Ricorso n. 39 del 3 marzo 2006 (Regione Emilia-Romagna)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 marzo 2006 , n. 39
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2006 (della Regione Emilia-Romagna)
(GU n. 16 del 19-4-2006)
Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore sig. Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 203 del 20 febbraio 2006,
rappresentata e difesa come da procura rogata dal notaio Federico
Stame di Bologna in data 24 febbraio 2006, n. 49770 di rep.,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. prof. Franco
Mastragostino di Bologna e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 24,
26, 88, 198, 203, 206, 214, 216, 277, 280, 281, 283, 284, 285, 286,
311, 330, 340, 359, 366, 368, 483, da 485 a 491, 492, 556, da 583 a
593, da 597 a 600, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2006), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302
del 29 dicembre 2005 - Supplemento ordinario n. 211, per violazione
degli artt. 3, 97, 117, 118, 119 Cost., e dei principi costituzionali
di leale collaborazione nonche' di ragionevolezza e proporzionalita',
nei modi e per i profili di seguito indicati.
F a t t o
Nel supplemento ordinario n. 211 alla Gazzetta Ufficiale n. 302
del 29 dicembre 2005 e' stata pubblicata la legge 23 dicembre 2005,
n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006).
Pur numerato come un articolo unico (ragione per la quale qui si
usera' per lo piu' direttamente l'indicazione del numero di comma),
si tratta di un insieme normativo molto ampio, composto di
seicentododici commi, alcuni dei quali a loro volta di grande
dimensione ed sottoarticolati al loro interno.
Molte delle disposizioni della legge n. 266 del 2005 sono, ad
avviso della Regione Emilia-Romagna, costituzionalmente illegittime e
lesive delle competenze regionali.
Con il presente ricorso vengono impugnate - come risulta
dall'epigrafe - alcune di tali disposizioni, per le quali si chiede a
codesta ecc.ma Corte costituzionale la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale, sotto i profili e per i motivi di
seguito indicati nella parte in
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 24 e 26.
Il comma 24, primo periodo, prevede che per garantire
"effettivita' alle prescrizioni contenute nel programma di stabilita'
e crescita presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi
di coordinamento della finanza pubblica... e ai fini della tutela
dell'unita' economica della Repubblica... ...come principio di
equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali... nei confronti degli enti territoriali soggetti al patto
di stabilita' interno, delle regioni a statuto speciale, delle
province autonome... i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo
spettanti sono ridotti in misura pari alla differenza fra la spesa
sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa
media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalita".
Il comma 25 precisa che le disposizioni di cui ai commi 23 e 24
non si applicano all'acquisto di immobili da destinare a sedi di
ospedali, ospizi, scuole o asili.
Il comma 24 sembra - a quanto e' dato di capire - introdurre un
principio programmatico di contenimento degli acquisti immobiliari da
parte degli Enti pubblici.
La disposizione e' in primo luogo di difficile intellezione: di
difficile comprensione e' il senso del "principio di equilibrio tra
lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti erariali". La
stessa "differenza fra la spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto da
terzi di immobili e la spesa media sostenuta nel precedente
quinquennio per la stessa finalita" appare casuale: potrebbe non
esserci alcuna differenza, o potrebbe indifferentemente esserci un
aumento o una diminuzione per circostanze del tutto accidentali: per
esempio, verrebbe colpita la regione che avesse ritardato per alcuni
anni investimenti immobiliari, per sostenere nel 2006 un investimento
di particolare rilievo finanziario, in vista della realizzazione di
opere pubbliche. Si noti, inoltre, a conferma dell'intrinseca
irrazionalita' della disposizione, che essa, se letta secondo il
normale uso delle parole, risulterebbe "punire" gli acquisti
eccedenti la media, non l'eccedenza del c.d. "stock immobiliare";
tanto e' vero che non si tiene affatto in considerazione l'ipotesi
che la regione (o l'ente locale) abbia ceduto parte del suo "stock"
per acquisire entrate o per investire in altri beni immobili. Ancora
una volta la frettolosita' del legislatore ha introdotto disposizioni
prive di un significato normativo razionale e univocamente
intelligibile, da cui anche la difficolta' estrema di coglierne la
ratio.
Quantunque sia - se ve ne e' uno - il suo esatto significato, la
norma in questione appare indubbiamente lesiva dell'autonomia
finanziaria garantita alla regione dall'art. 119 Cost., perche',
introducendo un forte meccanismo di disincentivazione per gli
investimenti che si traducono in acquisizioni di beni immobili -
salvo che non si tratti di scuole, asili, ospizi, ospedali - produce
un effetto analogo al trasferimento finanziario con vincolo di
destinazione.
Per esempio, la regione si vedrebbe punita se avesse deciso di
dare priorita' all'edilizia residenziale pubblica, o alle
infrastrutture destinate alla ricerca tecnologica, mentre non lo
sarebbe se decidesse di acquisire una clinica privata per realizzare
un nuovo polo ospedaliero in un contesto che non lo richieda affatto.
La norma impugnata produce dunque un effetto analogo al
trasferimento finanziario con vincolo puntuale alla spesa, gia' da
questa Corte ritenuto costituzionalmente illegittimo.
Infatti, i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti
vengono ridotti in misura pari all'aumentata spesa per gli acquisti
immobiliari, senza alcuna considerazione delle autonome valutazioni
della regione in ordine agli investimenti per opere pubbliche;
altrettanto e' disposto per i trasferimenti non erariali (salvo
comprendere che cosa significhi l'espressione "analoga" riferita ad
una operazione matematica qual'e' la "riduzione"). E' ammessa
soltanto una maggiore spesa, finalizzata rispetto, a particolari
opere pubbliche, scelte direttamente dal legislatore statale: non
viene, invece, tenuta in alcuna considerazione l'autonomia
politico-amministrativa regionale, poiche' la scelta delle opere
"ammesse" - e percio' coperte da finanziamento - e' compiuta senza
che assumano alcun rilievo le determinazioni regionali in merito ai
programmi di investimento per opere e infrastrutture pubbliche. E'
del tutto evidente che si realizza cosi', attraverso un taglio mirato
dei trasferimenti, lo stesso effetto distorsivo che avrebbe prodotto
un trasferimento finanziario "vincolato".
Va, inoltre, osservato che per questi specifici vincoli
finanziari non e' previsto, d'altra parte, alcun meccanismo
cooperativo, quale sarebbe di regola prescritto per il perseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica legati al Patto di stabilita'.
L'illegittimita' del comma 24 e della deroga "finalizzata" del
comma 25 si riflette, poi, sull'illegittimita' del comma 26, che
prevede la soggezione al monitoraggio del Ministero dell'economia e
delle finanze delle operazioni immobiliari di cui sopra e gli oneri
di trasmissione dei dati relativi ad acquisti e vendite degli
immobili all'Agenzia del Territorio, con conseguente obbligo di
segnalazione agli organi competenti (Corte dei conti) per eventuali
responsabilita': infatti, se ipoteri ministeriali di definizione
delle modalita' della comunicazione dei dati inerenti agli acquisti
possono essere ricondotti alle funzioni "tecniche" di coordinamento
informativo, non essendo altrimenti giustificabili in una materia
concorrente quale il coordinamento della finanza pubblica, non
altrettanto si puo' dire della forma di controllo surrettizio che
viene innestata dall'invio della comunicazione dei dati all'Agenzia
del territorio, la quale procede a "verifiche di congruita' del
valore degli immobili acquisiti", senza peraltro che siano indicati i
parametri di riferimento, "segnalando gli scostamenti rilevanti" agli
organi competenti, al fine di instaurare un giudizio di
responsabilita'. Si deve, infatti, notare che la norma impugnata non
mira a razionalizzare le forme di vigilanza sulla spesa pubblica e la
conseguente attivazione dei normali procedimenti per responsabilita'
amministrativa-contabile, ma sottopone a questo controllo penetrante
i soli acquisti delle regioni e degli enti locali, restandone indenni
le Amministrazioni dello Stato. Saldandosi sulla previsione di limite
rigido (e irragionevole, come si e' visto) degli investimenti
immobiliari decisi dalla regione, tale misura si traduce
nell'introduzione di una forma illegittima di controllo di merito
sulle politiche di sviluppo della regione e degli enti locali.
2. - Illegittimita' costituzionale del comma 88.
Il comma 88 aggiunge il comma 61-ter nell'art. 1 del
decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410.
La nuova norma prevede una singolare forma di sanatoria
urbanistica degli immobili delle Ferrovie S.p.A. Essa, disponendo che
"i beni immobili appartenenti a Ferrovie dello Stato S.p.A. ed alle
societa' dalla stessa direttamente o indirettamente integralmente
controllate si presumono costruiti in conformita' alla legge vigente
al momento della loro edificazione", introduce una presunzione legale
di regolarita' urbanistico-edilizia degli immobili delle Ferrovie,
che prescinde dalla situazione reale, e disciplina poi una procedura
per consentire, entro tre anni, la costruzione di una documentazione
attestante la stessa regolarita', anche in deroga agli strumenti
urbanistici vigenti ("Indipendentemente dalle alienazioni di tali
beni, Ferrovie dello Stato S.p.A. e le societa' dalla stessa
direttamente o indirettamente integralmente controllate, entro tre
anni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione,
possono procedere all'ottenimento di documentazione che tenga luogo
di quella attestante la regolarita' urbanistica ed edilizia mancante,
in continuita' d'uso, anche in deroga agli strumenti urbanistici
vigenti").
Tale procedura prevede che la societa' "proponga" al comune una
"dichiarazione sostitutiva della concessione", allegando alcuni
documenti, fra i quali l'"attestazione del versamento di una somma
pari al 10 per cento di quella che sarebbe stata dovuta in base
all'Allegato 1 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326,
per le opere di cui all'art. 3, comma 1, lettera d), del testo unico
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380" (cioe', per le opere di ristrutturazione edilizia).
Addirittura, la dichiarazione sostitutiva "produce i medesimi
effetti di una concessione in sanatoria, a meno che entro sessanta
giorni dal suo deposito il comune non riscontri l'esistenza di un
abuso non sanabile ai sensi delle norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia e lo notifichi all'interessato"
(subito dopo la disposizione precisa che "in nessun caso la
dichiarazione sostitutiva potra' valere come una regolarizzazione
degli abusi non sanabili ai sensi delle norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia").
La possibilita' di beneficiare della procedura di cui sopra e'
data anche "ai soggetti che acquistino detti immobili da Ferrovie
dello Stato S.p.A. e dalle societa' dalla stessa direttamente o
indirettamente integralmente controllate", ma la somma da
corrispondere e' pari al triplo di quella sopra indicata".
Le norme appena illustrate rappresentano il tentativo di
correggere le conseguenze dell'art. 1, comma 6-bis, del d.l.
n. 351/2001 (come modificato dall'art. 26, comma 10, d.l. n. 269/2003
e poi dall'art. 1, comma 277, legge n. 311/2004) che, nella
prospettiva della privatizzazione degli immobili pubblici, dispone
che "i beni immobili non piu' strumentali alla gestione
caratteristica dell'impresa ferroviaria, di proprieta' di Ferrovie
dello Stato S.p.A.,... nonche' i beni acquisiti ad altro titolo, sono
alienati e valorizzati da Ferrovie dello Stato S.p.A., o dalle
societa' da essa controllate, direttamente o con le modalita' di cui
al presente decreto", e che "le alienazioni di cui al presente comma
sono effettuate con esonero dalla consegna dei documenti relativi
alla proprieta' e di quelli attestanti la regolarita' urbanistica,
edilizia e fiscale degli stessi beni". Le norme qui impugnate, pero',
ledono la sfera di competenza costituzionale della regione sotto
diversi profili.
In sostanza, il comma 88 introduce un altro caso di condono
edilizio, che risulta, pero', ancora piu' difforme dalla Costituzione
rispetto alla disciplina generale introdotta nel 1985, nel 1994 e nel
2003. Gli aspetti deteriori del comma 88 risultano essere i seguenti:
a) il condono e' limitato ad una particolare societa', alle societa'
ad essa collegate e agli aventi causa; b) non essendoci limiti
temporali, il condono potrebbe essere riferito anche agli immobili
realizzati dopo l'entrata in vigore della legge, per cui le Ferrovie
potrebbero costruire un immobile senza concessione e poi, entro i tre
anni dall'entrata in vigore della legge n. 266/2005, proporre la
dichiarazione sostitutiva; c) l'oblazione e' ridotta al 10% di quella
prevista dal d.l. n. 269/2003 e si applica comunque quella relativa
alle ristrutturazioni edilizie, anche se l'abuso e' piu' grave; d) e'
previsto il silenzio-assenso ma con un termine molto piu' ristretto
rispetto a quello del d.l. n. 269/2003; e) non ci sono limiti quanto
alle volumetrie sanabili; f) non sono previsti ambiti di intervento
del legislatore regionale (contemplati, invece, seppur in misura
ridotta, dal d.l. n. 269/2003).
In generale, poi, colpisce il fatto che la norma non prevede la
possibilita' di sanare un abuso, ma e' imperniata sulla presunzione
autoritativa della legittimita' edilizia dell'immobile di un
soggetto, prevedendo poi che una dichiarazione del soggetto produca
gli effetti della concessione in sanatoria nel giro di sessanta
giorni (salvo intervento del comune in certi casi).
Quanto alla lesione delle competenze costituzionali della
regione, il comma 88 viola, in primo luogo, l'autonomia legislativa
ed amministrativa in materia di governo del territorio. Pare chiaro
che il comma 88 e' illegittimo, perlomeno, nella misura in cui
disciplina dettagliatamente i (quasi inesistenti) limiti e la
procedura di condono, senza consentire alle regioni di modulare
l'ampiezza del condono edilizio in relazione alla quantita' e alla
tipologia degli abusi sanabili (ferma restando la spettanza al
legislatore statale della potesta' di individuare la portata massima
del condono edilizio straordinario), cioe' di determinare la
possibilita', le condizioni e le modalita' per l'ammissibilita' a
sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio" (v. sentt.
n. 196/2004, n. 71/2005 e n. 49/2006), eventualmente restringendo le
possibilita' di condono.
Il comma 88, sotto questo profilo, e' ancora piu' lesivo delle
norme del d.l. n. 269/2003, che consentivano qualche piccola
integrazione al legislatore regionale. Su questo punto le sentt.
n. 196/2004, n. 71/2005 e n. 49/2006 della Corte costituzionale si
sono gia' ampiamente pronunciate e ad esse si puo' rinviare.
Ma, in realta', il comma 88 lede le competenze regionali per la
stessa previsione della sanatoria, in quanto per esso non sembrano
poter valere le considerazioni svolte da codesta Corte costituzionale
nella sent. n. 196/2004, ove si e' fatto salvo l'an del condono. La
Corte, infatti, ha ritenuto "ragionevole" il nuovo condono (di cui
ovviamente anche le Ferrovie hanno potuto usufruire come tutti) in
quanto il d.-l. n. 269/2003 faceva riferimento all'entrata in vigore
del d.P.R. n. 380/2001 e della legge cost. n. 3/2001 e, dunque, in
connessione con tali fatti nuovi, si poteva comprendere l'esigenza di
"chiudere" il passato illegale e di dare avvio ad un nuovo periodo,
caratterizzato da una maggiore attenzione nei confronti degli abusi
edilizi.
Il comma 88 e' del tutto privo di quegli elementi che hanno
indotto la Corte a far salvo il "principio" del condono. Non c'e'
nessun fatto nuovo e non c'e' neppure l'esigenza di "chiudere una
stagione"; anzi, mentre i condoni "generali" miravano principalmente
all'estinzione dei reati, e a quest'esigenza primaria seguivano poi
quella di estinguere gli illeciti amministrativi e di "far cassa", il
comma 88 non e' volto a soddisfare esigenze di rango costituzionale
ma ha solamente lo scopo di facilitare la privatizzazione degli
immobili pubblici (anche se poi prevede che si producano i medesimi
effetti della concessione in sanatoria).
Dunque, l'intero comma 88 viola irragionevolmente le competenze
costituzionali, legislative ed amministrative, della regione in
materia di governo del territorio; in subordine, si chiede che esso
sia dichiarato illegittimo nella parte in cui non consente alle
regioni di modulare l'ampiezza del condono in relazione alla
quantita' e alla tipologia degli abusi sanabili, e nella parte in cui
disciplina con norme dettagliate la procedura di sanatoria. E' da
sottolineare che il comma 88 lede le competenze regionali in misura
ancora maggiore (sotto il profilo giuridico, ovviamente, non quanto
ad effetti concreti) rispetto al d.l. n. 269/2003, dato che, come
gia' osservato, non sono previsti limiti temporali per le costruzioni
(per cui il condono potrebbe essere riferito anche agli immobili
realizzati dopo l'entrata in vigore della legge), e' previsto un
termine assai breve per il silenzio-assenso comunale, non ci sono
limiti quanto alle volumetrie sanabili e non sono previsti ambiti di
intervento del legislatore regionale.
Si noti, ulteriormente, che si tratta di un "privilegio" per un
gruppo di societa' e gli aventi causa, il che aggrava la lesivita'
della norma. Essa, infatti, viola anche il principio di eguaglianza e
tale illegittimita' si ripercuote sulle prerogative regionali, dato
che la previsione di tale "privilegio" si traduce nella previsione
del condono.
Infine, il comma 88, la' dove prevede che l'oblazione e' ridotta
al 10% di quella prevista dal d.l. n. 269/2003 e che si applica
comunque quella relativa alle ristrutturazioni edilizie, anche se
l'abuso e' piu' grave, viola l'autonomia finanziaria dei comuni e
cio' si traduce in una lesione dell'autonomia finanziaria regionale,
come riconosciuto da codesta Corte nelle sentt. n. 533/2002,
n. 196/2004 e n. 417/2005. In particolare, nella sent. n. 196/2004 si
legge che "la stretta connessione, in particolare in materia
urbanistica e in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potetenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali"
(punto 14 del Diritto).
3. - Illegittimita' costituzionale dei commi 198 e 203.
Il comma 198 dispone che "le amministrazioni regionali e gli enti
locali di cui all'art. 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche' gli enti del
Servizio sanitario nazionale, fermo restando il conseguimento delle
economie di cui all'art. 1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese
di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni
2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento", e che "a tal fine si considerano anche
le spese per il personale a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni".
Tale disposizione risulta con tutta evidenza costituzionalmente
illegittima. Infatti - con l'imporre che per gli anni 2006, 2007 e
2008 le regioni (non solo non possano aumentare ma anche) riducano
specificamente dell'1% le spese per il personale rispetto a quelle
sostenute nell'anno 2004 - il comma 198 viene a porsi in contrasto
con il principio secondo il quale, fermi i vincoli complessivi posti
per il risanamento della finanza pubblica, e' inammissibile la
previsione da parte dello Stato di limiti di spesa "specifici e
puntuali" nei riguardi delle regioni, dal momento che cio'
rappresenterebbe "una indebita invasione dell'area riservata
dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali..., alle quali la legge
statale puo' prescrivere criteri ed obiettivi (ad esempio,
contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio gli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi"
(cosi' la sentenza n. 449/2005 di codesta Corte; analogamente, cfr.
anche le sentenze nn. 417/2005, 390/2004, 36/2004).
Se poi si guarda alla materia specifica dell'intervento,
costituita dal dimensionamento del personale, e dunque
dall'organizzazione regionale (e di enti regionali), la disposizione
impugnata viola anche l'art. 117 Cost., essendo evidente che tale
materia rientra nella potesta' legislativa regionale residuale, senza
che vi sia spazio per alcun intervento da parte del legislatore
statale.
Di qui, ad avviso della ricorrente regione, la palese
illegittimita' della disposizione di cui al comma 198.
L'illegittimita' costituzionale del comma 198 determina
l'illegittimita' del comma 203, che direttamente lo richiama e, piu'
in generale, l'inapplicabilita' dei commi che costituiscono
applicazione o svolgimento del medesimo comma 198 (a partire dal
seguente comma 199).
4. - Illegittimita' costituzionale del comma 206.
Il comma 206, che recita "Le disposizioni dei commi da 198 a 205
costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma,
della Costituzione" costituisce una norma di "autoqualificazione"
della "funzione" svolta dai commi precedenti (che sono fatti oggetto
di impugnazione in altra parte del presente ricorso).
"E' affermazione costante di questa Corte (sentt. nn. 219 del
1984, 192 del 1987 e 1002 del 1988) - ricorda gia' la sent. 85/1990 -
che la qualificazione di una legge o di alcune sue disposizioni come
principi fondamentali della legislazione statale o come norme
fondamentali di riforma economico-sociale non puo' discendere
soltanto da apodittiche affermazioni del legislatore stesso, ma deve
avere una puntuale rispondenza nella natura effettiva delle
disposizioni interessate, quale si desume dal loro contenuto
normativo, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla loro incidenza
nei confronti di altre norme dell'ordinamento o dei rapporti sociali
disciplinati". Questa "dottrina" risale alla giurisprudenza
precedente alla modifica del Titolo V, quando era ritenuto da questa
ecc.ma Corte che la presenza di norme di dettaglio nelle c.d. "leggi
cornice" non fosse motivo di illegittimita' della legge stessa,
potendo esse venire abrogate dalla successiva legislazione regionale
in esercizio delle proprie attribuzioni costituzionali. Dopo la
riforma costituzionale pero', nella sua prima sentenza (sent.
n. 282/2002) questa Corte ha sottolineato che l'indagine sul riparto
delle competenze "deve oggi muovere... non tanto dalla ricerca di uno
specifico titolo costituzionale di legittimazione dell'intervento
regionale, quanto, al contrario, dalla indagine sulla esistenza di
riserve, esclusive o parziali, di competenza statale".
Percio' le formule di "autoqualificazione" non sono piu' prive di
qualsivoglia rilevanza giuridica, perche' costituiscono la
"motivazione" dell'intervento legislativo dello Stato, l'indicazione
della "base giuridica" su cui esso si fonda. Ora, se la "base
giuridica" indica una materia di competenza concorrente ex art. 117.3
Cost., l'attribuzione statale e' condizionata e circoscritta alla
sola "determinazione dei principi fondamentali". La c.d.
"autoqualificazione" quindi sembra oggi esercitare una funzione
legittimante delle disposizioni cui si riferisce, piuttosto che -
come in passato - l'indicazione della loro funzione normativa.
Per questa ragione, "autoqualificare" come principi fondamentali
disposizioni di dettaglio (quali sono quelle indicate e autonomamente
impugnate) non puo' piu' apparire un'operazione legislativa inutile,
ma costituisce una violazione del riparto di competenze legislative.
5. - Illegittimita' costituzionale dei commi 214 e 216.
Il comma 214 impone sostanzialmente alle regioni (in quanto
rientranti nel novero delle amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/2001) di adottare le
determinazioni finalizzate a rendere operativa anche nei loro
riguardi la soppressione dell'indennita' di trasferta e delle altre
indennita' indicate al precedente comma 213.
Cosi' facendo, tuttavia, le disposizioni impugnate - analogamente
al comma 198 - vengono a porsi in contrasto con il principio secondo
il quale, fermi i vincoli complessivi posti per il risanamento della
finanza pubblica, e' inammissibile la previsione da parte dello Stato
di limiti di spesa "specifici e puntuali" nei riguardi delle regioni,
dal momento che cio' rappresenterebbe "una indebita invasione
dell'area riservata dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali ...,
alle quali la legge statale puo' prescrivere criteri ed obiettivi (ad
esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi" (ancora sentenza n. 449/2005, cfr. anche le sentenze
nn. 417/2005, 390/2004, 36/2004).
Di qui la palese illegittimita' della disposizione impugnata.
Parimenti evidente appare l'incostituzionalita' del successivo
comma 216, il quale - oltre a violare in generale i sopra menzionati
principi del divieto statale di limiti specifici e puntuali alla
spesa regionale - reitera (ampliandone pure la portata) una
disposizione (quella contenuta nell'art. 3, comma 75, della legge
n. 350/2003 - cioe' la legge finanziaria 2004) che codesta ecc.ma
Corte ha gia' dichiarato incostituzionale con la sentenza
n. 449/2005. La reiterazione della norma viola dunque non soltanto i
principi sopra esposti, ma ormai anche il giudicato costituzionale.
6. - Illegittimita' costituzionale del comma 277.
L'art. 1, comma 174 della "finanziaria 2005" (legge 30 dicembre
2004, n. 311) disponeva nel seguente modo: "Al fine del rispetto
dell'equilibrio economico-finanziario, la regione, ove si prospetti
sulla base del monitoraggio trimestrale una situazione di squilibrio,
adotta i provvedimenti necessari. Qualora dai dati del monitoraggio
del quarto trimestre si evidenzi un disavanzo di gestione, a fronte
del quale non sono stati adottati i predetti provvedimenti, ovvero
essi non siano sufficienti, con la procedura di cui all'art. 8, comma
1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, il Presidente del Consiglio dei
ministri diffida la regione a provvedervi entro il 30 aprile
dell'anno successivo a quello di riferimento. Qualora la regione non
adempia; entro i successivi trenta giorni il presidente della
regione, in qualita' di commissario ad acta, approva il bilancio di
esercizio consolidato del Servizio sanitario regionale al fine di
determinare il disavanzo di gestione e adotta i necessari
provvedimenti per il suo ripianamento, ivi inclusi gli aumenti
dell'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche -
IRPEF e le maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive - IRAP entro le misure stabilite dalla normativa
vigente. I predetti incrementi possono essere adottati anche in
funzione della copertura dei disavanzi di gestione accertati o
stimati nel settore sanitario relativi all'esercizio 2004 e seguenti.
La Regione Emilia-Romagna aveva ritenuto di non ricorrere contro
questa disposizione ritenendola non lesiva delle sue attribuzioni:
nella prospettiva di un disavanzo della spesa sanitaria, il
presidente della giunta regionale aveva il potere-dovere di
intervenire, previa diffida, e i meccanismi di reazione alla sua
eventuale (e improbabile) inerzia non apparivano lesivi dei canoni
della leale cooperazione.
Non cosi' la modifica introdotta dal comma 277 della legge
finanziaria 2006: in essa, il meccanismo collaborativo teso
all'obiettivo - ovviamente da apprezzare nel contesto del
coordinamento della finanza pubblica - di un pronto ripiano dei
disavanzi di gestione del Servizio sanitario regionale, sono
sostituiti da un meccanismo sanzionatorio, il cui obiettivo non e' la
rapida individuazione di strumenti di riequilibrio
economico-finanziario, ma esclusivamente la "sanzione" che
l'eventuale ritardo imputabile al Presidente della giunta regionale -
commissario ad acta - fa scattare a carico dei contribuenti, che si
vedranno imposta un'addizionale massima d'imposta, senza che il
commissario ad acta possa piu' intervenire per rimediare adottando,
sia pure tardivamente, i provvedimenti necessari.
La disposizione appare percio' illegittima per due motivi: in
primo luogo, perche' e' lesiva dell'autonomia politica e della stessa
dignita' politica degli organi elettivi della regione, sottoposti a
misure sanzionatorie che eccedono quanto e' necessario e
proporzionato al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica;
in secondo luogo, perche' eccede l'ambito della competenza
concorrente che lo Stato vanta in materia di coordinamento della
finanza pubblica, introducendo norme che non hanno le caratteristiche
della norma di principio, ma sono di dettaglio e autoapplicative, non
proporzionata all'obiettivo legittimamente fissato dallo Stato.
Infatti, la sanzione dell'aumento automatico al massimo
dell'addizionale e l'impossibilita' di un intervento, ancorche'
tardivo, del presidente della giunta regionale, al fine di assicurare
il necessario equilibrio finanziario appaiono misure
irragionevolmente rigide, non proporzionate all'obiettivo,
inutilmente e illegittimamente degradanti la dignita' di un ente
dotato di autonomia politica costituzionalmente tutelata.
La disposizione e' dunque ilegittima in toto in quanto non pone
principi ma regole autoapplicative; in subordine, e' illegittima in
quanto determina una misura sanzionatoria anziche' una misura
commisurata alle esigenze di riequilibrio nonche' in quanto non
prevede che tale misura sanzionatoria venga meno ove il commissario
adotti in seguito le misure necessarie.
7. - Illegittimita' costituzionale dei commi 280 e 281.
a) Con la disposizione dell'art. 1, comma 279 (che non forma
oggetto di impugnazione), lo Stato ha destinato alle regioni
l'importo di 2 miliardi di euro, quale concorso al ripiano dei
disavanzi del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2002, 2003 e
2004; ed ha aggiunto, nel primo periodo del comma successivo, che il
riparto tra le regioni - chiamate a cofinanziare il ripiano - e'
operato con decreto ministeriale, sulla base del numero dei
residenti, e previa intesa con la Conferenza Stato-regioni.
Si tratta di un finanziamento che trova causa nella
corresponsabilita' dello Stato sia nella determinazione del livello
delle entrate regionali, sia nella determinazione delle prestazioni
sanitarie di cui hanno diritto i cittadini: puo' quindi parlarsi di
un concorso costituzionalmente dovuto.
Le ulteriori disposizioni del comma 280, tuttavia, subordinano il
finanziamento statale a due condizioni: a) la prima, che entro il 31
marzo 2006 la Conferenza unificata esprima l'intesa sullo schema di
Piano sanitario nazionale 2006-2008; b) la seconda, che entro lo
stesso termine si addivenga ad una intesa tra Stato e regioni, nella
quale sia prevista una pluralita' di misure organizzative riferibili
alle c.d. "liste di attesa" per le prestazioni sanitarie.
Il comma 281, a sua volta, introduce una terza condizione per
l'accesso al contributo: "le regioni che nel periodo 2001-2005
abbiano fatto registrare ... un disavanzo medio pari o superiore al 5
per cento, ovvero che abbiano fatto registrare nell'anno 2005 un
incremento del disavanzo rispetto all'anno 2001 pari o superiore al
200 per cento" devono stipulare di un apposito accordo (ovvero
integrare accordi gia' sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180,
legge n. 311/2004), "per l'adeguamento alle indicazioni del Piano
sanitario nazionale 2006-2008 e il perseguimento dell'equilibrio
economico nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza".
E' da evidenziare come, nel loro insieme, le norme impugnate
istituiscano un collegamento necessario tra il finanziamento statale,
resosi indispensabile in relazione ad attivita' di assistenza gia'
prestata, e il consenso delle regioni a tutte le previsioni del Piano
sanitario 2006-2008: le regioni sono infatti costrette ad una scelta
obbligata, in quanto eventuali obiezioni e riserve sullo schema di
Piano predisposto dal Governo implicano la rinuncia alle risorse
finanziarie.
Le condizioni alle quali lo Stato ha subordinato il finanziamento
del comma 279 sono costituzionalmente illegittime per violazione
degli artt. 117, comma 3, 118, comma 1, 119 Cost., del principio di
ragionevolezza.
b) Lese sono anzitutto le attribuzioni legislative ed
amministrative spettanti alla regione in materia di "tutela della
salute".
Tra esse rientrano certamente i poteri mediante i quali la
regione concorre alla adozione del Piano sanitario nazionale, sia
attraverso la formulazione di specifiche proposte, sia attraverso
l'espressione dell'intesa sul Piano nell'ambito della Conferenza
unificata (secondo quanto dispone l'art. 1, commi 4-5, d.lgs.
n. 502/1992, come sostituito dall'art. 1, d.lgs. n. 29/1999). Ed e'
evidente - e imposto dai principi di tutela della salute (art. 32
Cost.) e di buon andamento della amministrazione (art. 97 Cost.) -
che le determinazioni regionali in proposito devono necessariamente
avere riguardo alle esigenze sanitarie della popolazione nel periodo
preso in considerazione dal Piano, alle risorse economiche necessarie
allo scopo e a quelle che si ritiene saranno disponibili.
Questi criteri di orientamento nella decisione sono invece
palesemente negati dalle disposizioni impugnate, proprio per il
legame che esse costituiscono tra l'accordo sulla approvazione del
Piano, destinato a valere per il futuro, e la copertura del disavanzo
relativo a gestioni passate: di conseguenza, risultano
sostanzialmente lesi i poteri regionali concernenti la formazione del
Piano sanitario.
L'illegittima compressione delle competenze nel settore della
tutela della salute si manifesta anche con la posizione della seconda
condizione, relativa alla intesa Stato-regioni sulle misure
organizzative che queste ultime devono assumere.
Dopo la riforma del titolo V, l'autonomia regionale in ordine
alla organizzazione degli enti sanitari e' piu' vasta di quella
consentita dalla precedente materia "assistenza sanitaria", potendosi
in principio spingere fino alla stessa "previsione" di essi, dal
momento che cio' "rappresenta una delle possibili opzioni
organizzative per conseguire le finalita' prescelte dall'ente
costituzionalmente responsabile nella materia o nelle materie
interessate" (cosi', molto efficacemente, la sent. n. 270/2005).
Orbene, alcuni contenuti dell'intesa - alla cui stipulazione e'
subordinato il contributo finanziario statale - comprimono
indebitamente l'autonomia regionale sulla disciplina delle strutture
sanitarie: cio' vale in particolare per l'obbligo di stabilire una
quota minima di risorse da vincolare al contenimento dei tempi di
attesa per le prestazioni (comma 280, lett. d), per le modalita' di
realizzazione del centro unico di prenotazione (con utilizzo in via
prioritaria dei medici di medicina generale; lett. d); per la
attivazione "di uno specifico flusso informativo per il monitoraggio
delle liste di attesa" (lett. e); per la imposizione che alla
certificazione degli interventi in attuazione del piano di
contenimento delle liste di attesa provveda il comitato di cui
all'intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005 (lett. f).
Del resto, lo stesso legislatore statale deve essere stato
consapevole della illegittimita' delle misure organizzative in
discorso, se ha ritenuto di non imporle in modo formalmente
unilaterale, e di farne oggetto di una "intesa": in apparenza essa e'
liberamente sottoscrivibile o rifiutabile (si notera' che il comma
280 ragiona di una intesa "ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge
5 giugno 2003, n. 131", di una intesa diretta cioe' "a favorire
l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di
posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni"), mentre
in realta' essa e' imposta alla regione dalla urgente necessita' di
ottenere il contributo finanziario statale.
c) Il legame tra il concorso nazionale alla copertura dei
disavanzi pregressi e l'accordo sul Piano sanitario per il periodo
2006-2008, risulta incostituzionale anche per violazione del
principio di ragionevolezza, in quanto - come si e' rimarcato - ha ad
oggetto due entita' non omogenee.
Da questo vizio non e' esente nemmeno il comma 281, secondo cui
le singole regioni che hanno registrato negli anni passati un
particolare (incremento di) disavanzo, sono assoggettate - per
concorrere al riparto del contributo statale - alla ulteriore
condizione di stipulare un apposito accordo "per l'adeguamento alle
indicazioni del Piano sanitario nazionale 2006-2008 e il
perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza". Da un lato, infatti, mediante il richiamo
dell'art, 1, comma 180, legge n. 311/2004, la disposizione parrebbe
ipotizzare che gli accordi implichino una previa "ricognizione delle
cause" del disavanzo, ed assumano a contenuto la elaborazione di "un
programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di
potenziamento del Servizio sanitario regionale"; d'altro lato, e
contraddittoriamente, la norma impugnata prevede che il singolo
accordo sia diretto allo "adeguamento alle indicazioni del Piano
sanitario" futuro.
d) Gli argomenti sopra svolti valgono a dimostrazione della
incostituzionalita' delle disposizioni esaminate anche per violazione
dell'art. 119, comma 4, Cost.: se lo stesso legislatore statale
riconosce come necessario un intervento finanziario a copertura dei
disavanzi pregressi (e non potrebbe essere diversamente, per le
ragioni strutturali accennate all'inizio del presente motivo di
ricorso), e' in violazione del principio per cui le risorse
"ordinarie" delle regioni devono consentire "di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" ogni
"condizione" che non abbia riguardo a quelle stesse ragioni
strutturali, e che non incidano quindi sulle fonti di entrata o sui
livelli delle prestazioni, o sui costi delle medesime.
e) Giova ricordare che solo superficialmente la questione di
costituzionalita' ora proposta e' paragonabile a quella sollevata
dalla stessa Regione Emilia-Romagna contro l'art. 52, comma 4, legge
n. 289/2002, e decisa con la sent. 36/2005. La norma allora impugnata
condizionava ad adempimenti "futuri" delle regioni "l'adeguamento del
finanziamento del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2003,
2004 e 2005": vi era quindi corrispondenza temporale tra le somme
"aggiuntive" da trasferire agli enti autonomi e l'imposizione ad essi
di determinati vincoli organizzativo-assistenziali; inoltre, gli
impegni di cui all'art. 52 cit. erano sostanzialmente il frutto di
procedure concertative fra Stato e regioni, e proprio questo
carattere negoziale e' stato posto dalla Corte a fondamento della
sentenza n. 36. Ma per nessuno dei due aspetti si puo' affermare una
similitudine con i commi 280 e 281 della legge n. 266.
8. - Illegittimita' costituzionale dei commi 283 e 284.
I commi 282 (non impugnato), 283 e 284 (parzialmente impugnati)
rilevano qui nelle parti in cui: vietano alle aziende sanitarie ed
ospedaliere di sospendere le prenotazioni delle prestazioni sanitarie
di cui al d.P.C.m. 29 novembre 2001; comminano la sanzione
amministrativa da mille a seimila euro ai soggetti responsabili della
violazione del divieto di sospensione; vincolano ad applicare le
sanzioni "secondo i criteri fissati dalla Commissione" nazionale
sulla appropriatezza delle prescrizioni: e' questo un organo di nuova
istituzione, la cui nomina e' riservata al Ministro della salute.
Le disposizioni impugnate sono lesive delle competenze
legislative ed amministrative della regione nella materia "tutela
della salute" (artt. 117, comma 3, 118, comma 1, Cost.).
Costituzionalmente ilegittima e' la norma per la quale
l'applicazione delle sanzioni amministrative deve avvenire secondo i
criteri stabiliti dalla Commissione nazionale per l'appropriatezza
delle prescrizioni (comma 284, ultimo periodo). Non sussiste infatti
alcun titolo costituzionale che consenta allo Stato di imporsi
mediante questo strumento sulla attivita' amministrativa della
regione. Il limite dei principi fondamentali della materia esclude la
possibilita' di utilizzare atti diversi da quelli legislativi; la
previsione di una qualche potesta' regolamentare e' vietata allo
Stato - nelle materie concorrenti e residuali - dall'art. 117, comma
6, Cost.; la configurazione di una qualche potesta' di indirizzo e
coordinamento e' contraria al sistema risultante dalla riforma del
Titolo V, "anche alla luce di quanto espressamente disposto
dall'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131" (cosi',
decisamente, la sent. n. 329/2003).
A sostegno della legittimita' della norma in esame non potrebbe
nemmeno invocarsi la "chiamata in sussidiarieta" ex art. 118, comma
1, Cost.: non si vede, infatti, quali esigenze unitarie possano
giustificare la attrazione al centro del potere di fissare criteri
per sanzionare comportamenti di soggetti che esauriscono la loro
attivita' all'interno della organizzazione regionale del servizio
sanitario. In ogni modo, anche in questo caso il difetto della
previsione dell'intesa con la Conferenza Stato-regioni vizierebbe
comunque la norma.
Un secondo motivo di illegittimita' investe, per violazione del
principio di leale collaborazione, il comma 283, nella parte in cui
non prevede che la Commissione nazionale per la appropriatezza delle
prestazioni sia istituita e sia nominata dal Ministro per la salute
previa intesa con la Conferenza permanente Stato-regioni.
Ammesso infatti che esigenze unitarie costituzionalmente fondate
consentano allo Stato di nominare la Commissione, poiche' essa e'
destinata ad operare in materia di sicura competenza regionale,
l'intreccio degli interessi impone che alla nomina si addivenga
attraverso un modulo consensuale. Ne' si potrebbe obiettare che la
posizione delle autonomie e' gia' garantita dalla previsione -
contenuta nella disposizione impugnata - che della Commissione devono
necessariamente far parte "rappresentanti designati dalla Conferenza
permanente": poiche' la legge non fissa ne' il numero di questi
rappresentanti, ne' il rapporto di essi con le altre componenti della
Commissione, l'intesa della quale si denuncia la mancanza costituisce
l'unico strumento mediante il quale alle regioni e alle province
autonome puo' essere riconosciuta una rappresentanza adeguata.
9. - Illegittimita' costituzionale del comma 285.
Il comma 285 interviene sulle "risorse residue finalizzate alla
costruzione, ristrutturazione o adeguamento di presidi ospedalieri"
(in attuazione dell'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67), e ne
impone la destinazione ad un certo tipo di interventi: quelli che
comprendono degenze per acuti con almeno 250 posti letto (ridotti a
120 se si tratta di presidi per lungodegenza o riabilitazione), e
quelli necessari al rispetto dei requisiti minimi strutturali e
tecnologici dei presidi attivi avviati alla data del 31 dicembre
2005.
La disposizione viola palesemente la competenza legislativa
spettante alla regione in ordine alla organizzazione dell'assistenza
ospedaliera (art. 117, comma 3, Cost.), e l'autonomia finanziaria
nelle decisioni di spesa e relativa destinazione; inoltre, a
prescindere dalla originaria legittimita' delle disposizioni che
avevano impresso il vincolo di destinazione alle somme in discorso,
vincoli del genere si pongono oggi in contrasto con i principi
risultanti dal nuovo art. 119, commi 1, 4, e 5, Cost., secondo una
giurisprudenza costituzionale oramai consolidata.
10. - Illegittimita' costituzionale del comma 286.
Il comma 286 dell'art. 1 della legge dispone che "la cessione a
titolo di donazione di apparecchiature e altri materiali dismessi da
aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere, Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico di diritto pubblico ... a beneficio
delle strutture sanitarie nei Paesi in via di sviluppo o in
transizione", "e' promossa e coordinata dall'Alleanza degli ospedali
italiani nel mondo" (si tratta, a quanto risulta, di una
"associazione", fondata nel 2004 da Ministri del Governo nazionale, e
aperta all'adesione di altri soggetti, probabilmente di natura
privata). Al di la' della contorta formulazione testuale,
l'intendimento di vincolare gli enti sanitari in ordine alla
destinazione dei materiali dismessi e all'avvalimento necessario
della Alleanza, risulta chiaramente dal secondo periodo del comma,
la' dove si obbligano gli enti a comunicare alla Alleanza la
disponibilita' delle attrezzature sanitarie in questione; d'altronde,
una sorta di intesa (ammesso che sia tale) tra Alleanza e strutture
parrebbe ipotizzata solo per le "modalita" della comunicazione,
mentre "il parere favorevole della regione interessata" sembrerebbe
condizionare solo il fatto in se' della cessione dei materiali, e non
anche la individuazione dei destinatari e le modalita' secondo le
quali essa deve seguire.
Si e' dunque in primo luogo in presenza di una norma statale
assai dettagliata e puntuale, la quale incide su un aspetto della
organizzazione di enti che - operando nelle materie della tutela
della salute e della ricerca scientifica - ricadono pienamente nella
competenza legislativa della regione (ancora una volta giova
ricordare quanto statuito dalla recente sent. n. 270/2005, che ha
annullato disposizioni di dettaglio incidenti sulla struttura di enti
sanitari).
In secondo luogo, il vincolo ad una determinata destinazione
delle risorse dismesse viola l'autonomia regionale nell'utilizzazione
di beni che appartengono alla comunita', e che in altra forma alla
stessa comunita' potrebbero essere utili (la norma impugnata esclude
ad esempio la destinazione ad istituti scolastici, come pure ad altri
enti o gruppi che agiscano in una qualunque delle materie attribuite
alla competenza regionale).
E le censure di costituzionalita' sollevate non sono superabili
facendo appello ai poteri statali nella materia dei "rapporti
internazionali ... delle regioni": al contrario, anche le competenze
spettanti alla ricorrente in questa materia sono lese dal carattere
di dettaglio della disposizione impugnata, e dall'affidamento ad una
entita' quale la "Alleanza" dei compiti - di natura in parte politica
ed in parte amministrativa - attinenti alla cura dei rapporti con
altri Stati o con organismi operanti al loro interno.
11. - Illegittimita' costituzionale del comma 311.
Il comma 311, vincola le risorse resesi disponibili a seguito
della risoluzione degli accordi di programma inerenti l'edilizia
sanitaria, nell'ammontare risultante da periodiche ricognizioni
effettuate con decreto del Ministro della salute, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, a finalita', specifiche.
Tali risorse possono infatti essere utilizzate soltanto: a) per
la sottoscrizione di nuovi accordi di programma; b) per gli
interventi relativi alle linee di finanziamento per le strutture
necessarie all'attivita' libero professionale intramuraria; c) per le
strutture di radioterapia; d) per gli interventi relativi agli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, ai policlinici
universitari, agli ospedali classificati, agli Istituti
zooprofilattici sperimentali e all'ISS. Le risorse sono ripartite
"nel rispetto delle quote gia' assegnate alle singole regioni o
province autonome sul complessivo programma di cui all'art. 20 della
legge 11 marzo 1988, n. 67, e successive modificazioni".
Attraverso questa disposizione legislativa, lo Stato cerca di
ricuperare la piena disponibilita' di parte del Fondo sanitario non
ancora spesa, decidendo autonomamente la sua destinazione. Si tratta
di una palese violazione dell'autonomia finanziaria regionale,
giacche', come codesta, ecc.ma Corte ha costantemente ribadito, in
materie di competenza regionale allo Stato e' preclusa la
destinazione vincolata dei finanziamenti: cio' non puo' che valere
anche per la "destinazione" di fondi "di risulta".
12. - Illegittimita' costituzionale del comma 330.
Il comma 330, prevede che "al fine di assicurare la realizzazione
di interventi volti al sostegno delle famiglie e della solidarieta'
per lo sviluppo socio-economico" istituisce "presso lo stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze un fondo, con
una dotazione finanziaria di 1.140 milioni di euro per l'anno 2006".
La disposizione appare caratterizzata da una scrittura "in
bianco" che non consente di individuare, neppure in linea di massima,
la tipologia degli interventi a cui il fondo sarebbe destinato, ne' i
criteri e le modalita' di gestione, ne' infine i destinatari delle
provvidenze. Tuttavia il "sostegno delle famiglie" e della
"solidarieta' per lo sviluppo socio-economico" rientrano totalmente
nell'ambito dei servizi e dell'assistenza sociale in cui le regioni
hanno competenza piena. Appare percio' illegittimo che lo Stato,
anziche' percorrere la strada costituzionalmente obbligata di
assegnare i finanziamenti al Fondo per le politiche sociali, e
istituire una procedura di leale collaborazione che e' tassativamente
richiesta quando agisce in materie regionali per "chiamata in
sussidiarieta" (il punto e' fermo nella giurisprudenza costituzionale
sin dalla sent. n. 303/2003), si avventuri a istituire un fondo
settoriale (una soluzione che piu' volte questa Corte ha dichiarato
preclusa in materie di competenza regionale: cfr. per es. sentt.
n. 423/2004, n. 160 e n. 449/2005), a destinazione vaga se non
interamente franca, che puo' consentire alle autorita' ministeriali
interventi privi di limiti, contorni e procedure definite, agendo a
mano libera nel campo delle politiche sociali, con interventi diretti
- si suppone - a favore di soggetti privati (in contrasto con quanto
sempre affermato da questa Corte - cfr. sentt. n. 320, n. 423,
n. 424/2004 e n. 160/2005 - che vieta comunque che in una materia di
competenza legislativa regionale si prevedano interventi finanziari
statali destinati a soggetti privati, poiche' cio' equivarrebbe a
riconoscere allo Stato potesta' legislative e amministrative
sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle rispettive
competenze) e senza alcuna garanzia di partecipazione delle regioni.
Si chiede percio' a codesta ecc.ma Corte di dichiarare
illegittima la disposizione in parola, nella parte in cui prevede che
la dotazione finanziaria ivi prevista sia costituita in un fondo
autonomo anziche' integrare il Fondo per le politiche sociali, per la
sua ordinaria gestione regionale.
13. - Illegittimita' costituzionale del comma 340.
Va premesso che il comma 337 dispone che, "per l'anno finanziario
2006, ed a titolo iniziale e sperimentale,... una quota pari al 5 per
mille dell'imposta stessa e' destinata in base alla scelta del
contribuente alle seguenti finalita': a) sostegno del volontariato e
delle altre organizzazioni non lucrative di utilita' sociale...
nonche' delle associazioni di promozione sociale iscritte" in
determinati registri, e delle associazioni e fondazioni riconosciute
che operano nei settori di cui all'art. 10, comma 1, lettera a), del
decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460; b) finanziamento della
ricerca scientifica e dell'universita'; c) finanziamento della
ricerca sanitaria; d) attivita' sociali svolte dal comune di
residenza del contribuente".
Come risulta chiaramente, tutte le finalita' richiamate attengono
a materie di competenza regionale, o concorrente (ricerca
scientifica) o piena (politiche sociali).
Quanto alle "associazioni e fondazioni riconosciute che operano
nei settori di cui all'art. 10, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 4 dicembre 1997, n. 460", tali settori sono l'"assistenza
sociale e socio-sanitaria", l'"assistenza sanitaria", la
"beneficenza", l'"istruzione", la "formazione", lo "sport
dilettantistico", la "tutela, promozione e valorizzazione delle cose
d'interesse artistico e storico", la "tutela e valorizzazione della
natura e dell'ambiente", la "promozione della cultura e dell'arte",
la "tutela dei diritti civili" e la "ricerca scientifica di
particolare interesse sociale". Anche questi settori ricadono nella
competenza concorrente o piena delle regioni.
Il comma 340 - oggetto della presente impugnazione - stabilisce
che, con decreto "di natura non regolamentare" del Presidente del
Consiglio del ministri (su proposta del Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca e del Ministro della salute, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze) "sono
stabilite le modalita' di richiesta, le liste dei soggetti ammessi al
riparto e le modalita' del riparto delle somme stesse, sentite le
Commissioni parlamentari competenti relativamente alle finalita' di
cui al comma 337, lettera a)". La disposizione aggiunge che "il
Ministro dell'economia e delle finanze e' autorizzato a provvedere,
con propri decreti, alla riassegnazione ad apposite unita'
previsionali di base dello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze delle somme affluite all'entrata per
essere destinate ad alimentare un apposito fondo".
In sostanza, lo Stato ha istituito un fondo settoriale in materia
regionale, destinato a finanziare direttamente i soggetti di cui al
comma 337. Benche' il comma 337 sia, ad avviso della ricorrente
regione, elusivo della giurisprudenza costituzionale che ha vietato i
finanziamenti statali diretti dei privati in materie regionali, essa
non si propone di sottrarre i fondi previsti alle finalita' di cui al
comma 337, per cui si limita a contestare il comma 340, attinente
alla gestione del fondo.
In altre parole, la regione censura il comma 340 nella parte in
cui, invece di prevedere il riparto delle risorse fra le regioni,
contempla una gestione accentrata del fondo e la sua regolamentazione
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. La gestione
accentrata viola l'autonomia legislativa ed amministrativa delle
regioni nelle materie di cui al comma 337, tutte di competenza
regionale, non sussistendo alcuna esigenza di esercizio unitario che
giustifichi la competenza statale. L'utilizzo delle risorse per le
finalita' di cui al comma 337 puo' avvenire con piena efficacia a
livello regionale, sulla base di una disciplina regionale. La
regione, dunque, chiede una sentenza sostitutiva che affidi alle
regioni la gestione concreta (e la relativa disciplina) dei
finanziamenti previsti dal comma 337.
Se anche si dovesse ritenere giustificata - per esigenze unitarie
che la regione non riesce ad intravvedere - tale forma di gestione,
il comma 340 sarebbe comunque illegittimo per violazione del
principio di leale collaborazione, perche' il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri in esso previsto e' adottato senza alcun
coinvolgimento delle regioni. In via subordinata si chiede, dunque,
che esso sia dichiarato illegittimo perlomeno nella parte in cui non
prevede l'intesa con la Conferenza Stato-regioni.
14. - Illegittimita' costituzionale del comma 359.
Il comma 357 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri, il fondo per l'innovazione, la crescita e l'occupazione, di
seguito denominato, destinato a finanziare da un lato i progetti
individuati dal Piano per l'innovazione, la crescita e l'occupazione,
dall'altro generici interventi di adeguamento tecnologico nel settore
sanitario.
Il comma 359 dispone che il fondo sia ripartito "esclusivamente
tra gli interventi individuati dal Piano di cui al comma 357, nonche'
tra gli interventi di adeguamento tecnologico nel settore sanitario,
proposti dal Ministro della salute, con apposite deibere del CIPE, il
quale stabilisce i criteri e le modalita' di attuazione degli
interventi in base alle risorse affluite al fondo, riservando il 15
per cento dell'importo da ripartire agli interventi di adeguamento
tecnologico nel settore sanitario.
La Regione Emilia-Romagna non intende impugnare il comma 357,
nonostante si venga cosi' a costituire un fondo settoriale in materia
di competenza regionale. Proprio in quanto si tratta di interventi in
materia regionale, tuttavia, essa intende far valere la mancata
previsione di quelle forme di leale collaborazione, che sono
necessarie tutte le volte in cui lo Stato ritenga di assumere
direttamente una funzione "in sussidiarieta": in particolare, la
mancata previsione delle necessarie intese della Conferenza
Stato-regioni sia sul Piano che sulle delibere di riparto del Cipe.
Si chiede dunque che la disposizione del comma 359 sia dichiarata
illegittima in quanto non prevede tali intese.
15. - Illegittimita' costituzionale del comma 366 e del comma 368
(in particolare lettera b), n. 1 e 2, e lettera d).
Il comma 366 dispone che "ai fini dell'applicazione dei commi da
367 a 372, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro delle attivita' produttive, con il Ministro
delle politiche agricole e forestali, con il Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e con il Ministro
per l'innovazione e le tecnologie" siano definite "le caratteristiche
e le modalita' di individuazione dei distretti produttivi, quali
libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e
sul piano funzionale, con l'obiettivo di accrescere lo sviluppo delle
aree e dei settori di riferimento, di migliorare l'efficienza
nell'organizzazione e nella produzione, secondo principi di
sussidiarieta' verticale ed orizzontale, anche individuando modalita'
di collaborazione con le associazioni imprenditoriali".
La connessione e l'interferenza dell'istituto dei distretti
produttivi con la potesta' legislativa regionale in materia di
politica economica e di interventi nell'economia. Occore infatti
ricordare che competenza residuale nelle materie dello sviluppo
economico spetta ormai in generale alla regione a termini
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
Il legislatore statale, ove avesse ritenuto di potere tracciare
il quadro generale di tale istituto, data la connessione con
interventi - ad esempio di carattere fiscale - di competenza statale,
avrebbe tuttavia dovuto, appunto, limitarsi a tale quadro generale,
chiamando le regioni a tracciarne i contenuti specifici per ogni
realta' regionale.
Invece, esso ha disciplinato l'istituto in termini tali da
precludere alle regioni l'esercizio della loro potesta' legislativa.
Di qui un primo profilo di illegittimita' costituzionale.
Invece di fare cio', il legislatore ha in pratica abdicato al
proprio compito, per delegare la normazione a decreti ministeriali,
in violazione dell'art. 117, sesto comma, che limita il potere
regolamentare statale alle materie di competenza statale esclusiva:
quale questa, all'evidenza, non e'. In piu', vi e' anche la
violazione del principio di legalita' sostanziale, data l'assenza di
criteri e parametri legislativi per l'esercizio del potere.
In subordine, ove dovesse ritenersi giustificato che le
caratteristiche dei distretti e i criteri di individuazione venissero
stabiliti con decreto ministeriale, la norma sarebbe comunque
illegittima per la mancata previsione di qualunque partecipazione
alla decisione delle regioni, pur in materia di loro competenza, e in
particolare per la mancata previsione dell'intesa della Conferenza
Stato-regioni.
Inoltre, la norma neppure riconosce un ruolo necessario della
regione nella concreta individuazione di ciascun distretto, persino
questo essendo affidato a regole ministeriali: e questo concretizza
un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale.
Accanto a quella del comma 366, sotto i profili ora indicati, la
ricorrente regione contesta la legittimita' costituzionale di alcune
ulteriori specifiche disposizioni della disciplina relativa ai
distretti, in relazione al comma 368. Si tratta, in primo luogo,
della lettera b), relativa alle misure definite come amministrative,
e precisamente dei numeri 1) e 2). Si tratta ancora della lettera d).
Quanto alla lettera b), il n. 1) di essa stabilisce: che "le
imprese aderenti possono intrattenere rapporti con le pubbliche
amministrazioni e con gli enti pubblici, anche economici, ovvero dare
avvio presso gli stessi a procedimenti amministrativi per il tramite
del distretto di cui esse fanno parte"; che "in tal caso, le domande,
richieste, istanze ovvero qualunque altro atto idoneo ad avviare ed
eseguire il rapporto ovvero il procedimento amministrativo, ivi
incluse, relativamente a quest'ultimo, le fasi partecipative del
procedimento, qualora espressamente formati dai distretti
nell'interesse delle imprese aderenti si intendono senz'altro
riferiti, quanto agli effetti, alle medesime imprese"; che "qualora
il distretto dichiari altresi' di avere verificato, nei riguardi
delle imprese aderenti, la sussistenza dei presupposti ovvero dei
requisiti, anche di legittimazione, necessari, sulla base delle leggi
vigenti, per l'avvio del procedimento amministrativo e per la
partecipazione allo stesso, nonche' per la sua conclusione con atto
formale ovvero con effetto finale favorevole alle imprese aderenti,
le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici provvedono senza
altro accertamento nei riguardi delle imprese aderenti"; che "i
distretti possono accedere, sulla base di apposita convenzione, alle
banche dati formate e detenute dalle pubbliche amministrazioni e
dagli enti pubblici".
Infine, e' previsto che con decreto (s'intende, "di natura non
regolamentare") del Ministro dell'economia e delle finanze siano
stabilite "le modalita' applicative delle disposizioni del presente
numero".
Tutte tali disposizioni costituiscono illegittima disciplina
dell'azione amministrativa in relazione alle imprese, spettante in
toto alla competenza della ricorrente regione, tranne che per
eventuali interventi macroeconomici di competenza dello Stato. Ferma
restando l'illegittimita' costituzionale di tutte tali disposizioni,
in quanto si riferiscano ad attivita' amministrativa o procedimenti
regionali (come e' confermato dal riferimento anche ai "contributi
erogati a qualunque titolo sulla base di leggi regionali" contenuto
al comma 368, lettera b), n. 2), sia consentito osservare che la
lesione e' particolarmente grave in relazione alla norma che in
sostanza espropria le amministrazioni dall'attivita' amministrativa
di propria competenza, affidandola a corpi espressivi degli interessi
parziali delle imprese, di cui per di piu' nessuna legge definisce le
caratteristiche: di fronte alle dichiarazioni dei distretti "di avere
verificato, nei riguardi delle imprese aderenti, la sussistenza dei
presupposti ovvero dei requisiti, anche di legittimazione, necessari,
sulla base delle leggi vigenti, per l'avvio del procedimenro
amministrativo e per la partecipazione allo stesso, nonche' per la
sua conclusione con atto formale ovvero con effetto finale favorevole
alle imprese aderenti, le pubbliche amministrazioni e gli enti
pubblici provvedono senza altro accertamento nei riguardi delle
imprese aderenti".
Tale norma o insieme di norme appare incostituzionale non per
l'evidente totale espropiazione della potesta' legislativa di
disciplina delle materie in questione, e di disciplina della relativa
funzione amministrativa, ed in particolare del procedimento
amministrativo, appartenente alla competenza propria delle regioni,
ai sensi dell'art. 117, quarto comma (come del resto reso evidente
dall'art. 29 della stessa legge statale sul procedimento
amministrativo, n. 241 del 1990, dopo le modifiche apportate con la
legge n. 15 del 2005, le quali limitano l'efficacia diretta delle
disposizioni della legge 241 all'amministrazione statale e degli enti
nazionali).
E' evidente inoltre, ad avviso della regione, che e' violato
anche l'art. 97 della Costituzione, data l'evidente parzialita' del
soggetto cui vengono affidate le funzioni amministrative, e la sua
inidoneita' alla valutazione degli interessi pubblici in generale; ed
e' evidente che la regione e' pienamente legittimata a far valere
questo vizio, trattandosi della funzione amministrativa ad essa
costituzionalmente spettante.
Quanto alla lettera b), n. 2, secondo la quale "al fine di
facilitare l'accesso ai contributi erogati a qualunque titolo sulla
base di leggi regionali, nazionali o di disposizioni comunitarie, le
imprese che aderiscono ai distretti di cui al comma 366 possono
presentare le relative istanze ed avviare i relativi procedimenti
amministrativi, anche mediante un unico procedimento collettivo, per
il tramite dei distretti medesimi che forniscono consulenza ed
assistenza alle imprese stesse e che possono, qualora le imprese
siano in possesso dei requisiti per l'accesso ai citati contributi,
certificarne il diritto", con la ulteriore previsione che con decreto
(immancabilmente "di natura non regolamentare" (come se potessero
queste mere parole fare qualunque differenza, se non per eludere la
necessaria sottoposizione al parere del Consiglio di Stato) del
Ministro dell'economia e delle finanze sono stabilite "le modalita'
applicative della presente disposizione", valgono in sostanza i
medesimi argomenti sopra svolti per il n. 1).
1) Da un lato, infatti, si tratta sempre della disciplina del
procedimento amministrativo regionale, dall'altro della illegittima
previsione di poteri normativi ministeriali, ovviamente preclusi in
relazione alla attivita' amministrativa ed ai procedimenti regionali:
atti sempre da assumere senza alcuna partecipazione delle regioni.
Infine, viola le competenze legislative ed amministrative
regionali anche la costituzione ed organizzazione della Agenzia per
la diffusione delle tecnologie per l'innovazione, senza alcuna
partecipazione delle regioni: infatti tale Agenzia e' soggetta alla
vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri la quale con
propri decreti (anch'essi "di natura non regolamentare"), sentiti
numerosi Ministeri (alcuni dei quali, dice la norma non senza una
dose di sottile umorismo, "se nominati") definisce "criteri e
modalita' per lo svolgimento delle attivita' istituzionali", mentre
lo stesso statuto dell'Agenzia "e' soggetto all'approvazione della
Presidenza del Consiglio dei ministri", sempre senza partecipazione
alcuna delle regioni, e senza alcuna garanzia di loro presenza
all'interno dell'agenzia.
Indubbiamente alla ricorrente regione appare impressionante il
complessivo quadro di illegittimita' costituzionale e di violazione
delle competenze regionali che caratterizza la disciplina dei
distretti: ed a tale quadro essa chiede a codesta ecc.ma Corte di
porre rimedio mediante le richieste pronunce.
16. - Illegittimita' costituzionale dei commi 483, da 485 a 481 e
492.
I commi da 483 a 492 disciplinano alcuni aspetti della materia
concernente le concessioni di derivazione di acqua pubblica per uso
idroelettrico, sia modificando espressamente il decreto legislativo
16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/1992/CE recante
norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica), sia
introducendo nuove disposizioni.
In particolare:
a) il comma 483 interviene sull'art. 12 del d.lgs.
n. 79/1999, abrogando le disposizioni che regolamentavano il rinnovo
delle concessioni di derivazione in scadenza ed introducendo anche
per tale fattispecie l'obbligo di procedere con gara ad evidenza
pubblica detta gara e' finalizzata all'attribuzione, a titolo oneroso
e per un periodo di durata trentennale, del titolo concessorio,
avendo particolare riguardo ad un'offerta di miglioramento e
risanamento ambientale del bacino idrografico di pertinenza e di
aumento dell'energia prodotta o della potenza installata. La modifica
viene giustificata con la necessita' di dare attuazione ai principi
comunitari di tutela della concorrenza, liberta' di stabilimento,
trasparenza e non discriminazione. Il medesimo comma prevede che il
Ministero delle attivita' produttive, di concerto con il Ministero
dell'ambiente e di tutela del territorio, sentito il gestore della
rete di trasmissione nazionale, determini, con proprio provvedimento,
i requisiti organizzativi e finanziari minimi, i parametri di aumento
dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti la
procedura di gara.
b) il comma 485 procrastina, tuttavia, l'applicazione delle
disposizioni introdotte nella normativa di settore dal comma 483,
disponendo la proroga per 10 anni di tutte le grandi concessioni di
derivazione idroelettrica, in ragione - si afferma testualmente - dei
"tempi di completamento del processo di liberalizzazione e
integrazione europea del mercato interno dell'energia elettrica,
anche per quanto riguarda la definizione di principi comuni in
materia di concorrenza e parita' di trattamento nella produzione
idroelettrica"; la proroga e' subordinata all'effettuazione di
"congrui interventi di ammodernamento degli impianti, come definiti
al comma 487";
c) il comma 486 prevede un canone aggiuntivo che affluisce al
bilancio dello Stato per 50 milioni di euro l'anno e ai comuni
interessati nella misura di 10 milioni di euro l'anno;
d) a sua volta il comma 487, nel definire i requisiti di
congruita' dei predetti interventi, contempla tra gli Stessi "un
miglioramento delle prestazioni energetiche ed ambientali
dell'impianto" per una spesa complessiva non inferiore a 1 euro per
ogni MWh di produzione netta media annua degli impianti medesimi;
e) il comma 488 dispone, a pena di nullita' della proroga
(sic), comode procedure di autocertificazione dell'entita' degli
investimenti effettuati o in corso o deliberati, fornendo la relativa
documentazione, dando alle Amministrazioni competenti sei mesi per
"verificare la congruita' degli investimenti autocertificati";
naturalmente "il mancato completamento nei termini prestabiliti degli
investimenti deliberati o in corso e' causa di decadenza dalla
concessione";
f) da ultimo, secondo il comma 491: "le disposizioni del
presente articolo costituiscono norme di competenza legislativa
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione e attuano i principi comunitari resi nel parere
motivato della Commissione europea in data 4 gennaio 2004"; il comma
492 dispone, poi, che entro novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge le regioni e le province autonome armonizzano i
propri ordinamenti alle norme dei commi da 483 a 491.
L'esame dell'insieme di norme dedicato alle grandi derivazioni
idroelettriche consente di individuare diversi blocchi normativi, e
precisamente:
a) un gruppo di disposizioni destinate ad applicarsi "a
regime", ovvero dopo la scadenza delle proroghe contestualmente
concesse da un altro gruppo delle stesse disposizioni. Questo primo
gruppo e' formato dai commi 483 (regola generale della gara), 489
(disposizioni particolari per i rami di azienda), 490 (procedura di
determinazione del valore dei rami in caso di disaccordo);
b) un gruppo di disposizioni che, in realta', prorogano le
concessioni in essere di ben dieci anni rispetto alla data di
scadenza, disciplinando gli adempimenti cui la proroga e'
subordinata. Si tratta dei commi 485, 486, 487 e 488.
Sia consentito, innanzitutto, un rilievo di carattere generale,
preliminare, sulla circostanza che l'inserimento in legge finanziaria
della disciplina delle concessioni di grande derivazione e' avvenuto
inglobando "in blocco" lo schema di decreto legislativo recante:
"Attuazione della direttiva 2003/54/CE per la definizione della
durata delle concessioni di grande derivazione di acque pubbliche a
scopo idroelettrico". Tale schema, presentato in data 10 novembre
2005 dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, ha costituito
oggetto di esame in sede di istruttoria tecnica della Conferenza
permanente per i rapporti Stato-regioni-province autonome di cui al
d.lgs. n. 281/1998; in tale sede sono stati avanzati rilievi
unanimemente negativi da parte dei rappresentanti tecnici delle
regioni e delle province. La Conferenza Stato-regioni, in data 15
dicembre 2005, ha preso atto del parere unanimemente negativo delle
regioni e delle province autonome: ma in tale sede, si e' anche preso
negativamente atto dell'avvenuto trasferimento "in blocco", nella
Finanziaria dello Stato per il 2006, del contenuto dello schema del
decreto legislativo. Si noti che il trasferimento dello schema di
decreto nella legge finanziaria e' avvenuto senza i necessari
adattamenti e senza alcuna modifica fra quelle proposte in sede di
istruttoria tecnica.
Il risultato, a parte i rilievi di merito che seguiranno, appare
paradossale gia' sotto il profilo formale. Basti, al riguardo, notare
come e' scritto il comma 491, che recita: "Le disposizioni del
presente articolo costituiscono norme di competenza legislativa
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma lettera e)
della Costituzione...".
E' evidente che il legislatore statale non si e' accorto che,
date le modalita' di approvazione del "maxiemendamento" alla legge
finanziaria la disposizione costituisce non piu' un comma di un
articolo specifico del decreto legislativo, ma un comma dell'articolo
unico in cui consiste la legge finanziaria: ragione per cui, a
rigore, si dovrebbe ritenere che l'intera legge finanziaria
costituirebbe "norme di competenza legislativa esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione" -
risultato ovviamente assurdo e insostenibile. Tuttavia, solo
un'operazione interpretativa volonterosa consente di delimitare il
richiamo (che, come si dira', rimane ugualmente ingiustificato) ai
commi subito sopra indicati.
Ci si chiede, quindi, gia' in termini generali, se sia
ammissibile e costituzionalmente legittimo che il legislatore statale
emani norme cosi' frettolosamente e irresponsabilmente malformate in
materia di grande rilevanza economica ed, inoltre, se la denunciata
irrazionalita' intrinseca di questa disposizione non risulti lesiva
anche dell'art. 117, secondo comma Cost. almeno nella parte in cui
autodefinisce come "norme a tutela della concorrenza" disposizioni
indeterminate e indeterminabili.
Le modalita' che sono state seguite per l'approvazione della
legge fmanziaria (e di altre leggi recenti), sia detto per inciso,
appaiono gravemente lesive dei principi costituzionali di
articolazione che presiedono alla formazione delle leggi:
l'esautoramento della Commissione referente, il cui esame e'
soppresso attraverso la "calendarizzazione" del disegno di legge in
Aula prima dell'esaurimento dei termini per il completamento dei
lavori in Commissione, e successivamente l'escamotage del
maxi-emendamento governativo, assistito dalla "questione di fiducia"
posta dal Governo, che impedisce qualsiasi esame di merito in Aula,
rappresentano gravi infrazioni non solo dei regolamenti parlamentari,
ma delle stesse norme costituzionali sul procedimento legislativo
(che parlano di "esame" in Commissione e in Aula, e di "approvazione
articolo per articolo" dei disegni di legge).
Non sta alla ricorrente regione sollevare la questione di
legittimita' costituzionale dell'intera legge finanziaria per un
vizio procedurale complessivo, che se dovesse essere fatto valere
produrrebbe incalcolabili effetti di sistema: va tuttavia
sottolineato come, nel caso delle norme impugnate, la violazione
persistente delle norme costituzionali e regolamentari sulla
"deliberazione" delle leggi (contro la quale assai scarsi, se non
inesistenti sono i rimedi giurisdizionali utili a ripristinare la
legalita) si rifletta in un grave pregiudizio per le regioni, che si
vedono imposte norme prive di quell'attento e libero vaglio
parlamentare che, solo, giustifica la sottoposizione della loro
autonomia alla "legge" dello Stato.
Non solo di cattiva tecnica redazionale delle leggi si tratta
dunque, ma di vero e proprio smarrimento delle garanzie
costituzionali che si ricollegano all'attento e regolare procedimento
deliberativo prescritto dall'art. 72 Cost. Questo appare comunque un
motivo di illegittimita' specifico dei commi 483-492, perche' la
forzosa e improvvisata inserzione del testo della bozza di decreto
legislativo nella legge finanziaria, prodotta dal "maxiemendamento",
dimostra in tutta la sua evidenza la lesione delle prerogative delle
regioni a cui vengono imposte in tal modo, senza un adeguato vaglio
parlamentare, norme su cui esse avevano gia' espresso parere
fortemente negativo in sede di istruttoria in Conferenza
Stato-regioni: il Governo e' cosi' riuscito ad imporle alle regioni
facendo violenza, contestualmente, tanto alle garanzie del dibattito
parlamentare che a quelle della leale collaborazione.
Prima di passare all'esame delle singole norme, esame che
consente di tradurre questa prima considerazione generale in
specifiche censure, occorre sinteticamente ricostruire il quadro
delle competenze regionali in materia di derivazioni idroelettriche.
Il processo di rilevazione del sistema di gestione e tutela del
patrimonio idrico, complesso e delicato, si e' sviluppato
parallelamente alla riforma in senso autonomistico della
amministrazione pubblica ed in particolare contestualmente al
trasferimento dallo Stato alle regioni delle funzioni amministrative
(e conseguentemente legislative) attuato con il d.lgs. n. 112/1998
(fino al suddetto decreto legislativo, relativamente alle derivazioni
site nel territorio delle regioni a statuto ordinario, la competenza
in materia apparteneva allo Stato, al quale spettavano, a titolo
dominicale, i canoni di concessione per le grandi derivazioni
afferenti al demanio idrico statale).
Nell'ambito della predetta riforma, lo Stato ha profondamente
innovato il precedente assetto e ha trasferito al sistema
regioni-autonomie locali tutte le funzioni di gestione del demanio
idrico, ivi compreso il complesso delle funzioni amministrative
relative alle derivazioni di acqua pubblica, alla ricerca, estrazione
e utilizzazione delle acque sotterranee, alla tutela del sistema
idrico sotterraneo, nonche' alla determinazione dei canoni di
concessione e all'introito dei relativi proventi (artt. 86 e 89,
primo comma lettera i) del d.lgs. n. 112/1998). Nel conferire tali
funzioni, il d.lgs. n. 112 del 1998 ha, peraltro, fatto
temporaneamente salva (art. 29, comma 3) la competenza dello Stato in
materia di grandi derivazioni, prevedendo che, fino all'entrata in
vigore delle norme di recepimento della direttiva 96/1992/CE (Norme
comuni per il mercato interno dell'energia elettrica), le concessioni
fossero rilasciate dallo Stato d'intesa con la regione interessata
ovvero, in caso di mancata intesa nel termine di sessanta giorni,
dallo Stato (ai sensi dell'art. 89, comma 2, le concessioni che
interessano il territorio di piu' regioni sono rilasciate d'intesa
tra le regioni coinvolte, prevedendosi, in mancanza della stessa,
decorso il termine di sei mesi, l'esercizio di poteri sostitutivi da
parte dello Stato).
Successivamente, con decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e'
stata data attuazione alla direttiva 96/1992/CE e si e' pertanto
realizzata la condizione cui l'art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 112
del 1998 subordinava il trasferimento delle competenze alle regioni.
Con d.P.C.m. del 12 ottobre 2000 (Individuazione dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire
alle regioni ed agli enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei
compiti amministrativi in materia di demanio idrico), adottato ai
sensi dell'art. 7 della legge n. 59 del 1997, si e' infine provveduto
a dare definitiva attuazione al disegno prefigurato dal legislatore
del 1997, prevedendosi il trasferimento alle regioni, a decorrere dal
1° gennaio 2001, del personale, dei mezzi strumentali e di tutti gli
atti relativi agli affari pendenti in materia di derivazioni di acque
pubbliche (cfr. la ricostruzione del quadro normativo in tal modo
effettuata, contenuta nella sent. di questa Corte n. 133/2005).
Cio' premesso, occorre evidenziare che le norme della legge
finanziaria 2006 in esame, promosse in nome della "tutela della
concorrenza" e del mercato, incidono trasversalmente sulle
prerogative regionali, sancite dalla riforma costituzionale del 2001,
in materia di governo del territorio, nonche' di produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, entrambe, di
competenza concorrente e vi incidono ledendo sotto vari profili
principi costituzionalmente rilevanti nei rapporti fra Stato-regioni,
non ultimo quello di un adeguato equilibrio tra le esigenze
produttive e la tutela del "valore costituzionale" dell'ambiente, a
cui anche l'azione della regione e' costituzionalmente orientata. E
cio' per i seguenti motivi.
La disciplina dettata in materia di derivazioni idroelettriche
dai commi da 483 a 492 e' espressamente motivata, come si e' sopra
riportato, quale esercizio di competenza esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost.
In ragione di tale giustificazione l'intervento statale assume,
tuttavia, un carattere spiccatamente - e illegittimamente -
unilaterale, in quanto disciplina in dettaglio le concessioni di
derivazione a scopo idroelettrico, in totale assenza della previsione
di sedi concertative e di coordinamento "orizzontali" volte a
garantire la conciliazione tra esigenze unitarie nazionali e governo
autonomo del territorio, cui afferisce la materia della gestione del
demanio idrico, definita dagli artt. 86 e 89 del d.lgs. n. 112 del
1998.
A fronte di simili ipotesi di concorso di competenze, codesta
Corte ha espresso un orientamento oramai consolidato che richiede,
affinche' la legislazione statale possa superare il vaglio di
legittimita' costituzionale, la contemporanea presenza di tre
requisiti, e cioe' essa deve:
1) dettare una disciplina logicamente pertinente e idonea
alla regolazione della materia;
2) risultare limitata a quanto strettamente indispensabile a
tal fine;
3) essere adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di governo coinvolti, attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, prevedendo adeguati meccanismi
di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni allocate
presso gli organi centrali (Corte cost. 303/2003, 370/2003, 6/2004,
50/2005, 62/2005, 219/2005, 242/2005, 231/2005, 383/2005).
Trattasi di tre requisiti puntualmente disattesi dalla normativa
in esame.
Sotto i primi due profili si rileva, in particolare, che la
previsione di una proroga "secca" per dieci anni delle concessioni di
grandi derivazioni, in luogo di una procedura di rinnovo che "apra"
il mercato, lascia inalterate per un lunghissimo tempo le condizioni
di utilizzo delle acque pubbliche, definite da disciplinari di
concessione sottoscritti ormai da decenni e, quindi, inadeguate
rispetto all'evoluzione normativa, socio-economica, tecnica e degli
stessi fenomeni fisici e ambientali. Risulta del tutto
contraddittorio dettare - cosi' come viene fatto con il comma 483 -
una disciplina motivata proprio con riferimento all'esigenza di
adeguamento ai rilievi della Commissione europea, giustificandola
sotto il profilo della necessita' di "tutelare la concorrenza", e poi
procrastinarne l'entrata in vigore attraverso una proroga delle
concessioni in atto, di dieci anni, a decorrere dalla scadenza
"naturale" del 2010.
E' evidente l'intrinseca irragionevolezza della proroga sancita
dal comma 485, che, al di la' delle ambigue parole della disposizione
(la proroga e' disposta "in relazione ai tempi di completamento del
processo di liberalizzazione e integrazione europea del mercato
interno dell'energia elettrica"!) viola, al contrario, le regole di
concorrenza, blocca il processo di liberalizzazione del mercato
impedendone il funzionamento.
Al fine di risultare appropriato allo scopo e limitato a quanto
strettamente indispensabile, l'intervento statale avrebbe dovuto
invece, semmai, consentire l'adeguamento delle concessioni da
rinnovarsi alle disposizioni e alle prescrizioni delle leggi e dei
piani, statali e regionali, in materia di energia e utilizzo delle
acque pubbliche.
Risulta, quindi, precluso il legittimo esercizio da parte delle
regioni delle funzioni alle stesse spettanti, in materia non solo in
materia di gestione del demanio, ma anche in materia di tutela
ambientale del patrimonio idrico regionale. Funzioni che per altro la
regione Emilia-Romagna ha esercitato facendo uso della propria
potesta' normativa in materia di gestione delle risorse idriche con
la legge n. 3/1999 (agli artt. 140-142 e 152- 156) e con regolamento
n. 41/2001, mentre a livello pianificatorio e' stato di recente
approvato il Piano di Tutela delle Acque.
Quanto alla disciplina della tutela della concorrenza si
sottolinea che, come questa ecc.ma Corte ha piu' volte chiarito,
anche in tale materia la competenza statale deve limitarsi alle linee
generali, ad un "quadro di principi nei confronti di regolazioni
settoriali di fonte regionale. L'accoglimento di questa
interpretazione comporta, da un lato, che l'indicato titolo di
legittimazione statale e' riferibile solo alle disposizioni di
carattere generale... e dall'altro lato che solo le predette
disposizioni non possono essere derogate da norme regionali" (sent.
272/2004). Ne rimane dunque "condizionata" e delimitata la
possibilita' di scendere nel dettaglio, mentre al comma 483 si parla
al contrario di atti ministeriali - per di piu' senza alcuna
procedura di cooperazione - per definire i parametri relativi alle
procedure di gara.
Del tutto insoddisfatto e' rimasto peraltro il requisito della
partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione sin dalla fase di formazione delle norme
impugnate. Lo Stato ha infatti disatteso il principio sopra
enunciato, interrompendo unilateralmente i lavori della Conferenza
Stato-regioni sullo schema di decreto legislativo recante "Attuazione
della direttiva 2003/54/CE per la definizione della durata delle
concessioni di grande derivazione di acqua a scopo idroelettrico",
come sopra si e' evidenziato e inserendo le corrispondenti previsioni
nel maxiemendamento al disegno di legge della Finanziaria 2006, senza
tener in alcun conto ne' la richiesta di rinvio per approfondimenti
formulata dalle regioni, ne' le osservazioni fortemente critiche
dalle stesse espresse, ne' infine le conseguenti proposte emendative.
Per quanto concerne poi la previsione nella legge approvata di
adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle
funzioni allocate presso gli organi statali, si rileva la totale
assenza di sedi che assicurino la partecipazione dei livelli di
governo coinvolti affinche' questi possano condividere scelte dirette
ad incidere sul loro territorio.
Quanto sopra, se vale in generale come motivo di illegittimita'
dell'intero blocco normativo composto dai commi 483 e da 485 a 492,
vale in particolare sia per la definizione dei requisiti
organizzativi e finanziari minimi, dei parametri di aumento
dell'energia prodotta e della potenza installata, concernenti la
procedura di gara, nonche' del miglioramento e risanamento ambientale
del bacino idrografico di pertinenza di cui al comma 483, sia per la
determinazione della congruita' degli interventi di ammodernamento
degli impianti, ivi compreso il miglioramento delle prestazioni
energetiche ed ambientali, prevista dai commi 485 e 487, anch'essi
quindi illegittimi per violazione del principio di leale
collaborazione.
Appare infine contestabile la legittimita' dell'operazione
intentata dallo Stato con il comma 486 di introdurre un canone
aggiuntivo destinato al proprio bilancio e ai "comuni interessati",
quando la competenza a stabilire ed introitare i canoni relativi alle
concessioni di acqua pubblica regionale, anche tenuto conto del fatto
che con tali entrate la Regione deve finanziare le proprie spese
connesse all'esercizio della funzione di gestione del demanio idrico
conferitale dallo Stato.
17. - Illegittimita' costituzionale del comma 556.
Il comma 556 dispone in primo luogo che "al fine di prevenire
fenomeni di disagio giovanile legato all'uso di sostanze
stupefacenti, e' istituito presso il Dipartimento nazionale per le
politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei ministri,
l'"Osservatorio per il disagio giovanile legato alle
tossicodipendenze"". La regione non contesta l'istituzione
dell'Osservatorio nazionale, ma ritiene che la disposizione sia
illegittima in quanto non prevede l'intesa della Conferenza
Stato-regioni sulle caratteristiche di composizione e di
organizzazione dell'Osservatorio.
In secondo luogo, si dispone che presso il Dipartimento nazionale
per le politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei
ministri, e' istituito "il "Fondo nazionale per le comunita'
giovanili" per favorire le attivita' dei giovani in materia di
sensibilizzazione e prevenzione del fenomeno delle
tossicodipendenze"; che la dotazione finanziaria di tale Fondo sia
fissata in 5 milioni di euro per l'anno 2006; che il 95 per cento del
Fondo venga destinato "alle comunita' giovanili individuate con
decreto dei Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze da emanare entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge"; che
infine con tale decreto (immancabilmente definito "di natura non
regolamentare") vengano determinati anche "i criteri per l'accesso al
Fondo e le modalita' di presentazione delle istanze".
La presente impugnazione non riguarda il 5% del fondo destinato
alle sue attivita' di comunicazione. Per il rimanente 95%, invece, si
tratta di un fondo settoriale in materia di competenza regionale, la
cui previsione, secondo la giurisprudenza ormai consolidata di
codesta ecc.ma Corte costituzionale, e' illegittima, a maggiore
ragione quando tale fondo sia destinato ad essere gestito
centralmente dallo Stato, nonostante che si tratti di finanziare
singole comunita' giovanili nelle diverse regioni (si vedano in tema
di fondi settoriali, ad esempio, le sentenze n. 370 del 2003, la 16,
la 49, la 308 e la 320 del 2004).
Qualora - come e' stato ritenuto con la sentenza n. 423 del 2004
per il Fondo delle politiche sociali - un fondo settoriale si
giustificasse temporaneamente nel campo della prevenzione delle
tossicodipendenze, la disposizione rimarrebbe illegittima in quanto
la disciplina degli interventi e la determinazione delle relative
modalita' di gestione amministrativa appartiene alla competenza
regionale, e dunque vi e' illegittimita' in quanto il Fondo non
viene, per la quota del 95%, ripartito tra le regioni, ed in quanto
la disciplina attuativa viene affidata ad un atto normativo
ministeriale.
In ulteriore subordine, ove si ritenesse - benche' non sembrino
affatto ricorrerne i presupposti - che il principio di sussidiarieta'
imponga la gestione centrale del fondo, la norma rimarrebbe
illegittima per difetto assoluto dei meccanismi di cooperazione
necessari a termini della sentenza n. 303 del 2003: sarebbe dunque in
ogni caso illegittima la mancata previsione dell'intesa della
Conferenza Stato-regioni sul decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri che individua le comunita' giovanili destinatarie del
finanziamento ed i criteri per l'accesso al Fondo e le modalita' di
presentazione delle istanze.
18. - Illegittimita' dei commi da 583 a 593.
I commi dal 583 al 593 introducono una categoria nuova, gli
"insediamenti turistici di qualita' di interesse nazionale", peraltro
privi di una definizione precisa e stringente (il comma 585 si
limita, infatti, a precisare che essi "sono caratterizzati dalla
compatibilita' ambientale, dalla capacita' di tutela e di
valorizzazione culturale del tessuto circostante e dei beni presenti
sul territorio, dall'elevato livello dei servizi erogati e dalla
idoneita' ad attrarre flussi turistici anche internazionali",
aggiungendo come criterio che "devono assicurare un ampliamento della
base occupazionale mediante l'assunzione di un numero di addetti non
inferiore a 250 unita": come si vede sono tutti requisiti che e'
difficile o impossibile accertare in fase di approvazione del
progetto, quindi altamente aleatori), prevedendo (comma 586) che la
loro realizzazione possa essere proposta dagli enti locali
territorialmente competenti, anche associati, dai soggetti ammessi
dalla legge n. 109/1994 a partecipare alle procedure di affidamento
dei lavori pubblici, anche come partner associati con gestori di
servizi o enti finanziatori, nonche' da ogni altro soggetto dotato di
requisiti tecnici, organizzativi e finanziari, la cui definizione e'
rinviata ad un regolamento del Ministro delle attivita' produttive,
di concerto con altri Ministri, ma senza alcuna partecipazione delle
regioni.
Questi progetti possono prevedere la "valorizzazione" turistica
di aree di demanio marittimo non ancora sfruttate, tramite
concessione turistico-ricreativa, oppure la riqualificazione di
insediamenti e impianti preesistenti (comma 583).
Le proposte, redatte secondo il modello definito dal regolamento
ministeriale, sono presentate alla regione che, alla fine di un
complesso procedimento amministrativo che coinvolge i Ministeri e gli
enti locali, promuove la stipula fra le amministrazioni interessate
di un accordo di programma, ai sensi dell'art. 34 del TUEL (commi
589-590).
Le proposte - stabilisce il comma 587 - devono comprendere lo
studio di fattibilita' ambientale, il piano finanziario degli
investimetiti, l'adeguamento del sistema complessivo dei servizi che
interessano l'area, in particolare nel settore della mobilita',
nonche' la previsione di eventuali infrastrutture e opere pubbliche
connesse: spetta alla regione (in base al comma 588) valutarle sotto
il profilo della "fattibilita' e della qualita' costruttiva,
urbanistica e ambientale, nonche' della qualita' progettuale, della
funzionalita', del costo di gestione e di manutenzione, dei tempi di
ultimazione dei lavori per la realizzazione degli impianti e delle
infrastrutture e opere pubbliche connesse", ma e' stabilito dalla
legge statale che hanno priorita' "le proposte che prevedono il
recupero e la bonifica di aree compromesse sotto il profilo
ambientale e di impianti industriali dismessi".
A tenore del comma 589 sembra, pero', che il compito della
regione, da svolgersi nel ristrettissimo termine di trenta giorni
dalla presentazione, sia solo quello di verificare "l'assenza di
elementi ostativi" e, "esaminate le proposte stesse" anche
comparativamente (entro sessanta giorni), di "individuare quelle che
ritiene di pubblico interesse".
Una volta ammessa l'opera, nel caso di piu' proposte relative
alla stessa concessione di beni demaniali, la regione, prima della
stipula dell'accordo di programma, indice una gara da svolgere con il
criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, ponendo a base
di gara la proposta presentata dal promotore (comma 592).
Il comma 591 ricollega alla stipula dell'accordo di programma
l'effetto di sostituire "ogni altra autorizzazione, approvazione e
parere comunque denominato" e di consentire "la realizzazione e
l'esercizio di tutte le opere, prestazioni e attivita' previste nella
proposta approvata" determinando le eventuali e conseguenti
variazioni degli strumenti urbanistici e sostituendo le concessioni
edilizie".
L'approvazione del progetto comporta (ai sensi del comma 584) una
riduzione dei canoni di concessione, la cui misura e' peraltro
determinata dall'atto di concessione.
Del canone poi, una quota pari al 20% e' assegnata alla regione
interessata e una quota pari "al comune o ai comuni interessati,
proporzionalmente al territorio compreso nell'insediamento".
Le disposizioni descritte, a giudizio della ricorrente regione
Emilia-Romagna, risultano illegittime per le seguenti ragioni:
g) Non v'e' dubbio che l'intervento legislativo ricada nella
materia "turismo", di sicura competenza residuale delle regioni. E'
vero peraltro che lo Stato interviene sulla base delle sue competenze
in materia di "demanio marittimo", ma - come questa ecc.ma Corte ha
avuto modo di precisare - tale materia non ha una precisa
titolarita', rinviando piuttosto a una pluralita' di funzioni
variamente allocate ("la nozione di demanio marittimo, un tempo
espressiva di funzioni facenti capo esclusivamente allo Stato, con lo
sviluppo delle autonomie e' divenuta espressiva di una pluralita' di
funzioni, alcune delle quali rimaste allo Stato, altre "delegate" ai
comuni ed alle regioni, altre ancora "conferite" alle regioni": sent.
n. 150/2003). Ora, restando fermo che "essendo lo Stato ente
proprietario dei beni demaniali in questione, non e' dubbio che a
questo spetti la fissazione e la riscossione dei relativi canoni",
non e' dubbio neppure che sbaglia chi "confonde la proprieta' del
bene con il potere di disciplinare l'uso del bene stesso" (entrambe
le citazioni sono tratte dalla sent. 286/2004).
Sia consentito rinviare la questione del canone al successivo
punto c): qui si deve concludere che lo Stato non puo', movendo dal
suo diritto dominicale, giungere a disciplinare l'uso turistico del
demanio stesso, invadendo la competenza esclusiva delle regioni. Esso
potrebbe prevedere la possibilita' di favorire, tramite riduzione del
canone, investimenti promossi e regolati secondo le norme regionali,
ma non gia' sostituirsi ad esse in tale promozione e regolazione.
Se poi si volesse sostenere che, trattandosi di interventi di
"interesse nazionale", sia consentito allo Stato di "chiamare in
sussidiarieta" le funzioni "promozionali" degli investimenti
turistici, non si potrebbe comunque superare il vincolo, in relazione
al quale codesta ecc.ma Corte ha sempre segnato il limite
invalicabile dell'ingerenza statale: ossia l'obbligo di prevedere
l'assoluto rispetto del principio di leale collaborazione, sia nel
"chiamare in sussidiarieta" (e quindi nella formazione della
decisione legislativa con cui tale "chiamata" e' presa) sia negli
atti conseguenti, strettamente necessari alla tutela degli "interessi
infrazionabili".
Invece, in questo caso, il limite e' stato superato in entrambe
le direzioni: la normativa e' stata varata dalla "legge finanziaria"
senza neppure sperimentare un'intesa in Conferenza Stato-regioni;
essa e' stata poi formulata attraverso disposizioni che intervengono
analiticamente, con norme di dettaglio autoapplicative, nelle
procedure attuative, e rinviando poi l'integrazione di tali norme ad
un regolamento ministeriale, vietato in materia concorrente a tenore
dell'art. 117, sesto comma Cost. e sprovvisto di qualsiasi
"copertura" collaborativa. Per queste ragioni si chiede in ogni caso,
anche ove il comma 583 dovesse superare il vaglio di
costituzionalita', la dichiarazione di illegittimita' dei commi 585,
586, 590, 591, 592.
h) La normativa statale riconosce si' un ruolo centrale della
regione nella valutazione delle proposte, ma e' attenta a
circoscrivere i margini di apprezzamento in cui gli organi regionali
possono estendere la loro discrezionalita'. Alla regione sono
demandati compiti essenzialmente connessi all'istruttoria tecnica
("sotto il profilo della fattibilita' e della qualita' costruttiva,
urbanistica e ambientale, nonche' della qualita' progettuale, della
funzionalita', del costo di gestione e di manutenzione, dei tempi di
ultimazione dei lavori per la realizzazione degli impianti e delle
infrastrutture e opere pubbliche connesse"), attraverso un modulo
organizzativo che richiama non la "nuova" potesta' residuale o
esclusiva della regione ma, piuttosto, il vecchio schema
dell'avvalimento d'uffici: e' vero che si affida alla regione anche
il compito di individuare le proposte "che ritiene di pubblico
interesse", ma si tratta di una funzione parallela a quella di
verificare "l'assenza di elementi ostativi", quindi nel consueto
schema della mera discrezionalita' amministrativa. Del tutto ignorate
vengono quindi le funzioni regionali di programmazione di sviluppo
del proprio territorio e della propria economia, quasi che lo
sfruttamento a fini turistici del demanio marittimo, attraverso la
costruzione di megastrutture, non sia pesantemente incidente su di
essa. Da cio' deriva, percio', la illegittimita' costituzionale dei
commi 587 (laddove determina direttamente i contenuti delle proposte,
non prevedendo, invece, che essi siano fissati dalla regione), 588
(laddove delimita le valutazioni a cui la regione sottopone le
proposte, indicando per di piu' criteri di priorita) e 589 (laddove
determina le verifiche a cui la regione deve sottoporre le proposte,
fissando anche i termini in cui devono essere effettuate).
i) Venendo ora alla questione del canone, se - come sopra
anticipato - resta fermo il diritto dominicale dello Stato di fissare
i canoni di concessione, chiaramente illegittima appare pero' la
norma che ripartisce in modo rigido e con decisione unilaterale il
canone percepito: da un lato, esso e' determinato elasticamente,
nell'atto del singolo atto di concessione, dallo Stato, dall'altro
esso e' ripartito per percentuali fisse tra lo Stato stesso, che ne
trattiene sempre e comunque il 60%, da un lato, e dall'altro, e per
la quota rimanente, tra le regioni e i comuni. La norma del comma
584, pertanto, palesemente lesiva del principio di leale
cooperazione, e' anche contraria con tutta evidenza al criterio di
ragionevolezza: essa sembra voler retribuire il "costo" di oneri
amministrativo-burocratici (riportandoci cosi coerentemente allo
schema dell'avvalimento d'uffici) e non invece divenire parte
dell'accordo di programma, collegato alle implicazioni del progetto
proposto e approvato, voce importante della programmazione di
sviluppo. Se ne chiede percio' la dichiarazione di illegittimita'
"nella parte in cui" stabilisce percentuali fisse, anziche' rinviare
l'ammontare del canone e la ripartizione delle relative entrate
all'intesa tra lo Stato e la regione.
j) Infine, appare illegittima anche la disposizione del comma
593, laddove stabilisce che i comuni possano prevedere l'applicazione
di regimi agevolati ai fini del contributo di costruzione, invadendo
un ambito di competenza legislativa regionale, con il risultato di
consentire ai comuni, in applicazione diretta della norma statale, di
disapplicare le norme regionali attualmente vigenti (artt. 27-32
della legge regionale n. 31/2002).
Si chiede, pertanto, a codesta ecc.ma Corte di riaffermare il
principio per cui, in materie attribuite alla competenza concorrente
dall'art. 117.3 Cost. (quale, a tenore della costante giurisprudenza
costituzionale, deve ritenersi essere l'urbanistica), lo Stato non
puo' emanare norme di dettaglio autoapplicative (sent. n. 6/2004),
tanto piu' quando la regione abbia gia' disciplinato la materia con
proprie leggi.
19. - Illegittimita' dei commi da 597 a 600.
I commi da 597 a 600 disciplinano una porzione della materia
edilizia residenziale pubblica, ed in particolare le procedure di
alienazione degli immobili nonche' l'utilizzazione delle somme
ricavate. Complessivamente, si tratta di una disciplina, per di piu'
dettagliata, in una materia, quale quella indicata, di competenza
regionale residuale. Manca dunque un titolo di competenza statale,
con conseguente illegittimita' costituzionale dell'intera disciplina.
Precisamente, il comma 597 dispone che "con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sono semplificate le norme in
materia di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti
medesimi". Come detto, manca un titolo di competenza legislativa
statale, e la lesione di competenza non viene meno per il fatto che
tale decreto e' da emanare, una volta tanto, "previo accordo tra
Governo e regioni". Per la stessa ragione sono illegittimi i
"principi" imposti dal comma 598 quali contenuti indefettibili
dell'accordo tra Govemo e regioni, come pure il comma 600, che
autorizza gli enti e gli Istituti proprietari ad "affidare "a
societa' di comprovata professionalita' ed esperienza in materia
immobiliare e con specifiche competenze nell'edilizia residenziale
pubblica, la gestione delle attivita' necessarie al censimento, alla
regolarizzazione ed alla vendita dei singoli beni immobili"".
Sia consentito di notare che la lett. c) del comma 598 e'
ulteriormente illegittima per il fatto che pone un vincolo alla
utilizzazione dei proventi delle alienazioni, prescrivendo che essi
siano destinati "alla realizzazione di nuovi alloggi, al contenimento
degli oneri dei mutui sottoscritti da giovani coppie per l'acquisto
della prima casa, a promuovere il recupero sociale dei quartieri
degradati e per azioni in favore di famiglie in particolare stato di
bisogno": con evidente intromissione nelle determinazioni regionali
circa l'uso delle risorse a disposizione.
P. Q. M.
La Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa,
chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimita' delle disposizioni sopra
indicate, nei termini sopra esposti.
Bologna, addi' 3 marzo 2006
Prof avv. Giandomenico Falcon - Prof. avv. Franco Mastragostino
