Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 5 marzo 2015 (della Regione Valle d'Aosta) .
 

(GU n. 15 del 2015-04-15)

    La Regione Autonoma Valle  d'Aosta,  con  sede  in  Aosta,  P.zza
Deffeyes,  n.  1,  c.f.  …,  in  persona   del   Presidente
pro-tempore; Augusto Rollandin, rappresentata e difesa  nel  presente
giudizio, in forza di procura a margine  del  presente  atto,  ed  in
virtu' della deliberazione  della  Giunta  regionale  n.  145  del  6
febbraio   2015,   dal   prof.   avv.   Francesco   Saverio    Marini
(…;                                               pec:
…;   fax.   …),
presso il cui studio in Roma, via dei Monti Parioli n. 48, ha  eletto
domicilio;
 
                                                       - ricorrente -
    Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro-tempore, con sede in Roma, Palazzo  Chigi,
Piazza Colonna n. 370, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
 
                                                       - resistente -
    Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante: «Disposizioni  per  la  formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge  di  stabilita'
2015», pubblicata nel  Supplemento  Ordinario  n.  99  alla  Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n.  300  del  29  dicembre  2014,
limitatamente all'art. 1, commi 400, 401, 403 e  417,  di  tale  atto
normativo.
 
                              F a t t o
 
    1. La legge 23 dicembre 2014, n. 190, pubblicata sul  supplemento
ordinario n. 99 alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana  n.
300 del 29 dicembre 2014, reca «Disposizioni per  la  formazione  del
bilancio annuale e  pluriennale  dello  Stato  (legge  di  stabilita'
2015)».
    2. L'art. 1, comma 400, della legge in esame, impone alla Regione
Valle  d'Aosta  e  alle  altre  Regioni  a  statuto   speciale,   con
riferimento agli  anni  2015,  2016,  2017  e  2018,  un  «contributo
aggiuntivo alla finanza pubblica, in termini di indebitamento netto e
in termini di saldo netto da finanziare», per un importo  complessivo
pari, per quanto riguarda la ricorrente, a 10  milioni  di  curo  per
ciascuno degli anni indicati.
    3. L'art. 1, comma 401, della legge n. 190/2014, precisa  che  il
contributo di cui al comma precedente deve  essere  assicurato  dalla
Valle «nell'ambito dell'applicazione dell'art. 1,  comma  454,  della
legge  24  dicembre  2012,  n.  228,  e   successive   modificazioni,
concernente la disciplina del patto di stabilita' interno in  termini
di competenza eurocompatibile».  Tale  ultima  disposizione  ha,  tra
l'altro,  rideterminato  i  meccanismi  del  patto   di   stabilita',
prevedendo, a tale specifico  riguardo,  che  le  regioni  a  statuto
speciale «concordano con il Ministro dell'economia e  delle  finanze,
per ciascuno degli anni dal 2013 al 2018, l'obiettivo in  termini  di
competenza curo compatibile». Si precisa sin  d'ora  che  la  Regione
Valle d'Aosta ha impugnato, con  ricorsi  recanti  RGN  24/2013,  RGN
7/2014 e RGN 56/2014, sia il richiamato  art.  1,  comma  454,  della
legge n. 228/2012 (legge di stabilita'  2013),  sia  le  norme  della
legge n. 147/2013 (legge di stabilita' 2014), e del decreto-legge  n.
66/2014  (convertito  in  legge  n.  89/2014),  che  hanno  apportato
modificazioni alla previsione normativa in esame.
    4. L'art. 1, comma 403, della legge n. 190/2014, ancora,  dispone
che il contributo imposto alla Valle d'Aosta in forza del  precedente
comma 400 (e pari 10 milioni di euro per ciascuno  degli  anni  2015,
2016, 2017 e 2018), dovra' essere assicurato, «in  termini  di  saldo
netto da finanziare», «con le procedure previste dall'art.  27  della
legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni», e  che  fino
all'emanazione delle nonne di attuazione di cui al  citato  art.  27,
legge n. 42/2009, «l'importo del concorso complessivo di cui al primo
periodo del presente comma e' accantonato, a valere  sulle  quote  di
compartecipazione ai tributi erariali»,
    5. L'art. 1, comma 417, della legge n. 190/2014, infine,  prevede
che i contributi aggiuntivi imposti alle regioni a  statuto  speciale
ai sensi del precedente comma 400  «possono  essere  modificati,  con
invarianza di concorso complessivo alla  finanza  pubblica,  mediante
accordo da sancire, entro il 31 gennaio di ciascun anno, in  sede  di
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le  regioni  e  le
province autonome di Trento e di Bolzano. Tale  accordo  e'  recepito
con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze».
    6. Tutto cio' premesso, la  Regione  Valle  d'Aosta,  come  sopra
rappresentata e difesa, ritenuta la lesione della proprie  competenze
costituzionali e statutarie per effetto della  richiamata  disciplina
statale, impugna l'art. 1, commi 400, 401, 403 e 407, della legge  n.
190 del 2014, in quanto illegittimi alla luce dei seguenti motivi di
 
                            D i r i t t o
 
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 400, 401,  403  e
417, della legge n. 190 del 2014,  per  violazione  delle  competenze
costituzionalmente e statutariamente garantite in capo  alla  Regione
Valle D'Aosta dagli articoli 2, comma 1, lettera A) e lettera B);  3,
comma 1, lettera F); 12; 48-bis e 50 dello  statuto  speciale  (Legge
costituzionale n. 4/1948). Nonche' per violazione degli articoli 117,
comma 3 e 119 Cost., in  combinato  disposto  con  l'art.  10,  legge
costituzionale n.  3  del  2001.  E  della  normativa  di  attuazione
statutaria di cui alla legge n.  690/1981,  violazione  dei  principi
costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza.
    1. Come si e' accennato in narrativa, l'art. 1, comma 400,  della
legge  n.  190/2014,  impone  alla.  Valle  d'Aosta  «un   contributo
aggiuntivo alla finanza pubblica»,  in  conseguenza  dell'adeguamento
del proprio ordinamento «ai principi di coordinamento  della  finanza
pubblica, introdotti dalla presente legge». Detto contributo e' stato
fissato in 10 milioni di curo per ciascuno  degli  anni  2015,  2016,
2017 e 2018.
    2. Rispetto ad analoghe  previsioni  delle  leggi  di  stabilita'
degli anni precedenti, impugnate dalla Regione ricorrente,  la  norma
in esame specifica, per  la  prima  volta,  che  il  contributo  alla
finanza pubblica in esame rilevi sia  in  termini  di  «indebitamento
netto», e dunque sul livello di spesa ai fini del rispetto del  patto
di stabilita', sia «in termini  di  saldo  netto  da  finanziare»,  e
dunque a livello di trattenute sulle entrate regionali.
    3. Il legislatore statale, dunque, determina, in  maniera  sempre
piu' invasiva,  non  solo  il  contributo  alla  manovra  finanziaria
imposto alla Valle, ma anche le modalita' attraverso  le  quali  deve
essere assicurato. Cio' in violazione della specialita' della regione
ricorrente, che finisce per essere integralmente svuotata.
    Valgano, in proposito, le considerazioni che seguono.
a) Sul concorso in termini di «saldo netto da finanziare».
    4. Il comma 403, dell'art. 1 della legge n. 190/2014, precisa che
il predetto  concorso  debba  avvenire,  quanto  al  saldo  netto  da
finanziare, «con le procedure previste dall'art.  27  della  legge  5
maggio 2009, n.  42»,  e  che  sino  all'emanazione  delle  norme  di
attuazione di cui al citato art. 27, della  legge  delega,  l'importo
del contributo finanziario «e' accantonato a valere  sulle  quote  di
compartecipazione ai tributi erariali».
    5. Si introduce, dunque, un ulteriore  contributo  finanziario  a
carico della Regione  Valle  d'Aosta,  attraverso  il  meccanismo  di
prelievo consistente nel trattenimento  unilaterale  dalle  quote  di
compartecipazione ai tributi erariali. Le quote di  tributi  erariali
da attribuire alla Regione Valle d'Aosta risultano, tuttavia, fissate
dalla normativa di attuazione di cui alla legge n.  690  del  1981  -
«Revisione dell'ordinamento finanziario della regione Valle  d'Aosta»
-, e segnatamente, dagli articoli da 2 a 7 di tale atto normativo. E,
come noto, l'art. 48-bis dello statuto  speciale  valdostano  prevede
che eventuali modifiche o deroghe alle norme di attuazione statutarie
possano  avvenire  solo  a  seguito  dei  lavori  della   commissione
paritetica, e previo parere del Consiglio  della  Valle,  proprio  al
fine di garantire le «particolari condizioni di autonomia  attribuite
alla Regione». Nel  caso  di  specie,  invece,  con  le  disposizioni
impugnate il legislatore statale ha stabilito in via unilaterale  gli
importi e le modalita' del concorso valdostano  alla  manovra,  cosi'
incidendo su una materia riservata alla normativa di attuazione.
    6. La fondatezza di siffatta  censura  trova  evidente  conferma,
peraltro, nell'art. 1 del decreto legislativo n.  320  del  1994,  di
attuazione  dello  Statuto,  il  quale  dispone  che:  «l'ordinamento
finanziario della Regione, stabilito a norma dell'art. 50,  comma  3,
dello statuto speciale, con la legge 26 novembre del  1981,  n.  690»
puo' essere «modificato solo con  il  procedimento  di  cui  all'art.
48-bis del medesimo  statuto  speciale».  La  materia  relativa  alla
compartecipazione regionale ai tributi  erariali  -  riservata,  come
detto, alla normativa di attuazione statutaria - non avrebbe  potuto,
dunque,  formare  oggetto  di  modifica  unilaterale  da  parte   del
legislatore ordinario.
    7.  In  tali  esatti  termini  si  e'  espressa,  del  resto,  la
giurisprudenza costituzionale, che non ha mancato di evidenziare  che
le norme di attuazione, per la loro «particolare competenza  separata
e riservata, risultano caratterizzate da particolare forza  e  valore
e,  di  conseguenza,  sottratte,  anche  in  assenza  di  un'espressa
clausola di salvaguardia,  alla  possibilita'  di  abrogazione  o  di
deroga da parte di norme di legge ordinaria» (Corte cost.,  sent.  n.
191 del 1991; cosi' anche Corte cost., sent. n. 206 del 1975).
    8. Ora, le menzionate violazioni si riflettono in maniera diretta
e immediata sulla particolare autonomia organizzativa  e  finanziaria
valdostana, tutelata da una pluralita' di previsioni costituzionali e
statutarie.
    Il riferimento e', nello specifico:
        i) all'art. 2, comma 1, lettera a)  dello  statuto  speciale,
che attribuisce alla regione ricorrente, tra l'altro, «il  potere  di
regolare [...] la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in
esso stanziate» (cfr. Corte cost., sent. n. 107 del 1970);
        ii) all'art. 2, comma 1, lettera b) dello  statuto  speciale,
che attribuisce alla Valle il potere di regolare «l'ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni». Voce quest'ultima, che,
come rilevato da questa Corte, comprende «il potere di regolare [...]
la  gestione  del  bilancio  e  l'erogazione  delle  spese  in   esso
stanziate», anche con riferimento agli enti  locali  regionali  (cfr.
Corte cost., sent. n. 107 del 1970).
        iii) all'art. 3, comma 1, lett. f), del medesimo Statuto, che
riconosce alla Valle la potesta' di introdurre norme  legislative  di
integrazione ed attuazione, nell'ambito dei principi individuati  con
legge dello stato, in materia di «finanze regionali  e  comunali»,  e
che qualifica  la  competenza  normativa  valdostana  nelle  suddette
materie, alla luce dei novellati articoli 117, comma 3 e  119,  Cost.
(i quali risultano parimenti lesi dalla disposizione censurata),  non
piu' come meramente suppletiva rispetto a quella statale;
        iv) all'art. 12, dello stesso  statuto,  che  riconosce  alla
Regione ricorrente quote tributarie erariali.
    9. Poste  tali  premesse,  deve  concludersi  che  la  disciplina
censurata, laddove impone alla  Valle  di  assicurare  un  contributo
aggiuntivo alla finanza  pubblica,  in  termini  di  saldo  netto  da
finanziare,   intervenendo   unilateralmente    sull'entita'    delle
compartecipazioni valdostane ai tributi erariali, incide  in  maniera
indebita  sull'ordinamento  finanziario  regionale,  vanificando   le
speciali garanzie procedurali previste dal citato art.  48-bis  dello
statuto e violando le richiamate norme statutarie e costituzionali  a
tutela della speciale autonomia  organizzativa  e  finanziaria  della
regione ricorrente.
    Codesta ecc.ma Corte, sul punto, ha avuto anche recentemente modo
di evidenziare che «le modifiche dell'ordinamento  finanziario  della
Regione Valle d'Aosta devono avvenire con  il  procedimento  previsto
dall'art. 48-bis dello statuto,  prescritto  per  l'approvazione  dei
decreti legislativi di attuazione statutaria, e quindi a seguito  dei
lavori della commissione paritetica e del parere del Consiglio  della
Valle» (Corte cost., sent. n. 133 del 2010).
    10. Fermi restando i rilievi che precedono, le norme impugnate si
mostrano incostituzionali anche per violazione dei principi di  leale
collaborazione e ragionevolezza, la quale ridonda in una  menomazione
delle sfere di autonomia organizzativa e finanziaria della Valle.
    Il predetto accantonamento, infatti, e' immediatamente disposto a
favore dello Stato senza alcuna limitazione temporale.
    Si rileva, in proposito, che l'art. 1, comma 403, ha previsto che
l'importo del concorso finanziario «e' accantonato,  a  valere  sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali» «fino  all'emanazione
delle norme di attuazione» di cui all'art. 27 della legge delega  sul
federalismo fiscale.
    Come noto, tuttavia, l'art. 28, comma  4,  del  decreto-legge  n.
201/2011, convertito, con  modificazioni,  dalla  legge  22  dicembre
2011, n. 214, ha abrogato il termine entro il quale si sarebbe dovuto
provvedere all'adozione della normativa di attuazione della legge  n.
42/2009, art. 27.
    Conseguentemente  il  predetto  accantonamento,  anziche'  essere
circoscritto nel tempo, finisce per operare,  in  maniera  del  tutto
irragionevole,  immediatamente  e  illimitatamente  nel   tempo,   in
violazione dell'art. 3 Cost. e, corrispondentemente, delle  descritte
prerogative regionali.
    11.  La  violazione  dei  principi  di  leale  collaborazione   e
ragionevolezza di cui agli articoli 3, 5 e  120  della  Costituzione,
rileva anche sotto un ulteriore profilo.  Come  si  e'  accennato  in
narrativa, l'art. 1, comma 417, della legge n. 190/2014, dispone  che
l'importo del concorso di cui al precedente  comma  400  puo'  essere
modificato, «con invarianza  di  concorso  complessivo  alla  finanza
pubblica», mediante accordo  da  sancire,  entro  il  31  gennaio  di
ciascun anno, in sede di Conferenza permanente  Stato-Regioni,  e  da
recepire «con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze».
    E' chiaro, dunque, come la norma in esame, benche'  contempli  la
possibilita' di  modificare  gli  importi  del  concorso  finanziario
attraverso un accordo sostitutivo da siglare tra tutte  le  Autonomie
speciali, nei fatti vanifichi tale possibilita', in quanto il termine
del 31 gennaio e', con ogni evidenza, eccessivamente breve.
    La «tecnica dell'accordo», insomma, la quale dovrebbe permeare la
materia dei rapporti finanziari tra lo Stato e  le  regioni  speciali
(cfr., tra le altre, Corte cost., sent. n. 74  del  2009),  non  puo'
certo dirsi rispettata dalla normativa oggetto di  censura.  Cio'  in
spregio al costante insegnamento di questa Corte, secondo il quale  i
meccanismi di determinazione del concorso agli obiettivi  di  finanza
pubblica delle regioni ad autonomia speciale, devono essere  sorretti
dal principio consensualistico, «dato che la necessita' di un accordo
tra lo Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza  di
rispettare l'autonomia finanziaria di questi  ultimi»  (Corte  cost.,
sentt. nn. 353 del 2004, 169 del 2007, 82 del 2007).
b) Sul concorso in termini di «indebitamento netto».
    12.  Sotto  gli   stessi   profili   dovra'   essere   dichiarata
l'incostituzionalita' dell'art. 1, comma 401, della legge n. 190  del
2014, letto in  combinato  disposto  con  il  precedente  comma  400.
Quest'ultimo, come detto, impone alla  Valle  d'Aosta  un  contributo
aggiuntivo alla finanza pubblica, da assicurarsi anche «in termini di
indebitamento netto», e a tale  proposito  il  successivo  comma  401
precisa  che  il  predetto  concorso  debba   avvenire   «nell'ambito
dell'applicazione dell'art. 1, comma 454,  della  legge  24  dicembre
2012, n. 228 e successive modificazioni,  concernente  la  disciplina
del patto  di  stabilita'  interno  in  termini  di  competenza  euro
compatibile».
    13. Per comprendere la lesivita' della disciplina in esame, giova
precisare che con il richiamato art. 1, comma 454, della legge n. 228
del 2012  («Legge  di  stabilita'  2013»),  il  legislatore  ha,  tra
l'altro,  rideterminato  i  meccanismi  del  patto   di   stabilita',
prevedendo, a tale specifico  riguardo,  che  le  regioni  a  statuto
speciale «concordano con il Ministro dell'economia e  delle  finanze,
per ciascuno degli anni dal 2013 al 2018, l'obiettivo in  termini  di
competenza  euro  compatibile»  (innalzamento   al   2018   stabilito
dall'art. 1, comma 415, della legge n. 190 del 2014). (1)
    14. Ebbene, la disciplina di cui ai commi 400 e 401, dell'art. 1,
legge n. 190 del 2014, ha  l'effetto  di  svuotare  integralmente  la
portata garantistica della precedente normativa.
    Le norme in esame, infatti, determinano unilateralmente, e  senza
alcun previo accordo, le entita' finanziarie da conteggiare  ai  fini
della definizione dell'obiettivo di patto, il cui  raggiungimento  e'
richiesto da parte della  regione.  Cio'  determina,  di  fatto,  uno
svuotamento dei contenuti dell'accordo con il  MEF,  da  raggiungersi
annualmente ai fini della determinazione del concorso regionale  agli
obiettivi di finanza pubblica, anche con riguardo  agli  enti  locali
ricadenti sul territorio regionale.
    Stabilendo unilateralmente in che modo debba  essere  individuato
il contributo finanziario complessivo della regione alla  manovra,  e
quali somme andranno ad incidere sulla determinazione  dell'obiettivo
«in termini di competenza euro compatibile»,  infatti,  le  norme  in
esame finiscono per  predeterminare  il  contenuto  dell'accordo,  in
spregio alla ratio della previsione  normativa  presupposta,  che  e'
quella  di  consentire  alla  Valle  di  concordare  fattivamente  le
modalita' del proprio concorso agli obiettivi di finanza pubblica,  a
garanzia della propria specialita'.
    15. Cio' comporta, anche in violazione  del  principio  di  leale
collaborazione di cui  agli  articoli  5  e  120  Cost.,  un'evidente
compressione  dell'autonomia  finanziaria   e   organizzativa   della
regione, garantita dai richiamati articoli 2, comma 1, lettere  a)  e
b), 3, comma 1, lett. f), 48-bis e 50 dello statuto e delle  relative
norme di attuazione, con particolare riferimento a quelle di cui alla
legge n. 690/1981, nonche' una significativa  e  ulteriore  riduzione
della  capacita'  di  spesa  regionale,  anche  in  violazione  degli
articoli 117, comma 3 e 119 Cost., letti congiuntamente all'art.  10,
legge cost. n. 3 del 2001.
    Lo statuto valdostano, come detto, garantisce alla ricorrente  la
potesta' legislativa in materia di ordinamento contabile e di finanze
regionali e comunali, attribuendo in  via  esclusiva  alle  norme  di
attuazione di cui alla citata legge n. 690  del  1981,  adottate  nel
rispetto delle procedure di cui all'art. 48-bis,  la  disciplina  dei
predetti ambiti materiali. Ambiti che  non  avrebbero  potuto  essere
sottratti, come invece e' accaduto nel caso di specie, al  necessario
rispetto del principio pattizio (ex plurimis, Corte cost., sentt.  n.
133 del 2010, n. 353 del 2004, n. 169 del 2007, n. 82 del 2007).
    16. Alla luce di tutte le considerazioni  suesposte,  si  insiste
per la dichiarazione di illegittimita'  costituzionale  dell'art.  1,
commi 400, 401, 403 e 417, della legge n. 190 del 2014.

(1) La norma in questione, preme ribadirlo, e' stata impugnata  dalla
    Regione Valle d'Aosta dinanzi a codesta ecc.ma Corte con  ricorso
    n. 24 del 2013 - tutt'ora pendente - nella parte in cui  consente
    allo Stato, anche nel caso di mancato raggiungimento dell'accordo
    con il MEF, di provvedere  comunque,  in  via  unilaterale,  alla
    «rimodulazione» del patto. La  Regione  ricorrente  ha  impugnato
    anche l'art. 1, comma 499, della legge n. 147 del 2013 (legge  di
    stabilita' 2014), nella parte in cui, specificando  il  contenuto
    della lettera d), del citato art. 1, comma 454,  della  legge  n.
    228 del 2012, ha individuato in maniera puntuale gli  importi  da
    computare in riduzione al  complesso  delle  spese  finali  della
    Valle (ricorso  n.  7/2014).  Da  ultimo,  la  Valle  d'Aosta  ha
    impugnato  il   decreto-legge   n.   66/2014,   convertito,   con
    modificazioni, dalla legge n. 89 del 2014, nella parte in cui  ha
    ulteriormente  incrementato  i  predetti  importi   (ricorso   n.
    56/2014).

 
                              P. Q. M.
 
    Voglia  l'ecc.ma  Corte  costituzionale  adita,  ogni   contraria
istanza, eccezione e deduzione disattesa, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale  della  legge  23  dicembre  2014,  n.  190,  recante:
«Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e  pluriennale
dello Stato (Legge di stabilita' 2015)», pubblicata  nel  Supplemento
Ordinario n. 99 alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana  n.
300 del 29 dicembre 2014, limitatamente all'art. 1, commi  400,  401,
403 e 417, di tale atto normativo, per  violazione  delle  competenze
costituzionalmente e statutariamente garantite in capo  alla  regione
ricorrente dagli articoli 2, comma 1, lett. a)  e  b),  3,  comma  1,
lett. f), 12, 48-bis e 50, comma 5, dello statuto speciale, approvato
con legge cost. n. 4/1948, e dalle relative norme  di  attuazione  e,
segnatamente, quelle di cui alla legge n. 690 del 1981,  nonche'  per
violazione degli articoli 117, comma 3, e 119,  Cost.,  in  combinato
disposto con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, e per lesione  dei
principi costituzionali di  leale  collaborazione  e  ragionevolezza,
sotto i profili e per le ragioni dinanzi esposte.
 
        Roma, 25 febbraio 2015
 
                 Prof. Avv. Francesco Saverio Marini