N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 aprile 2003.
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 30 aprile 2003 (della Regione Marche)
(GU n. 26 del 2-7-2003)

Ricorso della Regione Marche (ai sensi dell'art. 127, comma
secondo, Cost.), in persona del Presidente pro tempore della giunta
regionale, a cio' autorizzato con deliberazione della giunta
regionale n. 532 del 16 aprile 2003, rappresentato e difeso dall'avv.
prof. Stefano Grassi del Foro di Firenze ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Barberini 12, come
da procura speciale per atto del notaio Simonetta Sabatini di Ancona,
n. rep. 38.174 del 16 aprile 2003;

Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo
in materia di occupazione e mercato del lavoro), ed in particolare
dei seguenti articoli di tale legge:
art. 1 (Delega al Governo per la revisione della disciplina
dei servizi pubblici e privati per l'impiego, nonche' in materia di
intermediazione e interposizione privata nella somministrazione di
lavoro), comma 1; comma 2, lettera a), lettera b), lettera c),
lettera d), lettera e), lettera f), lettera h), lettera l), lettera
m);
art. 2 (Delega al Governo in materia di riordino dei
contratti a contenuto formativo e di tirocinio) ed in particolare del
comma 1, lettera b), lettera c), lettera d), lettera e), lettera f),
lettera g), lettera h), lettera i);
art. 3 (Delega al Governo in materia di riforma della
disciplina del lavoro a tempo parziale) ed in particolare del comma
1, lettera a), lettera b) e lettera c);
art. 8 (Delega al Governo per la razionalizzazione delle
funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro) ed
in particolare del comma 1 e comma 2, lettera a), lettera f) e
lettera g); per violazione degli artt. 117 e l 18 Cost.
1. - La legge 14 febbraio 2003, n. 30, avente per oggetto «Delega
al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro», contiene
la delega al Governo per la disciplina di vari settori del mercato
del lavoro ed in particolare per la disciplina dei servizi per
l'impiego, nonche' dell'intermediazione e interposizione privata
nella somministrazione di lavoro, nonche' della disciplina dei
contratti a contenuto formativo e di tirocinio e della disciplina del
lavoro a tempo parziale. La delega e' estesa anche alle norme
relative alla razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia
di previdenza sociale e di lavoro.
La legge che viene qui impugnata, nel conferire la delega al
Governo, afferma, in linea di principio, che l'esercizio del potere
legislativo delegato deve avvenire «nel rispetto delle competenze
affidate alle regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro
dalla legge di revisione costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 e degli
obiettivi indicati dagli orientamenti annuali dell'Unione Europea in
materia di occupabilita», nonche' in relazione ai «principi
fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l'impiego, con
particolare riferimento al sistema del collocamento, pubblico e
privato, e di somministrazione di manodopera».
Peraltro, la disciplina legislativa contenuta nella legge di
delega entra nel dettaglio dei settori oggetto della stessa delega,
con norme che fissano principi e criteri direttivi in grado di
impedire il libero ed autonomo esercizio delle funzioni legislative
regionali in materia di tutela e sicurezza del lavoro, materia
attribuita alla competenza concorrente delle regioni dal terzo comma
dell'art. 117 Cost., nonche' in materia di formazione e istruzione
professionale, di competenza legislativa regionale esclusiva, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
In particolare, nel presente ricorso si denuncia la disciplina
della legge di delega impugnata, per la parte in cui si pone in
contrasto con il ruolo specificamente riservato allo Stato nella
legislazione concorrente; ruolo che la norma costituzionale limita
alla determinazione dei principi fondamentali della materia e,
dunque, solo agli aspetti relativi al «modo di esercizio della
potesta' legislativa regionale», senza «comportare l'inclusione o
l'esclusione di singoli settori dalla materia o dall'ambito di essa».
Si devono, infatti, ritenere e qualificare «principi fondamentali» -
anche con riferimento alla nuova formulazione dell'art. 117 Cost. -
«solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle
disposizioni esprimono per i principi enunciati o da esse desumibili»
(cfr. la sentenza di questa Corte n. 482 del 1995).
Le norme impugnate con il presente ricorso fissano invece
principi e regole dei settori trattati, che sono in grado di
condizionare in modo assorbente non solo il potere legislativo, ma
anche il potere regolamentare e l'esercizio delle funzioni
amministrative da parte della regione ricorrente. Cio' in violazione
della riserva alla regione della funzione regolamentare e della
funzione amministrativa nelle materie di sua competenza legislativa,
cosi' come stabilito dall'art. 117, sesto comma, della Costituzione,
nonche' dall'art. 118 Cost.
L' art. 118 si puo' ritenere violato anche per la parte in cui la
disciplina legislativa impugnata, trattando anche il tema dei
lavoratori immigrati, omette di fissare forme di coordinamento tra lo
Stato e la regione in tale materia (cio' in violazione del principio
di cui all'art. 118, terzo comma, Cost.).
2. - La Regione Marche ha deliberato di impugnare dinanzi a
questa Corte le norme sopra richiamate, perche' lesive dell'autonomia
costituzionalmente riconosciuta e garantita dagli art. 117 e 118
Cost.
In particolare, la Regione Marche non ritiene di dover contestare
la competenza dello Stato in materia di ordinamento civile, come tale
in grado di giustificare la disciplina di principio relativa ai
rapporti interprivati che si instaurano nell'ambito della
contrattazione tra lavoratori e datori di lavoro. Ma l'ordinamento
del diritto privato si puo' imporre quale limite alla legislazione
regionale, solo se non sia tale da assorbire e condizionare oltre
ogni limite ragionevole le competenze legislative che sono attribuite
alle regioni. La legge delega n. 30 del 2003, in quanto disciplina
non soltanto i rapporti interprivati di lavoro ma disciplina in
particolare i servizi pubblici e privati attinenti al mercato del
lavoro e alle politiche attive e passive che vi sono connesse;
nonche', nella parte in cui tocca i temi della istruzione e
formazione professionale e' da considerare lesiva delle competenze
costituzionalmente spettanti alla regione ricorrente e illegittima
costituzionalmente per i seguenti motivi, di diritto.
3. - Illegittimita' della legge 14 febbraio 2003, n. 20 per
violazione dell'art. 117, terzo, quarto e sesto comma Cost.; nonche'
dell'art. 118 Cost. anche in relazione all'art. 76 Cost.
La legge di delega al Governo in materia di occupazione e mercato
del lavoro e', nel suo complesso, da ritenere in grado di violare le
competenze della regione ricorrente, per la parte in cui utilizza la
delega legislativa di cui all'art. 76 Cost., per fissare principi e
criteri direttivi che dovranno essere attuati dal Governo,
nell'esercizio della funzione legislativa cosi' delegata, anziche'
limitarsi a dettare i principi fondamentali cui si deve attenere la
legislazione regionale, nelle materie di competenza concorrente che
vengono disciplinate dalla legge impugnata, come meglio si specifica
nei successivi motivi del presente ricorso.
In particolare, la competenza concorrente delle regioni in
materia di «tutela e sicurezza del lavoro» deve essere considerata
riferita a tutti gli istituti del mercato del lavoro che configurano
la cosiddetta tutela amministrativa e pubblicistica del lavoro,
mediante politiche inerenti la regolazione e la promozione delle
attivita' in grado di favorire l'occupazione e la tutela dei
lavoratori e delle posizioni di lavoro acquisite.
Si possono considerare compresi nella competenza legislativa
concorrente delle regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, sia
la regolazione del collocamento in tutte le sue forme (ordinario,
obbligatorio, speciale), sia i servizi per l'impiego, tra i quali si
possono considerare i servizi di informazione, orientamento,
promozione dell'incontro tra domanda e offerta di lavoro e di
mediazione tra domanda e offerta di lavoro.
Sono da ritenere comprese nella competenza concorrente anche le
cosiddette politiche attive del lavoro, e cioe' le forme di
incentivazione delle assunzioni di soggetti appartenenti a fasce
deboli o svantaggiate; i sostegni alla nuova imprenditoria giovanile
e femminile; i lavori socialmente utili; le politiche per
l'inserimento al lavoro di soggetti disabili o svantaggiati; i
tirocini formativi e di orientamento.
La competenza regionale lesa dalla legge di delega impugnata e'
riferita anche alla materia dell'istruzione e formazione
professionale, da ricomprendere nella competenza legislativa
esclusiva di cui all'art. 117, quarto comma. Si tratta di una
competenza che gia' era stata riconosciuta alle regioni nella
disciplina costituzionale del previgente art. 117, secondo comma,
Cost. e oggi certamente attribuita alla competenza esclusiva
regionale, in quanto l'«istruzione e la formazione professionale»
rappresentano un settore espressamente escluso dalla competenza
concorrente in materia di «istruzione». Di qui la possibilita' di
considerare oggetto di disciplina regionale i contratti formativi,
quali i contratti di apprendistato o i contratti di formazione e
lavoro.
Si puo' aggiungere che la disciplina della legge di delega n. 30
del 2003 coinvolge anche la competenza regionale in tema di
organizzazione amministrativa relativa ai propri dipendenti, nella
parte in cui fa riferimento alla disciplina del rapporto di lavoro
dei pubblici dipendenti.
Con la delega attribuita al Governo in questa materia, il
legislatore, non limitandosi a fissare i principi fondamentali, ma
attribuendo al Governo una competenza nella disciplina di dettaglio
dei settori oggetto della delega, invade le competenze regionali
sopra indicate ed e' illegittima costituzionalmente, come meglio
precisato nei successivi motivi del presente ricorso.
4. - Illegittimita' dell'art. 1 della legge n. 30 del 14 febbraio
2003, con particolare riferimento alla violazione dell'art. 117,
terzo, quarto e sesto comma Cost.; nonche' con riferimento
all'art. 118, primo, secondo e terzo comma Cost., anche in relazione
all'art. 76 Cost.
4.1. - L'art. 1 della legge di delega n. 30 del 2003 affida al
Governo la revisione della disciplina dei servizi pubblici e privati
per l'impiego, nonche' in materia di intermediazione e interposizione
privata nella somministrazione di lavoro.
Gli strumenti intesi a garantire la trasparenza e l'efficienza
del mercato del lavoro e a migliorare le capacita' di inserimento
professionale dei disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima
occupazione, sono come tali riferibili alle politiche attive del
lavoro e quindi alla tutela del lavoro che rientra nella potesta'
legislativa concorrente di cui al terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione.
La delega attribuita al Governo in questa materia, per la parte
in cui fissa principi e criteri direttivi che il legislatore dovra'
seguire, e' di per se' illegittima in quanto il legislatore nazionale
non si limita a fissare i principi fondamentali che ritiene debbano
essere rispettati dalla legislazione regionale.
L'attribuzione ai decreti legislativi delegati di uno spazio di
disciplina, cosi' come e' fissato nel comma 2 dell'art. l impugnato,
implica la invasione della competenza regionale.
4.2. - Cio' e' particolarmente evidente con riferimento ai
principi e criteri direttivi di cui alla lettera a) (snellimento e
semplificazione delle procedure di incontro fra domanda e offerta di
lavoro) ed alla lettera b) (modernizzazione e razionalizzazione del
sistema del collocamento pubblico, al fine di renderlo maggiormente
efficiente e competitivo), dove in particolare si prevede - vedi
punti 2 e 3 della lettera b) - la individuazione di norme di sostegno
e sviluppo dell'attivita' lavorativa femminile e giovanile, nonche'
di sostegno al reinserimento dei lavoratori anziani e la disciplina
del regime di autorizzazione o accreditamento per gli operatori
privati. Si tratta degli strumenti tipici della tutela del lavoro,
che debbono essere attivati e disciplinati dalla legislazione
regionale con riferimento alle specifiche esigenze del territorio
governato dell'autonomia locale.
4.3. - Cio' vale anche per quanto previsto dalla lettera c) del
secondo comma dell'art. 1, in ordine al mantenimento allo Stato delle
funzioni amministrative relative alla conciliazione delle
controversie di lavoro individuali e plurime, per la parte in cui
vengono mantenute allo Stato funzioni amministrative che non
interferiscono con la giurisdizione e con le norme processuali e che
quindi debbono e possono essere allocate presso gli uffici regionali,
senza che vi siano esigenze unitarie che rendano necessaria
l'attribuzione di tali funzioni agli organi centrali (con violazione,
con particolare riferimento a questo profilo, dell'art. 118, primo
comma Cost.).
4.4. - Analogamente non e' giustificato il mantenimento da parte
dello Stato delle funzioni amministrative relative alla vigilanza in
materia di lavoro, la gestione dei flussi di entrata dei lavoratori
non appartenenti all'Unione Europea, l'autorizzazione per attivita'
lavorative all'estero (lettera d) del secondo comma dell'art. 1). La
funzione di vigilanza e' infatti strettamente strumentale
all'esercizio delle funzioni amministrative per la tutela e la
sicurezza del lavoro e non e' giustificata una allocazione di tali
competenze al centro, anziche' un loro accorpamento nella competenza
regionale, nell'ambito della disciplina legislativa che le regioni
possono esercitare ai sensi dell'art. 117, terzo comma Cost. (sotto
questo profilo, risultano violati anche l'art. 117, sesto comma,
relativo alle funzioni regolamentari e l'art. 118, primo comma Cost.,
relativo alle funzioni amministrative).
4.5. - Il principio e il criterio direttivo finalizzato a
mantenere alle province le funzioni amministrative attribuite dal
d.lgs. n. 469 del 1997 (lettera e) del secondo comma dell'art. 1)
risulta lesivo delle competenze regionali, per la parte in cui
prevede che sia lo Stato ad affidare direttamente alle province
funzioni, che debbono invece essere oggetto di disciplina legislativa
concorrente delle regioni e che quindi potranno essere affidate alle
province dalla legge regionale di cui all'art. 118, secondo comma
Cost.
4.6. - Anche le norme relative alle forme di coordinamento e
raccordo tra operatori privati e operatori pubblici, in relazione al
funzionamento del mercato del lavoro (lettera f) del comma 2,
dell'art. 1) e quelle relative al coordinamento delle disposizioni
sull'incontro tra domanda e offerta di lavoro con la disciplina in
materia di lavoro dei cittadini non comunitari (lettera h) dello
stesso comma 2 dell'art. 1), implicano la sottrazione alle regioni di
funzioni amministrative e regolamentari che invece ad esse spettano,
in attuazione della competenza legislativa concorrente di cui
all'art. l 17, terzo comma, in materia di tutela e sicurezza del
lavoro. Di qui la violazione, anche da parte di questo principio e
criterio direttivo dell'art. 117, comma terzo e sesto, e
dell'art. 118, commi primo e secondo, Cost.
4.7. - Con riferimento alla disciplina del coordinamento in
materia di lavoro di cittadini non comunitari, le norme impugnate
risultano altresi' adottate al di fuori del coordinamento previsto
dall'art. 118, terzo comma Cost., con particolare riferimento ai temi
della immigrazione (lettera d) del secondo comma dell'art. 117,
citato dal terzo comma dell'art. 118).
4.8. - Altrettanto lesive delle competenze regionali sono le
norme relative alle autorizzazioni e agli accreditamenti per gli
intermediari pubblici e relative alla somministrazione di mano
d'opera, di cui alle lettere l) e m) del comma 2 dell'art. 1. Si
tratta con ogni evidenza di funzioni amministrative che rientrano
nell'ambito della tutela e della sicurezza del lavoro, mentre il
legislatore nazionale fissa principi e criteri direttivi che
consentiranno al legislatore delegato di fornire una disciplina
esauriente di questa materia, sottraendo la possibilita' di un
esercizio coerente della competenza legislativa regionale e
condizionando anche l'esercizio delle funzioni regolamentari e
amministrative spettanti al settore regionale (con violazione anche
in questo caso sia della competenza legislativa concorrente, ex
art. 117, terzo comma, Cost. sia delle competenze regolamentari ed
amministrative di cui agli art. 117, sesto comma, e 118 Cost.).
5. - Illegittimita' dell'art. 2 (Delega al Governo in materia di
riordino dei contratti a contenuto formativo e di tirocinio), con
particolare riferimento all'art. 117, terzo, quarto e sesto comma
Cost., nonche' con riferimento all'art. 118, primo e secondo comma
Cost. anche in relazione all'art. 76 Cost.
Anche i principi e criteri direttivi fissati per il legislatore
delegato con riferimento al riordino dei contratti a contenuto
formativo e di tirocinio risultano lesivi delle competenze
legislative regionali, per la parte in cui non si limitano a definire
contenuti tipici del contratto di formazione al lavoro e di
tirocinio, ma escludono la possibilita' per le regioni di intervenire
nella disciplina di questo delicatissimo settore, che investe non
soltanto la tutela e la sicurezza del lavoro ma anche le materie
della formazione professionale e dell'istruzione (materie
quest'ultime riservate alla potesta' legislativa esclusiva della
regione, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. e,
conseguentemente, alla potesta' regolamentare speciale, di cui
all'art. 117, sesto comma, ed amministrativa, di cui all'art. 118
Cost.).
Cio' e' particolarmente evidente con riferimento alla lettera b)
del comma 1 dell'art. 2, che prevede il riordino degli speciali
rapporti di lavoro con contenuti formativi, in modo da valorizzare
l'attivita' formativa svolta in azienda e riconosce agli enti
bilaterali e alle strutture pubbliche designate competenze
autorizzatorie in materia, specializzando il contratto di formazione
e lavoro al fine di realizzare l'inserimento e il reinserimento
mirato del lavoratore in azienda.
La stessa violazione e' possibile contestare, con riferimento
all'individuazione di misure idonee a favorire forme di apprendistato
e di tirocinio di impresa al fine del subentro nelle attivita' di
impresa, come previsto dalla lettera c) dello stesso comma l
dell'art. 2 impugnato.
Le successive lettera d), lettera e), lettera f) e lettera g)
individuano una serie di principi che sono in grado di definire le
modalita' di inserimento al lavoro e la valorizzazione e il
reinserimento al lavoro per le donne, nonche' di attivare forme di
semplificazione e di snellimento delle procedure di riconoscimento e
di attribuzione degli incentivi connessi ai contratti a contenuto
formativo, rafforzando anche meccanismi e strumenti di monitoraggio e
di valutazione dei risultati conseguiti sull'occupazione. Tutti gli
interventi previsti dalle citate lettere d), e), f) e g) del comma 1
dell'art. 2 sono riferibili alle politiche attive del lavoro e quindi
come tali riconducibili alla tutela e sicurezza del lavoro, di
competenza concorrente della regione.
Anche questi principi e criteri diretti al Governo non si
esauriscono in principi fondamentali della legislazione regionale e
sono quindi da ritenere incostituzionali per violazione degli
artt. 117, terzo e quarto comma Cost.; nonche' per violazione delle
competenze regolamentari ed amministrative di cui agli artt. 117,
sesto comma, e 118, Cost.
La lettera h) e la lettera i), dello stesso comma 1, dell'art. 2,
prevedono principi relativi all'attivita' formativa e all'attuazione
di tali attivita' nell'azienda, fissando anche le modalita' per la
precisazione di tali attivita' delle relative sperimentazioni. Anche
tali norme violano, sotto questo profilo, la competenza legislativa
concorrente in materia di tutela e sicurezza del lavoro nonche'
quella relativa alla formazione e istruzione professionale previste
dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., con la conseguente
violazione anche delle potesta' regolamentari ed amministrative
riconosciute alle regioni dall'art. 117, sesto comma, e dall'art. 118
Cost.
6. - Illegittimita' dell'art. 3 della legge n. 30 del 14 febbraio
2003 (Delega al Governo in materia di riforma della disciplina del
lavoro a tempo parziale), per contrasto con gli artt. 117, terzo,
quarto e sesto comma Cost. e 118, primo e secondo comma Cost., anche
in relazione all'art. 76 Cost.
Anche i principi e i criteri direttivi fissati in relazione alla
disciplina del lavoro a tempo parziale risultano lesivi delle
competenze regionali per la parte in cui (vedi, in particolare la
lettera a), la lettera b) e la lettera c) del comma 1 dell'art. 3)
individuano forme di politiche attive del lavoro che debbono e
possono rientrare nella competenza in tema di tutela e sicurezza del
lavoro attribuita alla competenza concorrente legislativa delle
regioni (con cio' violando gli art. 117, terzo e quarto comma Cost.,
nonche' l'art. 117, sesto comma e l'art. 118, Cost.).
7. - Illegittimita' dell'art. 8 della legge n. 30 del 14 febbraio
2003 (Delega al Governo per la razionalizzazione delle funzioni
ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro), per
contrasto con gli artt. 117, terzo comma e art. 118, primo comma
Cost., anche in relazione all'art. 76 Cost.
La delega al Governo per la razionalizzazione delle funzioni
ispettive - contenuta, in particolare, nell'art. 8, comma l e comma
2, lettera a), lettera f) e lettera g) - stabilisce principi e
criteri direttivi che toccano il tema della vigilanza sul lavoro che
e' strettamente strumentale alla materia della tutela e sicurezza del
lavoro, di competenza legislativa concorrente delle regioni. Di qui
la violazione, anche da parte di questa norma della legge impugnata,
delle competenze legislative, regolamentari e amministrative
regionali riconosciute dagli artt. 117, terzo e sesto comma, e
dall'art. 118, primo e secondo comma, Cost.

P. Q. M.
Si chiede la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
legge 14 febbraio 2003, n. 30, ed in particolare dei seguenti
articoli di tale legge:
art. 1 (Delega al Governo per la revisione della disciplina
dei servizi pubblici e privati per l'impiego, nonche' in materia di
intermediazione e interposizione privata nella somministrazione di
lavoro), comma 1; nonche' comma 2, lettera a), lettera b), lettera
c), lettera d), lettera e), lettera f), lettera h), lettera l),
lettera m);
art. 2 (Delega al Governo in materia di riordino dei
contratti a contenuto formativo e di tirocinio) ed in particolare del
comma 1, lettera b), lettera c), lettera d), lettera e), lettera f),
lettera g), lettera h), lettera i);
art. 3 (Delega al Governo in materia di riforma della
disciplina del lavoro a tempo parziale) ed in particolare del comma
1, lettera a), lettera b), lettera c);
art. 8 (Delega al Governo per la razionalizzazione delle
funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro) ed
in particolare del comma 1, comma 2, lettera a), lettera f) e lettera
g); per violazione dell'art. 117, terzo, quarto e sesto comma,
nonche' dell'art. 118, primo, secondo e terzo comma, della
Costituzione.
Roma, addi' 18 aprile 2003