Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 luglio 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Autonoma Sardegna).

(GU n. 35 del 2016-08-31)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato C.F. …., Fax … e PEC …, presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 nei confronti della Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 6, comma 4; 8, comma 3; 19, comma 3 e 44, comma 5, della legge Regionale Sardegna n. 8 del 27 aprile 2016, recante le disposizioni della «legge forestale della Sardegna», pubblicata nel B.U.R. n. 21 del 28 aprile 2016, giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 20 giugno 2016.

1. La legge regionale della Sardegna n. 8/2016, indicata in epigrafe, composta da 57 articoli, come esplicita lo stesso titolo, detta una disciplina organica in materia forestale.

E' avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe, la Regione Autonoma della Sardegna abbia ecceduto dalla propria competenza statutaria, legge Costituzionale 26 febbraio 1943, n. 3, «Statuto speciale per la Sardegna», e successive integrazioni e modificazioni, in particolare l'art. 3, comma, 1, lettera d), in violazione della normativa costituzionale, come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 6, comma 4, della legge Regione Autonoma Sardegna n. 8/2016 viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

Sebbene la Regione Autonoma della Sardegna goda di competenza legislativa di tipo primario in materia di «agricoltura e foreste; piccole bonifiche e opere di miglioramento agrario e fondiario», ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d), dello Statuto speciale, approvato con la legge costituzionale n. 3/1948 citata, tale competenza, ai sensi della citata norma statutaria statutaria, deve attuarsi «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.»

La norma contenuta all'art. 6, comma 4, della legge Regione Sardegna n. 8/2016 citata, nel disciplinare il Piano Forestale Ambientale Regionale dispone che «Il PFAR e' coerente con il Piano di assetto idrogeologico (PAI) di cui alla legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo) e al decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180, convertito in legge dall'art. 1 della legge 3 agosto 1998, n. 267 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180, recanti misure urgenti per la prevenzione del rischio idroegeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella regione Campania), e successive modifiche e integrazioni, e coordinato con il Piano paesaggistico regionale (PPR) di cui all'art. 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), e successive modifiche ed integrazioni, con i Piani di bacino di cui all'art. 66 del decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modifiche ed integrazioni, con il Piano faunistico venatorio regionale di cui all'art. 19 della legge regionale 29 luglio 1998, n. 23 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia in Sardegna), con il Piano energetico ambientale regionale (PEAR), nonche' con i principali strumenti di pianificazione regionale.»

La norma regionale de qua presenta palesi profili di incostituzionalita' nella parte in cui sminuisce il ruolo del piano paesaggistico rispetto al piano territoriale, in contrasto con le previsioni dell'art. 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio citato (1)

L'art. 6, comma 4, citato, invero, introduce una netta distinzione di rapporto tra il piano forestale e, rispettivamente, il piano di assetto idrogeologico e il piano paesaggistico. Rispetto al primo la predetta norma regionale, infatti, definisce il rapporto in termini di «coerenza», mentre, rispetto al secondo (piano paesaggistico), la stessa norma regionale di cui all'art. 6, comma 4, citato definisce il rapporto in termini di «coordinamento». Dovendosi attribuire alla disposizione normativa il significato proprio delle parole adoperate dal legislatore (art. 12 delle preleggi), non puo' non osservarsi come i due termini sopra indicati presentino un significato, anche lessicale, molto diverso, tra loro: nel linguaggio comune, al termine «coerente» viene dato il significato di qualcosa «che non e' in contraddizione»; al termine «coordinato» si attribuisce, invece, il significato di: «collegato e diretto a un medesimo scopo». Conseguentemente, risulta evidente che la norma regionale in esame, mentre dispone che il piano forestale debba rispettare il piano idrogeologico (rapporto di «coerenza», ossia non contraddizione), viceversa dequota il ruolo del piano paesaggistico a mero indirizzo generale non cogente e non sovraordinato rispetto al piano forestale (rapporto di coordinamento, ossia mero collegamento e convergenza di scopo).

Per tali motivi, la previsione in esame si pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione che attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» e con la norma interposta di cui all'art. 145, comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio citato, che stabilisce che «le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico... altresi' vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, ...sono comunque Prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore...

La disposizione statale di cui all'art. 145 citato costituisce norma di grande riforma economico-sociale, che si impone anche alle Regioni dotate di autonomia speciale.

La Corte costituzionale ha in piu' occasioni dichiarato l'illegittimita' costituzionale delle norme regionali contrastanti il principio della «gerarchia» degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, espresso dall'art. 145 citato (sentenze n. 182 del 2006; n. 180 del 2008, punto 3. del Considerato in diritto; n. 437/2008; n. 193 del 2010, punto 3.3. del Considerato in diritto), anche se non ha, tuttavia, avuto occasione di qualificare espressamente la disposizione statale di cui all'art. 145 citato come norma di grande riforma economico-sociale, essendo state le citate decisioni emesse con riferimento a leggi regionali emanate da Regioni a statuto ordinario.

Tuttavia, le numerose sentenze con le quali la Corte Costituzionale ha qualificato come norme di grande riforma economico-sociale le disposizioni del codice citato che riguardano l'elencazione dei beni vincolati ex art. 142 del codice e il regime dell'autorizzazione paesaggistica, inducono a ritenere estensibile, per analogia, la stessa qualificazione alla disposizione di cui all'art. 145, comma 3, del codice citato, in quanto rispondente alla stessa esigenza di uniformita' nella tutela dei beni paesaggistici.

Si ricorda, in proposito, che la Corte costituzionale, gia' con la piu' risalente sentenza n. 151 del 1986, (riferita alle disposizioni della cosiddetta «legge Galasso»), e, poi, con la sentenza n. 164 del 2009 (punto 3.1. del Considerato in diritto), resa, come la prima, nei confronti della Regione Valle d'Aosta, ha affermato la natura di norma di grande riforma economico-sociale della disposizione di cui all'art. 142 citato, relativa ai beni vincolati ex lege. Tale orientamento, proprio nei confronti della Regione Sardegna, e' stata confermato con la sentenza n. 210 del 2014, riguardante gli usi civici.

Inoltre, il Giudice costituzionale ha qualificato come norme di grande riforma economico-sociale le disposizioni statali riguardanti l'autorizzazione paesaggistica «che deve essere annoverata «tra gli istituti di protezione ambientale uniformi, validi in tutto il territorio nazionale» (sentenze n. 101 del 2010; n. 232 del 2008, punto 5. del Considerato in diritto; n. 238 del 2013, punto n. 21 e n. 2.1.1. del Considerato in diritto).

E', dunque, evidente che la stessa natura di norma di grande riforma economico-sociale deve essere attribuita al citato art. 145, comma 3, del codice, che disciplina la gerarchia degli strumenti di pianificazione, atteso che la stessa giurisprudenza costituzionale ha affermato che «l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica e' assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale, In quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale (sentenze n. 180 del 2008 citata e n. 64 del 2015 citata, punto 3.4. del Considerato in diritto).

2. L'art. 8, comma 3, della legge Regione Autonoma Sardegna n. 8/2016 viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

La norma contenuta nell'art. 8, comma 3, prevede che «Gli interventi previsti all'interno del piano della viabilita' forestale sono soggetti a procedure autorizzative semplificate nel rispetto della normativa vigente».

La predetta norma regionale risulta non in linea con il quadro giuridico nazionale di riferimento. L'allegato 1 del Regolamento riguardante il procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica, il decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139, «Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entita', a norma dell'art. 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2014, n. 42 e successive modificazioni», infatti, nulla prevede sulla viabilita' nei boschi, che non e' inclusa tra le diverse tipologie di interventi sottoposti a regime semplificato. Sebbene lo schema di nuovo Regolamento proposto dall'apposito gruppo di lavoro, istituito con il decreto ministeriale 8 gennaio 2015, al fine di dare attuazione alla previsione di cui all'art. 12, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito con modificazioni con la legge 29 luglio 2014, n. 106, come successivamente modificato dall'art. 25, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (2) , convertito con modificazioni con la legge 11 novembre 2014, n. 164, contenga norme di semplificazione in materia di viabilita' forestale, tale schema di Regolamento non e' stato ancora adottato. Ne consegue che la disposizione di legge regionale in esame, seppure in astratto possa apparire coerente con lo schema predetto di nuovo Regolamento, risulta, in base allo stato della normativa, non conforme alla normativa statale vigente, che, infatti, non contempla nessun procedimento semplificato per il caso in questione.

Con la sentenza n. 207 del 2012, la Corte costituzionale, decidendo in merito al conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia Autonoma di Trento in relazione al decreto del Presidente della Repubblica n. 139/2010 citato, ha dichiarato che spetta allo Stato disciplinare, anche nei confronti delle autonomie speciali, il procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica. Cio' in quanto la questione riguarda l'individuazione delle regole che disciplinano il rapporto tra la Pubblica Amministrazione e coloro che richiedono una prestazione rientrante in questo ambito. La Corte ha, infatti, affermato l'esigenza (comune, per gli argomenti sopra esposti, ai provvedimenti di semplificazione amministrativa, a prescindere dalla materia sulla quale vengano ad incidere) «di determinare livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, compreso quello delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome» (sentenza n. 207 del 2012 citata).

L'art. 8, comma 3, citato, quindi, eccede dalle competenze statutarie della Regione Autonoma della Sardegna di cui all'art. 3, comma, 1, lettera d), citato, in violazione della competenza esclusiva dello Sato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

3. L'art. 19, comma 2, della legge Regione Autonoma Sardegna n. 8/2016 viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

La norma contenuta nell'art. 19 «Trasformazione del bosco e interventi selvicolturali», al comma 2, autorizza l'avvio di interventi selvicolturali che modificano lo stato di fatto delle aree boscate prescindendo dall'autorizzazione paesaggistica (3) .

Il successivo comma 6 del medesimo art. 19 prevede tale autorizzazione solo per gli interventi di trasformazione del bosco (4) .

Al riguardo, si osserva che tale previsione finisce per operare, in sostanza, un'indebita estensione con una norma regionale, l'art. 19, comma 2, citato, appunto, della previsione di cui all'art. 149, comma 1, lettera, b), del codice, che esclude, invece, dall'autorizzazione paesaggistica i soli interventi selvicolturali che non modificano lo stato dei luoghi (5) .

Alla luce delle precedenti considerazioni, deve ritenersi che la norma di cui all'art. 19, comma 3, citato violi l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione, che riserva alla competenza, statale esclusiva la materia della tutela dell'ambiente e dei beni culturali (cfr. sentenza n. 238 del 2013, con la quale sono state dichiarate costituzionalmente illegittime le disposizione della legge regionale n. 27 del 2012 della Valle d'Aosta che avevano individuato altre tipologie di interventi realizzabili in assenza di autorizzazione paesaggistica, al di fuori di quelli tassativamente individuati dall'art. 149, lettera a), del decreto legislativo n. 42 del 2004 citato).

4. L'art. 44, comma 5, della legge Regione Autonoma Sardegna n. 8/2016 viola l'art. 117, comma 3, della Costituzione.

La disposizione di cui all'art. 44 della legge Regione Autonoma Sardegna n. 8/2016 citata, intitolato «Comitato territoriale», prevede, appunto, la costituzione di un Comitato territoriale con funzioni consultive e propositive, costituito dall'Assessore regionale competente in materia di ambiente che lo presiede e da quattro rappresentanti indicati dal Consiglio delle autonomie locali, scelti tra i Sindaci in carica nei comuni in cui siano presenti terreni amministrati dall'Agenzia forestale regionale. Il comma 5, in particolare, stabilisce che i componenti del predetto Comitato «hanno diritto ad un gettone di presenza onnicomprensivo».

Il riconoscimento di un gettone di presenza contemplato dal predetto comma 5 contrasta con le disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica. Infatti, con riferimento alla partecipazione dei Sindaci al suddetto Comitato, il Testo Unico in materia di enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, all'art. 83, significativamente intitolato «Divieto di cumulo», al comma 2, come modificato dall'art. 5, comma 8, lettera b), del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni con la legge 30 luglio 2010, n. 122, prevede che gli amministratori locali, di cui al precedente art. 77, comma 2, non percepiscono alcun compenso per la partecipazione ad organi o commissioni comunque denominati se tale partecipazione e' connessa all'esercizio della propria funzione pubblica. Per quanto riguarda, poi, la partecipazione dell'Assessore regionale al predetto Comitato, il decreto-legge 10 ottobre 2014, n. 174/2012, convertito con modificazioni con la legge 7 dicembre 2012, n. 213, nell'introdurre disposizioni per ridurre i costi della politica nelle Regioni, all'art. 2, «Riduzione dei costi della politica nelle regioni», al comma 1, lettera d), prevede il divieto di cumulo di indennita' o emolumenti, ivi comprese le indennita' di funzione o di presenza in commissioni o organi collegiali derivanti dalle cariche, tra le altre, di Assessore regionale, prevedendo, inoltre, che il titolare di piu' cariche sia tenuto ad optare, finche' dura la situazione di cumulo potenziale, per uno solo degli emolumenti o indennita'. Alla luce delle precedenti considerazioni deve ritenersi, pertanto, che l'art. 44, comma 5, della legge Regione Autonoma della Sardegna n. 8/2016 citata, nel prevedere che i componenti del Comitato hanno diritto ad un gettone di presenza, contrasti con le predette disposizioni statali e con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione (sentenza n. 23/14).

(1) 1. La individuazione, da parte del Ministero, delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale per quanto riguarda la tutela del paesaggio, con finalita' di indirizzo della pianificazione, costituisce compito di rilievo nazionale, ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di principi e criteri direttivi per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali. 2. I piani paesaggistici possono prevedere misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale e di settore, nonche' con i piani, programmi e progetti nazionali e regionali di sviluppo economico. 3. Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle citta' metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresi' vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. 4. I comuni, le citta' metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge regionale, entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre due anni dalla loro approvazione. I limiti alla proprieta' derivanti da tali previsioni non sono oggetto di indennizzo. 5. La regione disciplina il procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo.

(2) Con regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, su proposta del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, d'intesa con la Conferenza unificata, ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono dettate disposizioni modificative e integrative al regolamento di cui all'art. 146, comma 9, quarto periodo, del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, e successive modificazioni, al fine di ampliare e precisare le ipotesi di interventi di lieve entita', nonche' allo scopo di operare ulteriori semplificazioni procedimentali, ferme, comunque, le esclusioni di cui agli articoli 19, comma 1, e 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. Con il medesimo regolamento sono altresi' individuate: a) le tipologie di interventi per i quali l'autorizzazione paesaggistica non e' richiesta, ai sensi dell'art. 149 del medesimo Codice dei beni culturali e del paesaggio, sia nell'ambito degli interventi di lieve entita' gia' compresi nell'allegato I al suddetto regolamento di cui all'art. 146, comma 9, quarto periodo, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, sia mediante definizione di ulteriori interventi minori privi di rilevanza paesaggistica; b) le tipologie di intervento di lieve entita' che possano essere regolate anche tramite accordi di collaborazione tra il Ministero, le Regioni e gli enti locali, ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, con specifico riguardo alle materie che coinvolgono competenze proprie delle autonomie territoriali.

(3) Gli interventi selvicolturali che modificano lo stato di fatto delle aree boscate e gli altri interventi che presuppongono una variazione della destinazione d'uso del suolo di terreni non boscati, sottoposti a vincolo idrogeologico, possono essere avviati, a seconda della loro natura ed entita', secondo le seguenti modalita' procedimentali: a) comunicazione semplice; b) comunicazione corredata da relazione tecnica; c) autorizzazione regionale.

(4) La trasformazione del bosco e' autorizzata unicamente previo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica da parte dell'autorita' competente, alla quale il Corpo forestale e di vigilanza ambientale trasmette copia dell'istanza del richiedente con i relativi allegati.

(5) Interventi non soggetti ad autorizzazione» 1. Fatta salva l'applicazione dell'art. 143. comma 5, lettera b) e dell'art. 156, comma 4, non e' comunque richiesta l'autorizzazione prescritta dall'art. 146, dall'art. 147 e dall'art. 159: a) per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici; b) per gli interventi inerenti l'esercizio dell'attivita' agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attivita' ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio; c) per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall'art. 142, comma 1, lettera g), purche' previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia.

P.Q.M.

Per i suesposti motivi si conclude perche' articoli 6, comma 4; 8, comma 3; 19, comma 3 e 44, comma 5, della legge Regionale Sardegna n. 8 del 27 aprile 2016, recante le disposizioni della «Legge forestale della Sardegna», indicati in epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.

Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 20 giugno 2016.

Roma, 27 giugno 2016

Il vice avvocato generale dello Stato: Palmieri