Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 aprile 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 22 del 2017-05-31)

Ricorso (art. 127, comma 1, Cost.) per il Presidente del Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. …. - n. fax … ed indirizzo P.E.C. per il ricevimento degli atti …) e presso la stessa domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, con sede a Bari, Lungomare Nazario Sauro n. 33, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli articoli 2, comma 5, e 3 della legge Regione Puglia del 3 febbraio 2017, n. 1, pubblicata nel BUR n. 15 del 6 febbraio 2017, recante «Norme straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati», per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l), Cost.

Con legge regionale n. 1 del 3 febbraio 2017, pubblicata nel BUR n. 15 del 6 febbraio 2017, la Regione Puglia ha emanato norme straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati.

L'art. 2 prevede la soppressione di cinque consorzi di bonifica e il trasferimento delle relative funzioni ad un unico consorzio di bonifica denominato «Consorzio Centro-Sud Puglia» (commi 1 e 2).

In particolare, il 5° comma del citato art. 2 stabilisce che per l'esercizio delle funzioni ad esso attribuite il Consorzio di bonifica Centro-Sud Puglia «potra' utilizzare i beni strumentali materiali e immateriali di proprieta' dei Consorzi soppressi.

Definite le esposizioni debitorie dei Consorzi soppressi, detti beni e i residui rapporti giuridici attivi sono trasferiti al Consorzio di bonifica Centro - Sud Puglia».

L'art. 3, rubricato «Definizione della esposizione debitoria pregressa dei Consorzi di bonifica soppressi», al comma 1 dispone che: «Per il ripiano della massa debitoria pregressa ...e' istituito un fondo della Regione Puglia destinato unicamente al soddisfacimento dei creditori che presentino apposita istanza di definizione della propria posizione alle condizioni di cui ai commi 2, 3, 4 e 5». Il comma 2 contiene disposizioni sulla pubblicita' e sull'avvio del procedimento di definizione concordata dell'esposizione debitoria dei Consorzi soppressi; il comma 3 stabilisce che i creditori interessati alla definizione concordata «devono presentare apposita istanza di pagamento, secondo il modello pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia di cui al comma 2, accettando tutte le condizioni di seguito specificate:

a) rinuncia totale di qualsiasi tipo di interessi, ivi compresi quelli di mora e/o interessi legali maturati e maturandi, nonche' di ogni eventuale onere o spesa accessoria;

b) in relazione ai crediti oggetto della procedura, rinuncia a dare impulso a qualsivoglia procedimento giurisdizionale e a quelli eventualmente in corso, con compensazione delle spese legali e accessorie;

c) espressa remissione di almeno il cinquanta per cento del credito, come determinato ai sensi del presente comma».

Il successivo comma 4 prevede che: «La Giunta regionale, sulla base dell'istruttoria compiuta dal Commissario straordinario unico, approva le istanze dei creditori e ne assume gli oneri nei limiti delle disponibilita' annuali del fondo di cui al comma 1, secondo l'ordine di presentazione».

Il comma 5 dispone che: «Per la risoluzione delle controversie esistenti, il Commissario straordinario unico dei Consorzi soppressi, sulla base di apposite relazioni scritte sullo stato delle stesse e sul loro probabile esito redatte dai difensori dei consorzi, formula ragionevoli proposte transattive, in nessun caso a condizioni piu' onerose di quelle di cui al comma 3. La Giunta regionale, acquisito il parere dell'Avvocatura regionale, fa proprie le proposte transattive, eventualmente modificandone i termini, e ne assume gli oneri avvalendosi delle disponibilita' del fondo di cui al comma 1. Le proposte transattive perdono efficacia decorsi trenta giorni dalla comunicazione alla controparte».

In base al comma 7 «Non rientrano nell'applicazione del presente articolo i crediti della Regione Puglia nei confronti dei consorzi soppressi».

Le disposizioni contenute negli articoli 2, comma 5, e 3 della legge regionale in esame si espongono a censure di incostituzionalita' per i seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 5, della l.r. Puglia n. 1 del 2017, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost., in riferimento alle disposizioni contenute nel libro V, Titolo X, Capo II del Codice Civile in tema di liquidazione dei Consorzi.

L'art. 2, comma 5, della l.r. Puglia n. 1 del 2017, prevede che per l'esercizio delle funzioni attribuite a seguito della soppressione dei cinque Consorzi indicati dal precedente comma 1, «il Consorzio di bonifica Centro-Sud Puglia potra' utilizzare i beni strumentali materiali e immateriali di proprieta' dei Consorzi soppressi. Definite le esposizioni debitorie dei Consorzi soppressi, detti beni e i residui rapporti giuridici attivi sono trasferiti al Consorzio di bonifica Centro-Sud Puglia».

In base a tale disposizione il nuovo ente, pur subentrando in tutte le funzioni gia' esercitate dagli enti soppressi, succede nella titolarita' dei loro beni e delle loro attivita', e non pure nei rapporti passivi, che vengono definiti nelle forme e nei limiti previsti dal successivo art. 3.

Si puo' anche ammettere che nell'ordinamento civile vigente non sussiste una regola assoluta per la quale il subentro nelle funzioni di un ente soppresso comporti necessariamente un fenomeno di successione «in universum jus», e che non si possa percio' escludere che la legge o l'atto amministrativo che dispone il subentro prevedano una forma di liquidazione dell'ente soppresso e di successione di quello nuovo nella titolarita' di beni o rapporti determinati. Secondo la giurisprudenza della S. Corte di Cassazione, infatti, «In tema di soppressione di enti pubblici, la successione si attua in modo diverso a seconda che la legge o l'atto amministrativo che hanno disposto la soppressione abbiano considerato il permanere delle finalita' dell'ente soppresso ed il loro trasferimento ad altro ente, unitamente al passaggio, sia pure parziale delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche gia' facenti capo al primo ente, ovvero abbiano disposto la soppressione "previa liquidazione"; nel primo caso deve ritenersi che la successione si attui in "universum ius", con la conseguenza che tutti i rapporti giuridici che facevano capo all'ente soppresso passano all'ente subentrante, mentre, nel secondo caso, difettando la contemplazione del permanere degli scopi dell'ente soppresso, non avrebbe senso una successione a titolo universale nelle strutture organizzative che fosse attuata ai soli fini del loro scioglimento, e deve, pertanto, ritenersi che la successione avvenga a titolo particolare, limitata ai soli beni che residuino alla procedura di liquidazione, con la conseguenza che l'ente liquidatore non solo non si sostituisce nella titolarita' della sfera giuridica originaria, ma non assume neppure alcuna diretta responsabilita' patrimoniale per le obbligazioni contratte dall'ente estinto che gia' risultassero all'atto della liquidazione» (Cass., sez. lavoro, 27 aprile 2016, n. 8377. Conforme: Cass., 535 del 18 gennaio 2002, n. 535; Cass., 13 ottobre 1983, n. 5971).

Tuttavia, occorre certamente escludere che sia conforme ai principi civilistici una successione che si realizzi nelle forme concretamente previste dalla norma regionale censurata; e cio' in quanto tale norma per un verso sottrae i beni dell'ente soppresso alla ordinaria garanzia patrimoniale dei debitori, in contrasto con le previsioni dell'art. 2740 c.c., e per un altro verso prevede che le posizioni debitorie siano definite solo in via eventuale ed in misura parziale mediante la procedura stabilita dal successivo art. 3, in manifesta difformita' rispetto alla disciplina desumibile dal libro V, Titolo X, Capo II del Codice Civile in tema di liquidazione dei consorzi con attivita' esterna.

Invero, dal secondo comma, n. 5), dell'art. 2612 c.c., applicabile ai consorzi con attivita' esterna, si desume che allorquando si verifichi una causa di scioglimento si apre la fase di liquidazione secondo le disposizioni del contratto istitutivo, che devono essere iscritte per estratto nel registro delle imprese; e queste operazioni devono necessariamente rispettare le norme imperative di legge contenute nell'art. 2614 c.c., per il quale: «I contributi dei consorziati e i beni acquistati con questi contributi costituiscono il fondo consortile. Per la durata del consorzio i consorziati non possono chiedere la divisione del fondo, e i creditori particolari dei consorziati non possono far valere i loro diritti sul fondo medesimo».

Occorre dunque ritenere che la fase di liquidazione costituisce un ineludibile riflesso della destinazione del fondo consortile alla soddisfazione dei creditori, rimanendo cosi' preclusa la possibilita' di destinarli - secondo la tecnica adottata dalla norma censurata - alla costituzione delle dotazioni patrimoniali del nuovo ente, destinato a succedere a quelli soppressi.

Secondo le regole civilistiche, cosi' come elaborate dalla giurisprudenza della S. Corte, non si puo' dunque sfuggire alla seguente alternativa: a) o si prevede che il nuovo ente, destinato a subentrare nelle funzioni amministrative di quelli soppressi, succede «in universum jus», nel rispetto della regola generale che appare applicabile a fattispecie di tale genere; b) ovvero, qualora si ritenga possibile ed opportuno procedere alla liquidazione degli enti soppressi, occorre rispettare le regole civilistiche relative a tale operazione, che sono ispirate al principio della destinazione del fondo consortile alla soddisfazione dei creditori.

La norma censurata, che pretende di seguire una terza via che salvaguarda le attivita' ed i beni e lascia insoddisfatti (almeno parzialmente) le passivita', si pone in tal modo in contrasto con i principi costituzionali perche' invade le sfere della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia dell'ordinamento civile.

Secondo la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, invero, «l'ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla legislazione regionale in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l'uniformita' della disciplina dettata per i rapporti tra privati. Il limite dell'ordinamento privato, quindi, identifica un'area riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e comprende i valori tradizionalmente oggetto di codificazione (ex plurimis, sentenze n. 295 del 2009 e n. 352 del 2001; analogamente sentenza n. 50 del 2005») (Corte Cost. sent., n. 123/2010, richiamata dalla sentenza n. 273/2012, emessa in un analogo giudizio).

Piu' in particolare, dal mancato rispetto delle disposizioni contenute nel libro V, Titolo X, Capo II del Codice Civile, che indicano le procedure da seguire nella fase di liquidazione dei Consorzi, deriva il contrasto con l'art. 117, lettera e della Costituzione, il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile.

2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della l.r. Puglia n. 1 del 3 febbraio 2017, per violazione dell'art. 117, 2° comma, lettera l) Cost., in riferimento alle disposizioni contenute nel libro V, Titolo X, Capo II del Codice Civile ed ai principi in tema di successioni tra enti.

L'art. 3 della l.r. in esame prevede l'istituzione di un fondo della Regione Puglia destinato unicamente al soddisfacimento dei creditori che presentino «istanza di definizione della propria posizione» (comma 1). I creditori interessati alla definizione della propria posizione devono presentare apposita istanza di pagamento con la quale rinunciano a qualsiasi tipo di interessi e a dare impulso a qualsiasi procedimento giurisdizionale e a quelli eventualmente in corso, e rimettano almeno il 50% del credito (comma 3); sulla base dell'istruttoria compiuta dal Consorzio straordinario unico, la Giunta regionale approva le istanze dei creditori e «ne assume gli oneri nei limiti delle disponibilita' del fondo di cui al comma 1, secondo l'ordine di presentazione» (comma 4); per la risoluzione delle controversie esistenti il commissario formula proposte transattive «in nessun caso a condizioni piu' onerose di quelle di cui al comma 3» e la Giunta regionale «fa proprie le proposte transattive, eventualmente modificandone i termini, e ne assume gli oneri di cui al comma 1» (comma 5); sono esclusi dall'applicazione del presente articolo i crediti della Regione Puglia (comma 7).

La procedura di definizione dell'esposizione debitoria pregressa dei consorzi soppressi disciplinata dall'art. 3 della l.r. in esame, prescinde dai principi generali di qualunque procedura liquidatoria: essa, infatti, non prevede la liquidazione della massa attiva dei consorzi soppressi e impone ai creditori, al fine di potersi soddisfare, di rimettere la meta' dei loro crediti e di rinunciare agli interessi; e cio' in contrasto con i principi generali del diritto civile, che prevedono la liquidazione dell'attivo dell'ente e la sua ripartizione nel rispetto della par condicio creditorum e della cause di prelazione.

La normativa statale non prevede nessuna disposizione analoga a quella contenuta nella norma regionale impugnata, secondo cui le posizioni debitorie sono soddisfatte solo in parte, senza pregiudizio per la devoluzione al nuovo ente dei beni e delle attivita'. Di riflesso, il nuovo ente subentra solo nei rapporti attivi, e non pure in quelli passivi, in guisa che non sono rispettati neppure i principi civilistici sulla successione a titolo universale.

La procedura di definizione della esposizione debitoria pregressa dei consorzi di bonifica soppressi, di cui all'art. 3, avrebbe potuto essere compatibile con la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile soltanto se, anziche' configurarsi come una procedura liquidatoria, avesse assunto i caratteri di una procedura per consentire la definizione transattiva delle esposizioni debitorie dei consorzi soppressi, e quindi se (ed a condizione che) i creditori dei consorzi soppressi fossero stati liberi di aderirvi o meno, fatta salva la possibilita' di soddisfare le loro ragioni sui beni dei consorzi soppressi. Tale ipotesi interpretativa e' pero' preclusa dal tenore dell'art. 2, comma 5, che invece prevede il trasferimento al Consorzio di Bonifica Centro - Sud soltanto dei beni di proprieta' dei consorzi soppressi e dei residui rapporti giuridici attivi, e non anche dei residui rapporti giuridici passivi.

Per tali ragioni, anche l'art. 3 della legge regionale impugnata incide sull'assetto predisposto dal codice civile nella materia della liquidazione dei Consorzi, che e' riservata alla sfera di competenza legislativa esclusiva statale in virtu' dell'art. 117, secondo comma, lettera 1), della Costituzione.

In mancanza di una potesta' di incidere sulle norme civilistiche in tema di liquidazione degli enti e di introdurre speciali disposizioni che prevedano una falcidia delle posizioni debitorie, il legislatore regionale avrebbe dovuto rispettare la destinazione del patrimonio consortile alla soddisfazione dei creditori. Se invece avesse voluto assicurare la devoluzione dei beni dei Consorzi soppressi al nuovo Consorzio istituito in loro sostituzione, non avrebbe potuto evitare di prevedere una forma di successione «in universum jus», che deve ritenersi l'ipotesi normale in tutti i casi in cui persistano gli scopi di pubblico interesse dell'ente disciolto e si registri il trasferimento delle sue finalita' e delle sue funzioni al nuovo ente.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni:

«Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 2, comma 5 e 3, della legge Regione Puglia del 3 febbraio 2017, n. 1, pubblicata nel BUR n. 15 del 6 febbraio 2017 recante «Norme straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati», per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l) Cost.».

Si producono:

1. copia della legge regionale impugnata;

2. copia conforme della delibera del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione del 31 marzo 2017, recante la determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione illustrativa.

Roma, 5 aprile 2017

L'avvocato dello Stato: Guida