Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 6 marzo 2015 (della Regione Puglia).
 

(GU n. 16 del 2015-04-22)

    Ricorso nell'interesse  della  Regione  Puglia,  in  persona  del
Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a
cio' autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 221  del
20 febbraio 2015, rappresentato e  difeso  dall'avv.  prof.  Marcello
Cecchetti       del        Foro        di        Firenze        (pec:
…) e dall'avv.  Vittorio
Triggiani, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale,  ed  elettivamente
domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Via  Antonio  Mordini
n. 14, come da mandato a margine del presente atto, contro lo  Stato,
in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale, previa concessione
di idonea misura cautelare ai sensi dell'art. 35 della  legge  n.  87
del 1953, dell'art. 1, comma 122, della legge 23  dicembre  2014,  n.
190  [Disposizioni  per  la  formazione  del   bilancio   annuale   e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)], pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 29  dicembre  2014,  n.  300  (S.O.  n.  99),  per
violazione degli articoli 3, primo comma, 11,  117,  primo  comma,  e
119, primo comma, della Costituzione.
 
                                Fatto
 
1. - La norma impugnata e il quadro normativo nel quale si inserisce.
    L'art. 1, comma  122,  della  legge  23  dicembre  2014,  n.  190
(Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e  pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2015)  prevede  quanto  segue:  «Al
finanziamento degli incentivi di cui ai commi 118 e 121 si  provvede,
quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017
e  a  500  milioni  di  euro  per  l'anno  2018,   a   valere   sulla
corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di  rotazione
di cui all'art. 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, gia'  destinate
agli interventi del Piano di azione coesione, ai sensi dell'art.  23,
comma 4, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che,  dal  sistema  di
monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria generale  dello  Stato
del Ministero dell'economia e delle  finanze,  risultano  non  ancora
impegnate alla data del 30 settembre 2014».
    Il  citato  comma  118,  a  sua  volta,  prevede  l'esonero   del
versamento dei contributi pensionistici per  un  periodo  massimo  di
trentasei  mesi  e  «ferma  restando  l'aliquota  di  computo   delle
prestazioni  pensionistiche»;  tale  provvidenza  e'  disposta,  «con
riferimento alle nuove assunzioni con contralto  di  lavoro  a  tempo
indeterminato, con esclusione dei contratti di  apprendistato  e  dei
contratti di lavoro domestico, decorrenti dal  1°  gennaio  2015  con
riferimento a contratti stipulati non oltre il 31 dicembre 2015»,  in
favore dei datori di lavoro privati  con  esclusione  di  quelli  del
settore agricolo. Il comma 121, invece, tramite un rinvio all'art. 8,
comma 9, della legge n. 407 del 1990,  dispone  il  venir  meno  -  a
partire dalle assunzioni decorrenti  dal  1°  gennaio  2015  -  della
riduzione del 50% dei contributi previdenziali e assistenziali per un
periodo di 36 mesi in caso di assunzioni a  tempo  indeterminato  ove
sussistano alcune condizioni. Tale provvidenza giunge  fino  al  100%
dei contributi previdenziali e assistenziali per le imprese  operanti
nel Mezzogiorno e per le imprese artigiane.
    Le risorse per questi interventi  sono  reperite  a  gravare  sul
Fondo di rotazione istituito dall'art. 5 della legge n. 183 del 1987,
tra le somme che, gia' destinate agli interventi del Piano di  Azione
Coesione ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011,
risultino (dal sistema  di  monitoraggio  della  Ragioneria  generale
dello Stato) non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014.
    In particolare, l'art. 5 della legge n. 183 del 1987 ha istituito
un fondo di rotazione, con amministrazione autonoma e gestione  fuori
bilancio. Il citato art. 23, comma 4, ha successivamente disposto  la
destinazione delle «risorse finanziarie a proprio carico, provenienti
da un'eventuale riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale  dei
programmi dei fondi  strutturali  2007/2013,  alla  realizzazione  di
interventi di sviluppo socioeconomico  concordati  tra  le  Autorita'
italiane  e  la  Commissione  europea  nell'ambito  del  processo  di
revisione dei predetti programmi», senza prevedere un  dies  ad  quem
per la realizzazione di tali interventi.
    In sintesi, il quadro normativo sopra richiamato opera nel  senso
che segue:
        i) individua un intervento  incentivante  alle  assunzioni  a
tempo  indeterminato  tra  gli  strumenti  di   previdenza   sociale,
configurato  in  modo  tale  da  seguire  due  linee  in  successione
temporale  l'una  rispetto  all'altra:  la  prima,  per  i  contratti
decorrenti dal 1° gennaio 2015 e stipulati non oltre il  31  dicembre
2015 (comma 118), destinata a protrarsi fino  al  2018;  la  seconda,
concernente le assunzioni decorrenti a far  data  prima  del  gennaio
2015 (comma 121), destinata a protrarsi, al massimo, fino al 2017;
        ii) prevede il finanziamento  di  tali  incentivi  a  gravare
sulle risorse del Fondo di rotazione  per  le  politiche  comunitarie
originariamente  destinate  agli  interventi  del  Piano  di   Azione
Coesione in base all'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011, e
che risultino non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014.
2. - Il Piano di Azione Coesione-PAC.
2.1. - Gli obiettivi
    Il Piano di Azione Coesione e' stato avviato  nel  2011  d'intesa
con la Commissione Europea, al fine di' accelerare  l'attuazione  dei
programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-2013, ed ha trovato
la  sua  attuazione  attraverso  una  revisione   delle   scelte   di
investimento gia' compiute in sede comunitaria con lo  scopo  di:  a)
mettere  in  salvaguardia  interventi  e  risorse  i  cui  tempi   di
attuazione non risultino coerenti con i tempi  della  rendicontazione
sui programmi comunitari; b) avviare nuove azioni e progetti,  alcuni
dei quali di natura prototipale che, in  base  agli  esiti,  potranno
essere riprese nella programmazione 2014-2020.
    L'operazione de qua prevede  lo  spostamento  di  una  parte  del
cofinanziamento nazionale fuori dai Programmi  europei,  in  modo  da
poter  attuare  i  progetti  prescindendo  dalle  relative   scadenze
temporali. Essa e' stata preceduta da un Accordo  sottoscritto  il  3
novembre 2011 dal Governo nazionale (Ministro Fitto) con i Presidenti
delle otto regioni meridionali.
    Puo' essere opportuno precisare che, in tutta questa vicenda, non
sono stati mai fissati, ne' all'avvio ne' in fasi successive, termini
per l'utilizzo o anche solo l'impegno delle risorse, dal momento  che
esse rientrano nella totale disponibilita'  dello  Stato  italiano  e
delle Regioni, e di conseguenza non sono piu' soggette ai vincoli dei
fondi comunitari.
2.2. - Le fasi di programmazione
    Il  Piano  di  Azione  Coesione  e'  stato  definito  e   attuato
attraverso  fasi  successive  di   riprogrammazione   dei   programmi
cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-2013, dei programmi operativi
delle Regioni meridionali e di quelli nazionali.
    Complessivamente, a febbraio 2014, il PAC ha raggiunto un  valore
pari a 13,5 miliardi di Euro  al  cui  ammontare  concorrono  risorse
nazionali derivanti dalla  riduzione  del  tasso  di  cofinanziamento
nazionale dei Programmi Operativi (11,5 miliardi di Euro)  e  risorse
riprogrammate attraverso rimodulazione interna ai medesimi  Programmi
(2,0 miliardi di Euro).
    Le prime due  fasi  (dicembre  2011  e  poi  maggio  2012)  hanno
riallocato un totale di risorse pari a 6,4 miliardi di Euro  e  hanno
riguardato in misura prevalente (4,9 miliardi) le  Regioni  Calabria,
Campania, Puglia e Sicilia e in misura piu' contenuta (0,5  miliardi)
le altre Regioni del Sud e alcune  del  Centro-Nord.  La  prima  fase
(c.d. PAC I) ha concentrato le risorse  verso  quattro  Priolita'  di
intervento (Istruzione, Agenda  digitale,  Occupazione  e  Ferrovie),
mentre la seconda fase (c.d. PAC II) e' stata orientata in modo  piu'
deciso  verso  obiettivi  di  crescita  e  inclusione  sociale,   con
particolare attenzione a misure  dirette  al  contrasto  della  grave
situazione della disoccupazione giovanile soprattutto al Sud.
    La terza riprogrammazione (dicembre 2012) consiste invece in  una
manovra di circa  a  5,7  miliardi  di  Euro  e  riguarda,  nell'area
«Convergenza», i Programmi Operativi Regionali di Calabria, Campania,
Puglia e Sicilia e i Programmi Operativi Nazionali «Reti e Mobilita'»
e «Sicurezza per lo sviluppo»  (per  circa  il  98%).  Essa  riguarda
inoltre i Programmi Operativi delle Regioni  Friuli  Venezia  Giulia,
Sardegna e Valle d'Aosta. La manovra ha inoltre previsto una serie di
misure con «funzione anticiclica» oltre al conseguimento di obiettivi
di «salvaguardia» di progetti e opere pubbliche di rilievo strategico
in attuazione nei Programmi Operativi 2007-2013 e all'avvio di «nuove
adoni», anche con carattere prototipale, funzionale alla preparazione
della programmazione 2014-2020.
    Le misure straordinarie per la  promozione  dell'occupazione,  in
particolare  giovanile,  e  la   coesione   sociale,   previste   dal
decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76 (Primi interventi urgenti per  la
promozione dell'occupazione, in particolare giovanile, della coesione
sociale, nonche' in materia di Imposta sul valore  aggiunto  (IVA)  e
altre misure finanziarie urgenti), come convertito dalla legge n.  99
del  2013,  costituiscono  i   contenuti   della   quarta   fase   di
riprogrammazione che ha mobilitato risorse pari a circa 2,1  miliardi
di Euro.
    La quinta fase di riprogrammazione e' stata avviata dal Consiglio
dei Ministri il 27 dicembre 2013. Essa prevede  la  rimodulazione  di
1,8 miliardi di euro gia' programmati nel Piano di Azione Coesione su
azioni  non  avviate  o  comunque  in  ritardo  di  attuazione.   Gli
investimenti sono destinati a misure specifiche per le  imprese,  per
l'occupazione e per lo sviluppo delle economie locali.
2.3. - Le tipologie di azione
    Il PAC finanzia progetti  che  fanno  riferimento  alle  seguenti
macro-tipologie di azioni:
        a)   rafforzamento   della   dotazione   infrastrutturale   e
tecnologica: la finalita' strategica prevalente  al  riguardo  e'  il
riequilibrio e il rafforzamento di  infrastrutture  e  reti  digitali
(attraverso   la   realizzazione   di   opere   pubbliche    previste
prevalentemente nel PAC I e nel PAC III);
        b)  rafforzamento  delle  competenze  per  l'occupazione:  la
relativa finalita' strategica e' la creazione di nuova occupazione  e
di  opportunita'  di  reinserimento   professionale   prevalentemente
attraverso interventi di politica attiva per  il  lavoro  volti  alla
creazione di nuova occupazione e di condizioni per  il  reinserimento
professionale;
        c) implementazione di misure anticicliche:  la  finalita'  e'
quella di promuovere effetti diretti su imprese, lavoro e persone con
elevato disagio sociale per superare la  prolungata  crisi  recessiva
attraverso una pluralita' di misure mirate (in larga  parte  promosse
nell'ambito del PAC III anche a seguito degli esiti del confronto tra
Governo e partenariato economico-sociale nel «Tavolo  Sud  Impresa  e
Lavoro»);
        d) salvaguardia di progetti validi gia' avviati: la finalita'
strategica e' quella di consentire la piena realizzazione di progetti
e opere pubbliche, selezionati in partenariato con  le  Autorita'  di
Gestione dei Programmi  Operativi  2007-2013,  considerati  validi  e
rilevanti per il conseguimento di risultati attuali e importanti  per
la programmazione regionale e/o settoriale ma  la  cui  capacita'  di
generare gli effetti richiesti e'  messa  a  rischio  dalla  prevista
impossibilita' di  completarli  entro  il  termine  di  chiusura  dei
programmi 2007-2013;
        e) promozione e realizzazione di «nuove azioni»: la finalita'
strategica e' quella di «anticipare» l'applicazione,  sul  piano  dei
contenuti e/o del  metodo,  di  approcci  innovativi  validi  per  la
programmazione 2014-2020,  sperimentando  modelli  di  attuazione  in
grado di consentire alle Amministrazioni di  accelerare  la  fase  di
avvio dei programmi del prossimo ciclo di programmazione.  Si  tratta
quindi della realizzazione di nuovi progetti in grado  di  promuovere
l'innovazione anche attuando azioni «prototipali».
2.4. - Il PAC in Puglia
    Al  fine  di  acquisire  contezza  di  tutto  cio'  che  comporta
specificamente per l'odierna ricorrente il quadro generale piu' sopra
abbozzato e' possibile notare quanto segue.
    Nella Regione Puglia il PAC e' finanziato da circa 745 milioni di
Euro a valere sul fondo di rotazione  nazionale.  Al  netto  dei  100
milioni   di   Euro   destinati   all'alta   capacita'   Bari-Napoli,
l'assegnazione delle risorse suddivisa tra le diverse categorie e' la
seguente.
    I) Tra le Misure anticicliche devono essere menzionate le azioni:
a) della Agevolazione fiscale de minimis per micro e piccole  aziende
delle aree a disagio socioeconomico (priorita' Sistemi  urbani),  per
un ammontare di Euro 63.000.000,00;  b)  delle  Misure  innovative  e
sperimentali di tutela dell'occupazione e politiche attive del lavoro
collegate   ad   ammortizzatoti   sociali   in   deroga    (priorita'
Occupazione), per un ammontare di Euro 30.000.000,00.
    II) Tra gli interventi di Salvaguardia devono  essere  menzionate
le azioni: a) dell'Agenda digitale (priorita' Agenda  digitale),  per
un ammontare di Euro 18.200.000,00; b)  del  Risparmio  energetico  e
produzione da fonti rinnovabili  (priorita'  Efficienza  energetica),
per un ammontare di Euro 50.000.000,00; c) di Tutela  del  patrimonio
culturale, per un ammontare di Euro 40.000.000,00;  di  Rigenerazione
urbana  (priorita'  Sistemi  urbani),  per  un  ammontare   di   Euro
236.100.000,00.
    III) Tra le Nuove azioni, infine, devono essere menzionate quelle
relative: a) all'Agenda digitale (priorita' Agenda digitale), per  un
ammontare di Euro 144.131.954,00; b)  all'Efficientamento  energetico
delle scuole (priorita' Efficienza energetica), per un  ammontare  di
Euro 64.293.000,00.
    Il totale delle somme relative alle  azioni  indicate  e'  dunque
pari a Euro 645.724.954,28.
    Anche alla luce del quadro appena ricostruito, la Regione  Puglia
deduce l'incostituzionalita' delle previsioni  del  comma  122  della
legge n. 190 del 2014 per le seguenti ragioni di
 
                               Diritto
 
3. - Violazione degli artt. 3, primo comma,  11,  117,  primo  comma,
cost., e del principio di legittimo affidamento.
    3.1 - I profili di illegittimita'  costituzionale  che  l'odierna
ricorrente intende sottoporre all'attenzione di questa  Ecc.ma  Corte
riguardano essenzialmente la data del 30 settembre 2014 quale dies ad
quem, in relazione agli impegni di spesa, rilevante per escludere  la
possibilita' di attingere risorse al Fondo di rotazione  al  fine  di
finanziare i nuovi incentivi alle assunzioni di  lavoratori  a  tempo
indeterminato che si sono sopra descritti.
    La fissazione di tale data quale dies ad quem, per le ragioni che
ci si appresta ad esporre, determina la  lesione  del  principio  del
legittimo affidamento, e dell'art. 3, primo comma, Cost., al quale la
giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte  lo  ha  da  tempo  ricondotto.
Detta fissazione, inoltre, determina anche la violazione degli  artt.
11 e 117, primo comma, Cost., poiche', come e' risaputo, il principio
del legittimo  affidamento  e'  da  molto  tempo  riconosciuto  dalla
giurisprudenza  della  Corte  di  giustizia  UE  quale  principio  di
fondamentale importanza  del  diritto  dell'Unione  europea:  la  sua
violazione,   dunque,   ridonda   nella   lesione    dei    parametri
costituzionali sopra richiamati.
    A questo riguardo e' possibile osservare quanto segue.
    3.2. - In primo luogo, deve essere evidenziato come, in base alla
normativa sopra ricostruita, la fissazione del suddetto dies ad  quem
tre mesi prima dell'entrata in vigore della disposizione della  quale
si discute rende utilizzabili per le finalita' di cui ai commi 118  e
121 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 anche le somme ricomprese
nel Fondo di rotazione e impegnate, ai sensi dell'art. 23,  comma  4,
della legge n. 183 del 2011, fino alla data del 31 dicembre 2014.  Si
tratta, da questo punto di vista,  di  una  norma  caratterizzata  da
chiari profili di retroattivita',  poiche',  consentendo  l'utilizzo,
per i fini indicati dai citati commi 118 e  121,  anche  delle  somme
gia' impegnate, purche' tale impegno sia avvenuto successivamente  al
30 settembre 2014, pone nel nulla una qualificazione  giuridica  gia'
posta in essere, e  sulla  quale  le  amministrazioni  regionali  e/o
locali avevano legittimamente fatto affidamento.
    Proprio questo  e'  il  profilo  piu'  significativo  sul  punto,
poiche', come e' noto, questa Corte ha piu' volte affermato  «che  in
materia  non  penale  la  legittimita'  di   leggi   retroattive   e'
condizionata dal rispetto di  altri  principi  costituzionali  e,  in
particolare,  di  quello  della  tutela  del  ragionevole,  e  quindi
legittimo, affidamento (ex plurimis, sentenze n. 446 del  2002  e  n.
234 del 2007)» (sent. n. 364 del 2007).
    3.3. - La lesione  del  principio  di  legittimo  affidamento  si
verifica in danno di  quelle  amministrazioni  regionali  e/o  locali
interessate dal Piano di Azione Coesione, le quali, in relazione alle
somme impegnate successivamente alla  data  del  30  settembre  2014,
abbiano svolto attivita' che coinvolgono a vario titolo e  con  varie
modalita' soggetti  terzi,  quali  sottoscrizione  di  convenzioni  e
disciplinari, svolgimento di procedure di gara, etc.,  prima  del  1°
gennaio 2015.
    In tutti questi casi  la  lesione  del  principio  del  legittimo
affidamento deriva dalla ripercussione negativa della  norma  qui  in
discussione su attivita' che sono state poste  in  essere  confidando
legittimamente sulla sussistenza di un impegno a gravare sul Fondo di
rotazione ai sensi dell'art. 23, comma 4,  della  legge  n.  183  del
2011. La gravita' e definitivita' del pregiudizio e la corrispondente
lesione del legittimo affidamento, peraltro, si rivelano  ancor  piu'
gravi per il caso in cui, in relazione ad impegni gravanti sul  Fondo
di rotazione successivi al 30 settembre  2014,  siano  state  assunte
obbligazioni giuridicamente vincolanti (a  seguito,  ad  esempio,  di
aggiudicazioni di gare)prima del 1° gennaio 2015.
    3.4.  -  A  fondare  la  lesione  del  principio  del   legittimo
affidamento e', inoltre, l'alto grado di  maturazione  del  medesimo,
derivante dalla sussistenza di impegni gia' presi a carico del  Fondo
di rotazione, il suo alto grado di meritevolezza e l'insussistenza di
cause che ne escludano la legittimita', posto che esso  dipendeva  da
una precedente legge dello Stato, pienamente valida ed efficace.
    3.5. -  Per  di  piu',  vertendosi  nell'ambito  di  una  materia
certamente coinvolta dal processo di integrazione europea,  non  puo'
non  prendersi  in  considerazione  lo  statuto  giuridico   che   la
giurisprudenza della Corte di Giustizia UE ha, nel corso degli  anni,
delineato ai fini dello scrutinio di  legittimita'  degli  interventi
caratterizzati da profili di retroattivita'. Al  riguardo,  giova  il
rilievo secondo il quale  la  disposizione  qui  in  discussione  non
rispetta alcuna  delle  due  condizioni  che,  secondo  la  Corte  di
Giustizia,  devono  ricorrere  affinche'  possano  porsi  norme   con
caratteri di retroattivita', ossia: a)  la  «necessarieta'»  di  tali
caratteri  ai  fini  del  perseguimento  dell'interesse  pubblico  in
questione  (ad  es.  sentt.  30.9.1982  in  C-108/81,  19.5.1982   in
C-84/81); b) il rispetto dell'affidamento  degli  interessati  (sent.
14.7.1983 in C-224/82) ove sia meritevole di tutela (sent. Fedesa  in
C-331/88), lesi dalla «imprevedibilita'» della modifica normativa con
effetti retroattivi in questione (sent. Gerkesen in C-459/02).
    Quanto  al  requisito  sub  a),  e'  agevole   notare   come   la
configurazione della misura in esame come retroattiva non sia affatto
l'unico modo possibile per raggiungere il fine che la norma impugnata
si propone,  dal  momento  che  sarebbe  stato  senz'altro  possibile
reperire altre forme di finanziamento delle  misure  incentivanti  de
quibus volte ad integrare la diminuzione delle risorse a disposizione
di queste ultime per effetto della  (ipotetica)  configurazione  come
non retroattiva della misura che qui si contesta.
    Quanto al requisito sub  b),  e'  sufficiente,  in  questa  sede,
riferirsi alla giurisprudenza della Corte  di  Giustizia  piu'  sopra
richiamata. In essa, ad esempio, si evidenzia con assoluta  chiarezza
la possibilita' di far valere il principio della tutela del legittimo
affidamento «nei confronti di una regolamentazione» nel caso  in  cui
«i pubblici poteri hanno essi stessi precedentemente determinato  una
situazione tale da ingenerare un legittimo affidamento» (si veda,  in
tal senso, la sent. Gerkesen in  C-459/02,  che  richiama,  anche  la
sentenza 15 gennaio 2002, in C-179/00, Weidacher, Racc.  pag.  1-501,
punto 31). 0 ancora, rileva sul punto quanto evidenziato dalla  sent.
14.7.1983  in  C-224/82,  secondo  la  quale  deve  essere   tutelato
l'affidamento  dei  soggetti  che   «non   potevano   ragionevolmente
presumere» un cambio di regolamentazione.
    Ebbene, non vi e' chi non veda come ambedue i caratteri ricorrano
nel presente caso, posto che - ovviamente -  l'affidamento  e'  stato
ingenerato da norme legislative dello Stato  perfettamente  valide  e
vigenti, e che lo stretto e diuturno rapporto di  collaborazione  tra
amministrazioni regionali  e  statali,  in  assenza  di  qualsivoglia
segnale contrario, rendeva del tutto imprevedibile, per  la  Regione,
il mutamento di regolamentazione, con effetto retroattivo, di cui qui
si lamenta l'incostituzionalita'.
    3.6. - In base  alle  precedenti  considerazioni,  devono  dunque
ritenersi violati i seguenti parametri costituzionali:
        i) art. 3, primo comma, Cost, ed  il  connesso  principio  di
ragionevolezza,  cui  la  giurisprudenza  costituzionale  consolidata
riferisce il principio della tutela del legittimo affidamento (tra le
altre, ad es., cfr. le sentt. nn. 416 del 1999, 446  del  2002,  234,
314 e 346 del 2007);
        ii) artt. 11 e 117, primo comma, Cost., poiche', come  si  e'
gia' documentato, i principi di certezza giuridica  e  del  legittimo
affidamento sono sanciti in modo chiaro e rigoroso  da  una  cospicua
giurisprudenza della Corte di Giustizia UE; dal che consegue che  una
norma che viola il principio del legittimo affidamento -  tanto  piu'
in un ambito certamente ricompreso nelle materie su  cui  esiste  una
competenza europea - viola anche le norme costituzionali che  fondano
il rispetto, da parte della legislazione  dello  Stato,  del  diritto
dell'UE:  ira  sintesi,  il  principio  della  tutela  del  legittimo
affidamento   assume,   nel   presente   giudizio   di   legittimita'
costituzionale, la vaste di norma interposta, in relazione agli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., rispetto al comma 122 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014.
4. - Violazione dell'art. 119, primo comma, cost.
    Il quadro normativo sopra esposto, con il suo palese carattere di
retroattivita', determina anche la violazione  dell'art.  119,  primo
comma, Cost., e dell'autonomia finanziaria delle Regioni ivi sancita.
    La Regione ricorrente, infatti, confidando  legittimamente  sulle
risorse  provenienti  dal  Fondo  di  rotazione  per   le   politiche
comunitarie in relazione ad impegni presi tra il 1° ottobre e  il  31
dicembre 2014, ha assunto obbligazioni delle quali oggi  il  bilancio
regionale si trova ad essere gravato.
    In assenza delle risorse sopra citate,  la  ricorrente  si  trova
oggi a carico del proprio bilancio spese «non preventivate»,  che  le
impediscono un'autonoma deliberazione  in  ordine  alla  destinazione
della propria spesa per un importo  corrispondente.  Cio'  conduce  a
ritenere violato dal comma 122 in questione anche l'art.  119,  primo
comma, Cost., e il principio di  autonomia  finanziaria,  sub  specie
della spesa, poiche' per effetto delle disposizioni  qui  considerate
il bilancio della Regione si trova ad essere gravato di spese il  cui
onere e' stato assunto confidando sulle risorse provenienti dal Fondo
di rotazione per le politiche comunitarie, il  cui  venir  meno,  con
effetto retroattivo, anche per le somme impegnate tra il 1° ottobre e
il 31 dicembre 2014, produce la conseguenza che la Regione non potra'
autonomamente determinarsi per le proprie  spese  in  ragione  di  un
importo corrispettivo, dovendo far  fronte  a  quelle  pregresse.  In
altre parole, anche se l'art. 1, comma 122, della legge  n.  190  del
2014  non  impone  vincoli   formali   all'esercizio   dell'autonomia
finanziaria  regionale,  e'  chiaro  che  la   condiziona   in   modo
estremamente vistoso da un  punto  di  vista  sostanziale.  Le  somme
necessarie a far fronte  agli  impegni  assunti  contando  sul  Fondo
rotativo de quo dovranno ora essere reperite in sacrificio  di  altre
destinazioni, con conseguente forte riduzione della possibilita', per
l'autonomia regionale, di stabilire la finalizzazione  delle  proprie
spese.
5. - Istanza per l'esercizio del potere cautelare di cui all'art.  35
della legge n. 87 del 1953.
    5.1.  -  Infine,  in  ragione  di  quanto  sin  qui   esposto   e
argomentato, l'odierna ricorrente chiede a questa Ecc.ma  Corte  che,
nell'esercizio del potere cautelare di cui dispone in forza dell'art.
35 della legge n. 87 del 1953, cosi'  come  sostituito  dall'art.  9,
comma 4, della legge n. 131  del  2003,  sospenda,  in  pendenza  del
giudizio, l'efficacia della norma statale impugnata con  il  presente
ricorso.
    Nel caso di specie, infatti, sussistono  entrambi  i  presupposti
del fumus boni iuris e  del  periculum  in  mora  necessari  ai  fini
dell'attivazione di tale potere  cautelare  (cfr.  ord.  n.  107  del
2010).  In  ordine  al   primo   e'   sufficiente   riportarsi   alle
considerazioni    svolte     nell'ambito     delle     censure     di
incostituzionalita' del comma 122 dell'art. 1 della legge n. 190  del
2014 prospettate nei paragrafi precedenti.
    5.2. - In relazione, invece, al periculum in mora,  e'  possibile
osservare quanto segue.
    Esso, a norma del citato art. 35, deve sostanziarsi nel  «rischio
di   un   irreparabile   pregiudizio   all'interesse    pubblico    o
all'ordinamento giuridico della Repubblica, ovvero [nel rischio di un
pregiudizio grave ed irreparabile per i  diritti  dei  cittadini».  E
proprio l'«irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico»,  nonche'
l'«irreparabile  pregiudizio  [..]  all'ordinamento  giuridico  della
Repubblica» rischiano seriamente di verificarsi in concreto, come  si
dira' a breve, nell'ipotesi in cui l'efficacia  della  norma  statale
impugnata non venisse sospesa da questa Ecc.ma Corte.
    Come si e' gia' avuto modo di osservare, infatti,  il  comma  122
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 produce  effetti  retroattivi
nei termini in cui consente che le somme del Fondo  di  rotazione  di
cui all'art. 5 della legge n. 183 del 1987, ancorche' gia'  impegnate
dalle Regioni e dagli altri enti territoriali successivamente  al  30
settembre  2014  (e  fino  al  31  dicembre),  siano  utilizzate  per
finanziare  gli  incentivi  alle  assunzioni  a  tempo  indeterminato
previsti ai  commi  118  e  121  della  medesima  disposizione.  Cio'
comporta,  pertanto,  l'insorgere  del  rischio  di   un   grave   ed
irreparabile pregiudizio in capo  alla  Regione  ricorrente  (e  agli
altri enti territoriali  coinvolti)  nella  misura  in  cui  essi  si
trovano, in ragione e  a  causa  della  norma  impugnata,  ad  essere
sforniti della copertura finanziaria su cui avevano  fatto  legittimo
affidamento al fine di ottemperare agli impegni di spesa contratti in
relazione al periodo fra il 1° ottobre e il 31 dicembre 2014; e  tale
pregiudizio - come si e'  sottolineato  nei  paragrafi  precedenti  -
assume contorni ancora piu' gravi ove ai predetti impegni di spesa la
Regione e gli altri enti abbiano dato  seguito  con  l'assunzione  di
obbligazioni giuridicamente vincolanti.
    Un ulteriore aspetto del quale  e'  necessario  tener  conto  per
apprezzare appieno il periculum che l'odierna ricorrente e gli  altri
enti si trovano a fronteggiare dipende dalla circostanza  secondo  la
quale i dati del  sistema  di  monitoraggio  del  Dipartimento  della
Ragioneria Generale dello Stato non  risultano  sempre  esaustivi  ed
aggiornati  a  causa  dei  rallentamenti  con  i  quali  i   soggetti
beneficiari  esterni  alle  amministrazioni  regionali  alimentano  i
sistemi stessi. Cio' determina la conseguenza secondo la quale,  alla
data del 30 settembre 2014, ben potrebbero non risultare nel  sistema
di monitoraggio della Ragioneria Generale dello Stato dati relativi a
progetti per i quali siano  gia'  sorte  obbligazioni  giuridicamente
vincolanti anche anteriormente alla data indicata dalla norma che qui
si censura. Di qui un ulteriore  grave  approfondimento  dell'effetto
retroattivo della norma  in  questione  e  dei  danni  che  gli  enti
coinvolti possono subire fin da ora in ragione di quest'ultima.
    E' evidente, dunque, che nel caso  di  specie  e'  configurabile,
innanzitutto,   il   «rischio   di   un   irreparabile    pregiudizio
all'ordinamento giuridico della Repubblica», inteso come  pregiudizio
nei confronti degli enti territoriali - e quindi in primo luogo delle
Regioni  -  che  costituiscono,  al  pari  dello  Stato,   componenti
fondamentali della Repubblica medesima (art. 114 Cost.).  D'altronde,
che tale tipologia di periculum possa essere  invocatile  solo  dallo
Stato e' escluso sia dal fatto che nell'«ordinamento giuridico  della
Repubblica» sono tutelate tanto le ragioni dell'unita', quanto quelle
delle autonomie, sia dal fatto che questa Corte ha parametri preso in
considerazione, fino ad oggi, le  istanze  di  esercizio  del  potere
cautelare presentate da entrambi gli attori  istituzionali,  Stato  e
Regioni (cfr., ex plurimis, ord. n. 116 del 2004;  sent.  n.  62  del
2005; ord. n. 246 del 2006; sent. n. 367 del 2007; sent. n.  251  del
2009; ord. n. 107 del 2010; sent. n. 220 del 2013; sent.  n.  44  del
2014).
    In secondo luogo, nel caso di specie e' altresi' configurabile il
«rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico»,  dal
momento che  il  venir  meno  delle  risorse  su  cui  avevano  fatto
affidamento la Regione  ricorrente  e  gli  altri  enti  territoriali
coinvolti ai fini della realizzazione  di  una  serie  di  interventi
nell'ambito delle politiche pubbliche puo' pregiudicare in modo grave
e definitivo il corrispondente interesse dei  cittadini  a  che  tali
interventi, sia ove consistenti nell'offerta di prestazioni  in  loro
favore, sia ove destinati a sostanziare politiche  pubbliche  di  cui
essi possano beneficiare, siano portati ad effettivo  compimento.  In
buona sostanza, a rischiare di essere gravemente  pregiudicati  dalla
norma qui censurata  non  sono  soltanto  gli  interessi  degli  enti
autonomi, ma anche, e  forse  ancor  di  piu',  gli  interessi  delle
collettivita' destinatarie degli interventi gia' finanziati  fino  al
31 dicembre 2014.
    5.3. - Il rischio di un  irreparabile  pregiudizio  all'interesse
pubblico, nonche' all'ordinamento  giuridico  della  Repubblica,  nei
sensi appena precisati, risultano peraltro palesi ove si  considerino
la molteplicita' e l'importanza degli interventi che,  nella  Regione
Puglia, il PAC e' volto a  finanziare,  e  la  cui  realizzazione  e'
seriamente  messa  a  rischio  dalla  norma   la   cui   legittimita'
costituzionale si contesta in questa sede. Al riguardo, non  si  puo'
che rinviare a quanto gia' fatto presente al par. 2.4, ricordando che
tra gli interventi in questione ve ne sono  di  attinenti  a  settori
strategici e/o di  grande  importanza  socio-economica,  come  quelli
dell'Agevolazione fiscale de minimis  per  micro  e  piccole  aziende
delle aree  a  disagio  socioeconomico,  delle  Misure  innovative  e
sperimentali di tutela dell'occupazione e politiche attive del lavoro
collegate ad ammortizzatori sociali in deroga, dell'Agenda  digitale,
del Risparmio energetico e della  produzione  da  fonti  rinnovabili,
della Tutela del patrimonio culturale, della Rigenerazione urbana,  e
dell'Efficientamento energetico delle scuole.
    L'odierna ricorrente ritiene inoltre necessario,  al  fine  della
valutazione dei presupposti per la concessione della misura cautelare
sollecitata in questa sede,  evidenziare  come  l'entrata  in  vigore
dell'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del  2014  non  possa  che
comportare la generazione di un contenzioso  particolarmente  ingente
tra Regioni ed amministrazioni beneficiarie esterne  (in  gran  parte
costituite da Comuni), le quali si vedranno annullare  interventi  in
relazione  ai  quali  sono  gia'  stati  sottoscritti  convenzioni  e
disciplinari, sono in corso procedure di gara,  sono  state  comunque
gia' sostenute spese (anche in  assenza  di  obblighi  giuridicamente
vincolanti  gia'  assunti  a  quella  data,  ovvero  di   gare   gia'
aggiudicate), con il rischio piu' che  concreto  di  generare  debiti
fuori bilancio.
    La  decurtazione  delle  risorse  del  PAC,  infine,  compromette
seriamente il completamento degli interventi gia'  in  corso,  tra  i
quali non e' secondario ricordare (cfr., supra, pan. 2.1. e 2.3)  che
si annoverano  quei  progetti  inizialmente  previsti  nei  programmi
comunitari e che successivamente sono stati trasferiti al di fuori di
questi perche' non in grado di conseguire la chiusura delle attivita'
entro i termini della programmazione comunitaria (dicembre  2015),  a
causa della complessita' delle procedure e dei pareri  autorizzativi.
Da cio' la conseguente, grave, criticita' finanziaria che si viene  a
determinare per tale specifica categoria di  progetti,  i  quali  non
potranno piu' avere copertura ne' sui programmi comunitari,  ne'  sui
programmi del PAC.
    5.4. - Anche alla luce delle considerazioni  da  ultimo  esposte,
l'odierna  ricorrente  ritiene  di  aver  mostrato  adeguatamente  la
sussistenza, nel presente caso, tanto del fumus  borri  iuris  quanto
del periculum in mora -  sub  specie  dell'«irreparabile  pregiudizio
all'interesse pubblico», nonche' dell'«irreparabile pregiudizio [...]
all'ordinamento  giuridico  della  Repubblica»  -  e   dunque   delle
condizioni affinche' questa Ecc.ma Corte si determini  ad  esercitare
il proprio  potere  cautelare  sospendendo  l'efficacia  della  norma
impugnata nelle more del presente giudizio.
    Cio' nondimeno,  in  via  subordinata,  nell'ipotesi  in  cui  si
ritenga che dall'adozione di tale misura possa discendere il  rischio
- in senso uguale e  contrario  a  quello  appena  prospettato  -  di
pregiudizi analoghi  a  quelli  che  deriverebbero  dall'applicazione
della norma censurata (ord. n. 107 del 2010)  e  non  si  ravvisi  la
prevalenza del danno derivante  dal  perdurare  dell'efficacia  della
medesima (ord. n. 107 del 2010),  questa  difesa,  in  considerazione
della evidente sussistenza dei pericula sopra paventati,  chiede  che
venga quantomeno disposta, a titolo di misura  cautelare  minima,  la
fissazione della trattazione del merito del giudizio nel  piu'  breve
termine possibile.
    Tale  potere  cautelare,  infatti,  non  puo'  che   considerarsi
implicito  nel  piu'  ampio  potere  di   disporre   la   sospensione
dell'efficacia delle norme di legge di cui all'art. 35 della legge n.
87  del   1953,   poiche'   rispetto   a   quest'ultimo   costituisce
indubbiamente un minus. Il  potere  di  fissare  la  trattazione  del
merito  del  giudizio  nel  piu'  breve  tempo  possibile,  peraltro,
discende altresi' dall'art. 22 della legge n. 87 del 1953, il  quale,
per  i  giudizi  costituzionali  diversi  da  quelli  di  accusa  nei
confronti del Capo dello Stato, rinvia, «in quanto applicabili», alle
norme concernenti la procedura innanzi al Consiglio di Stato in  sede
giurisdizionale, ovvero, da ultimo, alle norme contenute  nel  codice
del processo amministrativo adottato con il  decreto  legislativo  n.
104 del 2010. Tra queste, in particolare, viene in rilievo l'art. 55,
comma  10,  il  quale  prevede  che  «il   tribunale   amministrativo
regionale,  in  sede  cautelare,  se  ritiene  che  le  esigente  del
ricorrente siano appreabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente
con la sollecita  definizione  del  giudkio  nel  merito,  fissa  con
ordinanza collegiale  la  data  della  discussione  del  ricorso  nel
merito. Nello stesso senso puo' provvedere  il  Consiglio  di  Stato,
motivando sulle ragioni per  cui  ritiene  di  riformare  l'ordinanza
cautelare di primo grado; in tal caso, la  pronuncia  di  appello  e'
trasmessa al tribunale  amministrativo  regionale  per  la  sollecita
fissazione dell'udienza di merito». Si tratta, a ben vedere,  di  una
disposizione pienamente compatibile con il giudizio  di  legittimita'
costituzionale in via principale che si svolge dinanzi a questa Corte
e, di conseguenza, applicabile anche ad  esso,  laddove  quest'ultima
ritenga che i pericula individuati all'art. 35 della legge n. 87  del
1953 - nel bilanciamento con eventuali  rischi  speculari  -  possano
essere  sufficientemente  scongiurati  ricorrendo  a  tale  strumento
piuttosto che a quello della sospensione dell'efficacia  delle  norme
di legge impugnate.

 
                               P. Q. M.
 
    La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede  che
questa Ecc.ma Corte  costituzionale,  in  accoglimento  del  presente
ricorso e previa concessione di  idonea  misura  cautelare  ai  sensi
dell'art. 35 della legge n. 87 del  1953,  dichiari  l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre  2014,
n. 190  [Disposizioni  per  la  formazione  del  bilancio  annuale  e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)], nei limiti e nei
termini sopra esposti.
    Con ossequio.
 
      Bari-Roma, 24 febbraio 2015
 
                    Avv. Prof. Marcello Cecchetti