Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 luglio 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 37 del 2016-09-14)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

Contro la Regione Molise, in persona del suo Presidente pro tempore, per la declaratoria della illegittimita' Costituzionale dell'art. 16 della legge della Regione Molise n. 4 del 4 maggio 2016, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise del 5 maggio 2016, n. 16, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 30 giugno 2016.

Fatto

In data 5 maggio 2016 e' stata pubblicata, sul n. 16 del Bollettino Ufficiale della Regione Molise, la legge regionale n. 4 del 4 maggio 2016, recante «Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2016-2018 in materia di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali».

Una delle disposizioni contenute nella detta Legge, come meglio si andra' a precisare in prosieguo, eccede dalle competenze regionali ed e' violativa di previsioni costituzionali e illegittimamente invasiva delle competenze dello Stato; si deve pertanto procedere con il presente atto alla sua impugnazione, affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, con conseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di

Diritto

1.1. Nell'ambito delle norme introdotte dal Legislatore regionale a sostegno della manovra di bilancio per il triennio 2016-2018, e' stato in particolare disposto, per quanto qui interessa, con l'art. 16 della legge R. n. 4/2016 (Conferimento all'ARPAM di funzioni e compiti in materia di ambiente ed energia), l'ampliamento delle attribuzioni della Agenzia Regionale per la protezione ambientale.

Si e' infatti testualmente previsto che «1. All'Agenzia regionale per la Protezione Ambientale del Molise (ARPAM), oltre alle funzioni gia' esercitate ai sensi dell'art. 5 della legge regionale 13 dicembre 1999, n. 38, istitutiva della stessa Agenzia, sono attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, le funzioni amministrative regionali in materia di ambiente e di energia.

2. In ragione del riordino delle funzioni non fondamentali esercitate dalle province, attuato, a livello regionale, con la legge regionale 10 dicembre 2015, n. 18, recante «Disposizioni di riordino delle funzioni esercitate dalle Province in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di Comuni)», all'ARPAM sono altresi' attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, le funzioni in materia di:

a) inquinamento atmosferico, di cui all'art. 4 della legge regionale 22 luglio 2011, n. 16 (Disposizioni per la tutela dell'ambiente in materia di inquinamento atmosferico);

b) impianti termici, di cui all'art. 42 della legge regionale 29 settembre 1999, n. 34 (Norme sulla ripartizione delle funzioni e dei compiti amministrativi tra la Regione e gli Enti locali, in attuazione dell'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112). 3. Entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale adotta ogni provvedimento necessario a dare piena e completa attuazione alle nonne di cui al presente articolo».

1.2. E' opportuno rammentare, pregiudizialmente, che l'istituzione delle Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale risale al decreto-legge n. 496/1993, convertito nella legge n. 61/94.

Con lo stesso (Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente), a seguito della abrogazione con referendum popolare delle norme che affidavano alle Unita' Sanitarie Locali i controlli in materia ambientale, veniva prevista la istituzione delle dette Agenzie, dotate di autonomia tecnico-giuridica, amministrativa e contabile.

Secondo quanto previsto dal decreto-legge, come modificato in sede di conversione, le Agenzie (art. 03) sono destinate a svolgere in ambito locale le attivita' tecnico-scientifiche per la protezione dell'ambiente di cui all'art. 01 (ferme restando «le attribuzioni tecniche e di controllo e quelle amministrative di interesse nazionale spettanti, in base alla legislazione vigente, ai Servizi tecnici nazionali e', in materia di igiene degli alimenti, di servizi veterinari, di igiene, prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro e di igiene e sanita' pubblica, al Servizio sanitario nazionale») e le «ulteriori attivita' tecniche di prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale, eventualmente individuate dalle regioni»; collaborano con la neo-istituita Agenzia Nazionale per la Protezione dell'Ambiente, cui sono demandate, tra l'altro (art. 1, comma 1, lettera b)), «le attivita' di indirizzo e coordinamento tecnico nei confronti delle Agenzie» stesse.

E' dunque evidente che, fin dalla loro istituzione, le attribuzioni delle Agenzie sono state sempre limitate allo svolgimento di funzioni di supporto tecnico-scientifico nei confronti delle Regioni (e delle Province), nonche' a compiti di vigilanza e controllo sul territorio.

1.3. Come visto, invece, la legge regionale di cui si tratta assegna oggi all'ARPAM, oltre alle funzioni gia' previste dalla legge regionale n. 38/1999 (con la quale si era provveduto a dare attuazione a quanto previsto dal decreto-legge n. 496/1993), le funzioni amministrative regionali in materia di ambiente ed energia e, in particolare, le funzioni gia' attribuite dalla legge regionale n. 16/2011 alle Province in materia di inquinamento e qualita' dell'aria.

1.4. Alla luce delle nuove disposizioni cosi' introdotte, in materia di inquinamento atmosferico vengono, dunque, unificati sotto un unico ente: i poteri di pianificazione ambientale (come i piani di qualita' dell'aria); quelli di attuazione di detti piani; l'esercizio del «potere sostitutivo nei confronti dei Comuni in caso di inerzia nell'attuazione degli interventi per la gestione operativa di episodi acuti di inquinamento atmosferico» (art. 5, comma 1, lettera e) della legge regionale 16/2011).

Viene conferita all'ARPAM anche la funzione di emanare, «ai sensi dell'art. 269 del decreto legislativo n. 152/2006, i provvedimenti autorizzativi, nonche', ai sensi dell'art. 278 del decreto medesimo, i provvedimenti di diffida, di sospensione e di revoca delle autorizzazioni degli impianti».

Inoltre, in tema di disciplina degli impianti termici, vengono trasferite all'ARPAM sia la funzione di rilasciare autorizzazioni ambientali degli impianti, sia il controllo sul rispetto delle stesse.

Cosi' disponendo, il Legislatore regionale ha dunque illegittimamente inciso nelle competenze statali, e deve essere pertanto dichiarata incostituzionale alla luce delle considerazioni qui di seguito sviluppate.

2.1. Invero, anche dalla sommaria esposizione che precede e' agevole rilevare che l'Agenzia regionale finisce oggi, nel disegno del Legislatore regionale, ad assumere una funzione profondamente diversa, e ben piu' ampia e pervasiva, rispetto a quella strettamente tecnica che era stata originariamente per essa prevista dal Legislatore nazionale.

E, invero, le nuove attribuzioni implicano con piena evidenza ampi margini di discrezionalita', involgenti la valutazione di molteplici interessi pubblici concernenti il rilascio delle autorizzazioni ambientali degli impianti industriali e le attivita' di pianificazione ambientale; interessi a volte confliggenti e che devono essere tra loro equilibratamente contemperati (la tutela dell'ambiente e della salute, la sostenibilita' economica degli adempimenti, il rispetto dei vincoli nascenti della pianificazione territoriale): si pensi alle scelte relative alla possibile riduzione delle emissioni inquinanti del traffico veicolare, del riscaldamento civile e degli impianti industriali.

Tali valutazioni e scelte non possono che essere riservate, in linea con la previsione di cui all'art. 118 della Costituzione, agli Enti territoriali in grado di rappresentare tutti gli interessi dell'area da essi gestita, come le Regioni e le Province: cio' e' quanto fino ad oggi regolarmente e pacificamente avvenuto, in un contesto nel quale, ai fini del corretto e consapevole esercizio delle funzioni di autorizzazione e di pianificazioni, detti enti si sono avvalsi del supporto tecnico delle ARPA. Ma questo sistema esce profondamente modificato in forza della legge della cui costituzionalita' oggi si dubita.

2.2. Ne' puo' trascurarsi di rammentare che, a seguito del sopravvenire della legge n. 56/2014 («disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni»), in attesa della riforma del titolo V della Costituzione si e' proceduto al riordino delle Province, configurandole come Enti territoriali titolari di funzioni fondamentali in specifici settori e ad istituire, contestualmente, le Citta' Metropolitane, nuovi enti di governo delle grandi aree urbane, dotati di funzioni proprie di programmazione e gestione del territorio.

A tal fine la legge individua l'elenco delle funzioni fondamentali delle Province e disciplina il processo di riordino delle funzioni non fondamentali delle stesse.

Per quanto qui interessa, tra le funzioni fondamentali delle Province l'art. 1, comma 85 della legge n. 56/2014 contempla, alla lettera a), le materie di «pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonche' tutela e valorizzazione dell'ambiente».

Il successivo comma 87 prevede che «le funzioni fondamentali di cui al comma 85 sono esercitate nei limiti e secondo le modalita' stabilite dalla legislazione statale e regionale di settore, secondo la rispettiva competenza per materia ai sensi dell'art. 117, commi secondo, terzo e quarto, della Costituzione».

Il comma 89 dispone quindi che «lo Stato e le regioni, secondo le rispettive competenze, attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle di cui al comma 85, in attuazione dell'art. 118 della Costituzione, nonche' al fine di conseguire le seguenti finalita': individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di Avvilimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni. Sono altresi' valorizzate forme di esercizio associato di funzioni da parte di piu' enti locali, nonche' le autonomie funzionali. Le funzioni che nell'ambito del processo di riordino sono trasferite dalle province ad altri enti territoriali continuano ad essere da esse esercitate fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da parte dell'ente subentrante; tale data e' determinata nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 92 per le funzioni di competenza statale ovvero e' stabilita dalla regione ai sensi del comma 95 per le funzioni di competenza regionale».

Da ultimo, il comma 91 del medesimo art. 1 prevede che «entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, lo Stato e le regioni individuano in modo puntuale, mediante accordo sancito nella Conferenza unificata, le funzioni di cui al comma 89 oggetto del riordino e le relative competenze».

Detto accordo Stato-Regioni e' stato poi siglato l'11 settembre 2014 e ha previsto che «ciascuna Regione provveda a definire l'elenco delle funzioni esercitate dalle rispettive Province, non riconducibili alle funzioni fondamentali di cui all'art. 1, comma 85 della legge ed a operarne il riordino nel rispetto dei principi e secondo le modalita' concordati nel presente accordo».

2.3. Alla luce della ricostruzione del quadro normativo nazionale sopra sommariamente richiamato, e' dunque chiaro che lo Stato e le Regioni, per le materie di competenza, attribuiscono le funzioni non fondamentali delle Province, in attuazione dell'art. 118 Cost., con la finalita' di individuare l'ambito territoriale ottimale di esercizio, di assicurare l'efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni e delle Unioni di Comuni, di favorire forme di esercizio associato di funzioni.

Alle Regioni spetta, dunque, il compito di operare una completa e immediata riallocazione delle funzioni non fondamentali delle Province, con precisa individuazione delle funzioni e degli ambiti materiali e dei livelli di governo destinatari del trasferimento di dette funzioni.

La ratio della cd. legge Del Rio prevede, quindi, in via generale e principale l'assegnazione delle funzioni non fondamentali ai Comuni, quali Enti territoriali piu' vicini al cittadino, salvo che sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza di cui all'art. 118 Cost. non necessitino di esercizio unitario e pertanto debbano essere conferite ad un ente di governo superiore (come ad esempio la stessa Regione).

Resta in capo alle Province, quali enti di area vasta, il solo mantenimento delle funzioni fondamentali, tra le quali rientra, come sopra evidenziato, la tutela e valorizzazione dell'ambiente.

2.4. Orbene, l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. riserva allo Stato la potesta' legislativa esclusiva in materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane».

Non e' consentito pertanto alla Regione alcun margine di intervento in ordine a quelle funzioni che codesta Ecc.ma Corte ha definito (sentenza n. 22/2014) come «le componenti essenziali dell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti locali, per loro natura disciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti ad esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo, secondo le linee di svolgimento dei principi costituzionali nel processo attuativo delineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali».

La materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» e' parimenti rimessa alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera s)).

Intervenendo dunque nel modo sopra delineato, in evidente contrasto con la normativa statale posta dal decreto-legge n. 496/1993, il Legislatore regionale ha invaso una sfera di competenza riservata allo Stato.

Alla luce delle precedenti considerazioni, appare pertanto evidente che la legge regionale in esame, nel trasferire tutte le funzioni in materia ambientale ad un ente tecnico-scientifico di supporto, quale e' l'Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente, si pone nettamente in contrasto con la normativa nazionale sopra richiamata, nonche' con quanto stabilito dagli articoli 117, comma 2, lettere p) ed s) e 118 della Costituzione.

Conclusivamente, l'art. 16 della legge regionale Molise n. 4/2016 e' in contrasto con l'art. 1 del decreto-legge 496/1993 che disciplina le funzioni delle ARPA e con l'art. 1, commi 85, 87, 89 e 91, della legge 56/2014 per quanto concerne il riordino delle funzioni delle Province, in violazione degli articoli 118 primo comma Cost., e dell'art. 117, comma 2, lettera p) e s), Cost. e deve pertanto essere dichiarata incostituzionale.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra specificati, l'art. 16 della legge della Regione Molise n. 4 del 4 maggio 2016, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise del 5 maggio 2016, n. 16, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 30 giugno 2016.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:

1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 30 giugno 2016;

2. copia della legge regionale impugnata;

3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.

Con ogni salvezza.

Roma, 1° luglio 2016

L'avvocato dello Stato: Salvatorelli