riaffermato tale principio,
osservando che la previsione da parte della legge statale di limiti
all'entita' di una singola voce di spesa non puo' essere considerata
un principio fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica, perche' pone un
precetto specifico e puntuale sull'entita' della spesa e si risolve
percio' "in una indebita invasione, da parte della legge statale,
dell'area [...] riservata alle autonomie regionali e degli enti
locali, alle quali la legge statale puo' prescrivere criteri [...] ed
obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica) ma non
imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi" (sent. n. 390 del 2004).
Nella specie, le disposizioni censurate non fissano limiti
generali al disavanzo o alla spesa corrente, ma stabiliscono limiti
[...] alle spese per l'acquisto di beni e servizi; vincoli che,
riguardando singole voci di spesa, non costituiscono principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ma comportano
una inammissibile ingerenza nell'autonomia degli enti quanto alla
gestione della spesa» (corsivo aggiunto).
Le censure sopra avanzate vanno estese all'art. 1, comma 26,
«Monitoraggio compravendita immobili», che assoggetta le
amministrazioni di cui al comma 24 e, quindi, anche le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, al
monitoraggio da parte del Ministero dell'economia e delle finanze:
«Ai fini del monitoraggio degli obiettivi strutturali di manovra
concordati con l'Unione europea nel quadro del patto di stabilita' e
crescita, le amministrazioni di cui ai commi 23 e 24 sono tenute a
trasmettere, utilizzando il sistema web laddove previsto, al
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, una comunicazione contenente le
informazioni trimestrali cumulate degli acquisti e delle vendite di
immobili per esigenze di attivita' istituzionali o finalita'
abitative entro trenta giorni dalla scadenza del trimestre di
riferimento. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, sono stabiliti le modalita' e lo schema della
comunicazione di cui al periodo precedente. Tale comunicazione e'
inviata anche all'Agenzia del territorio che procede a verifiche
sulla congruita' dei valori degli immobili acquisiti segnalando gli
scostamenti rilevanti agli organi competenti per le eventuali
responsabilita».
Il citato comma 26 attribuisce ad organi statali funzioni di
vigilanza e controllo non previsti dallo Statuto di autonomia e
relative norme di attuazione, in violazione del decreto del
Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305, ed in particolare
in contrasto con l'art. 2, comma 2 di tale d.P.R., il quale
stabilisce che «il controllo di legittimita' sugli atti e il
controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della
provincia autonoma di Bolzano sono esercitati dalla sezione di
controllo della Corte dei conti avente sede in Bolzano».
La richiamata disposizione viola altresi' l'art. 4, comma 1, del
d.lgs. n. 266/1992, ai sensi del quale «nelle materie di competenza
propria della regione o delle province autonome la legge non puo'
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto
medesimo».
Le richiamate norme di attuazione precludono al legislatore
ordinario di introdurre strumenti anomali di controllo sulla gestione
finanziaria provinciale. Ne' il comma denunciato puo' ritenersi,
almeno nei confronti della ricorrente, legittima «espressione di un
coordinamento meramente informativo», giustificabile sulla base dei
principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost.,
sentt. nn. 417 e 35/2005; 376/2003). Tale disposizione, infatti,
intende esplicitamente imporre alla provincia un obbligo di
comunicazione ad organi ed enti statali (Ministero dell'economia e
delle finanze, Agenzia del territorio) ai fini di successivi
controlli e «verifiche sulla congruita' dei valori degli immobili
acquisiti» e sugli «scostamenti rilevanti», anche ai fini della
segnalazione di «eventuali responsabilita» (come chiaramente si
desume dall'ultimo periodo del comma 26).
Tra l'altro, si tratta di un controllo la cui regolamentazione e'
affidata anche ad un decreto ministeriale per la disciplina delle
modalita' e dello schema della comunicazione richiesta alla provincia
ed agli enti locali situati nel suo territorio, in palese contrasto
con i principi che regolano i rapporti tra fonti statali e
provinciali (ex plurimis Corte cost., sentt. n. 420/1999, punto 4;
n. 84/2001, punti 4 e 5; n. 314/2001, punto 5).
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 67, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266.
L'art. 1, comma 67, stabilisce che «l'Autorita' per la vigilanza
sui lavori pubblici, cui e' riconosciuta autonomia organizzativa e
finanziaria, ai fini della copertura dei costi relativi al proprio
funzionamento di cui al comma 65 determina annualmente l'ammontare
delle contribuzioni ad essa dovute dai soggetti, pubblici e privati,
sottoposti alla sua vigilanza, nonche' le relative modalita' di
riscossione, ivi compreso l'obbligo di versamento del contributo da
parte degli operatori economici quale condizione di ammissibilita'
dell'offerta nell'ambito delle procedure finalizzate alla
realizzazione di opere pubbliche» (enfasi aggiunta).
Nella parte in cui pone quale condizione di ammissibilita'
dell'offerta nell'ambito delle procedure finalizzate alla
realizzazione di opere pubbliche, il versamento del contributo da
parte degli operatori economici, la riportata disposizione
interferisce illegittimamente nelle competenze riconosciute alla
provincia autonoma di Bolzano in materia di lavori pubblici di
interesse provinciale, ed in particolare viola gli artt. 8, n. 1 7, e
1 6 dello Statuto (nonche' l'art. 1 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381,
«Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche»),
ed altresi' l'art. 117, quarto comma, della Costituzione, applicabile
alla provincia di Bolzano ex art. 10 legge cost. n. 3/2001, nella
parte in cui attribuisce alle regioni competenza legislativa
esclusiva in materia di lavori pubblici (quindi nelle ipotesi nelle
quali, alla stregua del Titolo V Cost., essi non risultino
riconducibili al terzo comma dell'art. 117, ovvero alla competenza
statale in virtu' del secondo comma dello stesso articolo, o del
principio di sussidiarieta).
La previsione di un contributo da parte degli operatori economici
«quale condizione di ammissibilita' dell'offerta nell'ambito delle
procedure finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche»
costituisce infatti norma di dettaglio - disciplinante i procedimenti
di scelta del contraente e, in generale, quelli comunque diretti alla
realizzazione di opere pubbliche - per un verso introdotta in materia
assegnata, nei limiti sopra specificati, alla competenza legislativa
residuale di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione; per
un altro verso, in alcun modo configurabile (gia', peraltro, alla
luce dei criteri enunciati nella non piu' recentissima sent.
n. 482/1995) come principio dell'ordinamento giuridico o norma
fondamentale delle riforme economico-sociali della Repubblica, ai
sensi degli artt. 4 e 8 dello Statuto, parametri che, ai presenti
fini, rilevano, in quanto piu' favorevoli, nei casi nei quali si
tratti di lavori pubblici riconducibili - alla stregua del Titolo V
Cost. ed in base ai criteri enunciati nella sentenza di codesta
ecc.ma Corte n. 303/2003 - al terzo comma dell'art. 117 (punto 2.3
della citata sentenza), ovvero alla competenza legislativa dello
Stato, in virtu' del secondo comma dello stesso art., o del principio
di sussidiarieta'.
La disposizione impugnata, inoltre, viola i parametri invocati
anche perche' prevede che la disciplina di dettaglio da essa
introdotta sia ulteriormente specificata con provvedimento
dell'Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici, in contrasto con
la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che esclude
l'intervento di fonti secondarie governative o ministeriali - e, a
maggior ragione, di provvedimenti regolamentari di altre autorita' -
nelle materie di competenza regionale (non e' inutile, al riguardo,
ricordare la sent. n. 302/2003, la quale ha dichiarato, tra l'altro,
che non spetta allo Stato e per esso al Presidente del Consiglio dei
ministri, adottare, con il d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34 e con il
d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, norme applicabili nei confronti
delle regioni, anche a statuto speciale, e delle province autonome di
Trento e di Bolzano, e, conseguentemente, ha annullato gli artt. 1,
comma 2, 2, comma 1, lettera b), 5, comma 1, lettera h) e 8, comma 1,
del d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, nonche' gli artt. 1, comma 2 e
188, commi 8, 9 e 10 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, nella parte
in cui si riferiscono alle regioni, anche a statuto speciale, e alle
province autonome di Trento e di Bolzano; b) che non spetta allo
Stato e per esso al Presidente del Consiglio dei ministri adottare,
con il d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, norme applicabili nei
confronti delle province autonome di Trento e di Bolzano, e,
conseguentemente ha annullato l'art. 1, comma 3, del predetto d.P.R.
21 dicembre 1999, n. 554, nella parte in cui si riferisce alle
province autonome di Trento e di Bolzano).
In chiave meramente illustrativa e senza la pretesa di censurare
nel giudizio in via principale atti non legislativi, l'attitudine
lesiva della disciplina statale denunciata risulta puntualmente
confermata dalla Deliberazione 26 gennaio 2006 dell'Autorita' per la
vigilanza sui lavori pubblici, «Indicazione delle modalita' attuative
dell'art. 1, commi 65 e 67 della legge 23 dicembre 2005, n. 266» (in
Gazzetta Ufficiale n. 25 del 31 gennaio 2006), laddove, all'art. 3,
disciplina le modalita' e i termini per il versamento della
contribuzione prevista, interferendo palesemente nelle attribuzioni
provinciali, legislative e amministrative, in materia di procedimenti
relativi alla realizzazione di opere pubbliche di interesse
provinciale: «I soggetti [tenuti alla contribuzione] di cui all'art.
1, lettera a) del presente avviene dal momento della attribuzione, da
parte dell'Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici, del codice
di identificazione del procedimento di selezione del contraente, che
deve essere riportato nell'avviso pubblico, nella lettera di invito o
nella richiesta di offerta comunque denominata. I soggetti di cui
all'art. 1, lettera b), del presente provvedimento sono tenuti al
pagamento della contribuzione quale condizione di ammissibilita' alla
procedura di selezione del contraente. Essi sono tenuti a dimostrare,
al momento di presentazione dell'offerta, di avere versato la somma
dovuta a titolo di contribuzione. La mancata dimostrazione
dell'avvenuto versamento di tale somma e' causa di esclusione dalla
procedura di gara» (enfasi aggiunta).
Il richiamato art. 1, «Soggetti tenuti alla contribuzione», della
Deliberazione attuativa dell'impugnato comma 67 prevede che «sono
tenuti a versare un contributo a favore dell'Autorita' per la
vigilanza sui lavori pubblici, nell'entita' e con le modalita'
previste dal presente provvedimento, i seguenti soggetti, pubblici e
privati: a)le stazioni appaltanti di cui all'art. 2, comma 2 della
legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni; b) gli
operatori economici che intendono partecipare a procedure di scelta
del contraente attivate dai soggetti di cui alla lettera a); c) gli
organismi di attestazione di cui all'art. 8, comma 3 della legge 11
febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni».
Si fa riferimento a soggetti, organi ed uffici evidentemente
sottoposti alla competenza legislativa della ricorrente per quanto
riguarda i lavori pubblici di interesse provinciale, tra i quali,
attraverso il rinvio all'art. 2, comma 2, della legge n. 109/1994,
anche gli enti locali situati nel territorio della provincia di
Bolzano.
Occorre infine denunciare che l'impugnato comma 67 e' altresi' in
contrasto, con riguardo alla contribuzione obbligatoria imposta ai
soggetti pubblici e privati comunque coinvolti nelle procedure di
appalto in ambito provinciale, con l'art. 75 dello Statuto T.-A.A.,
che attribuisce alle province autonome, tra le quote del gettito
delle entrate tributarie dello Stato percette nei rispettivi
territori, «i nove decimi di tutte le altre entrate tributarie
erariali, dirette o indirette, comunque denominate [...] ad eccezione
di quelle di spettanza regionale o di altri enti pubblici» (primo
comma, lettera g), «comprese anche le entrate afferenti all'ambito
provinciale ed affluite, in attuazione di disposizioni legislative od
amministrative, ad uffici situati fuori dal territorio delle
rispettive province» (secondo comma).
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 198 e 204,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
L'art. 1, comma 198, stabilisce quanto segue: «Le amministrazioni
regionali e gli enti locali di cui all'art. 2, commi 1 e 2, del testo
unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche'
gli enti del Servizio sanitario nazionale, fermo restando il
conseguimento delle economie di cui all'art. 1, commi 98 e 107, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, concorrono alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire
che le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico
delle amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli
anni 2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell' 1 per cento. A tal fine si considerano anche le spese
per il personale a tempo determinato, con contratto di collaborazione
coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di
rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni».
Il successivo comma 204 aggiunge che «alla verifica del rispetto
degli adempimenti previsti dal comma 198 si procede, per le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni
con popolazione superiore a 30.000 abitanti e le comunita' montane
con popolazione superiore a 50.000 abitanti, attraverso il sistema di
monitoraggio di cui all'art. 1, comma 30, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, e per gli altri enti destinatari della norma attraverso
apposita certificazione, sottoscritta dall'organo di revisione
contabile, da inviare al Ministero dell'economia e delle finanze,
entro sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio finanziario di
riferimento».
La formulazione del comma in oggetto, attraverso il rinvio
all'art. 2 del testo unico n. 267/2000 e, soprattutto, il richiamo
del medesimo comma 198 operato dal successivo comma 204, anch'esso
impugnato, che espressamente include le province autonome tra gli
«enti destinatari della norma» di cui al comma 198, sembra - in
contrasto con quanto previsto dal precedente comma 148 dello stesso
art. 1 legge n. 266/2005 - illegittimamente estendere, senza le
garanzie e le procedure concordate previste dal citato comma 148,
anche alla ricorrente, agli enti locali ed alle aziende sanitarie
afferenti al suo territorio il limite alle spese di personale
corrispondente al loro ammontare nell'anno 2004 diminuito dell'1 per
cento.
Estensivamente interpretato, un limite siffatto, come risultante
dai commi 198 e 204, e' irrazionale in rapporto al comma 148 del
medesimo art. 1 della legge n. 266/2005 ed illegittimo in quanto lede
l'autonomia di spesa della provincia garantita dall'art. 119, primo
comma, Cost., e finisce per incidere sull'intera disciplina e
gestione delle attivita' provinciali violando anche il d.lgs. 16
marzo 1992 n. 268 («Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»),
il quale, all'art. 17, comma 3, stabilisce, tra l'altro, che «le
province disciplinano con legge i criteri per assicurare un
equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti
all'assunzione di personale».
D'altro canto, anche se interpretato come riferito alle sole
aziende sanitarie, il comma 198 appare illegittimo in quanto, in
primo luogo, lede la competenza primaria in materia di personale
provinciale, che riguarda anche il personale degli enti strumentali
della provincia autonoma di Bolzano; per quanto specificamente
concerne la spesa per il personale sanitario, la giurisprudenza
costituzionale ha sempre riconosciuto un'ampia competenza alle
province autonome (Corte cost, sent. n. 315/2001) chiarendo che alle
stesse, anche in considerazione del regime di autofinanziamento del
sistema sanitario provinciale, «spetta anche, di massima, la
determinazione ultima degli obiettivi di spesa» (Corte cost., sent.
n. 63/2000).
In secondo luogo e in ogni caso, la disciplina statale
denunciata, comunque interpretata - contrariamente
all'autoqualificazione, come tale irrilevante e comunque illegittima
nella sua estensione e non riferibile alla ricorrente, di cui al
comma 2006 («Le disposizioni dei commi da 198 a 205 costituiscono
principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai
sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione») - pone un vincolo specifico alla spesa provinciale,
violando l'autonomia di spesa della provincia garantita anche
dall'art. 119, primo comma, Cost., di cui si invoca l'estensione alla
ricorrente nella parte in cui prevede una forma piu' ampia di
autonomia finanziaria sul versante della spesa, alla luce della ormai
consolidata giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, la quale, ancora
da ultimo, ha chiarito che «secondo quanto costantemente affermato
dalla giurisprudenza di questa Corte, la previsione, da parte della
legge statale, di limiti all'entita' di una singola voce di spesa
della regione non puo' essere considerata un principio fondamentale
in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica (ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.),
perche' pone un precetto specifico e puntuale sull'entita' della
spesa e si risolve percio' in una indebita invasione dell'area
riservata dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali e degli enti
locali, alle quali la legge statale puo' prescrivere, criteri ed
obiettivi (ad esempio, contenimento del1a spesa pubblica), ma non
imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi (v., ex multis, sentenze n. 417 del 2005
e nn. 390 e 36 del 2004)» (sent. n. 449/2005; enfasi aggiunta).
Inoltre, il denunciato limite alle spese per il personale lede
l'autonomia riconosciuta alla provincia in materia di contrattazione
collettiva provinciale, con riguardo al personale dipendente dagli
uffici provinciali e dagli enti sanitari dell provincia (Corte cost.
sentt. nn. 315/2001 e 171/2005).
Da quanto precede, e per le medesime ragioni, deriva
l'illegittimita' anche del citato comma 204, che contiene una
disciplina strumentale rispetto al comma 198, assoggettando anche le
province autonome di Trento e di Bolzano, illegittimamente e
contraddittoriamente incluse tra i destinatari della norma di cui al
comma 198, al monitoraggio da parte del Ministero dell'economia e
delle finanze per la verifica del rispetto degli adempimenti previsti
dall'appena citato comma 198, in contrasto anche con l'art. 4, comma
1, del d.lgs. n. 266/1992.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 231 e 232,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
L'impugnato comma 231 dell'art. 1 legge n. 266/2005 prevede che
«con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi
di responsabilita' dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede
di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il
pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore
al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza».
Il successivo comma 232, aggiunge che «la sezione di appello, con
decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento».
Non si ignora che codesta ecc.ma Corte ha di recente chiarito
che, in tema di responsabilita' amministrativa, «vengono in evidenza
le disposizioni dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, secondo le quali spettano alla competenza esclusiva
dello Stato le materie della giurisdizione e dell'ordinamento
civile», precisando che «nella disciplina generale della
responsabilita' amministrativa i profili sostanziali sono
strettamente intrecciati con i poteri che la legge attribuisce al
giudice chiamato ad accertarla (come si rileva, ad esempio, dalla
disposizione dell'art. 52 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214,
recante il "Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti", secondo
la quale "la Corte, valutate le singole responsabilita', puo' porre a
carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del
valore perduto"), ovvero fanno riferimento a situazioni soggettive
riconducibili alla materia dell'ordinamento civile».
Ma nel caso dei denunciati commi 231 e 232, l'irrazionalita'
della disciplina introdotta - nella sostanza, un anomalo
provvedimento di «clemenza» in materia di responsabilita' erariale -
si traduce in una lesione delle competenze riconosciute alla
provincia autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto di cui agli artt. 8,
n. 1, e 16 dello Statuto, in quanto si priva l'ente che ha subito il
danno - la provincia, anzitutto, nonche' gli enti strumentali della
stessa - del diritto di vedersi adeguatamente risarcito.
Inoltre, si introduce una disparita' di trattamento tra i
dipendenti e gli amministratori provinciali, a seconda che ad essi
siano addebitabili illeciti commessi prima o dopo l'entrata in vigore
della legge n. 266/2005 ed a seconda che essi siano stati condannati
o assolti in primo grado (paradossalmente, il convenuto assolto in
primo grado potrebbe essere condannato in appello senza potersi
avvantaggiare degli impropri benefici concessi all'appellante che
impugni una sentenza di condanna pronunciata in primo grado, in
entrambi i casi per «fatti commessi antecedentemente alla data di
entrata in vigore della presente legge» n. 266/2005).
Nel presente caso, la palese violazione, da parte delle
disposizioni denunciate, dei principi di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), certezza del diritto,
razionalita' ed eguaglianza (art. 3 Cost.) pare invocabile come
parametro nel presente giudizio in via principale in quanto si
traduce nella dedotta lesione delle attribuzioni costituzionalmente
garantite della ricorrente.
5. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 282, 283 e
284 della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
I commi 282, 283 e 284 della legge n. 266/2005 contengono una
disciplina di estremo dettaglio lesiva delle attribuzioni
costituzionalmente garantite della provincia autonoma di Bolzano in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, ordinamento del
personale degli enti sanitari della provincia e connessa potesta'
sanzionatoria amministrativa, formazione professionale. I commi
impugnati contengono altresi' disposizioni incompatibili con il
principio di legalita' ed i principi in materia di rapporti tra fonti
statali e provinciali.
In base al comma 282, «Alle aziende sanitarie ed ospedaliere e'
vietato sospendere le attivita' di prenotazione delle prestazioni di
cui al citato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29
novembre 2001. Le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano adottano, sentite le associazioni a difesa dei consumatori e
degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell'elenco
previsto dall'art. 137 del codice del consumo, di cui al decreto
legislativo 6 settembre 2005, n. 206, disposizioni per regolare i
casi in cui la sospensione dell'erogazione delle prestazioni e'
legata a motivi tecnici, informando successivamente, con cadenza
semestrale, il Ministero della salute secondo quanto disposto dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 aprile 2002,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio 2002».
Il successivo comma 283 stabilisce: «Con decreto del Ministro
della salute, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge, e' istituita la Commissione nazionale
sull'appropriatezza delle prescrizioni, cui sono affidati compiti di
promozione di iniziative formative e di informazione per il personale
medico e per i soggetti utenti del Servizio sanitario, di
monitoraggio, studio e predisposizione di linee-guida per la
fissazione di criteri di priorita' di appropriatezza delle
prestazioni, di forme idonee di controllo dell'appropriatezza delle
prescrizioni delle medesime prestazioni, nonche' di promozione di
analoghi organismi a livello regionale e aziendale. Con detto decreto
del Ministro della salute e' fissata la composizione della
Commissione, che comprende la partecipazione di esperti in medicina
generale, assistenza specialistica ambulatoriale e ospedaliera, di
rappresentanti del Ministero della salute, di rappresentanti
designati dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e di un
rappresentante del Consiglio nazionale dei consumatori e degli
utenti. Le linee-guida sono adottate con decreto del Ministro della
salute, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
entro centoventi giorni dalla costituzione della Commissione. Alla
Commissione e' altresi' affidato il compito di fissare i criteri per
la determinazione delle sanzioni amministrative previste dal comma
284. Ai componenti della Commissione spetta il solo trattamento di
missione. A tal fine e' autorizzata la spesa annua di 100.000 euro a
decorrere dall'anno 2006».
Il comma 284, anch'esso impugnato, infine, prevede quanto segue:
«Ai soggetti responsabili delle violazioni al divieto di cui al comma
282 e' applicata la sanzione amministrativa da un minimo di 1.000
euro ad un massimo di 6.000 euro. Ai soggetti responsabili delle
violazioni all'obbligo di cui all'art. 3, comma 8, della legge
23 dicembre 1994, n. 724, e' applicata la sanzione amministrativa da
un minimo di 5.000 euro ad un massimo di 20.000 euro. Spetta alle
regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano
l'applicazione delle sanzioni di cui al presente comma, secondo i
criteri fissati dalla Commissione prevista dal comma 283».
Nel rinviare all'art. 3, comma 8, della legge n. 724/1994, il
sopra riportato comma 284, estende la disciplina sanzionatoria alla
responsabilita' del direttore sanitario per la tenuta, presso le
aziende sanitarie ed ospedaliere, del «registro delle prestazioni
specialistiche ambulatoriali, di diagnostica strumentale e di
laboratorio e dei ricoveri ospedalieri ordinari».
Come si vede, il comma 282 impone alle province autonome obblighi
specifici, con disposizioni di estremo dettaglio, a cominciare dal
divieto di sospendere le attivita' di prenotazione delle prestazioni
di cui al citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29
novembre 2001, recante «Definizione dei livelli essenziali di
assistenza».
La prenotazione delle prestazioni di cui al richiamato d.P.C.m.
e' rimessa alla potesta' normativa delle regioni e delle province
autonome dallo stesso Allegato 5 del d.P.C.m. sui L.e.a. (aggiunto
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 aprile 2002,
«Linee guida sui criteri di priorita' per l'accesso alle prestazioni
diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di attesa»), il
quale, al punto 1, prevede che «Le regioni e le province autonome
indicano, entro il 31 maggio 2002, i criteri di priorita' per
l'accesso alle prestazioni diagnostiche e terapeutiche, sulla base di
valutazioni di appropriatezza e di urgenza, e le modalita' per una
corretta gestione delle liste di prenotazione al fine di garantire
l'uniformita' e la trasparenza delle stesse».
Il divieto di cui al comma 282, unitamente alla previsione di
disposizioni regionali e provinciali per regolare, «sentite le
associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti», i casi in cui
la sospensione dell'erogazione delle prestazioni e' legata a motivi
tecnici, «informando successivamente, con cadenza semestrale, il
Ministero della salute secondo quanto disposto dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 16 aprile 2002, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio 2002», costituisce
disciplina di dettaglio lesiva delle attribuzioni legislative e
amministrative provinciali in materia di assistenza sanitaria e
ospedaliera di cui all'art. 9, n. 10, e 16 St. T.-A.A., e di cui
all'art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, come modificato dal d.lgs.
n. 267/1992, il quale al secondo comma stabilisce che «alle province
autonome competono le potesta' legislative ed amministrative
attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti
sanitari; nell'esercizio di tali potesta' esse devono garantire
l'erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed
ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle
normative nazionale e comunitaria».
L'obbligo di informazione semestrale del Ministero della salute
e' poi incompatibile con l'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266/1992.
Con riguardo al citato art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,
occorre sottolineare che il riferimento agli «standards minimi»
previsti dalle normative nazionale e comunitaria concerne la garanzia
dei livelli minimi delle prestazioni, in Provincia di Bolzano
peraltro ampiamente assicurata ed anzi integrata con la previsione di
livelli aggiuntivi, e non implica alcuna competenza statale in ordine
alla definizione della strumentazione organizzativa necessaria per
assicurare tali standards prestazionali.
Qualora, a partire da una interpretazione estensiva della
competenza legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m) della Costituzione, si volesse teorizzare una competenza
legislativa e regolamentare statale estesa alle concrete e
dettagliate modalita' di organizzazione dell'attivita' assistenziale
necessaria per garantire i livelli essenziali delle prestazioni
(peraltro in contrasto con la sent. n. 120/2005, in tema di asili
nido, che ha considerato estranei alla competenza statale di cui alla
lettera m) l'assetto organizzativo e gestorio), occorre ricordare che
si tratta di una competenza trasversale dello Stato comunque non
applicabile alla ricorrente.
Su questo punto la giurisprudenza costituzionale e' esplicita.
Nella sent. n. 145/2005, si legge: «La tesi del Governo, secondo la
quale la diretta applicabilita' della citata legge alla provincia
deriverebbe dalla competenza esclusiva dello Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, di cui al nuovo art. 117, terzo comma,
lettera m), della Costituzione, e', poi, priva di fondamento. Senza
entrare nella valutazione di tale tesi e' sufficiente rilevare che le
disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001, modificativa
del Titolo V della Costituzione, si applicano alle province autonome,
ai sensi dell'art. 10 della stessa legge costituzionale, solo "per le
parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite". Sicche', deve necessariamente escludersi che
le disposizioni della suddetta legge costituzionale possano
comportare limitazioni alla sfera di competenza legislativa gia'
attribuita alla provincia ricorrente per effetto dello statuto di
autonomia. Fermo restando, ricorrendone i presupposti, l'obbligo di
adeguamento, imposto dall'art. 2, comma 1, del decreto legislativo
n. 266 del 1992, ai principi e alle norme costituenti limiti indicati
dagli artt. 4 e 5 dello stesso statuto».
A quest'ultimo riguardo, occorre ribadire il carattere di estremo
dettaglio della disciplina contenuta nell'impugnato comma 282 e la
sua inidoneita' ad esprimere principi fondamentali o norme
fondamentali delle riforme economico-sociali.
L'impugnato comma 283 viola anzitutto l'art. 8, n. 29, dello
Statuto T.-A.A., che attribuisce alla ricorrente potesta' legislativa
primaria in materia di «addestramento e formazione professionale»,
giacche' prevede l'affidamento, con decreto ministeriale, alla
istituenda Commissione nazionale sull'appropriatezza delle
prescrizioni, di «compiti di promozione di iniziative formative e di
informazione per il personale medico». In materia di formazione del
personale sanitario, la giurisprudenza costituzionale e' costante nel
riconoscere la competenza legislativa esclusiva (ed anche,
parallelamente, quella amministrativa) della Provincia autonoma di
Bolzano (Corte cost., sentt. n. 316/1993; 354/1994; 406/2001).
D'altro canto, anche la prevista predisposizione, da parte della
Commissione di cui al comma 283, di «linee-guida», destinate ad
essere poi adottate con decreto del Ministro della salute, «per la
fissazione di criteri di priorita' di appropriatezza delle
prestazioni, di forme idonee di controllo dell'appropriatezza delle
prescrizioni delle medesime prestazioni, nonche' di promozione di
analoghi organismi a livello regionale e aziendale» appare gravemente
lesiva delle invocate attribuzioni della ricorrente in materia di
assistenza sanitaria ed ospedaliera, tanto piu' che se ne prevede
l'adozione con atto non legislativo.
Ne' la previsione delle «linee-guida» da adottarsi con decreto
del Ministro della salute puo' legittimamente imporsi alla Provincia
autonoma di Bolzano in virtu' del combinato disposto dei commi
secondo, lettera m) e sesto, dell'art. 117 Cost., poiche', come si e'
visto, tale problematico schema di ampliamento trasversale delle
competenza legislative e regolamentari statali non puo' essere
applicato in danno della ricorrente, ostandovi l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3/2001, come chiaramente si desume dalla gia'
richiamata sentenza n. 145/2005 di codesta ecc.ma Corte.
Parimenti lesivo delle attribuzioni provinciali appare poi il
sistema sanzionatorio delineato dai commi 283 e 284, sia per
violazione delle competenza provinciali in materia di personale degli
enti sanitari della provincia e di assistenza sanitaria ed
ospedaliera, rispetto alle quali la disciplina delle sanzioni
amministrative e' accessoria; sia per violazione dell'art. 4, comma
1, d.lgs. n. 266/1992.
Il comma 284, infatti, per un verso disciplina sanzioni
amministrative in materie - il personale degli enti sanitari della
provincia; l'assistenza sanitaria ed ospedaliera - nelle quali la
competenza legislativa ed amministrativa spetta alla ricorrente
(artt. 8, n. 1; 9, n. 10; 16 St. T.-A.A.; art. 2 d.P.R. n. 474/1975),
e lo fa in contrasto con la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, che in piu' occasioni ha chiarito che «la competenza
sanzionatoria amministrativa non e' in grado di autonomizzarsi come
materia in se', ma accede alle materie sostanziali» (Corte cost.,
sent. n. 12/2004, che rinvia alle sentenze n. 361 del 2003; n. 28 del
1996; n. 85 del 1996; n. 187 del 1996; n. 115 del 1995; n. 60 del
1993).
Per altro verso, la disciplina statale denunciata assoggetta
inammissibilmente la provincia autonoma, in sede di applicazione
delle sanzioni amministrative, ai criteri fissati dalla Commissione
nazionale sull'appropriatezza delle prescrizioni di cui al comma 283.
Stabilisce infatti l'ultimo periodo del comma 284: «Spetta alle
regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano
l'applicazione delle sanzioni di cui al presente comma, secondo i
criteri fissati dalla Commissione prevista dal comma 283», alla quale
quest'ultimo comma illegittimamente affida «il compito di fissare i
criteri per la determinazione delle sanzioni amministrative previste
dal comma 284».
Risulta del tutto evidente anche la violazione dell'art. 4, comma
1, d.lgs. n. 266/1992, il quale esclude che nelle materie di
competenza propria delle province autonome la legge possa attribuire
agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative («diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli
interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo»).
Inoltre, altrettanto manifesta appare la violazione del principio
di legalita' della sanzione amministrativa, in considerazione
dell'ampia discrezionalita' concessa alla Commissione, e del
principio che esclude l'adozione di atti statali di rango
sub-primario in materie assegnate alla competenza legislativa e
amministrativa delle province autonome (anche sulla base del quadro
costituzionale precedente la revisione del 2001, la giurisprudenza
costituzionale era ferma nell'escludere norme secondarie statali in
materie di competenza delle regioni o delle province autonome: ex
plurimis, Corte cost., sentt. nn. 376/2002; 84/2001; 209/2000;
420/1999; 408 e 352/1998; 250/1996; 482, 378 e 333/1995; 461, 97 e
61/1992; /1992; 391, 349, 204, 49/1991).
Nel caso in oggetto, a maggior ragione, deve ritenersi
illegittima l'attribuzione alla Commissione di cui al comma 283, da
parte del legislatore statale, del potere paranormativo di adottare
«criteri» destinati a regolare direttamente l'attivita' dei
competenti organi provinciali, in sede di applicazione delle sanzioni
amministrative.
Qualora, peraltro, si volessero invocare i principi enunciati da
codesta ecc.ma Corte nella sent. n. 361/2003, nella quale si e'
affermata la competenza del legislatore statale di principio, ex
art. 117, terzo comma, Cost, a determinare sanzioni amministrative
volte a tutelare il diritto alla salute (in quanto accessorie alla
disciplina legislativa del divieto di fumare in determinati locali),
si dovrebbe comunque sottolineare che, in tale decisione, si
chiarisce che una siffatta competenza statale deve essere
integralmente esercitata in forma legislativa.
6. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 330-333,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
I commi da 330 a 333 dell'art. 1 disciplinano interventi statali
in ambito assistenziale.
Il comma 330 prevede che «al fine di assicurare la realizzazione
di interventi volti al sostegno delle famiglie e della solidarieta'
per lo sviluppo socio- economico, e' istituito presso lo stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze un fondo, con
una dotazione finanziaria di 1.140 milioni di euro per l'anno 2006,
destinata alle finalita' previste ai sensi della presente legge».
Il successivo comma 331 prevede che «per ogni figlio nato ovvero
adottato nell'anno 2005 e' concesso un assegno pari ad euro 1.000».
Il comma 332 stabilisce che «il medesimo assegno di cui al comma
331 e' concesso per ogni figlio nato nell'anno 2006, secondo o
ulteriore per ordine di nascita, ovvero adottato».
Il comma 333, infine, stabilisce nel dettaglio le modalita' di
erogazione di tali prestazioni assistenziali nei termini seguenti:
«Il Ministero dell'economia e delle finanze comunica per iscritto,
entro il 15 gennaio 2006, la sede dell'ufficio postale di zona presso
il quale gli assegni possono essere riscossi con riferimento
all'assegno di cui al comma 331 e, previa verifica dell'ordine di
nascita, entro la fine del mese successivo a quello di nascita o di
adozione con riferimento all'assegno di cui al comma 332. Gli assegni
possono essere riscossi, in deroga ad ogni disposizione vigente in
materia di minori, dall'esercente la potesta' sui figli di cui ai
commi 331 e 332, sempreche' residente, cittadino italiano ovvero
comunitario ed appartenente a un nucleo familiare con un reddito
complessivo, riferito all'anno 2004 ai fini dell'assegno di cui al
comma 331 e all'anno 2005 ai fini dell'assegno di cui al comma 332,
non superiore ad euro 50.000. Per nucleo familiare s'intende quello
di cui all'art. 1 del d.m. 22 gennaio 1993 del Ministro della
sanita', pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 21 del 27 gennaio
1993 . La condizione reddituale di cui al presente comma e'
autocertificata dall'esercente la potesta', all'atto della
riscossione dell'assegno, mediante riempimento e sottoscrizione di
apposita formula prestampata in calce alla comunicazione del
Ministero dell'economia e delle finanze, da verificare da parte
dell'Agenzia delle entrate secondo procedure definite
convenzionalmente. Per l'attuazione del presente comma il Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento dell'amministrazione
generale, del personale e dei servizi del tesoro si avvale di SOGEI
S.p.a.».
Come si vede, previa istituzione del fondo di cui al comma 330,
destinato ad assicurare la realizzazione di interventi volti al
sostegno delle famiglie e della solidarieta' per lo sviluppo
socio-economico, i commi 331 e 332 prevedono la concessione, da parte
dello Stato, di un assegno pari ad euro 1.000 per ogni figlio nato o
adottato nell'anno 2005 nonche' per ogni figlio nato nell'anno 2006,
secondo o ulteriore per ordine di nascita, o adottato, alle
condizioni e secondo le modalita' stabilite al successivo comma 333.
Tale disciplina viola le competenze statutarie della Provincia
autonoma di Bolzano in materia di assistenza e beneficenza pubblica e
le relative norme di attuazione, nonche' la disposizione di cui
all'art. 4, comma 3, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266,
sia nel disciplinare la prevista prestazione di natura assistenziale,
sia nel prevederne l'erogazione direttamente attraverso organi ed
uffici dell'amministrazione statale, la quale si rapporta
direttamente, senza alcun coinvolgimento della provincia, con i
cittadini in essa residenti, com'e' avvenuto attraverso lettere
sottoscritte dal Presidente del Consiglio dei ministri (all. 3) e
come e' previsto dal sopra riportato comma 333.
Le erogazioni disciplinate dalla normativa impugnata, alla
stregua del dettato statutario, hanno natura non gia' previdenziale
ma assistenziale, e sono, come si e' detto, riconducibili all'art. 8,
n. 25, dello Statuto, che attribuisce alle province autonome potesta'
legislativa primaria in materia di «assistenza e beneficenza
pubblica».
L'invocata disciplina statutaria si inserisce nel solco della
giurisprudenza costituzionale in base alla quale l'art. 38 della
Costituzione «configura due modelli strutturalmente e
qualitativamente distinti: l'uno, fondato sulla solidarieta'
collettiva, garantisce ai "cittadini", ove ad alcuni eventi si
accompagnino accertate situazioni di bisogno, "i mezzi necessari per
vivere" ; l'altro, suscettibile di essere realizzato mediante gli
strumenti mutualistico-assicurativi, attribuisce ai "lavoratori",
prescindendo da uno stato di bisogno, la diversa e piu' elevata
garanzia del diritto a "mezzi adeguati alle loro esigenze di vita"»
(Corte cost., sentt. n. 17 del 1995; n. 31 del 1986).
In questo senso e' chiaramente orientata anche la normativa di
attuazione statutaria. Stabilisce infatti l'art. 1 del d.P.R. 6
gennaio 1978, n. 58, recante «Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di previdenza e
assicurazioni sociali», che la Regione T.-A.A., nell'esercizio delle
attribuzioni di cui all'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, ha facolta' di integrare la
legislazione dello Stato e di costituire appositi istituti autonomi o
di agevolarne l'istituzione, «in materia di protezione dei lavoratori
sia dipendenti che autonomi, nei casi di infortunio, malattia,
invalidita' e vecchiaia, disoccupazione involontaria e maternita»
[corsivo aggiunto].
In questa prospettiva, il legislatore regionale puo' adottare
disposizioni legislative per integrare la legislazione statale nella
materia della previdenza sociale obbligatoria strettamente intesa e -
in base all'art. 6 dello Statuto e all'art. 1-bis. del d.P.R. 6
gennaio 1978, n. 58 (aggiunto dall'art. 1, d.lgs. 12 aprile 2001,
n. 221) - disciplinare forme di previdenza complementare e
integrativa.
Per contro, la Regione Trentino-Alto Adige non ha competenza
legislativa (ne' competenza amministrativa) nella materia
dell'assistenza sociale, assegnata dallo Statuto (art. 8, n. 25) alla
potesta' legislativa esclusiva delle province autonome, come
ripetutamente affermato da codesta ecc.ma Corte, e ancora da ultimo
nella sent. n. 106/2005, concernente la legge della Provincia
autonoma di Bolzano 3 ottobre 2003, n. 15 (Anticipazione dell'assegno
di mantenimento a tutela del minore), dove si chiarisce che
«l'intervento pubblico previsto dalle disposizioni censurate, come
sopra descritto, appare quindi riconducibile alla nozione di
"assistenza pubblica", materia certamente di competenza della
Provincia autonoma di Bolzano ai sensi dell'art. 8, n. 25, dello
statuto speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige, come
ribadito piu' volte alla stregua della giurisprudenza di questa
Corte» (si vedano anche le sentt. nn. 267/2003; 520/2000; 355/1992;
75 e 36/1992; 532/1988; 139/1985; 250/1974).
Con riferimento alle attribuzioni della ricorrente, si ricordi
anche l'art. 4 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469, recante «Norme di
attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in
materia di assistenza e beneficenza pubblica», che recita: «Le
attribuzioni degli organi dello Stato relative alle pensioni ed agli
assegni a carattere continuativo in favore dei ciechi civili, dei
sordomuti e degli invalidi civili restano ferme fino a quando non
sara' diversamente disposto con legge provinciale nel rispetto delle
norme fondamentali concernenti il diritto alla prestazione ed i
requisiti soggettivi degli assistibili» (corsivo aggiunto).
Non si ignora la piu' recente giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, che ha ricondotto alla «previdenza sociale» (in senso lato) di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera o) una disciplina statale
analoga a quella di cui ai commi impugnati della legge n. 266/2005
(sent. n. 287/2004; la successiva sent. n. 423/2004, vertente su
fattispecie differenti, ribadisce, al punto 7.3 del Considerato in
diritto, la nuova impostazione).
Si tratta, nondimeno, di una giurisprudenza basata sul quadro
costituzionale novellato dalla legge di revisione n. 3/2001, che non
altera, in base all'art. 10 della medesima legge di revisione, il
quadro delle attribuzioni costituzionalmente garantite della
Provincia autonoma di Bolzano come risultanti dallo Statuto (art. 8,
primo comma, n. 25) e dalle norme di attuazione.
D'altro canto, di cio' vi e' implicita e almeno parziale conferma
e consapevolezza nel d.m. 28 novembre 2003, «Disposizioni attuative
dell'art. 21 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, in merito alla
corresponsione dell'assegno per ogni figlio secondo od ulteriore per
ordine di nascita», provvedimento di attuazione della disciplina
legislativa oggetto della sent. n. 287/2004, il quale, all'art. 4,
comma 1, precisa che «l'assegno pari ad Euro 1.000 e' concesso ed
erogato, per gli aventi diritto residenti nei comuni delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, dalle province medesime, secondo le
norme dei rispettivi statuti».
Al riguardo, giova ribadire quanto stabilito dal gia' citato
art. 4 del d.P.R. 283-1975 n. 469, recante «Norme di attuazione dello
statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di assistenza e
beneficenza pubblica», il quale stabilisce che «le attribuzioni degli
organi dello Stato relative alle pensioni ed agli assegni a carattere
continuativo in favore dei ciechi civili, dei sordomuti e degli
invalidi civili restano ferme fino a quando non sara' diversamente
disposto con legge provinciale nel rispetto delle norme fondamentali
concernenti il diritto alla prestazione ed i requisiti soggettivi
degli assistibili» (corsivo aggiunto).
Se, come si e' ribadito, le norme di attuazione attribuiscono
alla Provincia autonoma di Bolzano competenza esclusiva con riguardo
a tali importanti prestazioni (costituenti fondamentali diritti
soggettivi, alla stregua dei principi enunciati nella citata sent.
n. 423/2004), a maggior ragione devono ritenersi riconducibili
all'art. 8, n. 25, dello statuto le provvidenze disciplinate
dall'art. 1, commi 330-333, della legge n. 266/2005, che quindi
illegittimamente dispone e disciplina la concessione delle stesse
anche ai nuclei familiari residenti in Provincia di Bolzano, senza
prevedere alcun coinvolgimento degli organi e degli uffici
provinciali, coinvolgimento che, peraltro, di per se' non basterebbe
a rendere le disposizioni impugnate compatibili con l'autonomia
costituzionalmente garantita della ricorrente in questa materia se
disgiunto da adeguate garanzie di pieno rispetto dell'art. 4,
comma 3, del d.lgs. n. 266/1992, a norma del quale, «fermo restando
quanto disposto dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione, nelle materie di cui al comma 1 le amministrazioni
statali, comprese quelle autonome, e gli enti dipendenti dallo Stato
non possono disporre spese ne' concedere, direttamente o
indirettamente, finanziamenti o contributi per attivita' nell'ambito
del territorio regionale o provinciale».
Tale fondamentale disposizione di attuazione statutaria rende
particolarmente rigoroso, anche rispetto agli interventi statali di
cui ai denunciati commi 330-333, nei confronti della Provincia
autonoma di Bolzano, il divieto dei vincoli di destinazione delle
risorse previste da fondi statali ed il principio che vieta
trasferimenti finanziari dallo Stato agli enti territoriali (e ad
altri soggetti, pubblici e privati) con vincolo di destinazione,
nelle materie di competenza regionale e provinciale, che la
giurisprudenza ha in piu' occasioni ribadito (ex plurimis, sentt.
n. 370/2003; 16 e 423/2004).
7. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 409, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266.
Il comma 409 dell'art. 1 contiene una regolamentazione di
dettaglio lesiva delle attribuzioni costituzionalmente garantite
della Provincia autonoma di Bolzano in materia di igiene e sanita',
assistenza sanitaria e ospedaliera, ordinamento degli uffici
provinciali, autonomia finanziaria provinciale di entrata e di spesa.
La disciplina impugnata, allo scopo apparente di razionalizzare
gli acquisti da parte delle aziende sanitarie e ospedaliere prevede
che, con decreto del Ministro della salute, si provveda alla
classificazione dei dispositivi medici acquistabili ed utilizzabili
dal Servizio sanitario nazionale; a stabilire le modalita' di
alimentazione e aggiornamento della Banca dati e le modalita' con cui
le ASL devono inviare al Ministero le informazioni per il
monitoraggio; all'istituzione di un repertorio dei dispositivi.
Si tratta di una disciplina di estremo dettaglio che impone agli
enti sanitari non solo limitazioni sul versante delle acquisizioni di
dispositivi medici, peraltro estranee alle esigenze di coordinamento
della finanza pubblica, ma anche specifici obblighi di vigilanza e
informazione, ai fini del monitoraggio nazionale, nonche' una serie
di adempimenti ed oneri a carico dei produttori di dispositivi
medici.
L'attitudine invasiva di tale normativa di dettaglio appare tanto
piu' evidente alla luce dell'ampiezza del suo ambito di applicazione,
in conseguenza della latitudine della definizione di dispositivo
medico accolta dal d.lgs. 24 febbraio 1997, n. 46, «Attuazione della
direttiva 93/42/CEE, concernente i dispositivi medici» («qualsiasi
strumento, apparecchio, impianto, sostanza o altro prodotto,
utilizzato da solo o in combinazione, compreso il software
informatico impiegato per il corretto funzionamento, e destinato dal
fabbricante ad essere impiegato nell'uomo a scopo di diagnosi,
prevenzione, controllo, terapia o attenuazione di una malattia; di
diagnosi, controllo, terapia, attenuazione o compensazione di una
ferita o di un handicap; di studio, sostituzione o modifica
dell'anatomia o di un processo fisiologico; di intervento sul
concepimento, il quale prodotto non eserciti l'azione principale, nel
o sul corpo umano, cui e' destinato, con mezzi farmacologici o
immunologici ne' mediante processo metabolico ma la cui funzione
possa essere coadiuvata da tali mezzi»).
In particolare, le disposizioni dell'impugnato comma 409
prevedono quanto segue:
«Ai fini della razionalizzazione degli acquisti da parte del
Servizio sanitario nazionale:
a) la classificazione dei dispositivi prevista dal comma 1
dell'art. 57 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e' approvata con
decreto del Ministro della salute, previo accordo con le regioni e le
province autonome, sancito dalla Conferenza permanente per i rapporti
fra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano. Con la medesima procedura sono stabilite: 1) le modalita' di
alimentazione e aggiornamento della banca dati del Ministero della
salute necessarie alla istituzione e alla gestione del repertorio
generale dei dispositivi medici e alla individuazione dei dispositivi
nei confronti dei quali adottare misure cautelative in caso di
segnalazione di incidenti; 2) le modalita' con le quali le aziende
sanitarie devono inviare al Ministero della salute, per il
monitoraggio nazionale dei consumi dei dispositivi medici, le
informazioni previste dal comma 5 dell'art. 57 della citata legge
n. 289 del 2002. Le regioni, in caso di omesso inoltro al Ministero
della salute delle informazioni di cui al periodo precedente,
adottano i medesimi provvedimenti previsti per i direttori generali
in caso di inadempimento degli obblighi informativi sul monitoraggio
della spesa sanitaria».
La previsione del decreto ministeriale per la classificazione dei
dispositivi, unitamente a quanto lo stesso comma 409 poco oltre
precisa alla lettera b) - e cioe' che «con la procedura di cui alla
lettera a) viene stabilita, con l'istituzione del repertorio generale
dei dispositivi medici, la data a decorrere dalla quale nell'ambito
del Servizio sanitario nazionale possono essere acquistati,
utilizzati o dispensati unicamente i dispositivi iscritti nel
repertorio medesimo» - introduce una disciplina di dettaglio in
violazione dell'art. 9, n. 10, dello Statuto il quale, in materia di
igiene e sanita', consente al legislatore statale di intervenire solo
attraverso norme fondamentali di riforma o principi fondamentali e
non anche con disposizioni legislative di dettaglio, ne', tanto meno,
come invece illegittimamente previsto dalla legge n. 266/2005, con
decreto ministeriale.
Anche quanto previsto ai nn. 1 e 2 della lettera a) del comma 409
appare costituzionalmente illegittimo in quanto, con disposizioni di
estremo dettaglio, si impongono specifici obblighi alle aziende
sanitarie, ma anche alle regioni ed alle province autonome, in ordine
alle informazioni relative agli incidenti ed ai costi unitari dei
dispositivi medici acquistati semestralmente, con obbligo di
specificare aziende produttrici e modelli.
Ancora sub a) si prevede altresi' - con disposizione peraltro nel
complesso ambigua e pertanto riferibile anche agli uffici provinciali
- che le regioni «in caso di omesso inoltro al Ministero della salute
delle informazioni di cui al periodo precedente, adottano i medesimi
provvedimenti previsti per i direttori generali in caso di
inadempimento degli obblighi informativi sul monitoraggio della spesa
sanitaria»; inoltre, si prevede di disciplinare ulteriormente tutto
cio' con decreto ministeriale, in materie (ordinamento degli uffici
provinciali, igiene e sanita', assistenza sanitaria e ospedaliera)
assegnate alla potesta' legislativa e amministrativa della ricorrente
dagli artt. 8 n. 1, 9, n. 10, 16 dello Statuto e 2, del d.P.R.
28 marzo 1975, n. 474, come modificato dal d.lgs. n. 267/1992. Appare
costituzionalmente illegittimo anche quanto previsto alla lettera e),
giacche' introduce disposizioni di dettaglio in materia di igiene e
sanita'.
Passando ad un ulteriore profilo, alla lettera c) del comma 409
si stabilisce - probabilmente allo scopo di contenere la «pressione
promozionale» dei produttori di dispositivi medici sulle strutture e
sugli operatori sanitari - che «le aziende che producono o immettono
in commercio in Italia dispositivi medici sono tenute a dichiarare
[...] l'ammontare complessivo della spesa sostenuta nell'anno
precedente per le attivita' di promozione» rivolte ai medici e agli
operatori sanitari. Inoltre, alla lettera d), si prevede che «entro
la data di cui alla lettera c), le aziende che producono o immettono
in commercio dispositivi medici versano, in conto entrate del
bilancio dello Stato, un contributo pari al 5 per cento delle spese
autocertificate [per le attivita' di promozione di cui alla
lettera c)] al netto delle spese per il personale addetto. I proventi
derivanti da tali versamenti sono riassegnati, con decreti del
Ministro dell'economia e delle finanze, sulle corrispondenti unita'
previsionali di base dello stato di previsione del Ministero della
salute».
Gli ultimi tre periodi dell'impugnato comma 409 prevedono poi il
pagamento, da parte dei produttori e dei distributori e a favore del
Ministero della salute, di una tariffa di 100 euro per ogni
dispositivo ai fini dell'obbligatorio inserimento delle informazioni
relative nella banca dati necessaria alla istituzione e alla gestione
del repertorio dei dispositivi medici e per l'inserimento di
informazioni relative a modifiche dei dispositivi gia' inclusi,
prevedendo che, come nell'ipotesi precedente, «i proventi derivanti
dalle tariffe sono versati all'entrata del bilancio dello Stato per
essere riassegnati, con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, alle competenti unita' previsionali di base dello stato di
previsione del Ministero della salute».
Neppure la disciplina contenuta alle lettere c), d) ed e) del
denunciato comma 409 esprime norme fondamentali di riforma
economico-sociale o principi fondamentali, e pertanto viola, le
richiamate previsioni statutarie in materia di igiene e sanita' per
il suo carattere dettagliato. Inoltre, con riguardo alle aziende di
produzione e distribuzione che operano nel territorio provinciale, la
stessa disciplina appare in contrasto con l'art. 75 dello Statuto
T.-A.A., che attribuisce alle province autonome, tra le quote del
gettito delle entrate tributarie dello Stato percette nei rispettivi
territori, «i nove decimi di tutte le altre entrate tributarie
erariali, dirette o indirette, comunque denominate [...] ad eccezione
di quelle di spettanza regionale o di altri enti pubblici» (primo
comma, lettera g), «comprese anche le entrate afferenti all'ambito
provinciale ed affluite, in attuazione di disposizioni legislative od
amministrative, ad uffici situati fuori dal territorio delle
rispettive province» (secondo comma).
8. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi da 483 a
492, della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
I commi da 483 a 492 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 dettano
norme relative alle concessioni idroelettriche, prevedendo, mediante
la modifica di alcune disposizioni del decreto legislativo 16 marzo
1999, n. 79, «Attuazione della direttiva 96/1992/CE recante norme
comuni per il mercato interno dell'energia elettrica», una nuova
procedura per l'attribuzione a titolo oneroso delle concessioni di
grandi derivazioni d'acqua per uso idroelettrico e attribuendo alla
competenza del Ministero delle attivita' produttive, di concerto con
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, la
determinazione dei requisiti organizzativi e finanziari minimi, dei
parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata
concernenti la procedura di gara.
Occorre anzitutto sottolineare l'impossibilita' di ricondurre,
come vorrebbe l'incomprensibile formulazione del comma 491, l'intera
disciplina contenuta nei commi impugnati all'art. 117, secondo comma,
lettera e) ed agli obblighi comunitari («Le disposizioni del presente
articolo costituiscono norme di competenza legislativa esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione e attuano i principi comunitari resi nel parere motivato
della Commissione europea in data 4 gennaio 2004»). Da un lato,
infatti, l'impropria evocazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
e) deve ritenersi inidonea a giustificare una deroga alle
disposizioni statutarie e di attuazione statutaria in materia di
grandi derivazioni a scopo idroelettrico di seguito specificate, in
virtu' dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001, come chiarito da
codesta ecc.ma Corte - con riferimento ad un alinea non meno
importante del secondo comma dell'art. 117 - nella sent. n. 145/2005.
Dall'altro lato, gli obblighi comunitari non legittimano l'intervento
del legislatore statale nelle materie di competenza delle regioni e
delle province autonome al di fuori delle ipotesi nelle quali si
giustifica l'adozione di provvedimenti sostitutivi ex art. 117,
quinto comma, e 120, secondo comma, Cost.
In secondo luogo, va subito denunciata la gravissima lesione
dell'autonomia provinciale derivante, oltre che dal comma 492 («Entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge
le regioni e le province autonome armonizzano i propri ordinamenti
alle norme dei commi da 483 a 491»), dall'abrogazione di cui al
comma 484, il quale laconicamente recita:
«E' abrogato l'art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1999,
n. 79».
Si tratta di un vulnus diretto all'autonomia della ricorrente,
giacche' l'abrogato art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1999,
n. 79, «Attuazione della direttiva 96/1992/CE recante norme comuni
per il mercato interno dell'energia elettrica», rubricato
«Prerogative della Regione autonoma della Valle d'Aosta e delle
Province autonome di Trento e Bolzano», stabilisce:
«1. - Sono fatte salve le prerogative statutarie della
Regione autonoma Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e
Bolzano, secondo quanto previsto ai commi 15 e 16 dell'art. 2 della
legge 14 novembre 1995, n. 481. Il necessario coordinamento tra le
norme del presente decreto ed i vigenti ordinamenti statutari della
Regione Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano e' demandato ad apposite norme di attuazione dei relativi
statuti da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto, nonche' al decreto legislativo da
emanare ai sensi dell'art. 12, comma 10, del presente decreto.
2. - Le norme di attuazione degli statuti di cui al comma 1
possono definire norme anche indipendentemente dalla disciplina di
cui ai commi 3, 6 e 7 dell'art. 12».
L'impugnato comma 484 e' pertanto diretto a sopprimere le
garanzie statutarie e quelle introdotte dalle norme di attuazione in
materia di grandi concessioni di derivazione idroelettrica, ed in
particolare dal d.lgs. 11 gennaio 1999, n. 463, «Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia
di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica», adottato anche ai fini di cui al riportato
art. 16 del d.lgs. n. 79/1999, illegittimamente abrogato.
La disciplina recata dai commi da 483 a 492, soprattutto in
conseguenza della portata esplicitamente lesiva dei riportati
commi 484 e 492, viola la competenza legislativa provinciale, anche
di attuazione del diritto comunitario, in materia di utilizzazione
delle acque pubbliche e di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
a seguito delle citate norme di attuazione ed in forza dell'art. 10
legge cost. n. 3/2001 non piu' limitata dall'art. 9, n. 9, dello
Statuto e pertanto di natura (almeno) concorrente (come, per quanto
attiene alla produzione e distribuzione di energia, esplicitamente
riconosciuto da codesta ecc.ma Corte nella sent. n. 383/2005).
L'impugnata disciplina statale si pone pertanto in contrasto, per
i motivi in parte sopra gia' dedotti e di seguito meglio specificati,
con specifico riferimento alle concessioni di grandi derivazioni a
scopo idroelettrico nella Provincia di Bolzano, con gli artt. 12, 13,
14, 16, 17, 104 e 107 dello Statuto di autonomia; con il decreto del
Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115, «Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino- Alto Adige in
materia di trasferimento alle Province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione»; il decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974,
n. 381 «Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche»; il
decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235, «Norme
di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige in materia di energia»; il decreto legislativo 11 novembre
1999, n. 463, «Norme di attuazione dello statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere
idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica»; il
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, «Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento».
Inoltre i commi denunciati si pongono in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui prevede - in
materia di produzione e distribuzione dell'energia - forme di
autonomia piu' ampie rispetto a quelle garantite alla ricorrente
dalle disposizioni statutarie e di attuazione statutaria.
In particolare, il comma 483, mediante la modifica di alcune
disposizioni del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, prevede
una nuova procedura per l'attribuzione a titolo oneroso delle
concessioni di grandi derivazioni d'acqua per uso idroelettrico e
attribuisce alla competenza del Ministero delle attivita' produttive,
di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio, la determinazione dei requisiti organizzativi e
finanziari minimi, dei parametri di aumento dell'energia prodotta e
della potenza installata concernenti la procedura di gara, in
contrasto con i principi che disciplinano i rapporti tra fonti
statali e fonti provinciali nelle materie di competenza provinciale,
qualora tale provvedimento statale abbia natura regolamentare;
ovvero, qualora si tratti di un provvedimento concernente la singola
gara, in contrasto con il principio di leale collaborazione, che in
questi casi, versandosi in materia di competenza della ricorrente,
imporrebbe quanto meno un'intesa forte (Corte cost., sent.
n. 383/2005) e comunque in contrasto con l'art. 4 del d.lgs.
n. 266/1992, a norma del quale «nelle materie di competenza propria
della regione o delle province autonome la legge non puo' attribuire
agli organi statali funzioni amministrative [...] diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22
dello statuto medesimo».
Al comma 485 e' poi prevista - illegittimamente, anche perche'
con legge provvedimento non si puo' unilateralmente incidere sui
rapporti concessori in oggetto - la proroga di dieci anni delle
grandi concessioni di derivazione idroelettrica in corso: «In
relazione ai tempi di completamento del processo di liberalizzazione
e integrazione europea del mercato interno dell'energia elettrica,
anche per quanto riguarda la definizione di principi comuni in
materia di concorrenza e parita' di trattamento nella produzione
idroelettrica, tutte le grandi concessioni di derivazione
idroelettrica, in corso alla data di entrata in vigore della presente
legge, sono prorogate di dieci anni rispetto alle date di scadenza
previste nei commi 6, 7 e 8 dell'art. 12 del decreto legislativo
16 marzo 1999, n. 79, purche' siano effettuati congrui interventi di
ammodernamento degli impianti, come definiti al comma 487».
Sotto il profilo finanziario, il comma 486 stabilisce che «il
soggetto titolare della concessione versa entro il 28 febbraio per
quattro anni, a decorrere dal 2006, un canone aggiuntivo unico,
riferito all'intera durata della concessione, pari a 3.600 euro per
MW di potenza nominale installata e le somme derivanti dal canone
affluiscono all'entrata del bilancio dello Stato per l'importo di 50
milioni di euro per ciascun anno, e ai comuni interessati nella
misura di 10 milioni di euro per ciascun anno», e cio' in contrasto
con l'art. 71 dello Statuto di autonomia, a norma del quale «per le
concessioni di grande derivazione di acque pubbliche esistenti nella
provincia, accordate o da accordarsi per qualunque scopo, lo Stato
cede a favore della provincia i nove decimi dell'importo del canone
annuale stabilito a norma di legge», e con l'art. 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268, «Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale», il quale stabilisce che «i canoni di concessione di
grande derivazione di acque pubbliche di cui all'art. 71 dello
statuto, ceduti alle Province autonome di Trento e Bolzano nella
misura fissa dei nove decimi, si riferiscono al demanio idrico dello
Stato», mentre «i canoni per le concessioni di grandi derivazioni di
acque pubbliche sul demanio idrico provinciale restano acquisiti al
bilancio delle rispettive province».
Dalla legge finanziaria 2006 viene altresi' prevista la
possibilita' di prevedere nel bando di gara per concessioni
idroelettriche, a determinate condizioni, il trasferimento della
titolarita' del ramo d'azienda relativo all'esercizio della
concessione (comma 489: «Fermo restando quanto previsto dall'art. 25,
commi primo e secondo, del testo unico di cui al regio decreto
11 dicembre 1933, n. 1775, il bando di gara per concessioni
idroelettriche puo' anche prevedere il trasferimento della
titolarita' del ramo d'azienda relativo all'esercizio della
concessione, comprensivo di tutti i rapporti giuridici, dal
concessionario uscente al nuovo concessionario, secondo modalita'
dirette a garantire la continuita' gestionale e ad un prezzo,
entrambi predeterminati dalle amministrazioni competenti e dal
concessionario uscente prima della fase di offerta e resi noti nei
documenti di gara»).
I denunciati commi da 483 a 492 - senza prevedere, in contrasto
con il principio di leale collaborazione, alcuna procedura di intesa
con le regioni e le province autonome - introducono automatismi, come
la proroga decennale delle concessioni, e contengono disposizioni di
dettaglio incompatibili con la competenza legislativa spettante alla
provincia e contrastanti con i parametri statutari e di attuazione
statutaria sopra indicati, a cominciare dagli artt. 12 - il quale,
tra l'altro, al quarto comma stabilisce che «il Ministero competente
adotta i provvedimenti concernenti l'attivita' dell'Ente nazionale
per l'energia elettrica (ENEL) nella regione, sentito il parere della
provincia interessata» - e 13 St. T.-A.A., il quale stabilisce quanto
segue: «Nelle concessioni di grande derivazione a scopo
idroelettrico, i concessionari hanno l'obbligo di fornire annualmente
e gratuitamente alle Province di Bolzano e di Trento - per servizi
pubblici e categorie di utenti da determinare con legge provinciale -
220 kwh per ogni kw di potenza nominale media di concessione, da
consegnare all'officina di produzione, o sulla linea di trasporto e
distribuzione ad alta tensione collegata con l'officina stessa, nel
punto piu' conveniente alla provincia.
Le province stabiliscono altresi' con legge i criteri per la
determinazione del prezzo dell'energia di cui sopra ceduta alle
imprese distributrici, nonche' i criteri per le tariffe di utenza, le
quali non possono comunque superare quelle deliberate dal CIP.
I concessionari di grandi derivazioni a scopo idroelettrico
dovranno corrispondere semestralmente alle province lire 6,20 per
ogni kwh di energia da esse non ritirata. Il compenso unitario prima
indicato variera' proporzionalmente alle variazioni, non inferiori al
5 per cento del prezzo medio di vendita della energia elettrica
dell'ENEL, ricavato dal bilancio consuntivo dell'ente stesso.
Sulle domande di concessione per grandi derivazioni
idroelettriche presentate, nelle Province di Trento e di Bolzano, in
concorrenza dell'Enel e dagli enti locali, determinati in base a
successiva legge dello Stato, provvede il Ministro per i lavori
pubblici di concerto col Ministro per l'industria, il commercio e
l'artigianato e d'intesa con la provincia territorialmente
interessata».
Le prerogative previste in favore della ricorrente dalle citate
disposizioni statutarie risultano esplicitamente disattese dal
comma 484, che abroga l'art. 16 del d.lgs. n. 79/1999; dal comma 485,
che, evidentemente senza la previa intesa di cui all'art. 13 dello
Statuto, dispone la proroga decennale di «tutte le grandi concessioni
di derivazione idroelettrica» in corso alla data di entrata in vigore
della legge n. 266/2005, «purche' siano effettuati congrui interventi
di ammodernamento degli impianti, come definiti al comma 487»; dal
comma 489, secondo il quale il «bando di gara per concessioni
idroelettriche puo' anche prevedere il trasferimento della
titolarita' del ramo d'azienda relativo all'esercizio della
concessione», cio' che, di nuovo, esclude il necessario
coinvolgimento della provincia attraverso la procedura di intesa
prevista dallo Statuto.
Ne' la disciplina statale impugnata pare lasciare spazio al
meccanismo cooperativo previsto dal terzo comma dell'art. 14 St., a
norma del quale «l'utilizzazione delle acque pubbliche da parte dello
Stato e della provincia, nell'ambito della rispettiva competenza, ha
luogo in base a un piano generale stabilito d'intesa tra i
rappresentanti dello Stato e della provincia in seno a un apposito
comitato».
L'intento di escludere le garanzie statutarie e di attuazione
statutaria e' peraltro fatto palese dall'impugnato comma 484, il
quale - abrogando l'art. 16 del d.lgs. n. 79/1999 - risulta
specificamente preordinato alla soppressione delle garanzie e delle
prerogative costituzionalmente garantite alla ricorrente in materia
di grandi derivazioni idroelettriche, nonche' di produzione e
distribuzione di energia elettrica, di cui ai citati artt. 12 e 13
dello Statuto ed alle relative norme di attuazione.
Occorre infatti ricordare ancora che l'art. 16 del d.lgs.
n. 79/1999, illegittimamente abrogato, tra l'altro, recita: «1. Sono
fatte salve le prerogative statutarie della Regione autonoma Valle
d'Aosta e delle Province autonome di Trento e Bolzano, secondo quanto
previsto ai commi 15 e 16 dell'art. 2 della legge 14 novembre 1995,
n. 481». E il richiamato art. 2 della legge n. 481/1995 («Norme per
la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita») stabilisce per l'appunto che «nelle Province autonome di
Trento e di Bolzano si applicano gli articoli 12 e 13 del testo unico
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670, e le relative norme di attuazione contenute nel decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, e nel decreto del
Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235».
Come si vede, i commi impugnati della legge finanziaria 2006
introducono un congegno normativo diretto, all'evidenza, ad azzerare
le garanzie statutarie e di attuazione statutaria nella materia in
oggetto, cio' che peraltro risulta in termini non meno chiari
considerando l'altra parte dell'art. 16 del d.lgs. n. 79/1999,
«Attuazione della direttiva 96/1992/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica», oggetto dell'abrogazione
illegittimamente disposta dal comma 484, vale a dire il periodo nel
quale si dispone che «il necessario coordinamento tra le norme del
presente decreto ed i vigenti ordinamenti statutari [...] delle
Province autonome di Trento e di Bolzano e' demandato ad apposite
norme di attuazione dei relativi statuti».
In tal modo, si intende «sospendere», ed anzi sopprimere, nel
settore delle concessioni di grandi derivazioni idroelettriche e del
mercato interno dell'energia elettrica, non solo il sistema di
garanzie risultante dalla citate disposizioni dello Statuto T.-A.A.,
ma anche, in blocco, l'insieme delle relative disposizioni di
attuazione statutaria.
In particolare, l'art. 6 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, «Norme
di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche», come sostituito
dal d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463 («Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di
demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica»), il quale, al comma 2, prevede che «le
derivazioni di acque, ivi comprese le grandi derivazioni a scopo
idroelettrico, sono regolate dal piano generale per l'utilizzazione
delle acque pubbliche di cui all'art. 8, che definisce altresi' il
minimo deflusso costante necessario alla vita negli alvei sottesi»;
e, al comma 4, che «i disciplinari delle concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico in atto alla data di entrata in
vigore della presente disposizione sono adeguati alle previsioni del
piano generale per l'utilizzazione delle acque pubbliche», elaborato
secondo procedure cooperative dal comitato di cui all'art. 8. Si
tratta di una disciplina delle quale evidentemente il comma 484
intende escludere l'applicazione ai procedimenti di scelta del
concessionario ed ai rapporti concessori regolati dalle disposizioni
impugnate, in particolare dai commi 483, 485 e 489. Analogo rilievo
riguarda l'art. 14, secondo comma, del d.P.R. n. 381/1974.
I commi denunciati risultano poi incompatibili con l'art. 1-bis
del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, recante «Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di
energia» (aggiunto dall'art. 11 del d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463),
il quale, al comma 1, stabilisce che «con decorrenza dal 1° gennaio
2000 e' delegato alle Province autonome di Trento e di Bolzano, per
il rispettivo territorio, l'esercizio delle funzioni statali in
materia di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico».
L'articolato ed ampio dettato del citato art. 1-bis, che si
richiama anche integralmente in quanto nel suo complesso disatteso
dai commi denunciati, ha operato la totale devoluzione alle province
autonome delle funzioni relative al rilascio, alla proroga ed al
rinnovo di concessioni di grandi derivazioni ad uso idroelettrico,
come chiaramente si desume dall'intero articolo ed in particolare dal
comma 5.
A questo riguardo, non va dimenticato che, come codesta ecc.ma
Corte ha chiarito nella sent. n. 133/2005, in materia di concessioni
di grandi derivazioni di acqua «le modifiche delle norme di
attuazione statutaria riguardanti la Regione Trentino-Alto Adige [ed
il d.lgs. n. 79 del 1999, di recepimento della direttiva 96/1992/CE],
hanno definitivamente conferito questa competenza alle Province di
Trento e di Bolzano [ed alle regioni a statuto ordinario]».
L'art. 1-bis introdotto dal d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche
e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica», prevede poi al
comma 16 che «i proventi derivanti dall'utilizzo delle acque
pubbliche, ivi compresi i canoni demaniali di concessione di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, spettano alla provincia competente
per territorio. Le concessioni di grande derivazione a scopo
idroelettrico, ivi compresi i canoni demaniali di concessione, sono
disciplinati con legge provinciale nel rispetto dei principi della
legislazione statale e degli obblighi comunitari», configurandosi
cosi' una competenza legislativa provinciale di tipo concorrente.
Da quanto precede, appare incontestabile la violazione di tale
articolata disciplina statutaria e di attuazione statutaria da parte
dei commi impugnati - compreso il comma 486 («Il soggetto titolare
della concessione versa entro il 28 febbraio per quattro anni, a
decorrere dal 2006, un canone aggiuntivo unico, riferito all'intera
durata della concessione, pari a 3.600 euro per MW di potenza
nominale installata e le somme derivanti dal canone affluiscono
all'entrata del bilancio dello Stato per l'importo di 50 milioni di
euro per ciascun anno, e ai comuni interessati nella misura di 10
milioni di euro per ciascun anno») - i quali, come si e' evidenziato,
intendono regolare i rapporti concessori in Provincia di Bolzano come
se tali garanzie statutarie e di attuazione statutaria non vi
fossero, con disposizioni autoapplicative e di estremo dettaglio.
Con riferimento all'articolato quadro delineato dalle
disposizioni di attuazione dello Statuto, occorre ricordare, in
merito al valore delle norme di attuazione statutaria, che ad esse
spetta non solo la funzione di precisare le attribuzioni
costituzionalmente garantite delle regioni speciali e delle province
autonome (da ultimo, Corte cost., sent. n. 287/2005), in una
posizione di sovraordinazione gerarchica rispetto alla legge
ordinaria dello Stato, ma anche, come codesta ecc.ma Corte ancora da
ultimo ha chiarito nella recente sent. n. 249/2005, la funzione di
integrare lo Statuto: le norme di attuazione, «essendo emanate con
l'osservanza di' speciali procedure - sono dotate di forza
prevalente, anche per la loro valenza integrativa del precetto
statutario (sentenze n. 406 e n. 341 del 2001; n. 520 del 2000;
n. 213 e n. 137 del 1998)».
Anche la sentenza n. 353/2001, proprio con riferimento alle norme
di attuazione di cui al d.lgs. n. 463/1999, ha ribadito che «le norme
di attuazione dello statuto speciale si basano su un potere
attribuito dalla norma costituzionale in via permanente e stabile
(sentenza n. 212 del 1984; v. anche sentenza n. 160 del 1985), la cui
competenza ha "carattere riservato e separato rispetto a quella
esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica" (sentenza n. 213
del 1998; n. 137 del 1998; n. 85 del 1990; n. 160 del 1985; n. 212
del 1984; n. 237 del 1983; e n. 180 del 1980) e pertanto prevalgono,
nell'ambito della loro competenza, sulle stesse leggi ordinarie, con
possibilita', quindi, di derogarvi, negli anzidetti limiti (sentenza
n. 213 del 1998; n. 212 del 1984; n. 151 del 1972).
Le norme di attuazione dello statuto regionale ad autonomia
speciale sono destinate a contenere, tra l'altro, non solo
disposizioni di vera e propria esecuzione o integrative secundum
legem, non essendo escluso un "contenuto praeter legem nel senso di
integrare le norme statutarie, anche aggiungendo ad esse qualche cosa
che le medesime non contenevano", con il "limite della corrispondenza
alle norme e alla finalita' di attuazione dello Statuto, nel contesto
del principio di autonomia regionale" (sentenza n. 212 del 1984;
n. 20 del 1956). E' insito nelle norme di attuazione il compito di
assicurare un collegamento e di coordinare l'organizzazione degli
uffici, delle attivita' e delle funzioni trasferite alla regione e di
quelle rimaste allo Stato, in modo che vi sia una armonizzazione dei
contenuti e degli obiettivi particolari delle autonomie speciali con
l'organizzazione dello Stato nell'unita' dell'ordinamento giuridico
(sentenze n. 213 del 1998; n. 212 del 1984; n. 136 del 1969; n. 30
del 1968)».
Cio' rende ancora piu' evidente l'incostituzionalita', sotto i
profili indicati, dei commi da 483 a 492 dell'art. 1 legge
n. 266/2005, che va comunque dichiarata anche in riferimento
all'art. 116, primo e secondo comma, della Costituzione, agli
artt. 104, primo comma, e 107 dello Statuto, nonche' in riferimento
all'art. 2 del d.lgs. n. 266/1992, che non consentono al legislatore
statale di incidere unilateralmente con legge ordinaria sul quadro
statutario e di attuazione statutaria.
P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimita' costituzionale della legge
23 dicembre 2005, n. 266 «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», art. 1,
commi 24, 26, 67, 198, 204, 231, 232, 282, 283, 284, 330, 331, 332,
333, 409 e da 483 a 492, pubblicata nel Supplemento ordinario della
Gazzetta Ufficiale della Repubblica - serie generale, n. 302 del
29 dicembre 2005.
Si depositano i seguenti documenti:
1) Procura speciale in data 13 febbraio 2006 rogata dall'avv.
Adolf Auckenthaler, Segretario generale della Giunta provinciale di
Bolzano (Rep. 21322 dd. 13 febbraio 2006);
2) Deliberazione della giunta provinciale della Provincia
autonoma di Bolzano n. 402 del 13 febbraio 2006;
3) Comunicazione della Presidenza del Consiglio dei ministri
per richiesta bonus.
Avv. Prof. Ferrari - Avv. Prof. Riz
