Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 1º febbraio 2011 (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 

(GU n. 9 del 23-2-2011)

    Ricorso della Presidenza del Consiglio dei  Ministri  in  persona
del Presidente del  Consiglio  pro  tempore  rappresentato  e  difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato legale domiciliataria  in  Roma,
via dei Portoghesi  n.12,  per  la  declaratoria  dell'illegittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Provincia Autonoma
di Bolzano n. 13/2010, pubblicata sul B.U.R. n. 48  del  30  novembre
2010, recante «Disposizioni in materia di gioco lecito», in relazione
all'art.  117  lett.  h)  della  Costituzione,  per   eccesso   dalla
competenza della Provincia Autonoma di Bolzano. 
    In data 30 novembre 2010 la  Provincia  Autonoma  di  Bolzano  ha
pubblicato  sul  Bollettino  Ufficiale   delle   Regioni   la   Legge
Provinciale n. 13 del 22 novembre 2010. 
    Con l'art. 1 di tale legge viene inserito un  ulteriore  articolo
dopo l'art. 5 della legge provinciale 13 maggio 1992 n. 13, che cosi'
dispone: 
    «Art. 5-bis (Giochi leciti).  -  1.  Per  ragioni  di  tutela  di
determinate categorie di persone e per prevenire il vizio del  gioco,
l'autorizzazione di cui all'articolo 1, comma 2, per  l'esercizio  di
sale da gioco e di attrazione non puo' essere concessa ove le  stesse
siano ubicate in un raggio di 300 metri  da  istituti  scolastici  di
qualunque  grado,  centri  giovanili  o  altri  istituti  frequentati
principalmente   dai   giovani    o    strutture    residenziali    o
semiresidenziali operanti in  ambito  sanitario  socio-assistenziale.
L'autorizzazione viene concessa per 5 anni e ne puo'  essere  chiesto
il rinnovo dopo la  scadenza.  Per  le  autorizzazioni  esistenti  il
termine di 5 anni decorre dal 1° gennaio 2011. 
    2.  con  delibera  della  Giunta   provinciale   possono   essere
individuati altri luoghi sensibili in cui puo'  non  essere  concessa
l'autorizzazione per l'esercizio  di  sale  gioco  o  di  attrazione,
tenuto conto dell'impatto della stessa sul contesto  urbano  e  sulla
sicurezza urbana nonche' dei problemi  connessi  con  la  viabilita',
l'inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica. 
    3.  E'  vietata  qualsiasi   attivita'   pubblicitaria   relativa
all'apertura o all'esercizio di sale da giochi e di attrazione. 
    4.  L'esercente  deve  prestare  idonee  garanzie  affinche'  sia
impedito l'accesso ai minorenni a  giochi  vietati  ai  minorenni  ai
sensi del Testo Unico delle leggi di  Pubblica  Sicurezza,  approvato
con regio decreto 18 giugno 1931 n. 773, e successive modifiche.  Con
delibera  della  Giunta  provinciale  sono  determinati  i   relativi
criteri». 
    Il secondo comma dell'art. 1 della predetta legge provinciale  ha
sostituito, nell'articolo 12 della legge provinciale 13  maggio  1992
n. 13, e successive modifiche, alle parole:  «Ogni  violazione  delle
disposizioni contenute negli articoli 2, 5, 6, 8 e 9  della  presente
legge» le parole «Ogni violazione delle disposizioni contenute  negli
articoli 2, 5, 5-bis, 6, 8 e 9». 
    Il secondo comma dell'art. 2 della citata  legge  provinciale  n.
13/2010 ha inserito dopo il comma  1  dell'articolo  11  della  legge
provinciale 14 dicembre 1988 n. 58 il seguente comma: «1-bis -  Anche
i giochi leciti non possono essere messi a disposizione in un  raggio
di 300 metri  da  istituti  scolastici  di  qualunque  grado,  centri
giovanili o altri istituti frequentati principalmente  da  giovani  o
strutture  residenziali  o  semiresidenziali   operanti   in   ambito
sanitario  o  socio-assistenziale.   La   giunta   Provinciale   puo'
individuare altri luoghi sensibili,  in  cui  i  giochi  non  possono
essere messi a disposizione». 
    Si ritiene che le predette disposizioni  eccedano  la  competenza
della Provincia Autonoma di Bolzano, per i seguenti 
 
                               Motivi 
 
    Si osserva, preliminarmente, che l'intera disciplina, primaria  e
secondaria, del gioco e delle scommesse in Italia si basa sull'art. 1
del decreto legislativo n.  496  del  14  aprile  1948,  che  recita:
«L'organizzazione  e  l'esercizio  dei  giuochi  di  abilita'  e  dei
concorsi pronostici, per i quali si  corrisponda  una  ricompensa  di
qualsiasi natura  e  per  la  cui  partecipazione  sia  richiesto  il
pagamento di una posta in denaro, sono riservati allo Stato». 
    Tale  disposizione  trae  il  proprio  fondamento  costituzionale
dall'art. 43 della Costituzione, secondo il quale «a fini di utilita'
generale la legge puo' riservare originariamente allo Stato o ad enti
pubblici  determinate  imprese  o  categorie  di   imprese   che   si
riferiscano a servizi pubblici essenziali o a situazioni di monopolio
ed abbiano carattere di preminente interesse generale». 
    La ratio storica di tale riserva in favore  dello  Stato  risiede
nei rilevanti interessi coinvolti nel gioco,  quali  le  esigenze  di
contrasto del crimine e, piu' in generale,  di  ordine  pubblico,  di
fede  pubblica,  nella  necessita'  di  tutela  dei  giocatori  e  di
controllo di un fenomeno che e' suscettibile  di  coinvolgere  flussi
cospicui di denaro, a volte di provenienza illecita. A decorrere  dal
2002 l'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e' divenuta  il
soggetto preposto all'esercizio  di  tutte  le  funzioni  statali  in
materia di giochi pubblici. 
    Il ruolo riservato allo Stato nella materia de qua e'  confermata
dalle disposizioni recate dall'art. 117 della  Carta  costituzionale,
ove la ripartizione della competenza a legiferare fra Stato  ed  Enti
locali trova un confine nella necessita' di  tutelare  i  profili  di
interesse  generale   quali   quelli   caratterizzanti   l'intervento
normativo in materia di gioco pubblico. 
    Infatti la materia del gioco lecito deve  essere  necessariamente
ricondotta alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, che la
lettera h)  dell'art.  117  Cost.  riserva  allo  Stato,  atteso  che
attraverso il controllo del  gioco  lecito  lo  Stato  evita  diverse
conseguenze che potrebbero verificarsi in caso di privatizzazione del
gioco  lecito,  quali  il  riciclaggio   del   denaro   di   illecita
provenienza,  le  forme  di  violenza  nei  confronti  dei  giocatori
insolventi, l'incremento dei patrimoni della malavita organizzata. 
    Del resto la legislazione in materia di gioco lecito si e' andata
sempre  piu'  orientando  non  tanto  verso  una  sottolineatura  del
disvalore morale del gioco  d'azzardo,  bensi'  verso  la  diffusione
sempre piu' capillare del gioco lecito allo  scopo  di  garantire  il
controllo statale sul gioco a fini di sicurezza e di ordine pubblico.
In particolare,  l'art.  38  d.l.  n.  223  del  2006  (cd.  «decreto
Bersani») e per l'art. 12 d.l. n. 39 del 2009 (cd. «decreto Abruzzo»)
hanno posto in evidenza come l'interesse da proteggere e' quello alla
massima diffusione del gioco lecito al fine di evitare il deflusso di
giocatori e capitali verso l'offerta illegale, in modo da controllare
e gestire la domanda di gioco (indirizzandola versa la legalita' e la
regolarita'),   in   un'ottica   di   costante    «monitoraggio»    e
«tracciamento» dei flussi  economici  derivanti  dalle  attivita'  di
gioco. 
    Al riguardo, giova rammentare che la  relazione  introduttiva  al
cd.  «decreto  Bersani»  poneva  inequivocabilmente  l'accento  sulla
necessita' di realizzare una «distribuzione capillare, professionale,
facilmente  distinguibile  e  controllabile  dei  giochi   pubblici»,
mediante «l'ampliamento dell'offerta con nuove  tipologie  di  giochi
che risultino competitive rispetto a quelli illegali o irregolari, in
particolare sulla rete internet». 
    Dunque, se la normativa si e' andata sempre piu' orientando verso
la maggiore diffusione possibile del gioco lecito  controllato  dalla
Stato, la giurisprudenza della Corte  costituzionale  ha  piu'  volte
sottolineato come tale materia debba essere ricondotta a quella della
tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza. 
    Si  legge,  infatti,  nella  sentenza  n.  184/2004  della  Corte
costituzionale: «Le fattispecie penali di cui agli artt.  718  e  ss.
[del T.U.P.S.] rispondono, invece, all'interesse della  collettivita'
a veder tutelati la sicurezza e l'ordine pubblico in presenza  di  un
fenomeno che si presta a fornire l'habitat ad attivita' criminali. La
stessa preoccupazione e' stata del resto avvertita  anche  a  livello
comunitario:  la  Corte  di  giustizia,  in  piu'  di  una  occasione
(sentenza 21 ottobre 1999, causa C-67/98 e sentenza  24  marzo  1994,
causa  C-275/92),  ha  affermato  che  spetta   agli   stati   membri
determinare l'ampiezza della tutela dell'impresa con  riferimento  al
gioco di azzardo ed ha fondato  la  discrezionalita'  di  cui  devono
godere  le  autorita'  nazionali,  oltre  che   sulle   sue   dannose
conseguenze individuali e sociali, proprio sugli  elevati  rischi  di
criminalita' e di frode che ad esso si accompagnano». 
    Ancor piu' puntualmente la sentenza della Corte costituzionale n.
237 del 2006 ha chiarito che le modalita' di installazione ed uso dei
giochi  leciti  «attengono  chiaramente  alla   materia   dell'ordine
pubblico e sicurezza non compresa nell'articolo 9 dello Statuto e che
l'art.  117,  secondo  comma,  lettera  h),  Cost.  attribuisce  alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato» e  che  in  tale  materia
«rientra  non  soltanto  la  disciplina  dei  giochi  d'azzardo,  ma,
inevitabilmente, anche quella relativa ai giochi che (...)  non  sono
ritenuti giochi d'azzardo (si tratta delle ipotesi di cui al comma  6
dell'art. 110 TULPS)». Peraltro la piu' recente sentenza della  Corte
costituzionale n. 72 del  26  febbraio  2010,  nel  ribadire  che  la
riserva allo Stato attiene non solo ai giochi ritenuti  d'azzardo  ma
anche ai giochi non d'azzardo, ha evidenziato «i caratteri comuni dei
giochi - aleatorieta' e possibilita' di vincite in denaro  -  cui  si
riconnette un disvalore sociale, la conseguente  forte  capacita'  di
attrazione e concentrazione di utenti e la  probabilita'  altrettanto
elevata di usi illegali degli apparecchi impiegati per lo svolgimento
degli  stessi  anche  nel  caso  dei  giochi  leciti.  Rispetto  alle
finalita' di tutela dell'interesse pubblico ad una regolare e  civile
convivenza perseguite dal legislatore statale, il luogo o  il  locale
in cui si sono realizzati certi comportamenti (installazione  ed  uso
di apparecchi da gioco) e' solo un elemento  fattuale  che  non  puo'
spostare l'ordine delle competenze.». 
    In particolare, quest'ultima sentenza della Consulta, proprio  in
materia di giochi leciti, ha affermato  che  «questa  Corte  ha  piu'
volte affermato  che  le  Province  autonome  non  sono  titolari  di
competenza  propria  nella  materia  dell'ordine  pubblico  e   della
sicurezza, nella materia cioe' relativa «alla prevenzione dei reati e
al mantenimento  dell'ordine  pubblico»,  inteso  quest'ultimo  quale
«complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici
primari sui quali si  regge  l'ordinata  e  civile  convivenza  nella
comunita' nazionale», stante la  riserva  esclusiva  allo  Stato  dei
provvedimenti non riconducibili alla polizia amministrativa (sentenza
n. 129 del 2009). Alla  Provincia  autonoma  di  Bolzano  ed  al  suo
Presidente sono, pertanto, attribuiti, in relazione alle  materie  di
propria spettanza, solo compiti di polizia amministrativa, sempre che
la  loro  rilevanza  si  esaurisca  all'interno  delle   attribuzioni
regionali dirette a disciplinare le richiamate materie, senza toccare
quegli interessi di fondamentale importanza per l'ordinamento che  e'
compito  dello  Stato  curare  attraverso   la   tutela   dell'ordine
pubblico.», con cio' confermando che la materia  dei  giochi  leciti,
rientrando nella piu'  ampia  fattispecie  della  tutela  dell'ordine
pubblico e della sicurezza, e' di esclusiva competenza statale. 
    La Corte, peraltro, ha aggiunto che «l'individuazione dei  giochi
proibiti e la disciplina  di  quelli  leciti  risponde  ad  esclusive
esigenze  di  tutela  dell'ordine  pubblico  e  della  sicurezza  dei
cittadini. La circostanza che l'osservanza di tali  prescrizioni  sia
imposta nei locali destinati ad ospitare pubblici esercizi non  vale,
infatti,  a  sottrarre  la  disciplina  in  questione  alla   materia
riservata alla potesta'  legislativa  statale,  essendo  il  predetto
provvedimento  estraneo  alle  finalita'  che  contraddistinguono  la
disciplina degli esercizi pubblici.». 
    La riserva statale del  gioco  lecito,  la  cui  la  legittimita'
costituzionale  e'  stata  dunque  riconosciuta   anche   a   livello
comunitario, riguarda tutte le fattispecie concernenti le offerte  di
gioco,  sia  quelle  effettuate   tramite   i   tradizionali   canali
distributivi presenti sul territorio, mediante le c.d. reti  fisiche,
sia le offerte effettuate con i nuovi canali di diffusione dei giochi
da remoto, tra i quali internet. 
    In  tale  contesto  normativo,  appare  evidente  che  la   legge
provinciale  in  esame,  mediante  gli  interventi   novativi   sopra
richiamati sulle leggi provinciali n. 13 del 13 maggio 1992 e  n.  58
del 14 dicembre 1988, si pone in contrasto con le disposizioni di cui
all'art. 117 Cost.,  sia  perche'  gli  interventi  in  questione  si
riferiscono espressamente alla materia dei «giochi leciti» in  ordine
ai  quali  sussiste  la  richiamata  riserva  statale,  sia   perche'
introducono limiti ed ostacoli alla diffusione  capillare  del  gioco
lecito statale, diffusione ritenuta conforme all'esigenza di tutelare
l'ordine pubblico e la sicurezza. 
    Ne' puo' ritenersi che nel caso di specie si verta in materia  di
esercizi pubblici, in relazione ai quali, fermi restando i  requisiti
soggettivi richiesti dalle leggi dello Stato per ottenere le licenze,
la  Provincia  Autonoma  di   Bolzano   ha   competenza   legislativa
concorrente (art. 9, n. 7, dello statuto speciale). Infatti non  puo'
ritenersi prevalente la previsione di cui all'art. 1  del  d.P.R.  n.
686 del 1973 (Norme di  attuazione  dello  Statuto  speciale  per  il
Trentino-Alto  Adige  concernenti  esercizi  pubblici  e   spettacoli
pubblici), secondo la quale la Provincia esercita nella materia degli
esercizi pubblici le attribuzioni degli organi centrali e  periferici
dello Stato nei limiti di  cui  all'art.  9,  n.  7,  dello  Statuto.
Pertanto, con riferimento alla disposizioni recate dalla citata legge
,provinciale  n.  13/2010,  si  rilevano  profili  di  illegittimita'
costituzionale ai sensi dell'art. 117 Cost., in quanto la  disciplina
dei giochi pubblici con vincita in denaro, riservata allo  Stato  dal
richiamato d.lgs. del 14 aprile 1948,  non  puo'  essere  oggetto  di
formazione emanata da organismi territoriali,  seppur  caratterizzati
dall'autonomia. 

        
      

 
                               P.Q.M. 
 
    Si conclude affinche' codesta ecc.ma Corte costituzionale  voglia
dichiarare  fondata  la  questione  di  legittimita'   costituzionale
relativa  alle  norme  in  epigrafe  e  per   l'effetto,   dichiarare
l'incostituzionalita'  delle  predette  norme   per   eccesso   dalla
competenza della Provincia Autonoma di Bolzano. 
        Roma, addi' 21 gennaio 2011 
 
               L'Avvocato dello Stato: Roberta Tortora