Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria  il  3  luglio  2008  (del  Presidente  del Consiglio dei
ministri)

(GU n. 33 del 6-8-2008) 

   Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei cui uffici domicilia
in Roma in via dei Portoghesi n. 12;
   Contro  la  Regione  Campania, in persona del presidente in carica
per  l'impugnazione  della legge regionale della Campania n. 5 del 14
aprile  2008,  pubblicata  nel  Bollettino  ufficiale  della  Regione
Campania n. 17 del 28 aprile 2008, recante «Modifiche all'articolo 81
della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1, concernenti norme per la
stabilizzazione   del   personale  precario  del  servizio  sanitario
regionale», in relazione al suo articolo 1, commi 1 e 4.
   L'articolo  81  della  legge  regionale della Campania n. 1 del 30
gennaio  2008,  rubricato «Norme per la stabilizzazione del personale
precario del servizio sanitario regionale», al comma 1 prevedeva:
   «La Regione Campania, nell'ambito di quanto previsto dall'articolo
1,  comma  565,  lettera  c),  punto 3, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (legge finanziaria 2007), nei limiti della propria autonomia e
senza  alcun  onere  finanziario  aggiuntivo,  in  coerenza  con  gli
indirizzi   fissati   per   il   conseguimento   degli  obiettivi  di
contenimento   della   spesa   nel  settore  sanitario,  promuove  la
trasformazione  delle  posizioni  di lavoro a tempo determinato, gia'
ricoperte  da  personale precario dipendente non dirigente degli enti
del servizio sanitario regionale, in posizioni di lavoro dipendente a
tempo indeterminato».
   La  disposizione e' stata emanata in attuazione dell'art. 1, comma
565,  delle legge 27 dicembre 2006 (legge finanziaria 2007), relativo
alla  «Ridefinizione  della  disciplina sui vincoli alla spesa per il
personale  degli enti del Servizio sanitario nazionale», il quale, in
materia  di  stabilizzazione  del  personale  precario  del  Servizio
sanitario nazionale, stabiliva (enfasi aggiunta):
   «Per   garantire  il  rispetto  degli  obblighi  comunitari  e  la
realizzazione  degli  obiettivi  di  finanza pubblica per il triennio
2007-2009,  in  attuazione del protocollo d'intesa tra il Governo, le
regioni  e  le province autonome di Trento e di Bolzano, per un patto
nazionale  per  la  salute,  sul  quale la Conferenza delle regioni e
delle  province  autonome,  in data 28 settembre 2006, ha espresso la
propria condivisione:
      a)  gli  enti  del Servizio sanitario nazionale, fermo restando
quanto  previsto per gli anni 2005 e 2006 dall'articolo 1, commi 98 e
107,  della  legge  30  dicembre  2004,  n. 311,  e, per l'anno 2006,
dall'articolo  1,  comma  198,  della legge 23 dicembre 2005, n. 266,
concorrono  alla  realizzazione  degli  obiettivi di finanza pubblica
adottando  misure  necessarie a garantire che le spese del personale,
al  lordo  degli  oneri  riflessi  a  carico  delle amministrazioni e
dell'IRAP,  non superino per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 il
corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per cento.
A  tale  fine  si  considerano  anche  le  spese per il personale con
rapporto   di   lavoro   a   tempo   determinato,  con  contratto  di
collaborazione  coordinata  e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni;
      b) ...(Omissis)...;
      c)  gli enti destinatari delle disposizioni di cui alla lettera
a),  nell'ambito  degli  indirizzi  fissati  dalle regioni nella loro
autonomia, per il conseguimento degli obiettivi di contenimento della
spesa previsti dalla medesima lettera:
      1) ...(Omissis)...;
      2) ...(Omissis)...;
      3)  predispongono  un  programma  annuale  di  revisione  delle
predette   consistenze   finalizzato   alla   riduzione  della  spesa
complessiva   di   personale.   In   tale   ambito   e  nel  rispetto
dell'obiettivo  di cui alla lettera a), e' verificata la possibilita'
di  trasformare  le  posizioni  di lavoro gia' ricoperte da personale
precario  in  posizioni di lavoro dipendente a tempo indeterminato. A
tale  fine  le  regioni nella definizione degli indirizzi di cui alla
presente  lettera  possono  nella  loro  autonomia far riferimento ai
principi desumibili dalle disposizioni di cui ai commi da 513 a 543».
   Nella  materia  e',  poi, intervenuto l'articolo 3, comma 94 della
legge  24  dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), secondo il
quale:
   «Fatte  comunque salve le intese stipulate, ai sensi dei commi 558
e  560  dell'articolo  1  della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima
della  data  di  entrata  in vigore della presente legge, entro il 30
aprile  2008,  le  amministrazioni  pubbliche  di cui all'articolo 1,
comma  2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni,  predispongono,  sentite  le organizzazioni sindacali,
nell'ambito  della  programmazione  triennale  dei fabbisogni per gli
anni  2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del
seguente  personale  non  dirigenziale,  tenuto  conto dei differenti
tempi di maturazione dei presenti requisiti:
      a)  in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei
commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1, commi
519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
      b) gia' utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della presente
legge,  e  che  alla  stessa  data  abbia  gia'  espletato  attivita'
lavorativa   per   almeno  tre  anni,  anche  non  continuativi,  nel
quinquennio  antecedente  al  28  settembre  2007,  presso  la stessa
amministrazione,  fermo  restando  quanto  previsto  dall'articolo 1,
commi  529  e  560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. E' comunque
escluso  dalle  procedure  di  stabilizzazione  di  cui alla presente
lettera il personale di' diretta collaborazione degli organi politici
presso  le  amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2,
del   decreto   legislativo  30  marzo  2001,  n. 165,  e  successive
modificazioni, nonche' il personale a contratto che svolge compiti di
insegnamento e di ricerca nelle universita' e negli enti di ricerca».
   Con  l'articolo 1 della legge regionale della Campania n. 5 del 14
aprile 2008, norma in questa sede denunciata, si e' stabilito:
     «1.  -  Al  comma  1  dell'articolo  81 della legge regionale 30
gennaio  2008,  n. 1,  le  parole  «personale precario dipendente non
dirigente»   sono   sostituite  dalle  seguenti  «personale  precario
dipendente, con esclusione dei dirigenti di strutture complesse,».
     2. - ...(Omissis)...
     3. - ...(Omissis)...
   4.  - Le disposizioni di cui all'articolo 81 della legge regionale
n. 1/2008  e  quelle  di  cui  alla  presente legge di integrazione e
modifica  si applicano anche nei confronti del personale dirigenziale
e  di  comparto  che  svolge in via esclusiva attivita' di assistenza
sanitaria  in forza di contratti a tempo determinato stipulati con le
Aziende Ospedaliere Universitarie - AOU - della Campania».
   La  Regione  Campania,  attraverso  tali  disposizioni,  ha dunque
esteso  la  portata  dell'articolo  81 della l.r. Campania n. 1/2008,
prevedendo  la  stabilizzazione  anche del personale di primo livello
dirigenziale  che  presti,  o  abbia  prestato,  servizio in forza di
contratto  di lavoro a tempo determinato presso gli enti del Servizio
sanitario  regionale  (comma  1: si tratta del personale precario dei
ruoli  professionali  e  sanitari, quali medici, biologi, farmacisti,
sociologi   e  psicologi),  nonche'  presso  le  Aziende  ospedaliere
universitarie della Campania (comma 4).
   Tali norme sono illegittime per i seguenti
                             M o t i v i
   1)  In  relazione  all'art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,
violazione  di  principi  fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente,   della   «armonizzazione   dei   bilanci   pubblici   e
coordinamento della finanza pubblica».
   Si  e'  visto  che  l'articolo 1, comma 565, al dichiarato fine di
garantire  il  rispetto  degli obblighi comunitari e la realizzazione
degli  obiettivi  di  finanza pubblica per il triennio 2007-2009, ha,
alla lettera c), punto 3), enunciato il principio secondo il quale le
regioni,  nel  rispetto  degli  obiettivi  indicati  alla  precedente
lettera  a),  possono  verificare  la  possibilita' di trasformare le
posizioni  di lavoro di dipendenti precari del Servizio sanitario nel
rispetto  dei  principi desumibili dalle disposizioni di cui ai commi
da 513 a 543.
   Queste   ultime   disposizioni   disciplinano,   tra  l'altro,  la
stabilizzazione   a   domanda   di  una  quota  del  personale  delle
amministrazioni   dello   Stato,   circoscrivendo   espressamente  la
procedura al personale non dirigenziale (cfr. commi 519 e 526).
   La  limitazione  a tale categoria di personale e', poi, confermata
dall'art.  3,  comma 94, della legge finanziaria 2008, che prevede la
progressiva   estensione   a   tutte  le  amministrazioni  pubbliche,
attraverso appositi piani, delle procedure di stabilizzazione.
   Da  queste  fonti  normative  e',  dunque, estraibile il principio
secondo  il  quale  il necessario contemperamento tra la finalita' di
progressivo  superamento  del  precariato  e gli obiettivi di finanza
pubblica,  imponga  di  far  ricorso  alla  procedura  eccezionale di
reclutamento  limitatamente  ad una quota del personale, di categoria
non dirigenziale.
   Questo principio, originariamente rispettato dalla legge regionale
della  Campania  n. 1/2008, risulta violato per effetto della novella
contenuta   nell'articolo  1  della  legge  regionale  della  Campana
n. 5/2008,  nella  misura  in  cui  essa,  ai commi 1 e 4, estende la
possibilita'  di  trasformazione  del  rapporto  di  lavoro  anche al
personale dirigenziale.
   Ne' potrebbe sostenersi che la normativa statale, interpretata nel
senso  dell'introduzione  del suddetto limite, esprima una disciplina
di  dettaglio,  come  tale  lesiva  della  competenza  regionale: ben
diversamente, attraverso tale limite essa fissa, ai fini del rispetto
degli impegni assunti in sede europea, principi fondamentali volti al
contentimento  della  spesa  corrente,  i  quali certamente rientrano
nella  competenza  statale (si confronti, per tutte, la sentenza n. 4
del 2004).
   2)  In  relazione  all'art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,
violazione  di  principi  fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, della «tutela della salute».
   Attraverso  il  richiamo  ai  principi desumibili dall'articolo 1,
commi  da 513 e 544, l'articolo 1, comma 565, della legge finanziaria
del  2007,  attuativa  del  patto  nazionale  della  salute,  intende
circoscrivere   al   personale   non  dirigenziale  le  procedure  di
stabilizzazione,  anche  all'evidente  fine di riservare la selezione
senza  concorso  a  categorie  professionali  la  cui  attivita'  non
coinvolge direttamente la salute dei cittadini.
   Tale  norma  deve,  in  altre parole, considerarsi declinazione di
principio fondamentale, riservato alla legislazione statale in quanto
finalizzato  alla  tutela della salute, secondo il quale il personale
dei   ruoli   professionali   e   sanitari,  quali  medici,  biologi,
farmacisti, sociologi e psicologi, deve essere selezionato attraverso
rigorose  procedure  concorsuali, le quali sole possono garantire che
la scelta cada sui soggetti tecnicamente piu' idonei allo svolgimento
delle  delicate  mansioni  sanitarie  che  formano  oggetto  del loro
rapporto professionale.
   Il  principio risulta manifestamente violato dalle norme regionali
qui   denunciate,  le  quali,  come  si  e'  visto,  consentono,  per
l'appunto, il transito nei ruoli professionali e sanitari a personale
precario  scelto  sulla  base di valutazioni ampiamente discrezionali
dei  datori  di  lavoro,  al  di  fuori  di  una  qualsiasi procedura
concorsuale pubblica.
   3)  Violazione  degli  articoli 3, comma 1 e 97, comma 1 e 3 della
Costituzione.
   Secondo  la  costante  giurisprudenza  di codesta Ecc.ma Corte, la
regola  del  pubblico  concorso, quale metodo che, per l'accesso alla
pubblica amministrazione, offre le migliori garanzie di selezione dei
piu'    capaci,    in   funzione   dell'efficienza   della   pubblica
amministrazione  (art.  97, comma 1, della Costituzione), puo' subire
solo eccezionalmente delle deroghe - non escluse, ben vero, dall'art.
97,  comma  3  -  quando  ricorrano  situazioni  che  le  rendano non
irragionevoli.
   Queste  deroghe devono, secondo costante insegnamento della Corte,
rispondere   a  «peculiari  e  straordinarie  esigenze  di  interesse
pubblico» (sentenza n. 81 del 2006), che', diversamente, la deroga si
risolverebbe in un privilegio a favore di categorie piu' o meno ampie
di persone (sentenze nn. 205 e 363 del 2006).
   Nel solco di tale insegnamento si inseriscono le c.d. procedure di
stabilizzazione, tese a valorizzare la situazione di soggetti che, in
quanto  gia'  da  tempo  inseriti  nell'organizzazione della pubblica
amministrazione,  si  presume  abbiano  acquisito, nella precarieta',
l'esperienza  necessaria  a  far  ritenere  che  il  loro inserimento
stabile  nei  ruoli  pubblici  sia  funzionale  alle esigenza di buon
andamento dell'amministrazione.
   Nella valutazione della ragionevolezza delle procedure eccezionali
di  reclutamento  del  personale pubblico, deve certamente entrare in
linea di conto anche la meritevolezza di tutela dell'obiettivo che il
legislatore  ha  di  mira, al fine di stabilirne un bilanciamento con
l'interesse  al miglior rendimento della pubblica amministrazione, il
quale,  in  astratto,  e'  certamente  meglio  tutelato  dal pubblico
concorso,  che, in quanto «meccanismo di selezione tecnica e neutrale
dei piu' capaci», resta il metodo migliore per la provvista di organi
chiamati   ad   esercitare  le  proprie  funzioni  in  condizioni  di
imparzialita',  costituendo  ineludibile  momento  di  controllo  (ex
plurimis: sentenze n. 1 del 1999, n. 320 del 1997, n. 1 del 1996).
   Ora,   il  bilanciamento  tra  tali  opposti  interessi,  se  puo'
permettere  la  previsione  di una deroga in vista della necessita di
garantire la stabilita' del posto di lavoro a categorie professionali
che versano da anni in situazioni di precariato e la cui attivita' si
caratterizza  per  la  limitata  specializzazione  -  per modo che il
requisito della preparazione puo' ritenersi ragionevolmente surrogato
da  quello  dall'esperienza  lavorativa,  prestata  nelle  specifiche
mansioni  destinate  ad  essere  poi  esercitate  in  via  stabile  -
certamente  non  consente  di  contraddire  la  regola  del  pubblico
concorso  ove  si  tratti  della  selezione di dipendenti destinati a
ruoli  quanto  mai  delicati,  per  la  possibile ripercussione sulla
salute del cittadino della loro attivita', come quelli sanitari.

        
      

                              P. Q. M.
   Si   confida   che   codesta   ecc.ma   Corte   vorra'  dichiarare
l'illegittimita'  dell'articolo 1, commi 1 e 4. della legge regionale
della Campania n. 5 del 14 aprile 2008.
     Roma, addi' 26 giugno 2008
              L'Avvocato dello Stato: Sergio Fiorentino