Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 15 gennaio 2015 (della Regione Marche ).
 

(GU n. 6 del 2015-02-11)

    Ricorso della Regione  Marche,  in  persona  del  Presidente  pro
tempore della Giunta  regionale  dott.  Gian  Mario  Spacca,  a  cio'
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1458  del  22
dicembre  2014,  rappresentato  e  difeso  dall'avv.   Alfonso   Papa
Malatesta  (pec:  a…)  e  dall'avv.
Paolo Costanzi ed elettivamente  domiciliato  presso  lo  studio  del
primo in Roma, piazza Barberini n. 12, come da mandato a margine  del
presente atto;
 
                               Contro
 
    Lo Stato, in persona del Presidente del  Consiglio  dei  Ministri
pro tempore, per la dichiarazione  di  illegittimita'  costituzionale
degli articoli 37, comma 2, lettere a) e c-bis); 38, commi 1-bis,  4,
6, lett. b), e 10, del d.l. 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti
per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere  pubbliche,
la  digitalizzazione  del  paese,  la  semplificazione   burocratica,
l'emergenza  del  dissesto  idrogeologico  e  per  la  ripresa  delle
attivita' produttive), come risultanti dalla  conversione  in  legge,
con modificazioni, tramite la legge n. 164 del 2014, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 262 dell'11 novembre 2014, per violazione degli
artt. 3, primo comma, 117, terzo comma,  118,  primo  comma,  e  120,
secondo comma, della Costituzione.
I. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 2, lettere  a)
e c-bis), del d.l. n. 133 del 2014, come  convertito  in  legge,  per
violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo
comma,  Cost.,  in  quanto,   disponendo   una   modifica   dell'art.
52-quinquies, del D.P.R. n.  327  del  2001,  tale  per  cui  risulta
necessario procedere  all'acquisizione  dell'intesa  con  la  singola
Regione interessata solo  per  l'autorizzazione  alla  costruzione  e
all'esercizio delle «infrastrutture lineari energetiche»  di  cui  al
comma 2 del citato art. 52-quinquies, e non anche per «i gasdotti  di
approvvigionamento  di   gas   dall'estero»,   per   le   «operazioni
preparatorie  necessarie  alla  redazione  dei  progetti»  e  per  le
relative «opere connesse», come aggiunti al suddetto  comma  2  dalla
censurata lett. a), lede le competenze legislative della  Regione  in
materia  di  "produzione,   trasporto   e   distribuzione   nazionale
dell'energia"  e  di  "governo   del   territorio",   le   competenze
amministrative che alla medesima spettano in  base  al  principio  di
sussidiarieta'  ex  art.  118,  primo  comma,  Cost.,  ponendosi   in
contrasto con quanto affermato dalla sent.  n.  303  del  2003  della
Corte costituzionale, nonche' il principio di  eguaglianza,  a  causa
del  diverso  trattamento   riservato   a   fattispecie   del   tutto
sovrapponibili.
    I.1. - L'art. 37, del d.l. n. 133 del  2014  come  convertito  in
legge,  al  comma  2,  introduce  una  serie  di  modifiche  all'art.
52-quinquies, del D.P.R. n. 327 del 2001. In particolare, la  lettera
a) del citato comma 2 modifica il primo periodo del comma 2 dell'art.
52-quinquies, aggiungendo, dopo le  parole  «appartenenti  alla  rete
nazionale dei gasdotti di cui all'art. 9 del decreto  legislativo  23
maggio 2000, n. 164», le parole «per i gasdotti di approvvigionamento
di gas dall'estero incluse le operazioni preparatorie necessarie alla
redazione dei progetti e le relative opere connesse  »,  nonche',  in
fine allo stesso primo periodo, le parole «e dei piani di gestione  e
tutela del territorio comunque denominati».
    L'art. 52-quinquies, del D.P.R. n. 327 del 2001, dunque,  prevede
oggi che «per  le  infrastrutture  lineari  energetiche,  individuate
dall'autorita' competente come appartenenti alla rete  nazionale  dei
gasdotti di cui all'art. 9 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n.
164, per i gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero, incluse
le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei  progetti  e
le relative opere connesse e per gli oleodotti  facenti  parte  delle
reti nazionali di trasporto,  l'autorizzazione  alla  costruzione  ed
all'esercizio delle stesse, rilasciata dalla stessa  amministrazione,
comprende  la  dichiarazione  di  pubblica  utilita'  dell'opera,  la
valutazione di  impatto  ambientale,  ove  prevista  dalla  normativa
vigente,  ovvero  la  valutazione  di   incidenza   naturalistico   -
ambientale di cui  al  decreto  del  Presidente  della  Repubblica  8
settembre  1997,  n.  357,  l'apposizione  del  vincolo   preordinato
all'esproprio dei  beni  in  essa  compresi  e  la  variazione  degli
strumenti urbanistici e dei piani di gestione e tutela del territorio
comunque denominati».
    La lettera c-bis) della medesima disposizione del d.l. n. 133 del
2014,  invece,  modifica  il   comma   5,   dell'art.   52-quinquies,
aggiungendovi, in fine, le seguenti parole: «previa acquisizione  del
parere degli enti locali ove ricadono le infrastrutture,  da  rendere
entro trenta giorni dalla richiesta, decorsi i  quali  il  parere  si
intende acquisito».
    Nella versione  attuale  la  disposizione  in  questione  dispone
dunque che «per le infrastrutture lineari energetiche di cui al comma
2, l'atto conclusivo del procedimento di cui al comma 2  e'  adottato
d'intesa con le Regioni interessate, previa acquisizione  del  parere
degli enti locali ove ricadono le infrastrutture,  da  rendere  entro
trenta giorni dalla richiesta, decorsi i quali il parere  si  intende
acquisito».
    Alla luce di quanto  illustrato,  risulta  dunque  evidente  che,
mentre il  comma  2,  dell'art.  52-quinquies  e'  stato  aggiornato,
includendo    tra    le    infrastrutture    energetiche     soggette
all'autorizzazione  disciplinata  dalla  medesima   disposizione   «i
gasdotti  di  approvvigionamento  di  gas  dall'estero,  incluse   le
operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti  e  le
relative opere connesse», il comma 5, dell'art. 52-quinquies continua
a  prevedere  l'intesa   con   le   Regioni   interessate   solo   ed
esclusivamente per  l'autorizzazione  relativa  alle  «infrastrutture
energetiche lineari». Di conseguenza, in  ordine  «[a]i  gasdotti  di
approvvigionamento  di  gas  dall'estero,   incluse   le   operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei  progetti  e  le  relative
opere connesse», aggiunti dalla contestata lett. a), non  si  prevede
la  necessaria  acquisizione  dell'intesa  con  la  singola   Regione
interessata.
    Tale  assetto  normativo  e'  incostituzionale,  a  causa   della
violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., per le seguenti ragioni.
    I.2. - Risulta evidente che le materie sulle quali interviene  la
disciplina  che  in  questa  sede  si  contesta  sono  quelle   della
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e  del
"governo del territorio", affidate dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
alla competenza legislativa  concorrente  regionale  nei  limiti  dei
principi fondamentali posti dalla legge dello Stato.
    In base alla disposizione costituzionale citata, dunque, lo Stato
risulta legittimato a  porre  soltanto  principi  fondamentali  nelle
materie in questione, e non discipline dettagliate e  autoapplicative
dell'azione amministrativa. Da una "prima lettura" delle disposizioni
costituzionali coinvolte, dunque, si ricava che la legge statale  non
potrebbe in alcun modo avocare a se  stessa  funzioni  amministrative
nelle materie di competenza concorrente, e disciplinarne l'esercizio.
    E'   ormai   ben   noto,   tuttavia,   che   la    giurisprudenza
costituzionale, a partire dalla "celebri" sentenze nn. 303 del 2003 e
6 del 2004, ha ritenuto che, in tali circostanze,  la  legge  statale
possa  avocare  al  centro  funzioni  amministrative  e  al  contempo
regolarne l'esercizio superando indenne lo scrutinio di  legittimita'
costituzionale, a patto pero' -  per  quel  che  qui  piu'  viene  in
rilievo - che in essa si prevedano adeguati meccanismi  collaborativi
che coinvolgano le Regioni specificamente interessate. Cio' in quanto
l'«elemento  di   flessibilita'»   del   riparto   delle   competenze
amministrative contenuto nell'art. 118,  primo  comma,  Cost.,  ossia
l'insieme  dei  principi  di  sussidiarieta',   differenziazione   ed
adeguatezza,  e'  destinato   a   ripercuotersi   anche   su   quelle
legislative, e richiede necessariamente, per il suo operare,  che  ad
esso sia connessa «una valenza  squisitamente  procedimentale»,  tale
per  cui  «la   valutazione   dell'interesse   pubblico   sottostante
all'assunzione di funzioni regionali da parte dello  Stato»  sia  non
solo «proporzionata» e priva di elementi  di  «irragionevolezza  alla
stregua di uno scrutinio  stretto  di  costituzionalita'»,  ma  anche
«oggetto di un accordo stipulato con la Regione  interessata»  (cosi'
la sent. n. 303 del 2003,  par.  2.2  del  Considerato  in  diritto).
Quanto a tale ultimo aspetto, la sent. n. 6 del 2004 ha ulteriormente
insistito sul punto, precisando che, «nella perdurante assenza di una
trasformazione delle istituzioni parlamentari e,  piu'  in  generale,
dei procedimenti legislativi  -  anche  solo  nei  limiti  di  quanto
previsto dall'art. 11, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) - la
legislazione statale di questo tipo  "puo'  aspirare  a  superare  il
vaglio  di  legittimita'  costituzionale  solo  in  presenza  di  una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale,  ovverosia  le
intese, che devono essere condotte in base al principio  di  lealta'"
(sentenza n. 303 del 2003)» (par. 7 del Considerato in diritto). Tale
linea  giurisprudenziale   e'   stata   successivamente   confermata,
approfondita e sviluppata, ad opera di numerose decisioni  di  questa
Corte, tra le quali meritano di essere richiamate, ad es., le  sentt.
nn. 383 del 2005, 121 e 278 del 2010, 33 e 165 del 2011, nonche'  39,
62 e 239 del 2013.
    I.3. - Ebbene,  non  vi  e'  chi  non  veda  come  la  disciplina
impugnata, in relazione ai «gasdotti  di  approvvigionamento  di  gas
dall'estero», nonche' alle «operazioni preparatorie  necessarie  alla
redazione dei progetti» e alle  «le  relative  opere  connesse»,  non
rispetti il requisito richiesto da questa Corte  nelle  sentenze  nn.
303 del 2003 e 6 del 2004 e dalla conforme giurisprudenza  successiva
ai fini di una legittima avocazione in sussidiarieta', da parte dello
Stato, di funzioni legislative e amministrative ricadenti in  materie
di  competenza  legislativa  concorrente,  giacche'  non  prevede  la
necessita' di acquisire l'intesa con le singole Regioni  interessate.
Da qui il sicuro contrasto del combinato disposto delle lettere a)  e
c-bis) dell'art. 37,  comma  2,  del  d.l.  n.  133  del  2014,  come
convertito in legge, con l'art. 117, terzo comma, Cost. (dal  momento
che si verte in materia di  "produzione,  trasporto  e  distribuzione
nazionale dell'energia" e di "governo del territorio", e  con  l'art.
118, primo comma, Cost., cosi'  come  interpretati  da  questa  Corte
nelle decisioni piu' sopra menzionate.
    I.4. - Al profilo di illegittimita' costituzionale appena esposto
se ne affianca un altro, derivante dal contrasto dell'art. 37,  comma
2, lettere a) e c-bis), del d.l. n. 133 del 2014, come convertito  in
legge,  con  l'art.  3  Cost.,  per  violazione  del   principio   di
eguaglianza. Cio' in quanto l'assetto  normativo  sopra  descritto  e
derivante dall'entrata in vigore di  tali  disposizioni  finisce  col
prevedere un  trattamento  sensibilmente  e  gravemente  diverso  per
fattispecie del tutto sovrapponibili.
    In relazione alle infrastrutture lineari energetiche, infatti, la
legge  statale  prevede  correttamente  la  necessaria   acquisizione
dell'intesa con la Regione interessata, mentre,  come  si  e'  visto,
cio'  non  accade  per  i  gasdotti  di  approvvigionamento  di   gas
dall'estero,  incluse  le  operazioni  preparatorie  necessarie  alla
redazione dei progetti e le relative opere connesse. Da qui, anche da
questo ulteriore  punto  di  vista,  l'illegittimita'  costituzionale
della norma impugnata nella parte in cui non  prevede  la  necessaria
acquisizione dell'intesa anche in tali circostanze.
II. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 38,  comma  1-bis,  del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito in legge, per violazione  degli
artt. 117, terzo  comma,  e  118,  primo  comma,  Cost.,  in  quanto,
attribuendo al  Ministro  dello  sviluppo  economico  il  compito  di
predisporre un «piano delle aree in cui sono consentite le  attivita'
di cui al comma 1», ossia le «attivita'  di  prospezione,  ricerca  e
coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas
naturale», senza prevedere la necessaria acquisizione dell'intesa con
ciascuna Regione territorialmente  interessata,  lede  le  competenze
legislative  regionali  in  materia  di  "produzione,   trasporto   e
distribuzione nazionale dell'energia" e di "governo del  territorio",
nonche' le competenze amministrative che alla  medesima  spettano  in
base al principio di sussidiarieta' ex art. 118, primo comma,  Cost.,
ponendosi in contrasto con quanto affermato dalla sent.  n.  303  del
2003 della Corte costituzionale.
    II.1. - L'art. 38, dopo aver previsto al comma 1 che «al fine  di
valorizzare le risorse energetiche nazionali e garantire la sicurezza
degli approvvigionamenti del  Paese,  le  attivita'  di  prospezione,
ricerca  e  coltivazione  di  idrocarburi  e  quelle  di   stoccaggio
sotterraneo  di  gas  naturale  rivestono  carattere   di   interesse
strategico e sono di pubblica utilita', urgenti  e  indifferibili»  e
che  «i  relativi  titoli   abilitativi   comprendono   pertanto   la
dichiarazione  di  pubblica  utilita',  indifferibilita'  ed  urgenza
dell'opera e l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio  dei
beni in essa compresi», al  successivo  comma  1-bis  attribuisce  al
Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto e  sentito  il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del  mare,  la
predisposizione «di un piano delle aree in  cui  sono  consentite  le
attivita'  di  cui  al  comma  1»,  senza  prevedere   alcun   modulo
collaborativo che coinvolga le  Regioni  interessate  nell'ambito  di
tale attivita' di pianificazione.
    Tale testo e' stato sostituito,  successivamente  all'entrata  in
vigore della legge di conversione, ma prima  della  introduzione  del
presente giudizio, ad opera dell'art. 1, comma 554,  della  legge  23
dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la  formazione  del  bilancio
annuale e pluriennale  dello  Stato  -  legge  di  stabilita'  2015),
entrato in vigore il 1° gennaio 2015. L'odierna  ricorrente,  dunque,
si  riserva  le  opportune  valutazioni  al  fine  di   eventualmente
presentare le proprie doglianze anche nei confronti del  nuovo  testo
dell'art. 38, comma 1-bis, del d.l.  n.  133  del  2014,  secondo  le
modalita'  e  nei  tempi  previsti  dall'ordinamento  vigente.  Nella
presente sede, tuttavia, ritiene  comunque  necessario  denunciare  i
profili di illegittimita' costituzionale che minano la validita'  del
testo esitato dalla legge di conversione del d.l. n.  133  del  2014,
dal momento che - sia pure per poco piu' di un mese e  mezzo  -  tale
testo normativo e' rimasto in vigore nell'ordinamento e, per le  note
ragioni inerenti la  successione  delle  leggi  nel  tempo,  esso  ha
regolato e continua a regolare i rapporti sorti  durante  il  periodo
della sua vigenza in termini che, come subito  si  vedra',  risultano
lesivi delle competenze legislative e amministrative regionali.
    L'incostituzionalita' dell'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n.  133
del  2014,  nel  testo  esitato  dalla  legge  di  conversione,   per
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo  comma,  Cost.,
e' di solare evidenza ove si considerino le ragioni che di seguito si
espongono.
    II.2.  -  Le  materie  nell'ambito  delle  quali  interviene   la
disposizione impugnata sono, evidentemente, quelle della "produzione,
[del]  trasporto  [della]  distribuzione   nazionale   dell'energia",
nonche' del "governo del territorio", affidate, come  e'  noto,  alla
competenza legislativa  concorrente  regionale  entro  i  limiti  dei
principi fondamentali della legge dello Stato in base  all'art.  117,
terzo comma, Cost.
    La gia' richiamata sent. n. 303 del 2003 - seguita dalla sent. n.
6 del 2004, anch'essa gia' evocata nel presente atto -  ha  chiarito,
al di la' di ogni possibile dubbio, quali sono le condizioni  che  la
legge  statale  che  intervenga  ad  avocare   al   centro   funzioni
amministrative in  materie  di  competenza  concorrente,  provvedendo
anche a regolarne  l'esercizio,  deve  rigorosamente  rispettare  per
poter superare il vaglio  di  legittimita'  costituzionale:  pena  la
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
    In particolare, per quel che qui piu'  specificamente  interessa,
la sent. n. 303 del 2003 ha individuato come condizione assolutamente
imprescindibile perche' le norme legislative statali di  questo  tipo
possano aspirare a superare il vaglio di legittimita'  costituzionale
quella  della  necessarieta'  della  previsione  dell'intesa  con  la
singola Regione interessata dal  singolo  intervento.  La  successiva
sent. n. 6 del 2004 - confermata dalla giurisprudenza successiva, del
tutto uniforme al riguardo - ha ulteriormente  precisato  che  «nella
perdurante  assenza   di   una   trasformazione   delle   istituzioni
parlamentari e, piu' in  generale,  dei  procedimenti  legislativi  -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art.  11,  della  legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche  al  titolo  V  della
parte seconda della Costituzione) - la legislazione statale di questo
tipo  "puo'  aspirare  a   superare   il   vaglio   di   legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina  che  prefiguri  un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le  intese,  che  devono  essere
condotte in base al principio di lealta'" (sentenza n. 303 del 2003)»
(par. 7 del Considerato in diritto). Nella disposizione contestata in
questa sede, invece, la predisposizione del Piano delle aree  in  cui
sono consentite le attivita' di prospezione, ricerca  e  coltivazione
di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale, e'
attribuita al  Ministro  dello  sviluppo  economico,  senza  che  sia
prevista alcuna forma di partecipazione regionale.
    II.3. - Da tutto cio' consegue,  dunque,  che  l'art.  38,  comma
1-bis, non rispetta la condizione richiesta  da  questa  Corte  nella
sent. n. 303 del 2003 e nelle numerose pronunce che,  nel  corso  del
tempo,  hanno  confermato,  approfondito  e  precisato  questa  linea
giurisprudenziale,  ai  fini   di   una   legittima   avocazione   in
sussidiarieta', da parte  dello  Stato,  di  funzioni  legislative  e
amministrative  ricadenti  in  materie  di   competenza   legislativa
concorrente  (quali   la   "produzione,   [il]   trasporto   e   [la]
distribuzione nazionale dell'energia" e il "governo  del  territorio"
che vengono in rilievo nel caso di specie).
    La disposizione citata, quindi, si pone in contrasto  con  l'art.
117, terzo comma, e con l'art. 118, primo comma, Cost.,  nella  parte
in cui non prevede  l'acquisizione  dell'intesa  con  ciascuna  delle
Regioni specificamente interessate dalle «attivita'  di  prospezione,
ricerca  e  coltivazione  di  idrocarburi  e  quelle  di   stoccaggio
sotterraneo di gas naturale».
III. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 4, del  d.l.
n. 133 del 2014, come convertito in legge, per  violazione  dell'art.
120, secondo comma,  Cost.,  in  quanto,  prevedendo  che  -  decorso
inutilmente il termine nel medesimo indicato per la  conclusione,  da
parte della Regione,  dei  procedimenti  di  valutazione  di  impatto
ambientale - quest'ultima trasmetta «la  relativa  documentazione  al
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare  per
i seguiti istruttori di  competenza,  dandone  notizia  al  Ministero
dello sviluppo economico», predispone nella  sostanza  un  meccanismo
sostitutivo straordinario dello Stato nei confronti della Regione: a)
che non rispetta le garanzie di collaborazione previste dalla  citata
disposizione costituzionale e dall'art. 8, della  legge  n.  131  del
2003; b) che e' destinato a concludersi senza un atto  imputatile  al
Governo nel suo complesso, unico organo ad essere  costituzionalmente
legittimato a procedere alla sostituzione straordinaria.
    III.1. - L'art. 38, comma 4, del  d.l.  n.  133  del  2014,  come
convertito in legge, prevede quanto segue:  «Per  i  procedimenti  di
valutazione di impatto ambientale in corso  presso  le  regioni  alla
data di  entrata  in  vigore  del  presente  decreto,  relativi  alla
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, la regione presso
la quale e' stato avviato il procedimento conclude lo stesso entro il
31 marzo 2015. Decorso inutilmente tale termine, la regione trasmette
la relativa documentazione al Ministero dell'ambiente e della  tutela
del territorio e del mare per i  seguiti  istruttori  di  competenza,
dandone notizia al Ministero dello sviluppo economico. I  conseguenti
oneri  di  spesa  istruttori  rimangono  a  carico   delle   societa'
proponenti e sono versati all'entrata del bilancio  dello  Stato  per
essere successivamente riassegnati al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare».
    Tale normativa e'  incostituzionale,  a  causa  della  violazione
dell'art. 120, secondo  comma,  Cost.,  per  le  ragioni  di  seguito
precisate.
    III.2.  -  L'incostituzionalita'  della  disposizione   impugnata
risulta palese solo che si  consideri  come  essa  disciplini,  nella
sostanza, un'ipotesi "piu' o  meno  mascherata"  di  attivazione  dei
poteri sostitutivi straordinari statali, analoghi a  quelli  previsti
dall'art. 120,  secondo  comma,  Cost.,  senza  pero'  rispettare  le
condizioni di legittimita' dell'esercizio di tali poteri  imposte  da
tale norma costituzionale.
    L'art. 120, secondo comma, Cost., infatti, per quel che e' qui di
piu' specifico interesse, impone  due  condizioni  per  il  legittimo
esercizio del  potere  sostitutivo  straordinario  del  Governo,  pur
ancorato alla sussistenza dei presupposti individuati dalla  medesima
disposizione.
      A) Innanzi  tutto,  l'esercizio  di  tale  potere  deve  essere
imputabile  al  «Governo»:  con   cio'   riferendosi   esclusivamente
all'organo nel suo complesso e non ai singoli organi di cui  esso  si
compone.
      B) L'art. 120, secondo comma, Cost., inoltre, quale  condizione
per l'esercizio in concreto del potere sostitutivo straordinario  del
Governo, prevede il «rispetto del principio di sussidiarieta'  e  del
principio di leale  collaborazione»  secondo  le  procedure  previste
dalla legge.
    Come e' noto, ambedue le condizioni per  il  legittimo  esercizio
del potere sostitutivo straordinario sono state attuate e  sviluppate
coerentemente dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003, il cui comma 1
prevede che «nei casi e per  le  finalita'  previsti  dall'art.  120,
secondo comma, della Costituzione, il Presidente  del  Consiglio  dei
ministri, su proposta del Ministro competente per materia,  anche  su
iniziativa delle  Regioni  o  degli  enti  locali,  assegna  all'ente
interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti  o
necessari»; che «decorso inutilmente tale termine, il  Consiglio  dei
ministri, sentito l'organo  interessato,  su  proposta  del  Ministro
competente o del Presidente del  Consiglio  dei  ministri,  adotta  i
provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina  un  apposito
commissario»; infine, che «alla riunione del Consiglio  dei  ministri
partecipa  il  Presidente  della  Giunta  regionale   della   Regione
interessata al provvedimento». Come si vede, la  corretta  attuazione
della disposizione costituzionale concernente  i  poteri  sostitutivi
straordinari alloca  la  decisione  fondamentale  circa  l'intervento
sostitutivo  al  Consiglio  dei  ministri,  e  predispone  un  modulo
collaborativo - che evidentemente potrebbe avere  in  astratto  anche
caratteristiche differenti da quello appena richiamato,  ma  dovrebbe
comunque  mantenerne  intatti  i  principi  ispiratori  in  grado  di
coinvolgere adeguatamente la Regione interessata dall'attivazione del
potere sostitutivo del Governo.
    III.3. - Alla luce delle predette considerazioni,  e'  necessario
concludere per l'illegittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 4,
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito in legge,  in  quanto  tale
norma si pone in evidente contrasto con il  secondo  comma  dell'art.
120 Cost., prevedendo un meccanismo sostitutivo che  e'  destinato  a
concludersi senza un atto del Governo nel suo  complesso  e  che  non
rispetta in alcun modo le garanzie di collaborazione richieste  dalla
richiamata disposizione costituzionale.
IV. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 6, lett.  b),
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito in legge,  nella  parte  in
cui prevede che per il rilascio del titolo concessorio unico  per  le
attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e  gassosi
di cui al precedente comma 5 sia necessario acquisire l'intesa  della
Regione interessata  solo  ove  dette  attivita'  siano  destinate  a
svolgersi nella terraferma e non anche  nel  mare  continentale,  per
violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., in quanto lede le competenze legislative della  Regione
in  materia  di  "produzione,  trasporto  e  distribuzione  nazionale
dell'energia"  e  di  "governo   del   territorio",   le   competenze
amministrative che alla medesima spettano in  base  al  principio  di
sussidiarieta'  ex  art.  118,  primo  comma,  Cost.,  ponendosi   in
contrasto con la sent. n. 303 del 2003  della  Corte  costituzionale,
nonche'  il  principio  di  eguaglianza,  in  ragione   del   diverso
trattamento riservato a fattispecie del tutto sovrapponibili.
    IV.1. - L'art. 38, comma 5, prevede che «le attivita' di  ricerca
e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi di cui alla  legge  9
gennaio 1991, n. 9, sono svolte a seguito del rilascio di  un  titolo
concessorio unico, sulla base di  un  programma  generale  di  lavori
articolato in una prima fase di ricerca, per la durata di  sei  anni,
prorogabile due volte per  un  periodo  di  tre  anni  nel  caso  sia
necessario completare le opere di ricerca, a cui seguono, in caso  di
rinvenimento  di  un  giacimento   tecnicamente   ed   economicamente
coltivabile, riconosciuto dal Ministero dello sviluppo economico,  la
fase di coltivazione della durata di trenta anni, prorogabile per una
o piu' volte per un periodo di dieci anni ove siano  stati  adempiuti
gli obblighi derivanti dal decreto di  concessione  e  il  giacimento
risulti ancora coltivabile, e  quella  di  ripristino  finale».  Tale
titolo concessorio unico, a norma del successivo comma 6,  lett.  b),
e' accordato «con decreto  del  Ministro  dello  sviluppo  economico,
previa intesa con la regione o la Provincia  autonoma  di  Trento  di
Bolzano territorialmente interessata, per le attivita' da svolgere in
terraferma, sentite la Commissione per gli idrocarburi e  le  risorse
minerarie e le Sezioni territoriali dell'Ufficio nazionale  minerario
idrocarburi e georisorse».
    In base a tale disciplina, dunque,  nessun  coinvolgimento  delle
Regioni specificamente interessate e' previsto  laddove  le  predette
attivita' debbano essere svolte nel mare continentale. Si  tratta  di
una  previsione  costituzionalmente  illegittima,   a   causa   della
violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., per le seguenti ragioni.
    IV.2. - Risulta evidente che l'art. 38, comma 6,  lett.  b),  del
d.l. n. 133 del  2014,  pone  norme  ricadenti  nelle  materie  della
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e  del
"governo del territorio", affidate dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
alla competenza legislativa concorrente regionale entro il limite dei
principi fondamentali stabiliti con legge dello Stato. Secondo quanto
stabilito dalla  giurisprudenza  di  questa  Corte  a  partire  dalle
sentenze nn. 303 del 2003 e 6 del 2004,  piu'  volte  richiamate  nel
presente atto, in tali ambiti materiali la legge statale puo' avocare
al  centro  una  funzione  amministrativa  e  dettarne  la   relativa
disciplina - prescindendo dunque dal riparto  "principi-dettaglio"  -
solo ove, per quel che qui e' di piu' prossimo interesse, predisponga
per l'esercizio  di  detta  funzione  da  parte  dell'amministrazione
statale «una disciplina che prefiguri un  iter  in  cui  assumano  il
dovuto  risalto  le  attivita'  concertative   e   di   coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in  base
al principio di lealta'» (cosi' la sent. n. 303 del 2003, par. 2.2  e
par. 4.1 del Considerato in diritto).  Cio'  in  quanto,  secondo  la
pronuncia appena citata, al meccanismo  di  flessibilizzazione  delle
competenze legislative di cui all'art. 117,  terzo  e  quarto  comma,
Cost., ossia al principio di sussidiarieta', va  ascritto  un  valore
eminentemente procedimentale.
    La norma  impugnata,  dunque,  con  riguardo  alle  attivita'  di
ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi da  svolgersi
nel mare continentale, e' in contrasto  sia  con  l'art.  117,  terzo
comma, che con l'art. 118, primo comma, Cost., in quanto non rispetta
la condizione richiesta dalla giurisprudenza di questa Corte ai  fini
di una legittima avocazione in sussidiarieta', da parte dello  Stato,
di funzioni legislative e  amministrative  ricadenti  in  materie  di
competenza concorrente (quali la "produzione, [il] trasporto  e  [la]
distribuzione nazionale dell'energia" e il "governo  del  territorio"
che vengono in rilievo nel caso  di  specie),  ovvero  la  previsione
della  necessita'  di  acquisire  l'intesa  con  la  singola  Regione
interessata.
    IV.3. - L'art. 38, comma 6, lett. b), del d.l. n. 133  del  2014,
nella parte in cui non prevede la necessaria acquisizione dell'intesa
per le attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi  liquidi  e
gassosi da svolgersi nel mare continentale, viola anche il  principio
di uguaglianza sancito all'art. 3,  primo  comma,  Cost.,  in  quanto
prevede  un   trattamento   diverso   per   fattispecie   del   tutto
sovrapponibili.
    Come messo in evidenza  piu'  sopra,  infatti,  la  necessarieta'
dell'intesa della singola Regione o Provincia autonoma interessata e'
prevista dalla norma che qui si censura  ove  le  suddette  attivita'
debbano svolgersi in terraferma.
    Le  due  ipotesi  -  attivita'  di  ricerca  e  coltivazione   di
idrocarburi liquidi e gassosi nel mare continentale, da un  lato,  ed
in terraferma dall'altro - sono, per quel che qui interessa, prive di
qualunque rilevante elemento  di  differenziazione,  con  conseguente
violazione  del  divieto  costituzionale  di  stabilire   trattamenti
irragionevolmente  diversi  di  situazioni  in  tutto  e  per   tutto
assimilabili.
V. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 10,  del  d.l.
n. 133 del 2014, come convertito in legge, nella parte in cui prevede
che, al fine di «tutelare le risorse nazionali di idrocarburi in mare
localizzate nel  mare  continentale»,  il  Ministero  dello  sviluppo
economico possa autorizzare «per un periodo non  superiore  a  cinque
anni, progetti sperimentali di coltivazione  di  giacimenti»,  previa
acquisizione di un mero parere  della  Regione  interessata  anziche'
dell'intesa con la medesima, per violazione degli  artt.  117,  terzo
comma, e 118, primo  comma,  Cost.,  in  quanto  lede  le  competenze
legislative della Regione in  materia  di  "produzione,  trasporto  e
distribuzione nazionale dell'energia" e in materia  di  "governo  del
territorio" nonche' le competenze amministrative  che  alla  medesima
spettano in base al principio di sussidiarieta' ex  art.  118,  primo
comma, Cost., ponendosi in contrasto con la sent.  n.  303  del  2003
della Corte costituzionale.
    V.1. - L'art. 38, comma 10,  del  d.l.  n.  133  del  2014,  come
convertito in legge,  introduce  i  commi  1-bis,  1-ter  e  1-quater
nell'art. 8 del d.l. n. 112 del 2008. In particolare, il comma 1-bis,
«al fine di tutelare le risorse  nazionali  di  idrocarburi  in  mare
localizzate nel mare continentale e in ambiti  posti  in  prossimita'
delle aree di altri Paesi rivieraschi oggetto di attivita' di ricerca
e coltivazione di idrocarburi, per  assicurare  il  relativo  gettito
fiscale allo Stato e al  fine  di  valorizzare  e  provare  in  campo
l'utilizzo delle migliori tecnologie nello svolgimento dell'attivita'
mineraria», prevede che «il Ministero dello  sviluppo  economico,  di
concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare, sentite le Regioni interessate, puo' autorizzare,  previo
espletamento della procedura di valutazione di impatto ambientale che
dimostri l'assenza di  effetti  di  subsidenza  dell'attivita'  sulla
costa,   sull'equilibrio   dell'ecosistema   e   sugli   insediamenti
antropici, per un periodo  non  superiore  a  cinque  anni,  progetti
sperimentali di coltivazione di giacimenti».
    L'autorizzazione di  progetti  sperimentali  di  coltivazione  di
giacimenti  di  idrocarburi  in  mare,  dunque,  e'  rilasciata   dal
Ministero dello sviluppo economico,  di  concerto  con  il  Ministero
dell'ambiente e della  tutela  del  territorio  e  del  mare,  previa
acquisizione di  un  mero  parere  delle  Regioni  interessate.  Tale
disciplina e' incostituzionale, a causa della violazione degli  artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., per i motivi di  seguito
precisati.
    V.2. -  La  disposizione  che  qui  si  contesta,  evidentemente,
interviene nelle materie della "produzione, [del] trasporto e [della]
distribuzione   nazionale   dell'energia",   e   del   "governo   del
territorio", di competenza legislativa concorrente in  base  all'art.
117, terzo comma, Cost.
    Come gia' piu' volte sottolineato nell'ambito del presente  atto,
secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, in tali  ambiti
materiali la legge  statale  puo'  avocare  al  centro  una  funzione
amministrativa e dettame la relativa disciplina - prescindendo dunque
dal riparto "principi-dettaglio" - solo ove, per quel che qui  e'  di
piu'  prossimo  interesse,  predisponga  per  l'esercizio  di   detta
funzione da parte dell'amministrazione statale  «una  disciplina  che
prefiguri un iter in cui assumano  il  dovuto  risalto  le  attivita'
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealta'» (sent. n. 303
del 2003, par. 2.2 e par. 4.1 del Considerato in diritto).
    L'art. 38, comma 10, pertanto,  si  pone  in  contrasto  sia  con
l'art. 117, terzo comma, Cost., sia  con  l'art.  118,  primo  comma,
Cost.,  in  quanto  non  rispetta  la  condizione   richiesta   dalla
giurisprudenza di questa Corte ai fini di una legittima avocazione in
sussidiarieta', da parte  dello  Stato,  di  funzioni  legislative  e
amministrative  ricadenti  in  materie  di  competenza   concorrente,
prevedendo la mera acquisizione di un parere da parte  della  Regione
interessata, anziche' di una intesa con la medesima.

 
                              P. Q. M.
 
    La Regione Marche, come sopra rappresentata e difesa, chiede  che
questa Ecc.ma Corte  costituzionale,  in  accoglimento  del  presente
ricorso, dichiari l'illegittimita' costituzionale degli articoli  37,
comma 2, lettere a) e c-bis); 38, commi 1-bis, 4, 6, lett. b), e  10,
del d.l. 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza  del  dissesto
idrogeologico e per la  ripresa  delle  attivita'  produttive),  come
risultanti dalla conversione in legge, con modificazioni, tramite  la
legge n. 164 del 2014, nei limiti e nei termini sopra esposti.
    Con ossequio.
 
      Ancona-Roma, 9 gennaio 2015
 
                 Avv. Papa Malatesta - Avv. Costanzi