Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 18 giugno  2009  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 

 (GU n. 31 del 5-8-2009)

    Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri  in  carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato e  presso
la stessa  domiciliato  in  Roma  alla  via  dei  Portoghesi  n.  12,
ricorrente; 
    Contro la Regione Lazio in persona del  Presidente  della  Giunta
regionale in carica, intimata, per la declaratoria di  illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Lazio n. 9 del 6 aprile 2009
pubblicata nel B.U.R. n. 14 del 14 aprile 2009, recante «Norme per la
disciplina dei distretti socio-sanitari montani» per violazione degli
artt. 117, secondo comma, lett. m) e terzo comma; 118 e 120  Cost.  e
del principio di leale collaborazione. 
                              F a t t o 
    L'art. 1, comma 180,  della  legge  30  dicembre  2004,  n.  311,
modificato dall'art.  4,  d.l.  14  marzo  2005,  n.  35,  nel  testo
integrato dalla relativa legge di conversione, prevede che la regione
interessata, nelle ipotesi indicate ai precedenti commi  174  e  176,
nonche'  in  caso  di  mancato  adempimento  per  gli  anni  2004   e
precedenti,  procede  ad  una  ricognizione  delle  cause   ed   alla
elaborazione  di  un   programma   operativo   di   riorganizzazione,
riqualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale  di
durata non superiore al triennio; ed inoltre, che  i  Ministri  della
salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano
un apposito accordo con l'individuazione degli  interventi  necessari
per il  perseguimento  dell'equilibrio  economico  nel  rispetto  dei
livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti  dell'intesa  di
cui al precedente comma 173. In attuazione di  tali  norme  e'  stata
stipulata  l'intesa  Stato-regione  del  22   marzo   2005   che   ha
disciplinato le modalita' di riattribuzione del maggior finanziamento
statale, subordinatamente alla verifica  della  effettiva  attuazione
del programma. 
    L'art. 1, comma 796, lett. b) della legge 27  dicembre  2006,  n.
296, nell'istituire per il triennio 2007-2009 un fondo transitorio da
ripartirsi tra le regioni interessate da elevati  disavanzi,  dispone
che   l'accesso   alle   relative   risorse   e'   subordinato   alla
sottoscrizione di un apposito accordo ai  sensi  dell'art.  1,  comma
180, della citata legge n.  311/2004,  comprensivo  di  un  piano  di
rientro  dei  disavanzi  che  deve  contenere  sia   le   misure   di
riequilibrio  del  profilo  erogativo  dei  livelli   essenziali   di
assistenza, sia le misure necessarie  all'azzeramento  del  disavanzo
entro il 2010, sia gli obblighi e le procedure previsti  dall'art.  8
dell'intesa 23 marzo 2005, sancita dalla conferenza permanente per  i
rapporti Stato-regioni e province autonome in attuazione dell'art. 1,
comma 173 della medesima legge. 
    La stessa norma  dispone  che  «gli  interventi  individuati  dai
programmi   operativi   di   riorganizzazione,    qualificazione    o
potenziamento del servizio  sanitario  regionale,  necessari  per  il
conseguimento dell'equilibrio economico . . . sono vincolanti per  la
regione che ha sottoscritto l'accordo e  le  determinazioni  in  esso
previste possono comportare effetti di variazione  dei  provvedimenti
normativi ed amministrativi gia' adottati dalla medesima  regione  in
materia di programmazione sanitaria». 
    L'art. 4  del  d.l.  1°  ottobre  2007  n.  159,  convertito  con
modificazione con legge  29  novembre  2007,  n.  222,  prevede  che,
qualora nel procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli piani
di rientro (effettuato dal tavolo di verifica degli adempimenti e dal
comitato permanente per la verifica dei l.e.a di cui agli artt. 12  e
9 della citata intesa del 23 marzo 2005),  si  prefiguri  il  mancato
rispetto da  parte  delle  regioni  degli  adempimenti  previsti  dai
medesimi  piani  in  funzione  degli   interventi   di   risanamento,
riequilibrio economico finanziario e di riorganizzazione del  sistema
sanitario  regionale,  tale  da  mettere  in   pericolo   la   tutela
dell'unita' economica e dei livelli essenziali delle prestazioni,  il
Presidente del Consiglio dei ministri diffida la regione ad  adottare
entro  quindici  giorni  tutti  gli  atti  normativi  amministrativi,
organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento  degli
obiettivi del piano; in caso di inadempimento da parte della  regione
alla diffida o di verificata inidoneita' o insufficienza delle azioni
poste in essere, il Consiglio dei ministri nomina un  commissario  ad
acta per l'intero periodo di vigenza del singolo piano di rientro. 
    In data 28 febbraio 2007 e' stato sottoscritto tra  il  Ministero
della salute, dell'economia e finanze e la  Regione  Lazio  l'accordo
per l'approvazione del  piano  di  rientro  di  individuazione  degli
interventi per il perseguimento dell'equilibrio  economico  ai  sensi
dell'art. 1, comma 180, della citata legge n. 311/2004. Tale  accordo
prevede la  realizzazione  di  una  serie  di  interventi  diretti  a
ricondurre, entro il 2010, la spesa del servizio sanitario  regionale
nei limiti coerenti con il finanziamento ordinario.  Con  delibera  6
marzo 2007, n. 149 (pubblicata in B.U. Lazio 30 aprile 2007,  n.  12,
g.o. n. 7) la G.R. Lazio ha preso atto di tale accordo. 
    Con delibera in data 11 luglio 2007, il Consiglio dei ministri ha
nominato  il  Presidente  pro  tempore  della  Regione  Lazio   quale
Commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano di rientro
dei disavanzi nel  settore  sanitario.  Con  la  stessa  delibera  il
Commissario ad acta e'  stato  incaricato  di  «sospendere  eventuali
nuove iniziative regionali in corso per la realizzazione o l'apertura
di nuove strutture sanitarie pubbliche ovvero per l'autorizzazione  e
l'accreditamento di strutture sanitarie  private,  sino  all'avvenuta
adozione del piano di riassetto della rete  ospedaliera,  della  rete
laboratoristica   e   della   rete   di   assistenza    specialistica
ambulatoriale». 
    In data 14 aprile 2009 e' stata pubblicata la legge regionale del
Lazio n. 9 del 6 aprile 2009 recante «Norme  per  la  disciplina  dei
distretti socio-sanitari montani». 
    Con l'istituzione di tali distretti il legislatore  regionale  ha
inteso «garantire  livelli  essenziali  ed  uniformi  di  prestazioni
socio-sanitarie  ai  cittadini  residenti  nelle  aree  montane,  con
specifico riguardo agli standards di sicurezza e funzionalita' e alla
adeguata presenza  sul  territorio  di  servizi  relativi  al  pronto
soccorso, alla diagnostica e  alle  branche  specialistiche,  nonche'
ridurre l'indice di  mobilita'  passiva  e  quello  di  ricorso  alla
ospedalizzazione, a favore dell'assistenza domiciliare». 
    L'art.  2   definisce   le   prestazioni   socio-sanitarie   come
«prestazioni  sanitarie  a  rilevanza  sociale,  comprese  quelle  ad
elevata integrazione sanitaria, cioe' le attivita'  finalizzate  alla
promozione della salute, alla prevenzione, individuazione,  rimozione
e contenimento di  esiti  degenerativi  o  invalidanti  di  patologie
congenite ed acquisite». 
    L'art. 3 dispone: «1. Il  distretto  socio-sanitario  montano  e'
un'articolazione territoriale organizzativa e funzionale dell'azienda
unita' sanitaria locale (ASL) il cui ambito territoriale coincide, di
norma, con quello dei territori  delle  comunita'  montane  ricadenti
nella medesima provincia. 
    2. Il distretto socio-sanitario montano e' istituito con apposita
deliberazione della Giunta regionale, previa acquisizione del  parere
della commissione consiliare  permanente  competente  in  materia  di
sanita'. 
    3. Con la deliberazione di cui al comma 2,  la  Giunta  regionale
individua, in particolare, le attivita' e i servizi di competenza del
distretto  socio-sanitario   montano   nell'ambito   delle   seguenti
funzioni: 
        a) attuazione locale delle politiche aziendali; 
        b)  organizzazione  dell'assistenza  territoriale  diretta  o
funzionale. 
    4. Con  la  deliberazione  di  cui  al  comma  2,  sono  altresi'
definiti: 
        a) le risorse umane, tecniche, strumentali e  finanziarie  da
destinare al distretto socio-sanitario montano; 
        b)  un  sistema  di  incentivi  economici  volti  a  favorire
l'esercizio dell'attivita' medico-specialistica in area montana; 
        c)  i  percorsi  diagnostico-terapeutici  tesi  a  realizzare
l'integrazione fra il territorio montano e i  luoghi  dell'eccellenza
sanitaria, anche attraverso strumenti di e-government e telemedicina; 
        d)   gli   adeguamenti   dei   finanziamenti   correnti,   in
considerazione dei maggiori costi strutturali. 
    5. Per la specificita' ed il ruolo del distretto  socio-sanitario
montano, la Giunta regionale, relativamente  alla  definizione  degli
aspetti di cui ai commi 3 e 4, puo' derogare a quanto previsto  dalla
vigente  normativa   regionale   sull'organizzazione   del   servizio
sanitario regionale ed in materia di parametri di riferimento per  la
dotazione di professionalita' qualificate e per il contenimento della
spesa. 
    6.  L'incarico  di  responsabile  del  distretto  socio-sanitario
montano e' attribuito dal direttore generale della ASL competente per
territorio, previo parere della Conferenza  locale  per  la  sanita',
secondo quanto  previsto  dall'articolo  19,  comma  7,  della  legge
regionale 16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni  per  il  riordino  del
servizio sanitario regionale ai  sensi  del  decreto  legislativo  30
dicembre 1992 n.  502  e  successive  modificazioni  e  integrazioni.
Istituzione delle aziende unita' sanitarie  locali  e  delle  aziende
ospedaliere) e successive modifiche». 
    L'art.   4   individua,   nell'ambito   di   ciascun    distretto
socio-sanitario montano un ospedale di montagna;  considera  ospedali
di montagna i «presidi ospedalieri distanti almeno trenta  chilometri
da  altri  complessi  ospedalieri,  ubicati  in  aree   campane   nel
territorio di  una  comunita'  montana  che  presentano  le  seguenti
criticita': a) svantaggi orografici, b) difficolta'  di  collegamento
viario; c) disagi  socio-economici;  d)  squilibrio  nella  struttura
demografica, dovuti alla particolare incidenza del tasso  percentuale
di popolazione anziana». 
    La norma prevede, inoltre, che «la regione garantisce in  ciascun
ospedale di montagna il servizio di elioambulanza». 
    L'art.  5  intitolato  «Disposizioni  transitorie»  istituisce  e
qualifica, in fase di prima attuazione  della  legge,  tre  distretti
socio-  sanitari  montani,  con  riferimento  ai  quali  individua  e
qualifica altrettanti presidi ospedalieri. 
    Tali norme sono illegittime per i seguenti 
                             M o t i v i 
1) In  relazione  all'art.  117,  terzo  comma,  della  Costituzione:
violazione dei principi fondamentali nella  materia  di  legislazione
concorrente del «coordinamento della finanza pubblica». 
    Con le disposizioni qui impugnate, la  Regione  Lazio  e'  venuta
meno   agli   specifici   vincoli   strumentali   al    conseguimento
dell'equilibrio economico del sistema sanitario, contenuti nel  piano
di rientro. 
    Le norme in  questione,  pertanto,  contrastano  con  i  principi
fondamentali volti  al  contenimento  della  spesa  sanitaria,  nella
specie affermati nell'art. 1, comma 796,  lett.  b)  della  legge  27
dicembre 2006, n. 296. 
    Questo comma, infatti, qualifica espressamente  come  vincolanti,
per  le  regioni  che  li  abbiano  sottoscritti,   «gli   interventi
individuati   dai   programmi    operativi    di    riorganizzazione,
qualificazione o  potenziamento  del  servizio  sanitario  regionale,
necessari per il  perseguimento  dell'equilibrio  economico,  oggetto
degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge  30  dicembre
2004, n.311». 
    E' evidente, quindi, come la vincolativita' dell'Accordo  che  la
regione  ha  violato  discende  dalla  sua  elevazione  a   principio
fondamentale nella materia del coordinamento della finanza  pubblica,
con la conseguenza che le disposizioni qui impugnate eccedono,  anche
manifestamente, dalla competenza concorrente attribuita alla  regione
in materia di coordinamento della finanza pubblica. 
2)  In  relazione  all'art.  117,  secondo  comma,  lett.  m)   della
Costituzione. 
    Come si e' gia' osservato in narrativa, le intese e  gli  accordi
stipulati per il riequilibrio della spesa nel settore sanitario  sono
finalizzati ad assicurare il contenimento della  spesa  pubblica  nel
rispetto dei  livelli  essenziali  delle  prestazioni  concernenti  i
fondamentali diritti civili e sociali delle persone. 
    Pertanto, il rispetto di tali accordi costituisce una  condizione
essenziale per assicurare la corretta  erogazione  delle  prestazioni
assistenziali che devono essere  necessariamente  garantite,  secondo
valutazioni e determinazioni riservate allo Stato ai sensi  dell'art.
117, secondo comma, lett. m) Cost. 
    Da cio'  discende,  come  corollario,  che  il  mancato  rispetto
dell'accordo contenente il piano  di  rientro,  non  solo  viola  gli
obblighi di natura economico-finanziaria, assunti dalle  regioni,  ma
espone altresi' a rischio la capacita' di erogare quelle  prestazioni
essenziali che possono trovare garanzia  solo  nel  contesto  di  una
gestione equilibrata dalla spesa. 
    Le norme regionali qui  impugnate,  disponendo  l'istituzione  di
nuove strutture sanitarie e ponendosi percio' in manifesto  contrasto
con il predetto  obiettivo  di  contenimento  della  spesa  pubblica,
finiscono, quindi, per incidere, sia pur indirettamente, sulle misure
contenute nel piano e rivolte  alla  tutela  dei  livelli  essenziali
delle prestazioni, interferendo sul potere legislativo  riservato  in
via esclusiva allo Stato, ai sensi  dell'art.  117,  secondo  commna,
lett. m) Cost. 
3) In relazione agli artt. 117 e 119 della  Costituzione,  violazione
del principio di leale collaborazione. 
    Gli articoli  della  legge  regionale  in  esame,  che  prevedono
l'istituzione di un nuovo tipo di distretti socio-sanitari,  definiti
«montani» con i rispettivi  ospedali  ed  il  correlato  servizio  di
elioambulanze, nonche'  la  possibilita'  di  derogare  alla  vigente
normativa  regionale  in  materia  di  organizzazione  del   servizio
sanitario  regionale  e  di  contenimento   della   spesa   pubblica,
comportano impegni di spesa che sono in contrasto  con  il  contenuto
dell'Accordo Stato Regione Lazio del 28 febbraio 2007  contenente  il
Piano  di   rientro   del   disavanzo   e   di   riqualificazione   e
razionalizzazione del servizio sanitario della Regione. 
    Con tale accordo, la regione  si  e'  impegnata  ad  attivare  le
misure contenute nel Piano ed in particolare quelle  di  riequilibrio
dei livelli  essenziali  di  assistenza  e  della  gestione  corrente
necessaria all'azzeramento del disavanzo entro il 2010 (art. 1, comma
2, lett. b), nonche' all'adozione di provvedimenti che razionalizzano
la rete ospedaliera, la spesa farmaceutica, la spesa  per  l'acquisto
di  beni  e  servizi  e  la  spesa  per  il  personale  dipendente  e
convenzionato con il servizio sanitario regionale, nel  rispetto  dei
livelli essenziali di assistenza (art. 1, comma 2,  lett.  b),  punto
IV). 
    Le misure oggetto delle  disposizioni  impugnate  incidono  sulla
materia disciplinata dall'accordo e si pongono in contrasto  con  gli
impegni con esso assunti, cosi' violando il fondamentale principio di
leale collaborazione (sulla portata  generale  di  tale  principio  e
sugli effetti di esso della vincolativita' di accordi intervenuti tra
Stato e Regioni si richiama, tra le tante, la sentenza  n.31/2006  di
codesta Ecc.ma Corte). 
4) Violazione dell'art. 91, quarto comma, della Costituzione. 
    Le disposizioni della legge impugnata  prevedono  maggiori  costi
senza la relativa copertura finanziaria. 
    Di qui il denunciato  contrasto  con  l'art.  81,  quarto  comma,
cost., secondo il quale ogni legge che importi nuove o maggiori spese
deve indicare i mezzi per farvi fronte. 
5) In relazione agli artt. 117,  secondo  comma,  lett.  m)  e  terzo
comma; 118 e 120, secondo  comma,  Costituzione  e  violazione  sotto
altro profilo del principio di leale collaborazione. 
    L'art. 4, comma 2, del d.1. n. 159/2007 convertito dalla legge n.
222/2007 prevede che il Consiglio  dei  ministri,  nella  riscontrata
inerzia o insufficienza di azione  da  parte  della  regione,  nomini
(come nella specie, e' avvenuto) un commissario ad acta per  l'intero
periodo di vigenza del piano di  rientro  concordato  con  la  stessa
regione e per la stessa vincolante. 
    Tale disposizione si correla al potere sostitutivo  degli  organi
(anche) delle regioni che l'art. 120, secondo comma, Cost.  riconosce
comunque al governo con la finalita' di assicurare, pur  nell'attuale
sistema costituzionale di decentramento delle funzioni e  al  di  la'
del  relativo  riparto  delle  attribuzioni,  la  tutela  di   taluni
interessi essenziali unitariamente facenti  capo  allo  Stato,  quale
quelli della tutela dell'unita' economica e  dei  livelli  essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. 
    Allorche' il governo  abbia  nominato  il  Commissario  ad  acta,
attribuendogli funzioni per la realizzazione di interventi prioritari
riguardanti il «riassetto della rete ospedaliera» (lettera a),  punto
7 della delibera del Consiglio  dei  Ministri  dell'11  luglio  2008)
individuati dal piano di rientro e  volti  alla  tutela  dei  livelli
essenziali delle prestazioni assistenziali, le norme della  impugnata
legge  regionale  che  comportano  una  riorganizzazione  della  rete
ospedaliera (inparticolare gli artt. 4 e 5),  interferiscono  con  il
compito affidato al commissario ad acta e realizzano  un  sostanziale
disconoscimento dello stesso potere sostitutivo spettante allo  Stato
per le predette finalita', con la conseguente violazione delle  norme
indicate in rubrica. 
    Ed invero codesta ecc.ma Corte ha piu' volte affermato che l'art.
120 della Costituzione, lungi  dal  rappresentare  l'unica  forma  di
potere sostitutivo esistente «deriva, invece, dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di  piu'  largo  decentramento  di
funzioni quale quello delineato dal titolo V della  Costituzione,  la
possibilita' di tutelare, anche al  di  la'  degli  specifici  ambiti
delle materie coinvolte e del riporto costituzionale  delle  funzioni
amministrative,  taluni   interessi   essenziali   che   il   sistema
costituzionale attribuisce alla responsabilita'  dello  Stato,  quali
sono il rispetto  degli  obblighi  internazionali  e  comunitari,  il
mantenimento dell'ordine e della sicurezza  pubblica,  la  tutela  in
tutto  il  territorio  nazionale   dei   livelli   essenziali   delle
prestazioni concernenti  i  diritti  civili  e  sociali,  nonche'  il
mantenimento  dell'unita'  giuridica  ed  economica  del  complessivo
ordinamento repubblicano» (sent. Corte cost. sent. nn. 43  e  73  del
2004). 
    Risulta violato altresi', sotto altro profilo,  il  principio  di
leale collaborazione, non essendosi la regione  attenuta  all'obbligo
di rispettare le  funzioni  di  riordino  della  spesa  pubblica  nel
settore sanitario specificamente attribuite al  predetto  commissario
ad acta. 

        
      

                              P. Q. M. 
    Voglia l'ecc.ma Corte,  in  accoglimento  del  presente  ricorso,
dichiarare l'incostituzionalita' degli artt. 1, 3,  4  e  5  (nonche'
degli altri articoli ad essi collegati) della legge Regione  Lazio  6
aprile 2009, n. 9 pubblicata sul B.U.R. n. 14  del  14  aprile  2009.
recante  «Norme  per  la  disciplina  dei  distretti   socio-sanitari
montani» per violazione degli artt. 117, secondo comma,  lett.  m)  e
terzo  comma,  118  e  120  Cost.,   e   del   principio   di   leale
collaborazione. Unitamente al presente ricorso, saranno depositati: 
    a) copia della legge della Regione Lazio 6  aprile  2009,  n.  9,
pubblicata nel B.U.R. n. 14 del 14aprile 2009, recante «Norme per  la
disciplina dei distretti socio-sanitari montani»; 
    b) estratto della delibera di impugnazione adottata dal Consiglio
dei ministri nella riunione del 28 maggio 2009; 
    c) deliberazione della G.R. 6 marzo 2007, n.  149  recante  presa
d'atto dell'accordo Stato-Regione Lazio ai sensi dell'art.  1,  comma
180, della legge n. 311/2004, sottoscritto  il  28  febbraio  2003  -
approvazione del «Piano di Rientro con allegato accordo». 
        Roma, addi' 3 giugno 2009 
             L'Avvocato dello Stato: Maria Letizia Guida