Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 5 marzo 2015 (della Regione Abruzzo).

(GU n. 15 del 2015-04-15)

    Ricorso del Presidente della  Giunta  Regionale  Regione  Abruzzo
(codice fiscale: …), in  persona  del  suo  Presidente  pro
tempore  Dott.  Luciano  D'Alfonso,  giusta  delibera  della   Giunta
Regionale n. 123 del 20 febbraio 2015, rappresentato e  difeso  dagli
Avv.ti       Manuela       de        Marzo        (…),
(…) e  Stefania  Valeri  (…)
dell'Avvocatura Regionale, ai sensi della L.R. n. 9 del  14  febbraio
2000 ed in virtu' di procura speciale a margine  del  presente  atto,
elettivamente domiciliato presso e nello studio  dell'Avv.  Francesca
Lalli, in Roma, via Lucio Sestio n. 12, sc. C, Roma;
    Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato  e
difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato.
    Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art.
1, commi 552 e 554, legge n. 190/2014, per contrasto  con  gli  artt.
117 e 118 Cost.
    La proposizione del presente ricorso e'  stata  deliberata  dalla
Giunta Regionale dell'Abruzzo nella seduta del 20 febbraio 2015.
    La  legge  n.  190/2014  (legge  di  stabilita'  per  il   2015),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 300 del  29  dicembre  2014  -
Suppl. Ordinario n.  99,  all'art.  1,  commi  552  e  554,  contiene
modifiche di precedenti testi  normativi  in  materia  di  ricerca  e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi.
    La normativa  sopra  richiamata  esplica  la  sua  efficacia  sul
territorio  regionale  della  Regione  Abruzzo  in   particolare   in
relazione ai procedimenti ad oggi in corso e  relativi  proprio  alle
attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e  gassosi
che interessano la medesima Regione Abruzzo.
    Dette   disposizioni   presentano   profili   di   illegittimita'
costituzionale per i seguenti
 
                               Motivi
 
    Prima di entrare  nel  merito  specifico  delle  censure,  questa
difesa ritiene necessario premettere una breve disamina  dell'origine
del testo normativo oggi impugnato.
    In data 29 agosto 2014, il Consiglio dei Ministri ha approvato il
decreto-legge  n.  133/2014,  recante   "Disposizioni   urgenti   per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere  pubbliche,  la
digitalizzazione   del   Paese,   la   semplificazione   burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico, la  ripresa  delle  attivita'
produttive", entrato in vigore il 13 settembre 2014.
    Gia' all'indomani dell'entrata in vigore del decreto cd. "sblocca
Italia" le Regioni, ivi  compreso  l'Abruzzo,  hanno  manifestato  al
Governo, in sede  di  Conferenza  Stato-Regioni,  le  criticita'  del
decreto medesimo e  del  relativo  disegno  di  conversione  come  di
seguito brevemente riassunto.
    Il D.L. 133/2014, nell'introdurre misure urgenti  in  materia  di
energia, ha riconosciuto alle attivita'  di  prospezione,  ricerca  e
coltivazione di idrocarburi ed a quelle di stoccaggio sotterraneo, la
qualifica di interesse  strategico,  pubblica  utilita',  urgenza  ed
indifferibilita'  volendo  con  cio'  attrarre   la   materia   nella
competenza esclusiva statale sottraendola a  quella  concorrente  cui
invece indubbiamente spetta ex art. 117, 3° comma, Cost.
    Le denunciate disposizioni configuravano, infatti, una  «chiamata
in  sussidiarieta'»  (in   materia   di   produzione,   trasporto   e
distribuzione  nazionale  dell'energia,  riservata  alla   competenza
legislativa  concorrente)  senza  che  a   monte   vi   fosse   stata
l'imprescindibile  intesa  forte  con  le  Regioni   territorialmente
interessate.
    Ciononostante, il Governo  ha  proceduto  all'approvazione  della
legge di conversione (n. 164/2014) senza  tener  in  alcun  conto  le
istanze manifestate in ordine agli articoli 37 e  38,  tanto  che  la
Regione Abruzzo ha gia'  impugnato  i  suddetti  articoli  dinanzi  a
codesta Ecc.ma Corte (RG 2/2015).
    Successivamente, con i commi 552 e  554  dell'art.  1,  legge  n.
190/2014,  il  legislatore  statale  ha   ulteriormente   esteso   la
semplificazione dei procedimenti connessi  alla  realizzazione  delle
infrastrutture energetiche strategiche ed  ha  affidato  al  Ministro
dello Sviluppo Economico il compito di redigere  il  piano  nazionale
delle aree ove consentire la ricerca e l'estrazione di idrocarburi.
    Dette disposizioni normative, in quanto intervengono  in  materia
di produzione trasporto e distribuzione dell'energia, rientrano nella
potesta' legislativa concorrente tra Stato e Regioni  e,  come  tali,
avrebbero dovuto rispettare le garanzie  sancite  dalla  Costituzione
agli artt. 117, 3° comma, e 118, 1° comma, in favore delle Regioni  e
degli Enti locali, in considerazione altresi' della commistione della
materia in esame con la tutela della salute  dei  cittadini,  con  il
governo del territorio e la  tutela  dell'ecosistema  locale  nonche'
delle sue risorse naturali e paesaggistiche, terrestri e marine.
    Al contrario esse sono lesive della  competenza  normativa  delle
Regioni nonche' dei principi di leale collaborazione,  ragionevolezza
e proporzionalita'.
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma  552,  lett.  a),
legge n. 190/2014 (Legge di Stabilita'  2015)  per  violazione  degli
artt. 117, 3° comma, e 118, 1° comma, Cost., nonche' dei principi  di
leale collaborazione, ragionevolezza e proporzionalita'.
    Il comma 552, lett. a), art. 1, legge n. 190/2014,  dispone:  "Al
fine di semplificare  la  realizzazione  di  opere  strumentali  alle
infrastrutture energetiche strategiche e  di  promuovere  i  relativi
investimenti e le connesse ricadute anche in  termini  occupazionali,
all'art. 57 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito,  con
modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35,  sono  apportate  le
seguenti modificazioni:
      a) al comma  2,  dopo  le  parole:  «per  le  infrastrutture  e
insediamenti strategici di cui al comma 1» sono aggiunte le seguenti:
«nonche' per le opere necessarie al trasporto,  allo  stoccaggio,  al
trasferimento degli idrocarburi in raffineria, alle opere accessorie,
ai terminali costieri e alle infrastrutture portuali strumentali allo
sfruttamento di titoli concessori, comprese quelle localizzate al  di
fuori del perimetro delle concessioni  di  coltivazione»  e  dopo  la
parola: «autorizzazioni» sono inserite le seguenti: «incluse quelle».
    Con la norma in  esame,  incidente  in  materia  di  prospezione,
ricerca e coltivazione di  idrocarburi,  il  legislatore  statale  ha
esteso la qualificazione  di  strategicita'  a  qualunque  opera  che
ricada fuori dal perimetro delle concessioni di coltivazione. Orbene,
un'estensione  della  strategicita'  cosi'  generale,  com'e'  quella
contenuta nella norma su riportata, costituisce un intervento statale
in contrasto con i principi di proporzionalita' e  ragionevolezza  e,
pertanto, concretizza un'indubbia invasione della sfera di competenza
legislativa regionale, la'  dove  la  materia  prevalente  e'  quella
concorrente dell'energia.
    Infatti,  l'avocazione  sussidiaria  da  parte  dello  Stato   di
competenze concernenti  l'individuazione  e  la  realizzazione  degli
interventi in materia di  produzione,  trasmissione  e  distribuzione
dell'energia, ai sensi dell'art. 118, 1° comma, Cost., e secondo  gli
insegnamenti di codesta Ecc.ma  Corte  (cfr.  Corte  Cost.  sent.  n.
303/2003,  sent.  n.  383/2005,  C.  Cost.  sent.  n.  165/2011),  e'
legittima solo ove scaturente da un imprescindibile giudizio positivo
sulla proporzionalita' degli interventi stessi (cfr. C.  Cost.  sent.
n.  165/2011)  essendo  all'uopo   necessario   e   sufficiente   che
l'intervento  statale  garantisca  una   realizzazione   unitaria   e
coordinata degli interventi medesimi.
    Orbene, nel caso in esame, e' evidente che al fine dichiarato  di
"semplificare   la   realizzazione   di   opere   strumentali    alle
infrastrutture energetiche strategiche e  di  promuovere  i  relativi
investimenti e le connesse ricadute anche in  termini  occupazionali"
non  era   affatto   necessario   spingere   la   qualificazione   di
strategicita' a qualunque opera che ricada "al di fuori del perimetro
delle concessioni di coltivazione", essendo invece a cio' sufficiente
l'individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici
gia' contenuta nell'art. 57, comma 1, D.L. 5/2012.
    Al contrario, nella  normativa  statale  oggi  impugnata  non  si
rileva l'esistenza di un interesse nazionale tanto forte da conferire
legittimazione,   sotto   il   profilo   della    ragionevolezza    e
proporzionalita', ad una  legislazione  estremamente  dettagliata  ed
esaustiva; ne consegue che essa e'  incostituzionale  perche'  lesiva
delle attribuzioni rimesse alle Regioni ex artt.  117,  3°  comma,  e
118, 1° comma.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma  552,  lett.  b),
legge n. 190/2014 (Legge di Stabilita'  2015)  per  violazione  degli
artt. 117, 3° comma, e 118, 1° comma, Cost., nonche' del principio di
leale collaborazione.
    Il comma 552, lett. b), art. 1, legge n. 190/2014,  dispone:  "b)
dopo il comma 3 (art. 57, D.L. n. 5/2012) sono inseriti i seguenti:
      «3-bis. In caso  di  mancato  raggiungimento  delle  intese  si
provvede con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge
23 agosto 2004, n. 239, nonche' con  le  modalita'  di  cui  all'art.
14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241.";
      3-ter. L'autorizzazione di cui al comma 2 produce  gli  effetti
previsti dall'art. 52-quinquies, comma 2, del testo unico di  cui  al
decreto del Presidente  della  Repubblica  8  giugno  2001,  n.  327,
nonche' quelli di cui all'art. 38,  comma  1,  del  decreto-legge  12
settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164»."
    Detta norma  prevede  che,  in  caso  di  mancato  raggiungimento
dell'intesa  con  le  Regioni  interessate,  per  le   autorizzazioni
previste all'art. 1, comma 56, legge n. 239/2004 (ovverossia:
      a) l'installazione  e  l'esercizio  di  nuovi  stabilimenti  di
lavorazione e di stoccaggio di oli minerali;
      b)  la  dismissione  degli  stabilimenti   di   lavorazione   e
stoccaggio di oli minerali;
      c) la variazione della  capacita'  complessiva  di  lavorazione
degli stabilimenti di oli minerali;
      d) la variazione di oltre  il  30  per  cento  della  capacita'
complessiva autorizzata di stoccaggio di oli  minerali)  si  provveda
con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, legge  n.  239/2004,
nonche' con le modalita' di cui all'art. 14-quater, comma 3, legge n.
241/1990.
    Il primo rinvio normativo (all'art.  1,  comma  8-bis,  legge  n.
239/2004) comporta che, nel caso  di  mancata  espressione  da  parte
delle amministrazioni regionali degli atti di  assenso  o  di  intesa
entro  il  termine  di  centocinquanta  giorni  dalla  richiesta,  il
Ministero dello sviluppo economico inviti le  medesime  a  provvedere
entro un termine non superiore a trenta giorni  e  che,  in  caso  di
ulteriore  inerzia  delle  amministrazioni   regionali,   lo   stesso
Ministero  rimetta  gli  atti  alla  Presidenza  del  Consiglio   dei
Ministri, che, entro sessanta  giorni,  provvede  in  merito  con  la
partecipazione della regione interessata.
    Orbene, e' di  tutta  evidenza  che  la  descritta  procedura  e'
pressoche' identica a quella di cui  all'art.  14  quater,  comma  3,
lett. b), legge n. 241/1990, gia' dichiarato incostituzionale con  la
sentenza n. 179/2012.
    In  quella  circostanza  la  Consulta,   pur   riconoscendo   che
l'esistenza  di  un'esigenza  unitaria  "legittima  l'intervento  del
legislatore statale anche in ordine alla disciplina  di  procedimenti
complessi  estranei  alle  sfere  di  competenza  esclusiva   statale
affidati alla conferenza di servizi, in  vista  dell'obiettivo  della
accelerazione e semplificazione dell'azione amministrativa", affermo'
che  la  c.d.  chiamata  in  sussidiarieta'  da  parte  dello   Stato
(ovverossia il concreto esercizio  della  funzione  amministrativa  e
della  relativa  regolamentazione   nelle   materie   di   competenza
regionale) si giustifica solo a condizione che il ruolo delle Regioni
venga garantito dal raggiungimento di vere e proprie intese "in senso
forte", che si concludano con  atti  irrinunciabilmente  a  struttura
bilaterale e mai con decisione unilaterale di una delle parti, com'e'
invece previsto nella disposizione oggi censurata.
    Questa, infatti, prevede che laddove venga espresso  dissenso  in
sede di conferenza di servizi da parte  di  una  Regione  (o  di  una
Provincia autonoma) in una delle materie di propria competenza, e non
si raggiunga la necessaria intesa nel  successivo  breve  termine  di
trenta giorni, il Consiglio dei Ministri puo' deliberare in esercizio
del proprio potere sostitutivo con  la  semplice  partecipazione  dei
Presidenti delle Regioni (e delle Province autonome interessate).
    Ne  deriva  che  anche  l'art.  1,  comma  552,  lett.  b),  oggi
impugnato, merita le medesime censure di cui alla sent.  n.  179/2012
di incostituzionalita' per violazione degli artt. 117,  3°  comma,  e
118, 1° comma, Cost., nonche' del principio di leale  collaborazione.
Esso infatti, come la disposizione  gia'  travolta  dalla  richiamata
pronuncia di codesta Ecc.ma Corte, prevede una  partecipazione  delle
Regioni assolutamente marginale nel procedimento  di  rilascio  delle
autorizzazioni in questione, invece che la necessaria intesa forte.
    Prova ne sia che, se l'intesa non e' raggiunta, la  deliberazione
del Consiglio dei Ministri puo' essere comunque adottata.
    Peraltro, codesta Ecc.ma Corte si era gia'  piu'  volte  espressa
(cfr.  Corte  Cost.  sent.  nn.   121/2010,   24/2007   e   339/2005)
sull'illegittimita' costituzionale  di  una  norma  contenente,  come
quella in esame, una "drastica previsione"  della  decisivita'  della
volonta' di una sola parte, in caso di dissenso, poiche' il  rispetto
delle garanzie costituzionali impone  che  siano  previste  procedure
tali da permettere di  reiterare  le  trattative  e  di  giungere  al
superamento delle divergenze e non all'accantonamento dei diritti  di
una parte in causa.
    Alla luce di quanto sopra esposto, poiche' il testo dell'art.  1,
comma 552, lett. b), legge n. 190/2014, (tramite rinvio  all'art.  1,
comma 8-bis, legge  n.  239/2004)  prevede  l'intervento  unilaterale
dello Stato come conseguenza automatica  del  mancato  raggiungimento
dell'intesa, e' incontestabile che esso contrasta con il principio di
leale collaborazione e che viola la  sfera  di  competenza  regionale
costituzionalmente garantita.
    Ne' puo' dirsi, infine, che la prevista  semplice  partecipazione
dei Presidenti delle Regioni (o delle Province autonome interessate),
costituisca «valida sostituzione  dell'intesa,  giacche'  trasferisce
nell'ambito interno  di  un  organo  costituzionale  dello  Stato  un
confronto tra Stato e  Regione,  che  deve  necessariamente  avvenire
all'esterno, in sede di trattative ed accordi, rispetto ai  quali  le
parti siano poste su un piano di parita'» (cfr. anche sentenza n. 165
del 2011).
    Vero e' che la norma in esame contiene anche un rinvio al vigente
art. 14-quater, comma  3,  della  legge  n.  241/1990,  sempre  quale
procedura da seguire in caso di  mancato  raggiungimento  dell'intesa
per le  autorizzazioni  previste  all'art.  1,  comma  56,  legge  n.
239/2004.
    Resta comunque il dubbio su quale delle due procedure sia  quella
cui materialmente  ricorrere.  O  forse  il  legislatore  statale  si
riferiva a due diverse  casistiche  omettendo  pero'  di  indicare  a
quali?.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1,  comma  554,  legge  n.
190/2014 (Legge di Stabilita' 2015) per violazione degli  artt.  117,
3° comma, e 118, comma 1, Cost.
    Il comma 554, art. 1, legge n. 190/2014,  dispone:  "All'art.  38
del  decreto-legge  12  settembre  2014,  n.  133,  convertito,   con
modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, il  comma  1-bis
e' sostituito dal seguente:
      «1-bis. Il  Ministro  dello  sviluppo  economico,  con  proprio
decreto,  sentito  il  Ministro  dell'ambiente  e  della  tutela  del
territorio e del mare, predispone un piano delle  aree  in  cui  sono
consentite le attivita' di cui al comma 1. Il piano, per le attivita'
sulla  terraferma,  e'  adottato  previa  intesa  con  la  Conferenza
unificata. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si provvede
con le modalita' di cui all'art.  1,  comma  8-bis,  della  legge  23
agosto 2004, n. 239.
    Nelle more dell'adozione del piano i titoli abilitativi di cui al
comma 1 sono rilasciati sulla base delle norme  vigenti  prima  della
data di entrata in vigore della presente disposizione».
    Anche la disposizione da  ultimo  riportata  merita  le  medesime
censure di incostituzionalita' gia' motivate in  relazione  al  comma
552, art. 1, lett. b), cit. in quanto attribuisce allo Stato, in  via
esclusiva,  la  potesta'  autorizzatoria   in   materia   produzione,
trasmissione  e   distribuzione   dell'energia,   appartenente   alla
competenza concorrente, in violazione con gli artt. 117, 3° comma,  e
118,  1°  comma,  Cost.,  nonche'   con   il   principio   di   leale
collaborazione,  escludendo  l'idonea  partecipazione  delle  Regioni
dalla  programmazione  delle  reti  infrastrutturali  energetiche  di
interesse nazionale e dalla loro articolazione territoriale,  benche'
l'esercizio di tali funzioni incida  sulle  competenze  regionali  in
materia di energia, nonche' di governo del territorio e tutela  della
salute.
    In relazione al medesimo comma 554, va altresi' rilevato che esso
prevede il ricorso all'intesa (comunque nella forma "debole", gia' di
per se' in contrasto con l'assetto  costituzionale  delle  competenze
Stato/Regioni) limitatamente alle attivita' sulla terraferma,  mentre
per tutte quelle in mare e' confermata la  competenza  esclusiva  del
Ministro dello sviluppo economico, sentito il Ministro  dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare, con un ulteriore violazione
del richiamato assetto costituzionale.
    Orbene, poiche' la Costituzione non  distribuisce  le  competenze
secondo  il  criterio  della  terraferma  e  del  mare  (il  criterio
territoriale  rileva  solo  al  fine  del  rispetto  della  sfera  di
competenza territoriale delle altre Regioni), ne consegue che:  "...,
alla luce di quanto affermato  da  questa  Corte  con  la  richiamata
sentenza n. 23 del 1957, il territorio non va inteso nella ristretta,
materiale accezione fatta propria dal ricorrente,  ma  nell'accezione
piu' ampia di ambito in cui si esplica il legittimo potere  normativo
della Regione, compreso quello di istituire tributi. Tale potere puo'
esplicarsi, dunque, anche con riferimento  al  mare  territoriale,  a
condizione  che  la  Regione  resistente  lo  eserciti  per  tutelare
interessi di rilevanza regionale, ...". (Cfr. Corte  Cost.  sent.  n.
102/2008).
    Sotto tale profilo, pertanto, rimangono  ferme  le  censure  gia'
sollevate dalla Regione Abruzzo (con ricorso iscritto al  n.  2/2015)
in merito al comma 1 bis,  art.  38,  D.L.  n.  133/2014,  nel  testo
risultante a seguito della conversione ex lege n. 164/2014.
    Esso, infatti, non prevede (per le attivita' da svolgere in mare)
alcun sollecito nei confronti  delle  Regioni,  prima  di  addivenire
all'avocazione delle competenze in  favore  dello  Stato,  ne'  altre
procedure  di  reiterazione  delle  trattative,   ne',   infine,   la
partecipazione della Regione alle fasi preparatorie del provvedimento
statale.
    Piu'  nel  dettaglio,  la  norma,  autorizza  il  Ministro  dello
Sviluppo economico a predisporre  un  piano  che  individui  le  aree
marine nelle quali consentire le attivita' di ricerca e produzione di
idrocarburi  in  mare,  senza  ne'  coinvolgere   le   Regioni,   ne'
individuare  i  criteri  da  seguire  nell'elaborazione   del   piano
medesimo, ma limitandosi a prevedere l'intervento del Ministero  come
mera conseguenza automatica della mancata  conclusione  del  relativo
procedimento in un termine fisso.
    Ne deriva un'aperta violazione delle prerogative delle Regioni in
materia  di  rilascio  dei  titoli  abilitativi  in  questione,   con
sacrificio della sfera di  competenza  costituzionalmente  attribuita
alla Regione e violazione, per  l'effetto,  del  principio  di  leale
collaborazione quale onere di sostenere un dialogo  e  di  tenere  un
comportamento collaborativo (cfr. Corte Cost. n. 239/2013, nn. 165  e
33/2011).
    Nelle materie  affidate  alla  legislazione  regionale,  infatti,
condizione   minima   ed   imprescindibile   per   la    legittimita'
costituzionale della disciplina legislativa statale che  effettui  la
"chiamata in sussidiarieta'" e' la previsione di intese  cd.  "forti"
poiche', in questi casi, la volonta' della  Regione  interessata  non
puo' essere sostituita da una determinazione unilaterale dello Stato.
(Cfr. Corte Cost. sent. n. 383/2005, n. 482/1991).
    Anche in tal caso,  dunque,  e'  incontestabile  l'illegittimita'
della norma per violazione delle competenze attribuite  alle  Regioni
dagli artt. 117, 3° comma, e 118, 1° comma, Cost., nella parte in cui
non impone il ricorso all'"intesa forte", necessaria proprio al  fine
di compensare la perdita di competenza avvenuta a seguito  della  sua
attrazione in capo allo Stato, in  ossequio  al  principio  di  leale
collaborazione.
    Detto principio, invero, impone  il  rispetto  di  una  procedura
articolata,  a  struttura   necessariamente   bilaterale,   tale   da
assicurare lo svolgimento di reiterate trattative  e  non  superabile
con decisione unilaterale di una delle parti. Applicato  al  caso  di
specie,  impone  che  il  Piano  Energetico  Nazionale  deve   essere
predisposto per il tramite di un'azione programmata e  condivisa  coi
territori anche per le attivita' da svolgere in mare.
    Al  contrario,  la  mancata  previsione  del  ricorso  a   quella
procedura, che sola garantirebbe la richiesta condivisione,  pone  il
comma 554 impugnato  irrimediabilmente  in  contrasto  con  l'attuale
assetto costituzionale di competenze tra Stato e Regioni.

 
                              P. Q. M.
 
    Si  chiede   che   codesta   Ecc.ma   Corte   voglia   dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 552 e  554,  legge
n. 190/2014, per contrasto con gli artt. 117, 3°  comma,  e  118,  1°
comma, Cost.
    Si depositano:
      1) Delibera di Giunta Regione Abruzzo n. 123/2015.
 
        Roma, 23 febbraio 2015
 
                     Avv. de Marzo - Avv. Valeri