Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 5 maggio 2011 (della Regione Basilicata).

(GU n. 23 del 1.6.2011)

     Ricorso della Regione Basilicata (C.F. ...), in  persona del Presidente e  legale  rappresentante  pro  tempore  dr.  Vito  De Filippo, rappresentata e difesa, in virtu' di mandato a  margine  del presente atto, dagli  avv.ti  Maurizio  Roberto  Brancati  e  Antonio Pasquale   Golia,   domiciliata   in   Roma   presso   l'Ufficio   di

Rappresentanza dell'Ente, alla Via Nizza n. 56;

    Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, domiciliato  per la carica presso l'Avvocatura Generale dello Stato in Roma - Via  dei Portoghesi n. 12;

    Per la declaratoria di  illegittimita'  costituzionale  dell'art. 2-quater della legge 26 febbraio  2011  n.  10  di  conversione,  con modifiche,  del  decreto-legge  29  dicembre  2010  n.  225,  recante «Proroga dei  termini  previsti  da  disposizioni  legislative  e  di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e

alle famiglie», pubblicata sul supplemento  ordinario  n.  53/L  alla Gazzetta  Ufficiale  del  26  febbraio  2011  n.  47,   limitatamente all'introduzione dei commi 5-quater e 5-quinquies  all'art.  5  della legge 24 febbraio 1992, n. 225.

    La novella impugnata prescrive testualmente:

        2-quater. All'articolo 5 della legge  24  febbraio  1992,  n. 225, dopo il comma 5-ter sono inseriti i seguenti:

          «5-quater. A seguito della  dichiarazione  dello  stato  di emergenza, il Presidente della regione interessata  dagli  eventi  di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), qualora  il  bilancio  della regione non  rechi  le  disponibilita'  finanziarie  sufficienti  per effettuare  le  spese  conseguenti  alla  stessa,  e'  autorizzato  a deliberare aumenti, sino al limite massimo consentito  dalla  vigente legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle  aliquote  ovvero delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione,  nonche'  ad elevare  ulteriormente  la  misura  dell'imposta  regionale  di   cui

all'articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 21  dicembre  1990, n. 398, fino a un massimo di cinque centesimi  per  litro,  ulteriori rispetto alla misura massima consentita.

    5-quinquies. Qualora  le  misure  adottate  ai  sensi  del  comma 5-quater non siano sufficienti, ovvero in tutti  gli  altri  casi  di eventi di cui al comma 5-quater di rilevanza nazionale,  puo'  essere disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale  di  protezione civile. Qualora sia utilizzato il fondo di cui all'articolo 28  della legge 31 dicembre 2009, n. 196, il  fondo  e'  corrispondentemente  e obbligatoriamente reintegrato in pari misura con le maggiori  entrate derivanti dall'aumento  dell'aliquota  dell'accisa  sulla  benzina  e sulla benzina senza piombo,  nonche'  dell'aliquota  dell'accisa  sul gasolio usato come carburante di cui all'allegato I del  testo  unico delle  disposizioni  legislative   concernenti   le   imposte   sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative, di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504,  e  successive modificazioni. La  misura  dell'aumento,  comunque  non  superiore  a cinque  centesimi  al  litro,  e'  stabilita  con  provvedimento  del direttore dell'Agenzia delle dogane in  misura  tale  da  determinare maggiori entrate corrispondenti all'importo prelevato  dal  fondo  di riserva. La disposizione del terzo  periodo  del  presente  comma  si applica anche per la copertura degli oneri derivanti dal differimento dei termini per i versamenti tributari e contributivi  ai  sensi  del comma 5-ter.

    Con questa disciplina si autorizza il  Presidente  della  Regione interessata da calamita' naturali oggetto di dichiarazione  di  stato di  emergenza,  nel  caso  in  cui  il  bilancio  della  Regione  sia insufficiente a coprire le relative spese, a deliberare aumenti, sino al  limite  massimo  consentito  dalla  vigente  legislazione,  delle imposizioni tributarie attribuite alla regione, nonche' ad elevare la misura dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione prevista dall'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 398/1990, fino ad un massimo  di cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto  alla  misura  massima consentita (l'art. 17 citato, infatti, ha autorizzato  le  regioni  a statuto  ordinario  ad  istituire,  con  proprie  leggi,   un'imposta

regionale sulla benzina per autotrazione, erogata dagli  impianti  di distribuzione ubicati nelle rispettive regioni).

    Nel  caso  in  cui  le  misure   adottate   dovessero   risultare insufficienti, recita l'introdotto comma 5-quinquies, e' prevista  la possibilita' per la Regione di accedere al Fondo  per  la  protezione civile.

    Tale possibilita', essendo riconosciuta in via generale in  tutti gli altri casi di  eventi  previsti  dal  precedente  comma  5-quater ritenuti  di   rilevanza   nazionale,   determina   un'ingiustificata discriminazione tra regioni indotta dalla previa qualificazione di un evento calamitoso come di rilevanza nazionale o meno.

    Infatti le regioni che vengono interessate da  eventi  calamitosi rispetto  ai  quali  manca  quell'apprezzamento  di  fenomeno  avente rilevanza  nazionale  sono  previamente   obbligate   ad   incrementi tributari prima di poter accedere al Fondo  nazionale  di  protezione civile e ricevere, conseguentemente, la dovuta solidarieta' nazionale

che  sta  alla  base  della  funzione  demandata  al  predetto  Fondo nazionale.

                              Premessa

    L'Italia e' un paese ad elevato rischio di catastrofi naturali.

    Grazie ad una consapevolezza maturata  negli  anni  nell'opinione pubblica e  nelle  istituzioni  si  e'  pervenuti  ad  una  serie  di interventi legislativi attraverso cui e' stato delineato  un  sistema di protezione civile all'avanguardia mondiale.

    La legge 24 febbraio 1992 n. 225 attribuisce  al  Presidente  del Consiglio dei Ministri  o  su  delega  al  Ministro  dell'interno  la responsabilita' del coordinamento nel campo della protezione  civile, delle attivita' delle amministrazioni  dello  Stato,  delle  Regioni, delle Province, dei Comuni e degli Enti pubblici nazionali nonche' di ogni altra organizzazione pubblica e privata presente sul  territorio (ivi  comprese  le  societa'  erogatrici  di  servizi   di   pubblico interesse).

    Le attivita' di protezione civile individuate dall'art. 5 di essa legge possono in linea di massima riassumersi in due  grandi  blocchi uno dei quali comprende i momenti pre-emergenza  che  attengono  alla previsione ed alla prevenzione dei fenomeni calamitosi,  l'altro  che comprende tutte le attivita' svolte in occasione delle catastrofi.

    Ricorre poi il momento della ricostruzione dei territori  colpiti da calamita' che ha caratteristiche del tutto particolari e  che  non e' dalla legge attribuito specificamente ad un soggetto istituzionale (sinora si e' provveduto con norme ad hoc).

    Nell'attivita' di sviluppo  della  previsione  e  prevenzione  il Consiglio  dei  Ministri  approva  gli  indirizzi  generali  per   la predisposizione dei programmi nazionali di previsione  e  prevenzione dei vari tipi di maggior rischio, i programmi nazionali  di  soccorso ed i piani nazionali di emergenza.

    La  redazione  dei  piani  e'  affidata  al  Dipartimento   della Protezione  Civile  (direttamente  dipendente  dalla  Presidenza  del Consiglio) che si serve, in  qualita'  di  organo  consultivo,  della Commissione Nazionale per la  previsione  e  prevenzione  dai  grandi

rischi.

    Anche le Regioni e gli  enti  locali  sono  coinvolte  in  questo processo di programmazione e pianificazione.

    Le Regioni, in particolare, sulla scorta  delle  indicazioni  dei programmi nazionali traggono criteri per predisporre propri programmi di previsione e prevenzione.

    Il  meccanismo  di  intervento  delle  istituzioni  nazionali  in occasione di pubbliche calamita' e'  regolato  dall'art.  2  di  essa legge  n.  225/1992  con  riferimento   all'estensione   territoriale interessata  ed  alla  circostanza  che  per  affrontare  l'emergenza debbono essere utilizzati mezzi e poteri ordinari o straordinari.

    Nell'ipotesi che l'evento riguardi il solo territorio comunale  e possa essere affrontato  con  i  mezzi  a  propria  disposizione,  il Sindaco assume la direzione ed il coordinamento dei soccorsi.

    Qualora la calamita'  interessi  un  territorio  piu'  ampio  del Comune e'  il  Prefetto  ad  assumere  la  direzione  unitaria  delle operazioni.

    Se l'evento influenza ambiti eccedenti il  territorio  di  una  o piu'  province  o  che  abbia  un'intensita'  tale  da  dover  essere fronteggiato con mezzi e poteri straordinari (art. 2, comma 1,  lett. c) della legge n. 225/1992) viene proclamato lo stato di emergenza  e convocato  (solitamente  presso  il  Dipartimento  della   Protezione Civile) il Comitato operativo della protezione civile che assicura la direzione unitaria ed il coordinamento delle attivita' di emergenza a livello nazionale.

    Il  finanziamento  degli  interventi  di  protezione  civile   e' assicurato principalmente dal  ricorso  al  Fondo  nazionale  per  la protezione  civile  istituito  per  la  prima   volta   dall'art.   2 decreto-legge 10 luglio 1982,  n.  428  (convertito  dalla  legge  12 agosto 1982, n. 547).

    Con l'entrata in vigore delle  disposizioni  impugnate  e'  stata pero' disposta  la  compartecipazione  delle  regioni  e  popolazioni interessate alla copertura dei danni in seguito alla dichiarazione di stato di emergenza.

                  Ragioni a fondamento del ricorso

Violazione degli artt. 1, 3, 118 e 119 della Costituzione.

    Il nuovo comma 5-quater dell'art. 5 della legge n. 225  del  1992 prevede la  modalita'  per  finanziare  gli  interventi  necessari  a seguito di eventi che richiedono di  essere  fronteggiati  con  mezzi straordinari a carico del bilancio della Regione interessata.

    Il nuovo comma 5-quinquies, a sua volta, prevede la  possibilita' di utilizzo del Fondo  nazionale  di  protezione  civile  (anche,  se necessario, con ricorso al Fondo  per  le  spese  impreviste  di  cui all'art. 28 della legge n. 196/2009) da reintegrare obbligatoriamente attraverso  aumenti  delle  aliquote  nazionali  delle  accise  sulla benzina e sul gasolio.

    Il ricorso al fondo nazionale e' quindi previsto in due  ipotesi:la prima, ove si  manifestino  insufficienti  i  mezzi  di  cui  puo' disporre il bilancio della Regione interessata e solo dopo l'utilizzo degli  incrementi  tributari  consentiti  alla  Regione  stessa;   la seconda, introdotta da un «ovvero», in tutti gli altri casi di eventi

«straordinari» di rilevanza nazionale.

    Il  ricorso  ad  esso  fondo,  quindi,  non  e'   invariabilmente condizionato alla evenienza  della  insufficienza  dei  finanziamenti regionali.

    La disciplina  introdotta  dalla  legge  impugnata  espressamente prevede che questa e' solo una  delle  due  ipotesi  che  lo  rendono possibile essendo l'altra ipotesi quello di un  evento  di  rilevanza nazionale.

    Orbene nulla e' detto circa i criteri che  dovrebbero  consentire di  qualificare  come  di  «rilevanza  nazionale»  un  certo   evento calamitoso.  Certamente  non  soccorre   il   criterio   territoriale dell'estensione ultraregionale del  fenomeno  perche'  gia'  ignorato dall'art. 2  lett.  c)  della  legge  ove  si  tratta  unicamente  di calamita' naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensita'  ed estensione,  debbono  essere  fronteggiati   con   mezzi   e   poteri straordinari.

    Pertanto  la  qualificazione  non  puo'  che   derivare   da   un apprezzamento politico che faccia  ritenere  l'evento  di  importanza tale da meritare un intervento di solidarieta' da  parte  dell'intera comunita'  nazionale  (con  finanziamento  a  carico   del   bilancio

statale).

    Siffatto apprezzamento,  con  ogni  probabilita',  dovra'  essere compiuto dal Consiglio dei Ministri in sede  di  deliberazione  dello stato di emergenza, tenendo  conto  della  durata,  della  estensione territoriale, nonche' della qualita'  e  della  natura  degli  eventi (elementi questi cui si riferisce espressamente l'art.  5,  comma  1,

della legge).

    Questa interpretazione non e' solo la piu' aderente alla  lettera della norma, ma appare anche quella piu' ragionevole e conforme  alla ratio della novella legislativa.

    Infatti l'assunzione di oneri da parte del bilancio dello  Stato, mediante il ricorso al  Fondo  nazionale  di  protezione  civile,  ed eventualmente  mediante  l'incremento  di  aliquote   tributarie   di pertinenza statale, dovrebbe essere finalizzato a far partecipare  la comunita' nazionale, in funzione di solidarieta', all'onere economico di interventi che, pur riguardando il limitato territorio  di  una  o anche piu' regioni, traggono origine da eventi  ritenuti  d'interesse comune a tutta la nazione.

    Una  differente  interpretazione  che  condizionasse  rigidamente l'intervento statale al completo utilizzo da parte  della  Regione  o delle   Regioni   interessate   della   potesta'   tributaria    loro riconosciuta,  finirebbe  con  il  negare  la  «rilevanza  nazionale» dell'evento, riducendo la giustificazione  dell'intervento  nazionale ad una mera funzione «suppletiva» delle finanze regionali, del  tutto indipendentemente  dalla  natura  e  dalla  qualita'   degli   eventi straordinari.

    E' evidente, peraltro, che l'interpretazione qui ritenuta la sola possibile di fatto discrimina le regioni e le  collettivita'  di  cui esse sono rappresentative.  L'unicita'  stessa  della  nazione  ed  i valori portanti di essa (quali il senso di appartenenza, la  coesione e la solidarieta' sociale) certamente  non  trae  giovamento  da  una previsione siffatta in quanto non potranno  mai  determinarsi  eventi oggettivamente  di  «rilevanza  nazionale»  tali   da   meritare   la solidarieta'  dell'intera  popolazione   italiana   ma   eventi   che riceveranno una qualificazione di tal genere e in via residuale tutti gli altri. Quanto sopra con pesanti ricadute: se l'evento  e'  inteso di «rilevanza nazionale» gli interventi di protezione civile  saranno interamente a carico dello stato mentre se l'evento non  riceve  tale qualificazione i costi graveranno per la  maggior  parte  proprio  su quelle popolazioni che l'evento stesso hanno subito.

    Sara' infatti possibile attingere dal Fondo nazionale  solo  dopo aver fatto pagare, in termini di incrementi tributari, il costo degli interventi   alle   popolazioni   stanziali    e    ferma    restando l'insufficienza dei mezzi di cui potra' comunque disporre il bilancio della Regione o delle regioni interessate.

    Oltre alla violazione degli artt. 1 e  3  della  Costituzione  si appalesa anche la violazione degli artt. 118 e 119 Cost.

    La salvaguardia dello scopo di  assicurare  l'esercizio  unitario della funzione di protezione civile, nel  rispetto  dei  principi  di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza e' elusa.

    Non si puo' dire rispettato il dettato costituzionale in presenza di una disciplina che scarica solo su di una parte  istituzionale  il peso economico di azioni  volte  a  fronteggiare  emergenze  naturali assolutamente di forza maggiore ed acclarati quali  eventi  che,  per intensita' ed estensione, debbono essere  fronteggiati  con  mezzi  e poteri straordinari ai sensi dell'art. 2, comma  1,  lett.  c)  della legge n. 225/1992.

    L'autonomia  finanziaria,  per   converso,   viene   lesa   dalla costrizione  a  promuovere  l'aumento  del  gettito  tributario  pena l'impossibilita' di poter avanzare la richiesta di accesso  al  fondo nazionale.

                               P.Q.M.

    Voglia  codesta  ecc.ma  Corte   dichiarare   la   illegittimita' costituzionale dell'art. 2-quater della legge 26 febbraio 2011, n. 10 di conversione, con modifiche, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225,  recante  «Proroga  dei   termini   previsti   da   disposizioni legislative e di  interventi  urgenti  in  materia  tributaria  e  di sostegno alle imprese e alle famiglie»,  pubblicata  sul  supplemento ordinario n. 53/L alla Gazzetta Ufficiale del 26  febbraio  2011,  n. 47, limitatamente all'introduzione dei commi 5-quater  e  5-quinquies all'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225.

        Potenza-Roma, addi' 22 aprile 2011

                   Gli avvocati: Brancati - Golia