Ricorso n. 36 del 3 marzo 2006 (Regione Campania)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 marzo 2006 , n. 36
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2006 (della Regione Campania)
(GU n. 15 del 12-4-2006)
Ricorso della Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore Antonio Bassolino, rappresentato e
difeso, giusta mandato a margine ed in virtu' della deliberazione
della giunta regionale n. 243 del 21 febbraio 2006, dal prof. avv.
Vincenzo Cocozza e dall'avv. Vincenzo Baroni dell'Avvocatura
regionale, insieme con i quali elettivamente domicilia in Roma,
presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione Campania alla Via
Poli n. 29;
Contro: il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore; per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
54 e 55; comma 88; commi 198, 199, 200, 201, 203, 204, 205 e 206;
comma 214; comma 216; comma 322; commi 483, 484, 485, 486, 487, 488,
489, 490, 491 e 492; commi 583, 584, 585, 586, 587, 588, 589, 590,
591, 592 e 593; comma 280; comma 330; comma 336; commi 337, 339 e
340, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 ("Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2006"), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29
dicembre 2005 supplemento ordinario n. 211.
F a t t o
1. - Vista legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria per
l'anno 2006) appare in piu' disposizioni inficiata da illegittimita'
costituzionale per contrasto con l'assetto delle competenze fissato
dal Titolo V parte seconda della Costituzione.
Risulta invero diffusamente disatteso il criterio di riparto
della potesta' legislativa per materia stabilito dall'art. 117 Cost.
Ne' ottiene rispetto e attuazione l'autonomia finanziaria di
entrata e di spesa delle Regioni, riconosciuta nell'art. 119 Cost.
Si impone percio' la reintegrazione dell'ordine giuridico violato
attraverso la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle
disposizioni della legge n. 266/2005 di seguito precisate, per i
motivi in relazione a ciascuna di esse specificamente dedotti:
M o t i v i
1. - Violazione artt. 114, 117, 118 e 119 cost. lesione della
sfera di competenza delle regioni. violazione del principio di leale
cooperazione.
Sui commi 54-55
In base al comma 54, vengono ridotte le indennita' di funzione di
organi regionali, nella misura del 10 per cento rispetto
all'ammontare risultante alla data del 30 settembre 2005.
In particolare, il legislatore statale interviene in maniera
specifica e puntuale, nell'ambito dei seguenti emolumenti:
a) le indennita' di funzione spettanti ai sindaci ai
presidenti delle province e delle regioni ai presidenti delle
comunita' montane, ai presidenti dei consigli circoscrizionali
comunali provinciali e regionali, ai componenti degli organi
esecutivi e degli uffici di presidenza dei consigli dei citati enti;
b) le indennita' e i gettoni di presenza spettanti ai
consiglieri circoscrizionali comunali, provinciali, regionali e delle
comunita' montane;
c) le utilita' comunque denominate spettanti per la
partecipazione ad organi collegiali dei soggetti di cui alle lettere
a) e b) in ragione della carica rivestita.
Il successivo comma, poi, fissa la misura delle indennita', come
individuata nel comma 55, per il periodo di un triennio, a decorrere
dall'entrata in vigore della legge.
La previsione viola sia l'autonomia finanziaria regionale che
quella degli organi politici regionali.
In generale, la Corte costituzionale ha negato la ammissibilita'
di una previsione, da parte della legge statale, di limiti
all'entita' di una singola voce di spesa, in quanto questa "non puo'
essere considerata un principio fondamentale in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica, perche' pone un precetto specifico e puntuale sull'entita'
della spesa e si risolve percio' "in una indebita invasione, da parte
della legge statale, dell'area [...] riservata alle autonomie
regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale puo'
prescrivere criteri [...] ed obiettivi (ad esempio, contenimento
della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti
concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi" (sent.
n. 390 del 2004).
La specificita' della limitazione, dunque, costituisce certamente
violazione dell'autonomia finanziaria, che si colora di maggior
gravita', laddove incide addirittura sulla autonomia degli organi
regionali, ponendosi come strumento indiretto, ma pervasivo, di
ingerenza dello Stato nell'esercizio delle finzioni degli stessi.
2. - Violazione artt. 114, 117, 118 e 119 cost. lesione della
sfera di competenza delle regioni. violazione del principio di leale
cooperazione. Irragionevolezza.
Sui commi 198-199-200-201-203-204-205-206
a) Il comma 198 fissa per le amministrazioni regionali e gli enti
locali di cui all'articolo 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al
d.lgs. 267/00, nonche' gli enti del Servizio sanitario nazionale", un
tetto di spesa per il personale equivalente all'ammontare dell'anno
2004 diminuito dell'1 per cento, precisando che in tale conteggio
devono considerarsi comprese anche le spese per il personale a tempo
indeterminato, con contratto co.co.co o con altre forme di contratto
flessibile o con convenzioni.
Il comma 199, procede alla definizione delle modalita' di calcolo
delle spese di personale di cui al comma 198, escludendo dal
conteggio solo gli arretrati degli anni precedenti al 2004 e gli
incrementi derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali,
in tal modo eliminando ogni margine di flessibilita' nelle scelte
regionali.
Il comma 200 individua le "misure della presente legge
riguardanti il contenimento della spesa per la contrattazione
integrativa e i limiti all'utilizzo di personale a tempo determinato,
nonche' altre specifiche misure in materia di personale", come
parametro per la realizzazione della finalita' di contenimento della
spesa nel settore.
Il comma 201 prevede, per i medesimi fini di contenimento della
spesa pubblica, che gli enti locali pongano in essere interventi
"diretti alla riduzione dei costi di funzionamento degli organi
istituzionali".
Il comma 203 impone anche agli "enti del Servizio sanitario
nazionale" - strumento di politica sanitaria regionale - le scelte di
contenimento di cui al comma 198, inserendo le stesse come condizione
per l'accesso al finanziamento integrativo a carico dello Stato.
Per la verifica di quanto sopra, il comma 204 introduce i dati
relativi alla realizzazione degli oneri di contenimento cosi
caratterizzati, nell'ambito del monitoraggio adempimenti relativi al
patto di stabilita' interno. Il comma 205 definisce unilateralmente
la utilizzazione delle risorse derivanti dalla applicazione dei commi
precedenti, sottraendo la scelta alla politica regionale. Il comma
206 qualifica l'intero intervento, nonostante la specificita' dello
stesso in settore di competenza regionale, come "principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli
artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione".
b) Come si evince dalla sintetica descrizione delle normative
impugnate, tutte queste recano una disciplina equivalente nei
contenuti invasivi delle competenze regionali, in quanto introducono
puntuali vincoli, che riguardano le spese attinenti alla
organizzazione degli uffici regionali ovvero degli enti dipendenti.
Valgano, pertanto, per ciascuna gli stessi vizi di seguito
indicati.
L'intervento ha riguardo sia alla autonomia finanziaria della
regione, sia, secondo una formulazione adoperata dal previgente testo
costituzionale, all'"ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi dipendenti dalla regione".
Le norme in questione non si limitano, infatti, a fissare
l'entita' massima del disavanzo o del complesso della spesa corrente
di regioni ed enti locali, ma specificano la singola tipologia delle
spese che gli enti territoriali devono contenere nell'ambito delle
percentuali previste dalle stesse norme.
Sotto un primo profilo, tali vincoli incidono negativamente sulla
generalita' delle competenze legislative e amministrative delle
regioni.
Sotto un secondo profilo, i vincoli in questione non sono
riconducibili a principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica e sono pertanto lesivi dell'autonomia finanziaria di regioni
ed enti locali.
Per cio' che concerne il primo profilo, si deve osservare che le
previsioni di spese e vincoli di spesa, costituiscono tipici
strumenti di politica incidenti sulla gestione del personale e
conseguente organizzazione degli uffici.
Cio' premesso, considerato, cioe', che le disposizioni impugnate,
nel porre limiti alla gestione del personale delle amministrazioni
regionali, interferiscono in un settore rilevante della materia
relativa all'ordinamento degli uffici, le stesse devono considerarsi
invasive della competenza legislativa residuale della regione.
Con riguardo al secondo profilo, codesta ecc.ma Corte ha gia'
chiaramente affermato che "le norme che fissano vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli
enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e
ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa garantita
dall'art. 119 Cost." (sent. Corte costituzionale 417/2005).
Il legislatore statale puo', quindi, legittimamente imporre agli
enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio in generale, ma non
puo' limitare la scelta della Regione in ordine alle modalita'
attraverso le quali realizzare l'obiettivo fissato dalla legge dello
Stato.
Sui commi 214 e 216
Anche tali commi operano un contenimento alle spese di bilancio
regionale, fissando limiti alle singole voci di spesa.
In particolare, il comma 214 stabilisce che gli enti territoriali
adottano, anche in deroga alle specifiche disposizioni di legge e
contrattuali, le determinazioni conseguenti alla soppressione,
operata dal comma 213, dell'indennita' di trasferta ai dipendenti in
comando.
Il comma 216 prevede che, "ai fini del contenimento della spesa
pubblica, al personale appartenente alle amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, e successive modificazioni che si reca in missione o viaggio
di servizio all'estero, il rimborso delle spese di viaggio in aereo
spetta nel limite delle spese per la classe economica".
Anche per tali disposizioni vale quanto in precedenza osservato
sulla equivalenza di disciplina che contengono, sicche' per l'uno e
per l'altro comma si prospettano i vizi che seguono.
Sul punto, come e' stato anticipato, la Corte costituzionale si
e' espressa in maniera chiara rilevando come, i vincoli di bilancio
affinche' "possano considerarsi rispettosi dell'autonomia delle
regioni e degli enti locali, debbono avere ad oggetto o l'entita' del
disavanzo di parte corrente oppure - ma solo in via transitoria ed in
vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica perseguiti dal legislatore statale - la crescita della spesa
corrente degli enti autonomi; in altri termini la legge statale puo'
stabilire solo un "limite complessivo, che lascia agli enti stessi
ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa" (sentenza n. 417/2005).
Tale principio, ribadito piu' volte dalla Consulta, e' stato,
poi, utilizzato dalla sentenza n. 449 del 2005, che ha dichiarato
illegittima la disposizione dell'art. 3, comma 75, della legge 24
dicembre 2003, n. 350 nella parte in cui ha previsto proprio, anche
per il personale regionale, che i viaggi di missione all'estero per
ragioni di servizio nell'ambito dell'Unione europea o per conto della
stessa regione diano diritto al pagamento delle spese di viaggio
aereo solo nella classe economica.
Vi e', dunque, addirittura una identita' di oggetto rispetto alla
previsione del comma 216, che elimina qualsiasi dubbio in ordine alla
illegittimita' della stessa.
3. - Violazione dell'art. 119 cost. violazione dell'art. 117
cost. e della autonomia regionale. Violazione del principio di leale
cooperazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 7
d.lgs. 18 febbraio 2000, n. 56. Violazione e falsa applicazione
dell'art. 3 d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
Sul comma 322
Le disposizioni dei commi 319 e 320 sbloccano le risorse
finanziarie dovute alle Regioni in base al d.lgs. 56/2000. Tuttavia,
a mente della previsione del successivo comma 322, tali risorse -
circa 12,7 miliardi di euro - verranno erogate sulla base di un
"piano graduale definito con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze da adottare, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, entro il 31 marzo 2006".
Le regioni hanno gia' subito aggravi di costi e difficolta'
operative per il ritardo nelle erogazioni di somme negli anni 2002,
2003, 2004 e 2005 e, peraltro, il principio di gradualita' stabilito
dal comma 322, con tutte le condizioni limitative e derogatorie che
ne conseguono, lede ancor di piu' l'autonomia finanziaria regionale
di cui all'art. 119 Cost. laddove affida ad un atto ministeriale la
definizione dei tempi e delle modalita' di attuazione del piano,
declassando la partecipazione della Conferenza Stato - Regioni a mera
consulenza ("sentita") rispetto alla "intesa" prevista dall'art. 2
del d.lgs 56/2000.
Da quanto sopra deriva, in primo luogo, la chiara violazione del
principio di leale cooperazione, il cui strumento di attuazione lo
stesso legislatore aveva individuato nella intesa rafforzata di cui
al d.lgs n. 56/2000.
In secondo luogo, la violazione della autonomia finanziaria
regionale, con ricadute anche nella gestibilita' delle competenze
materiali attribuite agli enti territoriali.
E evidente, infatti, che la scelta incide su equilibri finanziari
(e sociali), introducendo ulteriori variabili che condizionano
l'autonomia regionale non solo finanziaria, ma complessivamente
intesa.
Sul comma 280
Il comma 280 prevede che l'accesso alle risorse di cui al
precedente comma 279 (2000 milioni di euro per l'anno 2006 per il
ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale per il
2002-2003-2004) - "da ripartire tra tutte le regioni sulla base del
numero dei residenti, con decreto del Ministro della salute di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, di intesa con
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano" - sia subordinato ad una
serie di condizioni.
In particolare all'adozione dei provvedimenti di copertura del
residuo disavanzo a carico della regione per i medesimi anni e, cosa
ancora piu' contestabile, alle Intese da sancire entro il 31 marzo
2006 sul Piano sanitario nazionale 2006-2008 e sul Piano del
contenimento delle liste di attese. La ripartizione e', poi, prevista
sulla base del numero dei dipendenti. In sostanza si lega la
disponibilita' di risorse per la copertura dei disavanzi pregressi a
futuri obblighi delle Regioni che, pero', nulla hanno a che vedere
con tali disavanzi pregressi.
Non senza dire, poi, che la previsione impugnata preclude alle
Regioni ogni possibile eventuale rivendicazione futura per gli
eventuali disavanzi, dei quali dovra', d'ora in avanti, farsi carico
la regione medesima. Quanto sopra, incide, illegittimamente, sulla
autonomia finanziaria delle regioni in modo irragionevole, peraltro,
introducendo metodi "sanzionatori" in assenza di una compiuta
attuazione dell'art. 119 Cost, che consentirebbe all'Ente
territoriale di far fronte, autonomamente ai propri fabbisogni
finanziari.
4. - Violazione artt. 114, 117, 118 cost. lesione della sfera di
competenza delle regioni. Violazione del principio di leale
cooperazione. Irragionevolezza.
Sul comma 88
a) Il comma 88 prevede che i beni immobili appartenenti a
Ferrovie dello Stato o a societa' da essa controllate direttamente o
indirettamente, "Si presumono costruiti in conformita' alla legge
vigente al momento della loro edificazione". In tal modo, la norma
pone in essere una nuova forma di condono edilizio, costruita
partendo da una presunzione de iure di regolarita'
urbanistico-edilizia di tali immobili.
Tale natura e', del resto, confermata, laddove l'eventuale
verifica di irregolarita', successiva a un determinato termine, non
consente agli enti locali di porre in essere i provvedimenti
conseguenti.
Infatti, dopo aver specificamente previsto la documentazione
necessaria all'ottenimento del previsto status, la norma
espressamente dispone "la dichiarazione sostitutiva produce i
medesimi effetti di una concessione in sanatoria, a meno che entro
sessanta giorni da suo deposito il comune non riscontri l'esistenza
di un abuso non sanabile ai sensi delle norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia e lo notifichi all'interessato".
Si tratta, peraltro, della introduzione di un silenzio-assenso,
per situazioni edilizie che derogano agli strumenti di programmazione
territoriale degli enti locali.
E' previsto, infatti, che le i soggetti sopra individuati
"possono procedere all'ottenimento di documentazione che tenga luogo
di quella attestante la regolarita' urbanistica ed edilizia mancante,
in continuita' d'uso, anche in deroga agli strumenti urbanistici
vigenti".
La norma prosegue, poi, individuando dettagliatamente la
documentazione necessaria e sufficiente (attesa l'assenza di
qualsiasi rinvio alla disciplina regionale anche solo di
integrazione) per l'ottenimento della sanatoria, con ampio utilizzo
di autocertificazioni.
Addirittura, nella ipotesi di collaudo, viene esclusa la
necessita' di una certificazione redatta da un tecnico abilitato
attestante l'idoneita' statica delle opere eseguite, se non in base a
una richiesta - che deve essere motivata - da parte del comune.
Si limita la oblazione a una somma pari al 10% di quello che si
sarebbe pagato con l'ultimo condono edilizio, anche in questo caso,
senza consentire interventi regionali su tale aspetto.
La parte finale del comma 88 estende, poi, la possibilita' di
sanatoria anche ai "soggetti che acquistino detti immobili da
Ferrovie dello Stato S.p.a. e dalle societa' dalla stessa
direttamente o indirettamente integralmente controllate ..., ma la
somma da corrispondere e' pari al triplo di quella sopra indicata".
b) Appare evidente che il contenuto della noma in questione, in
quanto surrettizia ipotesi di condono edilizio, rappresenta una forte
invasione della competenza legislativa regionale in materia di
"governo del territorio", anche alla luce della sentenza di codesta
ecc.ma Corte n. 196/2004.
In primo luogo, non si puo' non notare che la stessa sentenza
della Corte, che ha consentito di ritenere ammissibile l'ultimo
condono edilizio, lo ha fatto sul presupposto di una suo
straordinarieta'. Condizione che certamente non ricorre nel caso di
specie.
In ogni caso, i contenuti dello stesso non sono certamente in
linea con quanto affermato dalla richiamata sentenza.
E' stato rilevato, infatti, che la normativa sul condono edilizio
coinvolge la disciplina del "governo del territorio", sulla quale
alle regioni, oggi "e' riconosciuta.., una competenza legislativa
piu' ampia, per oggetto, di quella contemplata nell'originario testo
dell'art. 117 Cost".
Sulla scorta di quanto sopra, alla legge regionale spetta
"determinare la possibilita' le condizioni e le modalita' per
l'ammissibilita' a sanatoria di tutte le tipologie di abuso
edilizio". E cio' anche se si tratti di "beni che insistono su aree
di proprieta' dello Stato o facenti parte del demanio statale".
Peraltro, proprio con riferimento agli effetti dell'inerzia
amministrativa si e' riconosciuto alla regione la competenza a
"disciplinare diversamente gli effetti del silenzio".
La disciplina impugnata sottrae, invece, tale ambito materiale e
senza che vene sia ragione, alla competenza regionale.
Cosi' come, con riferimento agli oneri concessori, si' e'
affermato che "se i comuni possono, nei limiti della legge,
provvedere a sanare sul piano amministrativo gli illeciti edilizi
viene in evidente rilievo l'inammissibilita' di una legislazione
statale che determini anche la misura dell'anticipazione degli oneri
concessori e le relative modalita' di versamento ai comuni;
d'altronde, l'ordinaria disciplina vigente attribuisce il potere di
determinare l'ammontare degli oneri concessori agli stessi, comuni,
sulla base della legge regionale".
Chiara, dunque, la illegittimita' dell'intervento sotto
molteplici aspetti.
Sui commi 483, 484, 485, 486, 487, 488, 489, 490, 491 e 492
Le disposizioni di cui ai commi 483, 484, 485, 486, 487, 488,
489, 490, 491 e 492 dettano norme relative alle concessioni
idroelettriche, modificando alcune prescrizioni del d.lgs. n. 79 del
1999.
Lo Stato rivendica la materia alla propria competenza legislativa
esclusiva ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione (comma 491), relativo alla tutela della concorrenza,
prevedendo che "entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge le regioni e le province autonome armonizzano i
propri ordinamenti alle norme dei commi da 483 a 491".
In particolare, il comma 483 modifica l'art. 12 del d.lgs 16
marzo 1999, n. 79, sul mercato interno dell'energia elettrica,
recante la disciplina sulle "concessioni idroelettriche",
introducendo regole per il mantenimento dell'uso delle acque a fini
idroelettrici, ovvero l'utilizzo delle stesse a diverso fine,
limitando in tal senso le scelte di utilizzo del territorio da parte
della regione, attribuendo a atti ministeriali il compito di fissare
i requisiti organizzativi e finanziari minimi.
Nella stessa direzione la proroga decennale delle grandi
concessioni di derivazione idroelettrica operata dal comma 485.
Il comma 486 acquisisce al bilancio dello Stato il canone
aggiuntivo previsto, operando un distrazione di risorse rispetto a
concessioni insistenti sul territorio regionale. I commi 487 e 488
specificano le modalita' e le condizioni per ottenere la proroga
decennale e i procedimenti amministrativi connessi. I commi 489 e
490, nel disciplinare le possibilita' e le modalita' di trasferimento
della titolarita' del ramo di azienda relativo all'esercizio della
concessione, escludono qualsiasi apporto decisionale in merito, anche
di natura integrativa e funzionale alle esigenze di politica
territoriale delle regioni.
Le disposizioni indicate presentano un contenuto omogeneo quanto
a modalita' di disciplina e settore materiale dell'intervento. Il
momento unificante e' fornito dalla stessa legge con
l'autoqualificazione, effettuata dal comma 491, delle norme
descritte, come attinenti alla competenza esclusiva dello Stato in
materia di concorrenza.
Nonostante quale autoqualificazione, esse norme incidono nella
materia (concorrente) del "governo del territorio", soprattutto sotto
il profilo delle concessioni demaniali, e della "produzione,
trasporto e distribuzione dell'energia".
Sono, dunque, illegittime le previsioni impugnate, per la
specificita' dei contenuti e per l'assenza di qualsiasi
coinvolgimento delle regioni nelle scelte, che si configura, quanto
meno, come violazione del principio di leale cooperazione.
Peraltro, pur volendo definire l'intervento nei sensi indicati
dalla legge impugnata (tutela della concorrenza), si tratterebbe di
materia trasversale che, come piu' volte chiarito da codesta ecc.ma
Corte, non puo' escludere scelte di politica regionale nelle materie
concorrenti che incrocia. Cio', quanto meno, sotto il profilo della
partecipazione in attuazione del principio di leale cooperazione.
Al contrario, come detto, lo Stato e' intervenuto a definire
scelte di utilizzo territoriale, tempi, modalita' e procedure, senza
alcun coinvolgimento degli enti territoriali interessati.
5. - Violazione artt. 114,117, 118, 119 cost. Lesione della sfera
di competenza delle regioni. Violazione del principio di leale
cooperazione. Irragionevolezza.
Sui commi 330-336-337-339-340
Vi sono, poi, nella legge "Finanziaria 2006" talune prescrizioni
che, pur contenendo finanziamenti, ne vincolano l'utilizzo in
contrasto con la relativa competenza regionale costituzionalmente
garantita.
Il comma 330 prevede interventi destinati, nell'ambito della
solidarieta' per lo sviluppo socio-economico, al sostegno delle
famiglie.
Il comma 336, analogamente, istituisce un fondo per "la
concessione di garanzia di ultima istanza, in aggiunta alle ipoteche
ordinarie sugli immobili, agli intermediari finanziari bancari e non
bancari per la contrazione di mutui diretti all'acquisto o alla
costruzione della prima casa di abitazione, da parte di soggetti
privati che rientrino nelle seguenti condizioni". Regolando le
condizioni e i requisiti per l'accesso.
Infine, il comma 337 introduce finanziamenti vincolati
finalizzati al sostegno del volontariato di attivita' nel settore
sociale e della ricerca. Il comma 339 ne definisce i meccanismi di
quantificazione e il comma 340 attribuisce la gestione e la
ripartizione delle relative risorse ad organi statali senza alcun
coinvolgimento delle regioni.
Vi e' un elemento che accomuna tutti i descritti interventi. Essi
incidono nel settore della politica sociale di esclusiva competenza
regionale ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost., attraverso
finanziamenti vincolati.
Sul punto, codesta ecc.ma Corte, ha piu' volte ribadito che "non
e' consentita l'erogazione di nuovi finanziamenti a destinazione
vincolata in materie spettanti alla competenza legislativa, esclusiva
o concorrente delle regioni poiche', in primo luogo, il ricorso a
questo tipo di finanziamento puo' divenire uno strumento indiretto,
ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni
delle regioni e degli enti locali, nonche' di sovrapposizione di
politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli
legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di propria
competenza e, in secondo luogo, il tipo di ripartizione delle materie
fra Stato e Regioni di cui all'art. 117 Cost. "vieta comunque che in
una materia di competenza legislativa regionale, in linea generale,
si prevedano interventi finanziari statali seppur destinati a
soggetti privati, poiche' cio' equivarrebbe a riconoscere allo Stato
potesta' legislative e amministrative sganciate dal sistema
costituzionale di riparto delle rispettive competenze". Inoltre vi e'
una specifica violazione del comma 6 dell'art. 117 Cost., laddove il
legislatore attribuisce, in un settore materiale cosi'
caratterizzato, a una fonte ministeriale il compito di definire parte
della disciplina procedimentale. Mentre, e' noto, "la potesta'
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva", e "alle Regioni in ogni altra materia".
6. - Violazione artt. 114, 117, in part. commi 3, 4 e 6, 118
cost. Lesione della sfera di competenza delle regioni. Violazione del
principio di leale cooperazione.
Sui commi 583, 584, 585, 586, 587, 588, 589, 590, 591, 592 e 593
a) Tali disposizioni riguardano i c.d. "insediamenti turistici di
qualita' di interesse nazionale anche con riferimento alle
concessioni demaniali marittime (comma 583) e prevedono una precisa
distribuzione degli introiti, di cui il 60% sembrerebbe riservato
allo Stato (comma 584). Segue una dettagliata disciplina
procedimentale per la realizzazione degli insediamenti che definisce
le condizioni necessarie e sufficienti per la realizzazione degli
stessi (585), rinvia a un regolamento statale - da adottare con
decreto del Ministro delle attivita' produttive, di concerto con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio - per la individuazione dei soggetti
legittimati a presentare la relativa domanda (586), fissa la
documentazione necessaria alla presentazione della proposta (587),
nonche' le modalita' procedimentali di dettaglio per la valutazione
delle stesse (588, 589, 590, 592).
Il comma 591 prevede che il relativo accordo di programma
sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque
denominato, consente la realizzazione e l'esercizio di tutte le
opere, prestazioni e attivita' previste nella proposta approvata, e
ha l'effetto di determinare le eventuali e conseguenti variazioni
degli strumenti urbanistici e di sostituire le concessioni edilizie,
intervenendo anche nell'ambito del governo del territorio.
b) Il complesso delle previsioni indicate, che sono legate dal
disciplinare nel dettaglio aspetti diversi di un medesimo settore
materiale, si mostra lesivo, in primo luogo, della competenza
residuale della Regione in materia di "turismo".
E' noto, infatti, che l'ambito materiale "turismo e industria
alberghiera" (precedentemente oggetto di potesta' legislativa
concorrente) non compare piu' negli elenchi dell'art. 117 Cost., ne'
risulta rifluito, anche solo parzialmente, in alcuna delle formule
contenute nel II e III comma del novellato art. 117. Se ne deduce in
modo concorde da parte della dottrina che il settore deve ritenersi
attribuito alla competenza legislativa residuale (esclusiva) delle
regioni.
Ebbene, e' altrettanto noto che sia il dato storico-normativo che
quello giurisprudenziale hanno consentito di adottare, nella materia
specifica, una interpretazione per cosi' dire "funzionale",
attribuendo alla formula un significato ampio, ricomprendendo tutto
cio' che sia connesso all'interesse turistico.
Come ricordato, la definizione dell'art. 59 del d.P.R. 616/1977,
avente ad oggetto le materie di trasferimento delle funzioni
amministrative alle regioni, qualificava il settore "turismo e
industria alberghiera" attraverso una descrizione omnicomprensiva dei
contenuti, definendo lo stesso come concernente "tutti i servizi, le
strutture e le attivita' pubbliche e private riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo regionale, anche nei connessi aspetti
ricreativi, e dell'industria alberghiera, nonche' gli enti e le
aziende pubbliche operanti nel settore sul piano locale".
Anche sulla scorta di tale dato ricostruttivo, la giurisprudenza
di codesta, ecc.ma Corte ha utilizzato un criterio ampio per definire
l'ambito materiale ritenendo rientranti in esso, in generale, tutte
le attivita' aventi "ferimento al turismo, cioe' suscettive di
incidere sull'interesse turistico" (Corte 19 marzo - 4 aprile 1990,
n. 162). Su tale linea, coerentemente, si e' ritenuto rientrante
nella materia "turismo e industria e alberghiera" tutto quanto
attiene alle professioni turistiche (fra le tante sent. Corte cost. 3
- 6 luglio 1989, n. 372), alle attivita' private di agenzia di
viaggio e qualunque attivita' di intermediazione in materia (sent.
Corte cost. n. 162/1990 cit.), allo sport non agonistico (sent. Corte
cost. n. 517/1987) e in genere qualsiasi funzione "condizionata dalla
preminente valutazione dell'interesse turistico" (sent. Corte cost.
n. 162/1990 cit.), offrendo in tal senso una chiara e univoca chiave
di lettura per l'individuazione delle competenze relative alle
vicende de quibus.
Alla luce di quanto sopra, l'intervento statale si palesa
sicuramente illegittimo, sia perche' incidente in modo significativo
nella politica del turismo di spettanza regionale in via esclusiva,
sia per i contenuti specifici anche nella descrizione delle
procedure, sia, sul piano della leale cooperazione, attesa l'assenza,
quanto meno, di un coinvolgimento della regione nella determinazione
dei contenuti medesimi.
c) Vi e', inoltre, una specifica violazione del comma 6
dell'art. 117 Cost, laddove il legislatore attribuisce, in un settore
materiale cosi' caratterizzata, a una fonte regolamentare
ministeriale l'onere di definire parte della disciplina
procedimentale. Mentre "la potesta' regolamentare spetta allo Stato
nelle materie di legislazione esclusiva", e "alle regioni in ogni
altra materia".
P. Q. M.
Si conclude affinche' l'ecc.ma Corte costituzionale in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 54 e 55; comma 88; commi 198, 199,
200, 201, 203, 204, 205 e 206; comma 214; comma 216; comma 322; commi
483, 484, 485, 486, 487, 488, 489, 490, 491 e 492; commi 583, 584,
585, 586, 587, 588, 589, 590, 591, 592 e 593; comma 280; camma 330;
comma 336; commi 337, 339 e 340, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(legge finanziaria 2006"), per violazione degli artt. 114, 117, 118,
119 della Costituzione nonche' del principio di leale cooperazione
fra Stato e Regione e per lesione della sfera di competenza della
Regione.
Napoli-Roma, 24 febbraio 2006
Avv. Vincenzo Baroni - Prof. Avv. Vincenzo Cocozza
