Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 gennaio 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 6 del 2018-02-07)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Contro La Regione Molise, in persona del suo Presidente pro tempore, per la declaratoria dell'illegittimita' costituzionale della legge della Regione Molise n. 15 del 24 ottobre 2017, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise del 26 ottobre 2017, n. 58 (edizione straordinaria), «Norme sul divieto di utilizzo e detenzione di esche avvelenate» come da delibera del Consiglio dei ministri in data 18 dicembre 2017.

Fatto

In data 26 ottobre 2017, e' stata pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 7/2017 la legge regionale n. 15 del 24 ottobre 2017, recante «Norme sul divieto di utilizzo e detenzione di esche avvelenate».

La legge regionale dichiaratamente interviene «ai fini della tutela della salute umana, dell'igiene pubblica, dell'«ambiente e degli animali», per prevenire e contrastare il fenomeno degli avvelenamenti volontari di animali domestici e selvatici provocati dall'utilizzo di esche e bocconi avvelenati.

Il legislatore regionale, in particolare, individua le condotte vietate (art. 1), prevede svariati obblighi a carico del medico veterinario (art. 3), dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale (art. 4), del Sindaco (art. 5), del Comando Carabinieri Forestale (art. 6), del comune (ai fini della bonifica delle aree (art. 7); delega alla Giunta regionale il compito di stilare una lista di sostanze e/o prodotti velenosi (art. 8); prevede la comminatoria di sanzioni amministrative (art. 9) ed accessorie «obbligatorie» (art. 10).

Diritto

1. Le disposizioni regionali impugnate afferiscono, in parte, a materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettere g), l), r) e s) Cost., quali: l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, l'ordinamento civile e penale, il coordinamento statistico ed informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale e la tutela dell'ambiente; laddove - poi - afferiscono alla materia della tutela della salute, di competenza legislativa concorrente ex art. 117-terzo comma Cost., esse non sono rispettose dei principi fondamentali dettati dalla normativa statale, alla quale si sovrappongono non fedelmente, o dalla quale si discostano.

2. A tale ultimo riguardo si osserva che il Ministero della salute, con ordinanza del 13 giugno 2016 (in Gazzetta Ufficiale n. 165 del 16 luglio 2016), allo stato vigente in quanto prorogata dall'art. 1 dell'ordinanza in data 21 giugno 2017 (in Gazzetta Ufficiale n. 164 del 15 luglio 2017) ha dettato «Norme sul divieto di utilizzo e di detenzione di esche o di bocconi avvelenati».

Tale ordinanza e' stata emanata ai sensi dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (che prevede, al primo comma, in capo al Ministro della Sanita' - ora della Salute - il potere di adozione di ordinanze di carattere contingibile ed urgente in materia di igiene e sanita' pubblica e di polizia veterinaria; essa ha, in questo caso, efficacia sull'intero territorio nazionale.

La stessa e' poi giustificata ai sensi dell'art. 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 («Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»), relativo agli «Interventi d'urgenza».

Il Ministro della salute, peraltro, si e' attivato fin dal 2008 nel settore in esame tramite lo strumento dell'ordinanza (O.M.S. 18 dicembre 2008), prefiggendosi l'obiettivo di monitorare gli avvelenamenti e di conoscerne i luoghi e i veleni maggiormente utilizzati, agevolando le connesse indagini di polizia, dirette all'individuazione dei colpevoli ed alla comminatoria delle pertinenti sanzioni penali ed amministrative.

La premessa all'ordinanza da ultimo emanata indica le fonti del diritto interno ed europeo in materia, delineando l'impalcatura normativa di riferimento, i cui pilastri sono rappresentati da:

testo unico delle leggi sanitarie (r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 e s.m.i.);

regolamento di polizia veterinaria (d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 350 e s.m.i.);

legge 11 febbraio 1992, n. 157;

decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 174;

codice penale - articoli 440, 544-bis, 544-ter, 638, 650, 674;

regolamenti (CE) nn. 1107/2009 e 528/2012.

L'art. 1 dell'ordinanza del Ministro della salute precisa quali siano le condotte vietate («... e' vietato a chiunque utilizzare in modo improprio, preparare, miscelare e abbandonare esche e bocconi avvelenati o contenenti sostanze nocive o tossiche, compresi vetri, plastiche e metalli o materiale esplodente, che possono causare intossicazioni o lesioni o la morte del soggetto che li ingerisce. Sono vietati, altresi', la detenzione, l'utilizzo e l'abbandono di qualsiasi alimento preparato in maniera tale da poter causare intossicazioni o lesioni o la morte del soggetto che lo ingerisce»), esplicitando altresi' le finalita' del divieto («Ai fini della tutela della salute pubblica, della salvaguardia e dell'incolumita' delle persone, degli animali e dell'ambiente»). Sono quindi disciplinati dall'ordinanza:

la deratizzazione (art. 2);

gli obblighi di segnalazione a carico del proprietario o del responsabile dell'animale deceduto a causa di esche o bocconi avvelenati o che abbia manifestato una sintomatologia riferibile ad avvelenamento (art. 3);

gli obblighi di comunicazione in capo al medico veterinario (art. 4);

gli oneri, ai fini della identificazione del veleno o della sostanza che ha provocato l'avvelenamento, a carico della ASL (che, ai sensi dell'art. 5, deve garantire l'invio di carcasse di animali deceduti per avvelenamento e campioni biologici da essi prelevati, nonche' di esche o bocconi sospetti di avvelenamento all'Istituto Zooprofilattico Sperimentale);

gli accertamenti che l'Istituto Zooprofilattico Sperimentale deve compiere sui campioni, anche nel caso in cui siano conferiti dagli organi di polizia giudiziaria (art. 6);

i compiti del sindaco, le modalita' di bonifica dei luoghi, il coordinamento effettuato dalla Prefettura (art. 7).

Il divieto previsto dall'O.M. costituisce un'estensione del divieto di utilizzo di bocconi avvelenati previsto dall'art. 21 della legge quadro n. 157/1992 in materia di protezione della fauna selvatica, divieto sanzionato penalmente, anche laddove riferito alle pertinenti leggi regionali in materia (art. 30).

3. Alla luce di quanto sin qui esposto, si comprende come la legge regionale impugnata - in quanto disciplina la stessa materia e ricalca, peraltro non fedelmente, le norme della citata ordinanza ministeriale - finisca per incidere su principi generali in materia di tutela della salute; essa, inoltre, interviene in ambiti di competenza riservata allo Stato, con innegabili profili inerenti la tutela dell'ambiente, l'ordinamento civile e penale, l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, nonche' relativi al coordinamento statistico ed informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale.

Quand'anche, poi, non si volesse considerare l'ordinanza ministeriale quale possibile parametro normativo di legittimita' costituzionale, essa rileverebbe comunque quale ausilio ai fini dell'individuazione delle pertinenti fonti giuridiche - che sopra si sono specificate - e degli ambiti di competenza statale e regionale. 3. Piu' precisamente, si pongono in contrasto con l'art. 117 comma 3 Cost, e con le norme interposte sopra citate nonche' con l'art. 117, secondo comma lettere g), l), r) e s) Cost. le seguenti norme della legge regionale n. 15/2017:

- l'art. 3, che regolamenta i compiti del medico veterinario;

Esso prevede, al comma 1, un obbligo di segnalazione a carico del proprietario o del responsabile dell'animale deceduto («Il proprietario o il responsabile dell'animale deceduto a causa di esche o bocconi avvelenati segnala l'episodio alle autorita' competenti, tramite il medico veterinario che emette la diagnosi di sospetto avvelenamento, o direttamente al Comando Carabinieri Forestale»), la cui portata e' differente rispetto a quanto previsto dall'art. 3 dell'O.M. 13 giugno 2016 («1. Il proprietario o il responsabile dell'animale, deceduto a causa di esche o bocconi avvelenati o che abbia manifestato una sintomatologia riferibile ad avvelenamento, segnala l'episodio ad un medico veterinario che emette la diagnosi di sospetto avvelenamento, corredata da referto anamnestico. L'Ente gestore territorialmente competente o il sindaco sono responsabili per gli animali selvatici e domestici senza proprietario»).

Tale previsione, poi, e' riferibile alla materia «ordinamento civile» (in quanto afferisce agli obblighi ed alle connesse responsabilita' imputabili al proprietario e/o al responsabile di un animale), nonche' all' «ordinamento penale» (tenuto conto delle disposizioni ad hoc previste dal codice penale).

Al comma 2 dell'art. 3 in commento si prevede inoltre che il veterinario debba provvedere agli obblighi di comunicazione entro e non oltre ventiquattro ore, mentre nell'O.M. del 13 giugno 2016 e' stabilito che il veterinario dia «immediata comunicazione» della diagnosi di sospetto avvelenamento (cfr. art. 4 O.M. - in linea con art. 264, testo unico Leggi sanitarie relativamente alle malattie infettive diffusive del bestiame, accertate o sospette). Al comma 3, e' stabilito che il veterinario invii all'Istituto zooprofilattico sperimentale territorialmente competente i campioni e/o la carcassa dell'animale, mentre nell'O.M. tale compito e' affidato all'azienda sanitaria locale che ha facolta' di delegare (autorizzare) tale compito al medico veterinario libero professionista ovvero al proprietario dell'animale (cfr. art. 5);

- l'art. 4 della legge regionale, che disciplina i compiti deferiti all'Istituto zooprofilattico sperimentale;

Detti compiti corrispondono solo in parte a quelli indicati nell'O.M. all'art. 6.

Infatti, l'O.M. prevede una dettagliata disciplina a mente della quale, tra l'altro, gli Istituti zooprofilattici sperimentali sottopongono a necroscopia l'animale ed effettuano gli opportuni accertamenti e analisi di laboratorio sui campioni per verificare la presenza di sostanze tossiche o nocive negli stessi, refertando nel termine di quarantotto ore e comunicando immediatamente l'esito alle autorita' competenti e al veterinario richiedente. E' anche previsto che l'esame ispettivo delle esche o dei bocconi sia eseguito o refertato entro ventiquattro ore dal loro conferimento e gli esiti comunicati immediatamente alle autorita' competenti e al richiedente. L'ordinanza disciplina minuziosamente anche tempi e modalita' di comunicazione degli esiti delle valutazioni eseguite dall'Istituto zooprofilattico, anche per quanto concerne le comunicazioni da concordare con gli organi di polizia giudiziaria richiedenti.

La Regione avrebbe dovuto - pertanto - disciplinare sia gli esami necroscopici sia l'esame ispettivo delle esche o dei bocconi sospetti scandirne i tempi conformemente a quanto stabilito nell'O.M., ovvero richiamando integralmente la disciplina da questa istituita, tenuto conto dei conseguenti obblighi di comunicazione alle autorita' competenti ed all'autorita' giudiziaria; cio' - invece - non e' accaduto, posto che l'art. 4 della legge si limita a prevedere «1. Le carcasse ed i campioni biologici di cui all'art. 3 vengono conferiti all'Istituto zooprofilattico sperimentale che sottopone a necroscopia l'animale ed effettua gli opportuni accertamenti e le analisi di laboratorio sui campioni pervenuti o prelevati in sede necroscopica. 2. L'Istituto zooprofilattico esegue la necroscopia entro quarantotto ore e le analisi entro trenta giorni dall'arrivo del campione, comunicandone gli esiti al medico veterinario che ha segnalato l'evento, al Servizio Veterinario dell'Azienda sanitaria regionale del Molise, al Sindaco, al Comando Stazione Carabinieri Forestale competente per territorio, all'organo di polizia giudiziaria eventualmente intervenuto e, per le aree di competenza, all'ente gestore dell'area protetta.

- l'art. 5 della legge regionale, che disciplina i compiti del sindaco sulla falsariga di quanto previsto dall'O.M., all'art. 7;

I poteri gia' attribuiti al Sindaco dall'ordinanza ministeriale non possono costituire oggetto di un intervento regionale (a meno che non si faccia espresso richiamo all'ordinanza), in quanto afferiscono alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» ed a quella del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale»;

- l'art. 6 della legge regionale, che disciplina il coordinamento delle attivita' conferite al Comando Carabinieri Forestale (con il quale la Giunta regionale e' autorizzata a stipulare accordi «per il coordinamento di tutte le attivita' connesse all'uso di esche e bocconi avvelenati»);

La norma afferisce alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» ed a quella del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale», fermo restando che l'art. 13, comma 5 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 - Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, prevede: «Il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali ha facolta' di stipulare, nelle materie oggetto delle funzioni gia' svolte dal Corpo forestale dello Stato e trasferite all'Arma dei carabinieri, specifiche convenzioni con le regioni per l'affidamento di compiti propri delle regioni stesse sulla base di un accordo quadro approvato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera l), del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281»;

- l'art. 7 della legge regionale, che disciplina la bonifica delle aree ed attribuisce ulteriori poteri al Sindaco ed alla Regione, tra l'altro stabilendo che il Sindaco possa disporre in via precauzionale la sospensione di attivita' cinofile o, in casi particolarmente gravi, la sospensione temporanea delle attivita' di pascolo;

Anche tale disposizione, in quanto regola i poteri del Sindaco, sconfina nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», fermo restando che al Sindaco sono riconosciuti dal legislatore statale dei poteri di ordinanza ad hoc, sia nella sua veste di rappresentante della comunita' locale (cfr. art. 50, TUEL), sia in quella di ufficiale del Governo (cfr. art. 54, TUEL);

- l'art. 9 della legge regionale, che disciplina le sanzioni amministrative connesse alla violazione delle norme precettive poste dalla legge stessa;

La norma - in quanto sanziona la violazione delle norme precettive sopra censurate - sconta gli stessi vizi per violazione delle stesse norme costituzionali e norme statali interposte sopra indicate; essa viola peraltro anche le previsioni della legge n. 689/81: in particolare, al comma 1 richiama l'art. 13, comma 4 della legge n. 689/81, ma si ritiene che il richiamo debba riferirsi al comma 2 della medesima disposizione («Possono altresi' procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria»); al comma 2 prevede il raddoppio della sanzione amministrativa per chiunque violi le disposizioni di cui all'art. 1 «in una zona interessata dal fenomeno nell'ultimo anno»: tale disposizione pone a carico dell'autore dell'illecito una circostanza al medesimo non imputabile, in violazione dell'art. 3 della legge n. 689/81 (cfr. comma 1: «Nelle violazioni cui e' applicabile una sanzione amministrativa ciascuno e' responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa»);

- l'art. 10, che regolamenta le sanzioni accessorie definendole «obbligatorie» (comma 5) e prevedendo: a) la sospensione di provvedimenti autorizzativi lato sensu intesi, ovvero la loro revoca (in caso di reiterazione); b) il decadimento per almeno tre anni dall'accesso a contributi comunitari in capo a soggetti titolari di aziende zootecniche; c) sanzioni speciali nel caso in cui l'autore dell'illecito rivesta la qualifica di guardia particolare giurata o di guardia volontaria. L'obbligatorieta' delle sanzioni determina, altresi', il contrasto della previsione con la legge n. 689/81, che considera le sanzioni accessorie facoltative, ad eccezione di alcuni casi particolari (cfr. articoli 20 e 21, nonche', quanto ai criteri, l'art. 11: «Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravita' della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonche' alla personalita' dello stesso e alle sue condizioni economiche»).

Inoltre, la «revoca definitiva del decreto o della nomina di guardia particolare giurata o di guardia volontaria» va ad incidere, quanto alla figura della «guardia particolare giurata», su materia di competenza esclusiva statale (ordinamento civile e/o sicurezza dello Stato), disciplinata dal regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 - Testo unico delle leggi di Pubblica sicurezza - all'art. 133 e seguenti, che affida al Prefetto il rilascio della licenza e che contempla le ipotesi di revoca o ricusazione (art. 136).

Con riferimento alla figura della «guardia volontaria», la norma regionale non risulta chiara, ne' si raccorda con le disposizioni regionali in materia, non precisando se si tratti di guardia ambientale volontaria (disciplinata con propria legge regionale 29 agosto 2006, n. 23 - Istituzione del Servizio regionale di Vigilanza ambientale volontaria, che all'art. 5 disciplina la «Revoca della nomina a Guardia ambientale volontaria»: 1. Le Associazioni di cui alla presente legge, possono chiedere al Presidente della Provincia competente per territorio in qualunque momento e per qualsiasi motivo la revoca della nomina a Guardia ambientale volontaria dei propri aderenti. 2. Il Presidente della Provincia revoca la nomina a Guardia ambientale volontaria a coloro che non siano pia in possesso dei requisiti previsti dal precedente art. 2, comma 3, nonche' a coloro che non frequentano regolarmente i corsi periodici di aggiornamento. La nomina a Guardia ambientale volontaria e altresi' revocata per gravi o reiterate inadempienze, irregolarita' o difformita' del servizio.) o di guardia zoofila volontaria (cfr. Reg. reg. 10 giugno 2008, n. 1 - Regolamento per la formazione e la nomina delle guardie zoofile volontarie.).

Per tali ragioni la legge regionale Molise n. 15/2017 deve essere dichiarata incostituzionale.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittima, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra specificati, la legge della Regione Molise n. 15/2017.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:

1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri in data 18 dicembre 2017;

2. copia della Legge regionale impugnata;

3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali;

4. Copia O.M. del 13 giugno 2017.

Roma, 22 dicembre 2017

L'Avvocato dello Stato: Russo