Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria l'11  giugno  2014  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 32 del 2014-07-30)

    Ricorso  del  Presidente  del  Consiglio   dei   Ministri   (C.F.
…) rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F.
…)        FAX        n.         …,         P.E.C.
…  presso  i  cui   uffici   ex   lege
domicilia in Roma, via dei  Portoghesi  n.  12  nei  confronti  della
Regione Lazio in persona del Presidente della  Giunta  Regionale  pro
tempore per la dichiarazione di illegittimita'  costituzionale  degli
articoli 2 comma 7, 3 comma 9, 4 comma 2, 5 comma 2, 5 comma 5  lett.
a), 5 comma 5 lett. d), 10 comma 1 della Legge  Regione  Lazio  n.  4
aprile 2014, n. 5 pubblicata sul B.U.R. n. 28 del  8/4/2014  (Tutela,
governo  e  gestione  pubblica  delle  acque)  giusta  delibera   del
Consiglio dei Ministri in data 6 giugno 2014.
    E' avviso del Governo che, con la norma denunciata  in  epigrafe,
la  Regione  Lazio  abbia  ecceduto  dalla  propria   competenza   in
violazione  della  normativa  costituzionale,  come  si  confida   di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti argomenti  e,
di seguito, motivi.
    La legge regionale 7 aprile 2014, n. 5, recante: «Tutela, governo
e gestione pubblica delle acque» detta disposizioni  per  il  governo
del  patrimonio  idrico  della   Regione.   Essa   presenta   profili
d'illegittimita' costituzionale in relazione a  diverse  disposizioni
(in epigrafe indicate), per i motivi di seguito specificati.
    In particolare:
        1) Violazione dell'art. 117 comma  2  lett.  e)  e  s)  Cost.
mediante la violazione dell'art. 150 comma 2 del d.lgs. 152/2006
    L'art. 2, comma 7, stabilisce che «Al fine di garantire, in linea
di fatto e di diritto, ai sensi e  per  gli  effetti  dell'art.  106,
paragrafo  2  del  Trattato  sul  funzionamento  dell'Unione  europea
(TFUE), il conseguimento dei principi e delle finalita'  enunciate  e
il  raggiungimento  della  missione  affidata,  ciascuna   Autorita',
sentite  le  comunita'  di  riferimento  ed  i  comuni   interessati,
all'interno degli ambiti di bacino idrografico,  decide,  nell'ambito
delle funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato  e  di
scelta della forma di  gestione,  in  merito  all'applicazione  delle
regole della concorrenza».
    La norma citata non risulta coerente con le  norme  nazionali  di
settore, attribuendo all'Autorita' competente  un  potere  di  scelta
circa l'applicazione delle regole della concorrenza, discrezionalita'
questa  che  non  si  risolve  in  una  facolta',  a   tutela   della
concorrenza, come sancita dalla Costituzione,  di  scegliere  tra  le
forme di gestione  e  le  modalita'  di  affidamento  previste  dalla
disciplina europea e dalla normativa statale di settore. Al  riguardo
l'art. 150, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006, prevede che «L'Autorita'
d'ambito aggiudica la gestione del servizio idrico integrato mediante
gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni  comunitarie,  in
conformita' ai criteri di cui all'art.  113,  comma  7,  del  decreto
legislativo 18 agosto 2000,  n.  267,  secondo  modalita'  e  termini
stabiliti con decreto del Ministro dell'ambiente e della  tutela  del
territorio e del mare nel  rispetto  delle  competenze  regionali  in
materia». Pertanto,  cosi'  come  formulata  la  citata  disposizione
regionale, intervenendo in ambiti quali la tutela della concorrenza e
dell'ambiente, di competenza esclusiva dello Stato, viola l'art. 117,
comma 2, lett. e) ed s) della Costituzione.
        2) Violazione dell'art. 117 comma 2 lett. l) Cost.
    L'art. 3, comma 9, della  l.r.  n.  5/2014,  stabilisce  che  «Le
concessioni al prelievo e le autorizzazioni allo scarico per gli  usi
differenti da quello potabile possono essere revocate  dall'autorita'
competente, anche prima della loro  scadenza  amministrativa,  se  e'
verificata l'esistenza di gravi problemi qualitativi  e  quantitativi
al  corpo  idrico  interessato.  In  tali  casi   non   sono   dovuti
risarcimenti di alcun genere, salvo il rimborso degli  oneri  per  il
canone di concessione delle acque non prelevate».
    La norma appena citata appare censurabile laddove prevede che,  a
seguito  della  revoca  delle  concessioni  al   prelievo   e   delle
autorizzazioni  allo  scarico  per  gli  usi  differenti  da   quello
potabile, in via generale, e' negato qualunque risarcimento dei danni
eventualmente subiti dal concessionario. Detta previsione deve essere
ricondotta alla materia «ordinamento civile» di competenza  esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. 1), Cost.
    Pertanto,  la  citata  disposizione  regionale,  intervenendo  in
materia di ordinamento civile, di competenza esclusiva  dello  Stato,
viola l'art. 117, comma 2, lett. l) della Costituzione.
        3) Violazione dell'art. 117 comma  2  lett.  e)  e  s)  Cost.
mediante la violazione dell'art. 154 comma 14 del d.lgs. 152/2006
    L'art. 4, comma 2, prevede che «Al fine di garantire, in linea di
fatto  e  di  diritto,  l'affermazione  dei  principi  enunciati,  la
gestione  del  servizio  idrico  integrato  deve  essere  svolta  nel
rispetto dei principi costituzionali, degli esiti referendari e della
legislazione  statale  vigente,  nonche'  secondo   quanto   disposto
dall'art. 106, paragrafo 2 del TFUE.  Inoltre  la  medesima  gestione
deve essere svolta senza finalita' lucrative e ha come  obiettivo  il
pareggio di bilancio,  persegue  finalita'  di  carattere  sociale  e
ambientale ed e' finanziata attraverso risorse regionali e meccanismi
tariffari.»
    Premesso che le disposizione regionale interviene in  materia  di
natura della gestione del servizio idrico integrato  e  modalita'  di
affidamento  del  medesimo,  ambiti  materiali   riconducibili,   per
costante giurisprudenza costituzionale, alle  materie  di  competenza
esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lettere e  ed  s,
Cost.  (tutela  della  concorrenza  e  tutela  dell'ambiente),   essa
presenta criticita' nella parte in cui prevede che «la  gestione  del
servizio idrico integrato (...) ha  come  obiettivo  il  pareggio  di
bilancio, persegue finalita' di carattere sociale e ambientale ed  e'
finanziata attraverso risorse regionali e meccanismi tariffari.»
    La pertinente normativa  statale,  contenuta  nell'art.  154  del
d.lgs n. 152/2006,  disciplinando  la  tariffa  del  Servizio  idrico
integrato,  al  comma  14,  prevede  che   questa   sia   predisposta
dall'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza  in  materia
di acqua, nell'osservanza del metodo tariffario di cui  all'art.  10,
comma 14, lettera d),  del  decreto-legge  13  maggio  2011,  n.  70,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio  2011,  n.  106.
L'art. 21, comma 19 del d.l. 6/12/2011  n.  201  come  convertito  in
legge 22 dicembre 2011, n. 214, ha  previsto  che  le  funzioni  gia'
appartenenti alla Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza
in materia di acqua, siano  trasferite  all'Autorita'  per  l'energia
elettrica  e  il  gas  prevedendo  che  le  funzioni  stesse  vengano
esercitate con i medesimi poteri attribuiti all'Autorita' dalla legge
14 novembre 1995, n. 481. L'art. 1  della  l.  n.  481/1995,  nonche'
l'art.  3,  comma  1,  lett.   d)   del   dPCM   20/07/2012),   lungi
dall'assicurare ex lege il pareggio in bilancio dei gestori, anche in
presenza di costi inefficienti,  prevede  che  la  regolazione  debba
assicurare «costi efficienti di investimento e di esercizio sostenuti
dai gestori». Pertanto,  e'  competenza  dello  Stato  (nella  specie
l'Autorita' per l'energia elettrica, il  gas  e  il  sistema  idrico)
definire «un  sistema  tariffario  certo,  trasparente  e  basato  su
criteri predefiniti» (art. 1 della l. n.  481/1995)  e  garantire  la
copertura dei costi efficienti di investimento e di esercizio  e  non
certo quello, con esso incompatibile, della garanzia del pareggio  in
bilancio, anche in presenza di costi inefficienti.
    Al riguardo, con la sentenza n. 67/2013, la corte  Costituzionale
ha ribadito che «la costante giurisprudenza della Corte, che  qui  si
intende  ribadire,  ha  dunque  ricostruito  la  disciplina   statale
relativa alla determinazione della tariffa, come complesso  di  norme
atte a preservare il bene giuridico "ambiente" dai  rischi  derivanti
da una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale
del  settore  del  servizio  idrico  integrato»,  da  cui  deriva  la
sussistenza dei citati titoli di competenza esclusiva statale.
    Pertanto,  la  citata  disposizione  regionale,  intervenendo  in
ambiti  quali  la  tutela  della  concorrenza  e  dell'ambiente,   di
competenza esclusiva dello Stato, viola l'art. 117, comma 2, lett. e)
ed s) della Costituzione.
        4) Violazione dell'art. 117 comma  2  lett.  e)  e  s)  Cost.
mediante la violazione degli artt. 150 del d.lgs. 152/2006 e  12  del
d.lgs. n. 79/1999
    L'art. 5, comma 2, prevede che  «Le  Autorita'  degli  ambiti  di
bacino idrografico concorrono, in coordinamento tra  loro  e  con  la
Regione, al conseguimento dei principi di cui agli articoli 2 e 3.  A
tal fine, la Regione deve rilasciare  alle  Autorita'  di  ambito  di
bacino idrografico le concessioni per le grandi derivazioni di  acque
sotterranee  e  superficiali   affioranti   nei   rispettivi   bacini
idrografici. Tali concessioni possono eventualmente essere rilasciate
anche  in  modalita'  cointestata  con  altre  Autorita'  di   bacino
idrografico interferenti che, alla data di entrata  in  vigore  della
presente legge, abbiano in uso prevalente la risorsa idrica captata a
scopi idropotabili.».
    Tale disposizione, imponendo che il rilascio delle concessioni di
captazione mediante le grandi  derivazioni  di  acque  sotterranee  e
superficiali siano rilasciate in capo alle  Autorita'  di  ambito  di
bacino idrografico, considerato anche che dette Autorita',  ai  sensi
del comma 1 del medesimo art. 5 della legge regionale, non sono state
costituite e che esse, comunque,  non  saranno  soggetti  di  diritto
privato, contrasta con quanto stabilito dall'art. 150 del  d.lgs.  n.
152/2006, secondo cui sono le Autorita' d'ambito, quali  soggetti  di
governo  degli  ambiti  di  bacino  idrografico,  ad  aggiudicare  la
gestione del servizio idrico integrato mediante gara disciplinata dai
principi e dalle disposizioni comunitarie.
    E'   infatti   costante    la    giurisprudenza    costituzionale
nell'affermare  che  le  disposizioni  relative  alle  modalita'   di
affidamento delle concessioni di derivazione delle  acque  "rientrano
nella materia «tutela della  concorrenza»,  di  competenza  esclusiva
dello Stato: a detto ambito va ricondotta l'intera  disciplina  delle
procedure di gara pubblica (sentenze n. 46 e n. 28 del 2013,  n.  339
del 2011 e n. 283 del 2009), in quanto quest'ultima  costituisce  uno
strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza  in
modo uniforme sull'intero  territorio  nazionale"  (Corte  Cost.,  25
febbraio 2014, n. 28).
    Inoltre, tra le norme statali  interposte  -  la  cui  violazione
determina la violazione indiretta dell'art. 117,  comma  2,  Cost.  -
occorre menzionare l'art. 12 del d.lgs. n. 79/1999, che  prevede  che
le concessioni relative  alle  grandi  derivazioni  d'acqua  per  uso
idroelettrico siano affidate tramite procedura ad evidenza pubblica.
    Pertanto, detta disposizione regionale,  intervenendo  in  ambiti
quali la tutela della  concorrenza  e  dell'ambiente,  di  competenza
esclusiva dello Stato, viola l'art. 117, comma  2,  lett.  e)  ed  s)
della Costituzione.
        5) Violazione dell'art. 117 comma  2  lett.  e)  e  s)  cost.
mediante la violazione dell'art. 10, comma 14, del d.l. n. 70/2011  e
dell'art. 3, comma 1, del dPCM 20 luglio 2012
    L'art. 5, comma 5, lett. a), prevede che «Gli  ambiti  di  bacino
idrografico  si  organizzano  sulla  base  di  una   convenzione   di
cooperazione tipo (...) che contiene comunque i seguenti principi: a)
alle assemblee decisionali dell'ambito  di  bacino  idrografico,  per
quanto attiene la determinazione e la revisione dei  piani  d'ambito,
la determinazione e la revisione delle tariffe e l'esame a consuntivo
della gestione del servizio idrico integrato, i delegati  degli  enti
partecipano col vincolo  di  mandato  delle  assemblee  elettive  del
proprio ente di appartenenza».
    Tale norma attribuisce in  maniera  surrettizia  agli  Ambiti  di
Bacino idrografico un potere in materia di determinazione e revisione
delle  tariffe,  che  spetta  invece  all'Autorita'   per   l'energia
elettrica, il gas e il sistema idrico, in forza dell'art.  10,  comma
14, del d.l. n. 70/2011 e dell'art. 3, comma 1, del  dPCM  20  luglio
2012, in quanto riconducibile alla competenza esclusiva  dello  Stato
in materia di tutela della concorrenza e tutela  dell'ambiente  (cfr.
sentenza  Corte  Cost.  n.  67/2013).  Pertanto,  detta  disposizione
regionale, intervenendo in ambiti quali la tutela della concorrenza e
dell'ambiente, di competenza esclusiva dello Stato, viola l'art. 117,
comma 2, lett. e) ed s) della Costituzione.
        6) Violazione del'art. 117, comma 2, lett.  e)  ed  s)  della
Costituzione mediante la violazione degli artt. 147 e 150 del  d.lgs.
152/2006
    L'art. 5, comma 5, lett. d) prevede che  «d)  fermi  restando  il
diritto alla disponibilita' e all'accesso  individuale  e  collettivo
all'acqua  potabile,  la  salvaguardia  della  risorsa   e   la   sua
utilizzazione secondo criteri di solidarieta', pur nell'ambito di una
gestione coordinata della risorsa a livello  di  bacino  idrografico,
resta  in  capo  ad  ogni  singolo  ente  il  diritto  a   provvedere
direttamente alla gestione del servizio idrico integrato sul  proprio
territorio.».
    La norma citata contrasta con il principio di  unitarieta'  della
gestione affermato dall'art. 147, del  d.lgs.  n.  152/2006,  che  al
comma 2 prevede «Le regioni possono modificare le delimitazioni degli
ambiti territoriali ottimali per migliorare la gestione del  servizio
idrico  integrato,  assicurandone  comunque  lo  svolgimento  secondo
criteri di efficienza, efficacia ed economicita',  nel  rispetto,  in
particolare, dei seguenti principi: a) unita' del bacino  idrografico
o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, tenuto conto  dei
piani di bacino, nonche' della localizzazione  delle  risorse  e  dei
loro vincoli di destinazione, anche  derivanti  da  consuetudine,  in
favore dei centri abitati interessati; b) unitarieta' della  gestione
e,  comunque,  superamento  della  frammentazione   verticale   delle
gestioni; c) adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita  sulla
base di parametri fisici, demografici, tecnici».
    Anche l'art.  150,  comma  1,  del  citato  d.lgs.  n.  152/2006,
richiama il principio di unitarieta' della gestione,  stabilendo  che
«1. L'Autorita' d'ambito, nel  rispetto  del  piano  d'ambito  e  del
principio di unitarieta' della gestione per ciascun ambito,  delibera
la forma di gestione fra quelle di cui all'art.  113,  comma  5,  del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.».
    Le linee generali relative alla modalita' dell'organizzazione del
servizio  idrico  stabilite  dallo  Stato,  sono  riconducibili  alla
materia  della  tutela  dell'ambiente,  di   competenza   legislativa
esclusiva dello Stato, nella quale  rientra  anche  lo  stabilire  le
condizioni in presenza delle quali  si  possa  non  partecipare  alla
gestione unica del servizio idrico (si veda  sul  punto  la  sentenza
Corte Cost. n. 246/2009).
    La medesima disposizione regionale, disponendo in particolare che
«resta  in  capo  ad  ogni  singolo  ente  il  diritto  a  provvedere
direttamente alla gestione del servizio idrico integrato sul  proprio
territorio.», introduce una modalita'  di  affidamento  del  servizio
idrico integrato volta essenzialmente  a  favorire  o  preservare  la
gestione del servizio idrico integrato da parte dei  singoli  comuni,
invadendo la sfera di competenza statale, in contrasto con  le  norme
statali interposte, che sanciscono il principio della gestione  sovra
comunale  del  servizio  idrico  integrato  per  ambiti  territoriali
ottimali. In particolare, l'art. 3-bis del decreto-legge n. 138/2011,
stabilisce infatti che «A tutela della concorrenza  e  dell'ambiente,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano  organizzano
lo svolgimento dei  servizi  pubblici  locali  a  rete  di  rilevanza
economica definendo il perimetro degli ambiti o  bacini  territoriali
ottimali e omogenei  tali  da  consentire  economie  di  scala  e  di
differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza  del  servizio  e
istituendo o designando gli enti di governo degli  stessi,  entro  il
termine del 30 giugno 2012.  La  dimensione  degli  ambiti  o  bacini
territoriali ottimali di norma deve essere  non  inferiore  almeno  a
quella  del  territorio  provinciale»   e   che   «Le   funzioni   di
organizzazione dei  servizi  pubblici  locali  a  rete  di  rilevanza
economica (..) sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli
ambiti  o  bacini  territoriali  ottimali  e  omogenei  istituiti   o
designati ai sensi del comma 1 del presente articolo.».
    Pertanto, la norma censurata finisce per riconoscere  ai  singoli
enti territoriali il diritto di provvedere direttamente alla gestione
del  servizio   idrico   integrato   e   attribuendo   ad   essi   la
discrezionalita' di scegliere se applicare o  meno  le  regole  delle
concorrenza. L'autorita' competente  ha  la  facolta'  di  scelta  in
ordine alle modalita' di gestione fermo restando comunque, anche  nel
ricorso all'affidamento diretto o in house, il rispetto dei  principi
di non discriminazione, parita' di trattamento e libera concorrenza.
    Trattandosi di deroga ai principi del diritto dell'Unione europea
di libera concorrenza, non discriminazione e trasparenza, l'in  house
providing, infatti, e' ammissibile soltanto  in  presenza  di  alcune
rigorose condizioni, individuate in maniera sempre restrittiva  dalla
giurisprudenza dell'Unione europea. Con la  celebre  sentenza  Teckal
del 18 novembre 1999 n. 107/1998, la Corte di Giustizia subordina  la
legittimita'  dell'istituto  in  esame  alla   sussistenza   di   due
requisiti: il «controllo analogo» a quello esercitato dall'ente su  i
propri servizi, e la realizzazione della parte piu' importante  della
propria attivita' con l'ente o con gli  enti  controllanti  (criterio
della prevalenza).
    La norma regionale, dunque,  si  pone  in  contrasto  con  quanto
previsto dalla normativa europea, oltre che con  quanto  disciplinato
dai  richiamati  articoli  147  e  150  del  d.lgs.  n.  152/2006  e,
intervenendo  in  ambiti  quali  la  tutela   della   concorrenza   e
dell'ambiente, di competenza esclusiva dello Stato, viola l'art. 117,
comma 2, lett. e) ed s) della Costituzione.
        7) Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. e) ed s) Cost.
    L'art. 10, comma 1, prevede che  «Fermo  restando  l'operativita'
delle convenzioni di cooperazione in essere di cui all'art.  4  della
legge regionale 22 gennaio 1996, n. 6  (Individuazione  degli  ambiti
territoriali ottimali e organizzazione del servizio idrico  integrato
in attuazione della  legge  5  gennaio  1994,  n.  36)  e  successive
modifiche, le gestioni provvisorie non rientranti  nelle  convenzioni
di cooperazione operano  fino  all'individuazione  degli  ambiti  di'
bacino idrografico di cui all'art. 5, comma 1».
    Con tale norma, la Regione consente una sanatoria delle  gestioni
in  essere  intervenendo  in  un  ambito  materiale,  riguardante  la
modalita'  di  affidamento  del  servizio,  di  competenza  esclusiva
statale. Come piu' volte affermato  dalla  Corte  costituzionale,  la
disciplina concernente  le  modalita'  di  affidamento  del  servizio
rientra nella materia della tutela della  concorrenza  «tenuto  conto
degli aspetti strutturali e funzionali propri  e  della  sua  diretta
incidenza sul mercato» (vedi sentenza Corte Cost. n. 325/2010).
    La norma regionale de qua, quindi, dettando disposizioni difformi
dalla normativa statale di riferimento afferente alle  materie  della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e  tutela  della  concorrenza,
per la quale lo Stato  ha  competenza  legislativa  esclusiva,  viola
l'art. 117, comma 2, lett. e) ed s) della Costituzione.

 
                               P.Q.M.
 
    Per i suesposti motivi si conclude perche' gli articoli  2  comma
7, 3 comma 9, 4 comma 2, 5 comma 2, 5 comma 5 lett.  a),  5  comma  5
lett. d), 10 comma 1 della legge regionale Lazio 8 aprile 2014, n.  5
siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.
    Si produce  l'estratto  della  deliberazione  del  Consiglio  dei
ministri del 6 giugno 2014.
        Roma 6 giugno 2014
 
                  L'Avvocato dello Stato: Gerardis