Ricorso n. 41 del 4 marzo 2006 (Regione Friuli-Venezia Giulia)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2006 , n. 41
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2006 (della Regione Friuli-Venezia Giulia)
(GU n. 16 del 19-4-2006)
Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
presidente della giunta regionale pro tempore, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 264 del 20 febbraio 2006
(doc. 1), rappresentata e difesa - come da procura a margine del
presente atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, con
domicilio eletto in Roma presso l'ufficio di rappresentanza della
Regione, in piazza Colonna n. 335;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzione dell'art. 1, commi 24,
26, 88, 148, da 166 a 169, 198, 204, 276, 280, 281, 283, 284, 285,
286, 337, 340, 357, 359, 366, 368, da 483, a 492 escluso il comma
484), 556, 586 593, da 597 a 600, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006), pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2005 - Supplemento
ordinario n. 211, per violazione:
dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia e
delle relative norme di attuazione;
del Titolo V della parte seconda della Costituzione, in
collegamento con l'art. 10 legge cost. n. 3 del 2001;
del principio di leale collaborazione, del principio di
ragionevolezza di imparzialita' e buon andamento di cui all'art. 97
Cost.), nei termini di seguito esposti.
D i r i t t o
1. - Illegittimita' dell'art. 1, commi da 24 a 26.
Il comma 24, primo periodo, prevede che per garantire
"effettivita' alle prescrizioni contenute nel programma di stabilita'
e crescita presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi
di coordinamento della finanza pubblica... e ai fini della tutela
dell'unita' economica della Repubblica... ....come principio di
equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali... nei confronti degli enti territoriali soggetti al patto
di stabilita' interno, delle regioni a statuto speciale, delle
Province autonome... i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo
spettanti sono ridotti in misura pari alla differenza fra la spesa
sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa
media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalita".
Il secondo periodo del medesimo comma dispone che "nei confronti
delle regioni e delle Province autonome viene operata un'analoga
riduzione sui trasferimenti statali a qualsiasi titolo spettanti".
Il comma 25 precisa, poi, che le disposizioni di cui ai commi 23
e 24 non si applicano all'acquisto di immobili da destinare a sedi di
ospedali, ospizi, scuole o asili.
Il comma 24 riguarda sicuramente anche le regioni speciali, che
vi sono espressamente nominate.
La disposizione e' in primo luogo di difficile intellezione.
Di difficile comprensione e' il senso del "principio di
equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali". La stessa "differenza fra la spesa sostenuta nel 2006 per
l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta nel
precedente quinquennio per la stessa finalita" appare casuale:
potrebbe non esserci alcuna differenza, o potrebbe indifferentemente
esserci un aumento o una diminuzione per circostanze del tutto
accidentali. Si puo' supporre che parlando di differenza la norma
sottintenda "in aumento", ma gia' si tratta di mera interpretazione.
Qualunque sia - se ve ne e' uno - il suo esatto significato, la
norma in questione appare indubbiamente lesiva dell'autonomia
finanziaria regionale assicurata dallo statuto e, in quanto occorra,
dall'art. 119 Cost, per una doppia serie di ragioni.
In primo luogo, i "trasferimenti" statali alla Regione non sono
altro che la realizzazione delle norme statutarie: non si tratta
dunque di somme che lo Stato possa discrezionalmente decidere di
ridurre a proprio piacere, ma della semplice attuazione dello
Statuto. Le somme spettanti alla Regione non possono dipendere da
qualunque valutazione si voglia dare del trend di spesa relativa agli
immobili, ne' la riduzione dei trasferimenti si giustifica ad alcun
altro titolo.
In secondo luogo, la disposizione si presenta anche come una
compressione delle possibili decisioni di spesa per il futuro. Se
infatti si ammette che lo Stato possa ridurre i propri trasferimenti
a seconda della propria valutazione positiva o negativa in relazione
all'oggetto della spesa della Regione, ne risulta un potere statale
di indirizzo della spesa, che funziona in modo analogo a vincoli
puntuali nei settori di spesa (gia' ritenuti illegittimi da codesta
ecc.ma Corte costituzionale), e che e' in diretta contraddizione con
il principio di autonomia delle scelte, a base sia dello statuto che
del sistema costituzionale dell'autonomia finanziaria regionale.
La stessa "esenzione" dal calcolo degli immobili "da destinare a
sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili" costituisce riprova di
quanto ora affermato circa l'interferenza nelle autonome scelte di
spesa della Regione, la cui protezione costituzionale non viene,
dunque, tenuta in alcuna considerazione.
L'illegittimita' del comma 24 e della deroga "finalizzata" del
comma 25 si riflette, poi, sull'illegittimita' del comma 26, che
prevede la soggezione al monitoraggio del Ministero dell'economia e
delle finanze delle operazioni immobiliari di cui sopra e gli oneri
di trasmissione dei dati relativi ad acquisti e vendite degli
immobili all'Agenzia del Territorio, con conseguente obbligo di
segnalazione agli organi competenti (Corte dei conti) per eventuali
responsabilita', e cio' per le medesime ragioni sopra evidenziate, di
contrasto con l'ordinamento delle autonomie e con la disciplina
stabilita dalle norme di attuazione.
In ogni caso, si tratta di oneri di comunicazione arbitrari ed
irrazionali: e' appena il caso di dire - con riferimento ai presunti
"fini del monitoraggio degli obiettivi strutturali di manovra
concordati con l'Unione europea" - che in sede comunitaria nessuna
attenzione specifica si pone alla questione ... dell'acquisto di
immobili. Inoltre, la "verifica di congruita" di cui allo stesso
comma realizza una forma di controllo del tutto avulsa dal sistema
statutario ed una ingerenza simile ad un controllo di merito sulla
attivita' amministrativa della Regione.
Nel loro insieme, dunque, le norme statali di cui ai commi da 24
a 26 si pongono, dunque, in contrasto con gli artt. da 48 a 54 dello
Statuto - e segnatamente con l'art. 49 - oltre che con il principio
di ragionevolezza delle leggi, che codesta Corte ha individuato come
parametro autonomo di legittimita', quanto alla correlazione tra
proporzionalita', adeguatezza e ragionevolezza delle scelte del
legislatore, in relazione agli obiettivi (sentenza n. 175/2005 che
richiama le precedenti, nn. 14/2004 e 272/2004).
2. - Illegittimita' costituzionale del comma 88.
Il comma 88 aggiunge il comma 6-ter nell'art. 1 del decreto-legge
25 settembre 2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge
23 novembre 2001, n. 410.
La nuova norma prevede una singolare forma di sanatoria
urbanistica degli immobili delle Ferrovie S.p.A. Essa, disponendo che
"i beni immobili appartenenti a Ferrovie dello Stato S.p.A. ed alle
societa' dalla stessa direttamente o indirettamente integralmente
controllate si presumono costruiti in confonnita' alla legge vigente
al momento della loro edificazione", introduce una presunzione legale
di regolarita' urbanistico-edilizia degli immobili delle Ferrovie,
che prescinde dalla situazione reale, e disciplina poi una procedura
per consentire, entro tre anni, la costruzione di una documentazione
attestante la stessa regolarita', anche in deroga agli strumenti
urbanistici vigenti ("Indipendentemente dalle alienazioni di tali
beni, Ferrovie dello Stato S.p.A. e le societa' dalla stessa
direttamente o indirettamente integralmente controllate, entro tre
anni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione,
possono procedere all'ottenimento di documentazione che tenga luogo
di quella attestante la regolarita' urbanistica ed edilizia mancante,
in continuita' d'uso, anche in deroga agli strumenti urbanistici
vigenti").
Tale procedura prevede che la societa' "proponga" al comune una
"dichiarazione sostitutiva della concessione", allegando alcuni
documenti, fra i quali l'"attestazione del versamento di una somma
pari al 10 per cento di quella che sarebbe stata dovuta in base
all'Allegato 1 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326,
per le opere di cui all'art. 3, comma 1, lettera d), del testo unico
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380" (cioe', per le opere di ristrutturazione edilizia).
Addirittura, la dichiarazione sostitutiva "produce i medesimi
effetti di una concessione in sanatoria, a meno che entro sessanta
giorni dal suo deposito il comune non riscontri l'esistenza di un
abuso non sanabile ai sensi delle norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia e lo notifichi all'interessato"
(subito dopo la disposizione precisa che "in nessun caso la
dichiarazione sostitutiva potra' valere come una regolarizzazione
degli abusi non sanabili ai sensi delle norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia").
La possibilita' di beneficiare della procedura di cui sopra e'
data anche "ai soggetti che acquistino detti immobili da Ferrovie
dello Stato S.p.A. e dalle societa' dalla stessa direttamente o
indirettamente integralmente controllate", ma "la somma da
corrispondere e' pari al triplo di quella sopra indicata".
Le norme appena illustrate rappresentano il tentativo di
correggere le conseguenze dell'art. 1, comma 6-bis, del d.l.
n. 351/2001 (come modificato dall'art. 26, comma 10, d.l. n. 269/2003
e poi dall'art. 1, comma 277, legge n. 311/2004) che, nella
prospettiva della privatizzazione degli immobili pubblici, dispone
che "i beni immobili non piu' strumentali alla gestione
caratteristica dell'impresa ferroviaria, di proprieta' di Ferrovie
dello Stato S.p.A.,... nonche' i beni acquisiti ad altro titolo, sono
alienati e valorizzati da Ferrovie dello Stato S.p.A., o dalle
societa' da essa controllate, direttamente o con le modalita' di cui
al presente decreto", e che "le alienazioni di cui al presente comma
sono effettuate con esonero dalla consegna dei documenti relativi
alla proprieta' e di quelli attestanti la regolarita' urbanistica,
edilizia e fiscale degli stessi beni".
Le norme qui impugnate, pero', ledono la sfera di competenza
costituzionale della Regione sotto diversi profili.
In sostanza, il comma 88 introduce un altro caso di condono
edilizio, che risulta, pero', ancora piu' difforme dalla Costituzione
rispetto alla disciplina generale introdotta nel 1985, nel 1994 e nel
2003. Gli aspetti deteriori del comma 88 risultano essere i seguenti:
a) il condono e' limitato ad una particolare societa', alle societa'
ad essa collegate e agli aventi causa; b) non essendoci limiti
temporali, il condono potrebbe essere riferito anche agli immobili
realizzati dopo l'entrata in vigore della legge, per cui le Ferrovie
potrebbero costruire un immobile senza concessione, e poi, entro i
tre anni dall'entrata in vigore della legge. n. 266/2005, proporre la
dichiarazione sostitutiva; c) l'oblazione e' ridotta al 10% di quella
prevista dal d.l. n. 269/2003 e si applica comunque quella relativa
alle ristrutturazioni edilizie, anche se l'abuso e' piu' grave; d)e'
previsto il silenzio-assenso ma con un termine molto piu' ristretto
rispetto a quello del d.l. n. 269/2003; e) non ci sono limiti quanto
alle volumetrie sanabili; f) non sono previsti ambiti di intervento
del legislatore regionale (contemplati, invece, seppur in misura
ridotta, dal d.l. n. 269/2003).
In generale, poi, colpisce il fatto che la norma non prevede la
possibilita' di sanare un abuso, ma e' imperniata sulla presunzione
autoritativa della legittimita' edilizia dell'immobile di un
soggetto, prevedendo poi che una dichiarazione del soggetto produca
gli effetti della concessione in sanatoria nel giro di sessanta
giorni (salvo intervento del comune in certi casi).
Quanto alla lesione delle competenze costituzionali della
Regione, il comma 88 viola, in primo luogo, la potesta' legislativa
primaria e l'autonomia amministrativa in materia di urbanistica,
previste dall'art. 4, n. 12, e dall'art. 8 dello Statuto speciale. E'
superfluo, poi, sottolineare che tale potesta' e', dopo il 2001,
soggetta solo ai limiti di cui all'art. 117, comma 1, per effetto
dell'art. 10, legge cost. n. 3/2001.
Pare chiaro che il comma 88 e' illegittimo, perlomeno, nella
misura in cui disciplina dettagliatamente i (quasi inesistenti)
limiti e la procedura di condono, senza consentire alle regioni di
modulare l'ampiezza del condono edilizio in relazione alla quantita'
e alla tipologia degli abusi sanabili (ferma restando la spettanza al
legislatore statale della potesta' di individuare la portata massima
del condono edilizio straordinario), cioe' di determinare la
possibilita', le condizioni e le modalita' per l'ammissibilita' a
sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio" (v. sentt.
n. 196/2004, n. 71/2005 e n. 49/2006), eventualmente restringendo le
possibilita' di condono.
Il comma 88, sotto questo profilo, e' ancora piu' lesivo delle
norme del d.l. n. 269/2003, che consentivano qualche piccola
integrazione al legislatore regionale. Su questo punto le sentt.
n. 196/2004, n. 71/2005 e n. 49/2006 della Corte costituzionale si
sono gia' ampiamente pronunciate e ad esse si puo' rinviare. Fra
l'altro, la sent. n. 196/2004 ha precisato che le possibilita' di
intervento delle regioni speciali sono ancora piu' ampie di quelle
delle regioni ordinarie: come, per la Regione Friuli-Venezia Giulia,
risulta chiaramente dal carattere primario della potesta' legislativa
in materia di urbanistica.
Ma, in realta', il comma 88 lede le competenze regionali per la
stessa previsione della sanatoria, in quanto per esso non sembrano
poter valere le considerazioni svolte da codesta Corte costituzionale
nella sent. n. 196/2004, ove si e' fatto salvo l'an del condono. La
Corte, infatti, ha ritenuto "ragionevole" il nuovo condono (di cui
ovviamente anche le Ferrovie hanno potuto usufruire come tutti) in
quanto il d.l. n. 269/2003 faceva riferimento all'entrata in vigore
del d.P.R. n. 380/2001 e della legge cost. n. 3/2001 e, dunque, in
connessione con tali fatti nuovi, si poteva comprendere l'esigenza di
"chiudere" il passato illegale e di dare avvio ad un nuovo periodo,
caratterizzato da una maggiore attenzione nei confronti degli abusi
edilizi
Il comma 88 e' del tutto privo di quegli elementi che hanno
indotto la Corte a far salvo il "principio" del condono. Non c'e'
nessun fatto nuovo e non c'e' neppure l'esigenza di "chiudere una
stagione"; anzi, mentre i condoni "generali" miravano principalmente
all'estinzione dei reati, e a quest'esigenza primaria seguivano poi
quella di estinguere gli illeciti amministrativi e di "far cassa", il
comma 88 non e' volto a soddisfare esigenze di rango costituzionale
ma ha solamente lo scopo di facilitare la privatizzazione degli
immobili pubblici (anche se poi prevede che si producano i medesimi
effetti della concessione in sanatoria).
Dunque, l'intero comma 88 viola irragionevolmente le competenze
costituzionali, legislative ed amministrative, della Regione in
materia di governo del territorio; in subordine, si chiede che esso
sia dichiarato illegittimo nella parte in cui non consente alle
regioni di modulare l'ampiezza del condono in relazione alla
quantita' e alla tipologia degli abusi sanabili, e nella parte in cui
disciplina con norme dettagliate la procedura di sanatoria. E' da
sottolineare che il comma 88 lede le competenze regionali in misura
ancora maggiore (sotto il profilo giuridico, ovviamente, non quanto
ad effetti concreti) rispetto al d.l. n. 269/2003, dato che, come
gia' osservato, non sono previsti limiti temporali per le costruzioni
(per cui il condono potrebbe essere riferito anche agli immobili
realizzati dopo l'entrata in vigore della legge), e' previsto un
termine assai breve per il silenzio-assenso comunale, non ci sono
limiti quanto alle volumetrie sanabili e non sono previsti ambiti di
intervento del legislatore regionale.
Si noti, ulteriormente, che si tratta di un "privilegio" per un
gruppo di societa' e gli aventi causa, il che aggrava la lesivita'
della norma. Essa, infatti, viola anche il principio di eguaglianza e
tale illegittimita' si ripercuote sulle prerogative regionali, dato
che la previsione di tale "privilegio" si traduce nella previsione
del condono.
Infine, il comma 88, la' dove prevede che l'oblazione e' ridotta
al 10% di quella prevista dal d.l. n. 269/2003 e che si applica
comunque quella relativa alle ristrutturazioni edilizie, anche se
l'abuso e' piu' grave, viola l'autonomia finanziaria dei comuni e
cio' si traduce in una lesione dell'autonomia finanziaria regionale,
come riconosciuto da codesta Corte nelle sentt. n. 533/2002,
n. 196/2004 e n. 417/2005. In particolare, nella sent. n. 196/2004 si
legge che "la stretta connessione, in particolare in materia
urbanistica e in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a dterminare una vulnerazione delle competenze regionali"
(punto 14 del Diritto).
3. - Illegittimita' costituzionale del comma 148.
Il comma 148 dispone, per quanto qui interessa, che "per gli anni
2006, 2007 e 2008, le regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31 marzo di
ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle finanze, il
livello delle spese correnti e in conto capitale, nonche' dei
relativi pagamenti, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica
per il periodo 2006-2008, anche con riferimento, per quanto riguarda
le spese di personale, a quanto previsto ai punti 7 e 12 dell'accordo
sottoscritto tra Governo, regioni e autonomie locali in sede di
Conferenza unificata il 28 luglio 2005"; e che "in caso di mancato
accordo si applicano le disposizioni stabilite per le regioni a
statuto ordinario".
La ricorrente Regione non contesta il proprio dovere di
partecipare, come tutte le articolazioni istituzionali della
Repubblica, ai vincoli conseguenti al patto di stabilita', ne'
contesta il principio dell'accordo, che vale per tutte le regioni a
statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Oggetto della presente impugnazione e' invece da un lato la
disposizione che pone il termine del "31 marzo di ciascun anno" per
il conseguimento dell'accordo, dall'altro la disposizione secondo la
quale "in caso di mancato accordo si applicano le disposizioni
stabilite per le regioni a statuto ordinario". La ricorrente Regione
vede in tali disposizioni due distinti profili di illegittimita'.
In primo luogo, il principio dell'accordo tra la Regione
interessata ed il Ministero dell'economia e delle finanze ha il suo
fondamento e le sue radici nella specialita' della finanza delle
regioni a statuto speciale, cui si correla anche la specifica
dimensione delle funzioni legislative ed amministrative affidate a
ciascuna di esse. Si tratta dunque di un principio che non puo'
essere eluso semplicemente collegando ad un generico "mancato
accordo" l'applicazione alle autonomie speciali delle regole dettate
per le regioni ordinarie. Essendo evidente che tale applicazione
viene a disconoscere proprio quella specialita' che fonda e
giustifica il regime di accordo, e dunque realizza un regime
giuridico ed istituzionale deteriore, appare altresi' evidente, ad
avviso della ricorrente Regione, che l'applicazione di tale regime
non puo' risultare costituzionalmente legittima, ove non risulti che
la responsabilita' del mancato accordo sia della Regione stessa, e
non - in ipotesi - di un atteggiamento ostruzionistico o almeno non
collaborativo del Ministero.
Infatti, ove un simile atteggiamento vi fosse, la disposizione
qui contestata consentirebbe al Ministero di "far scattare" per la
Regione Friuli-Venezia Giulia il regime delle regioni ordinarie
semplicemente mantenendosi inerte, o trascinando inutilmente le
trattative per l'accordo.
In secondo luogo, tale lesione e' poi aggravata dalla
disposizione che pone per il conseguimento dell'accordo il termine
del 31 marzo di ogni anno. Questo termine, unitamente alla regola
sopra criticata, rende in definitiva il principio dell'accordo
meramente eventuale, ed attribuisce al Ministero nei fatti il potere
di decidere se la Regione speciale di volta in volta interessata - e
nell'ambito del presente ricorso la Regione Friuli-Venezia Giulia -
potra' concordare la propria partecipazione al patto di stabilita' o
dovra' vedere applicate a se' le regole dettate per le regioni
ordinarie.
Di qui l'illegittimita' delle disposizioni impugnate.
4. - Illegittimita' costituzionale dei commi da 166 a 169.
Conviene premettere che la materia del controllo della Corte dei
conti sulla Regione e' disciplinata, per la Regione Friuli-Venezia
Giulia, dal decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 1975,
n. 902, come modificato dal d.lgs. 15 maggio 2003, n. 125. In
particolare, il controllo di gestione e' analiticamente disciplinato
dall'art. 33 di tale decreto, nella nuova versione. Inoltre, secondo
l'art. 60 dello Statuto, il controllo sugli enti locali e' svolto da
un organo della Regione "nei modi e nei limiti stabiliti con legge
regionale in armonia con i principi delle leggi dello Stato".
Essendo il sistema ditali controlli di per se' completo ed
esaustivo, considerando anche la clausola di salvaguardia di cui al
comma 610, dovrebbe ritenersi che i conuni da 166 a 169 non siano
destinati ad applicarsi nel territorio della Regione. Diversamente,
tali disposizioni sarebbero illegittimi per violazione dell'art. 60
dello Statuto, e della riserva di competenza regionale in esso
contenuta.
In effetti, il comma 166 sottopone gli organi degli enti locali
di revisione economico-finanziaria al dovere di trasmettere alle
competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una
relazione sul bilancio di previsione dell'esercizio di competenza e
sul rendiconto dell'esercizio medesimo.
Il comma 167 addirittura attribuisce alla stessa Corte dei conti
il potere di definire "unitariamente criteri e linee guida cui
debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione
economico-finanziaria nella predisposizione della relazione di cui al
comma 166".
Il comma 168 prevede che le sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni
di cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione
finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto,
adottino specifica pronuncia e "vigilino" sull'adozione da parte
dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto
dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle
regole del patto di stabilita' interno. E' evidente che si tratta di
un controllo diverso da quello di gestione ed ulteriore rispetto ad
esso, e che esso ha piu' carattere repressivo-sanzionatorio che
carattere collaborativo.
Il comma 169 dispone, tra l'altro, che la Corte dei conti possa
avvalersi "di personale degli enti locali, fino ad un massimo di
cinquanta unita', in possesso di laurea in scienze economiche ovvero
di diploma di ragioniere e perito commerciale, collocato in posizione
di fuori ruolo o di comando", venendo cosi' ad interferire
nell'organizzazione degli enti locali, senza richiedere il loro
consenso.
In sintesi, appare illegittimo il controllo nuovo sugli enti
locali, previsto al di fuori del sistema statutario; appare
illegittimo il potere normativo della Corte dei conti in materia di
controllo sugli enti locali; appare illegittimo l'avvalimento del
personale degli enti locali unilateralmente disposto.
5. - Illegittimita' costituzionale del comma 198 e del comma 204.
I commi da 138 a 150 (che non costituiscono qui oggetto di
impugnazione, salvo che per quanto sopra esposto in relazione al
comma 148) pongono le regole del patto di stabilita' interno.
In particolare, per quanto riguarda le regioni a statuto speciale
e le Province autonome il comma 148 detta una specifica disciplina,
secondo la quale le autonomie speciali concordano con il Ministero
dell'economia il livello delle spese correnti e in conto capitale,
nonche' dei relativi pagamenti. Ancora piu' specificamente e'
previsto che, per quanto riguarda la spesa per il personale, si
faccia riferimento a quanto previsto dai punti 7 e 12 dall'Accordo 28
luglio 2005 stipulato in sede di Conferenza unificata: il punto 12,
in particolare, include nel sistema dell'accordo sul patto di
stabilita' la spesa per il personale degli enti strumentali e, per
quanto riguarda (fra gli altri) la Regione Friuli-Venezia Giulia,
quella per il personale.
Con riferimento alle regioni a statuto ordinario il comma 198
dispone che "le amministrazioni regionali e gli enti locali di cui
all'art. 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche' gli enti del Servizio
sanitario nazionale, fermo restando il conseguimento delle economie
di cui all'art. 1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese di
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni
2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento", e che "a tal fine si considerano anche
le spese per il personale a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni".
Si tratta di disposizioni che appaiono costituzionalmente
illegittime, in quanto pongono alle regioni vincoli puntuali,
anziche' vincoli globali, limitandone l'autonomia (v. tra le altre le
sentt. n. 417 e 449 del 2005): ma la Regione Friuli-Venezia Giulia,
usufruendo del particolare meccanismo sopra accennato e non essendo
espressamente compresa tra i destinatari del comma 198, non avrebbe
ragioni di lamentare una propria lesione.
Sennonche', il comma 204 stabilisce che "alla verifica del
rispetto degli adempimenti previsti dal comma 198 si procede, per le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le Province, i
comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e le comunita'
montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti, attraverso il
sistema di monitoraggio di cui all'art. 1, comma 30, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, e per gli altri enti destinatari della norma
attraverso apposita certificazione, sottoscritta dall'organo di
revisione contabile, da inviare al Ministero dell'economia e delle
finanze, entro sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio
finanziario di riferimento".
Il riferimento non solo alle regioni ma anche alle Province
autonome di Trento e di Bolzano - cioe' ad autonomie differenziate -
induce a pensare che il comma 204 non solo sembra intenda applicarsi
esso stesso anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia, ma anche
presupponga l'applicazione dello stesso comma 198. Il dubbio tuttavia
e' giustificato, dal momento che il comma 148, nel disporre il
peculiare regime del patto di stabilita' per le autonomie speciali,
specificamente vi include la spesa per il personale, nei termini
previsti dall'Accordo sopra richiamato. Ove i commi 198 e 204
dovessero considerarsi applicabili alla ricorrente Regione, essi
risulterebbero, in relazione ad essa, costituzionalmente illegittime.
In effetti, i vincoli posti dai commi 198 e 204, ove ritenuti
applicabili alla ricorrente, regione nonostante le disposizioni
speciali di cui al comma 148, risulterebbero lesivi dell'autonomia
finanziaria regionale sia per le stesse ragioni per le quali essi
sono comunque illegittimi anche in relazione alle regioni ordinarie
(v. le sentenze sopra richiamate), ma sarebbero a maggiore ragione
illegittimi in quanto posti altresi' in violazione delle regole
statutarie. Sarebbe violato, ancora, l'art. 48, secondo il quale "la
Regione ha una propria finanza, coordinata con quella dello Stato, in
armonia con i principi di solidarieta' nazionale" nei modi stabiliti
dai seguenti articoli 49 e 50.
Illegittima sarebbe anche l'applicazione degli stessi vincoli
agli enti locali della Regione, sia per l'illegittimita' intrinseca
della regola stessa, sia in quanto tali enti partecipano del sistema
regionale in cui sono inseriti.
Per l'illegittimita' in se' della regola valgono le
considerazioni gia' svolte. Per la violazione della competenza
regionale e della collocazione istituzionale degli enti locali della
Regione, sarebbe violato, in particolare l'art. 4, secondo comma,
n. 1-bis, dello Statuto, che assegna alla potesta' primaria la
disciplina dell'ordinamento degli enti locali, anche in connessione
con l'art. 53 in materia di finanza locale.
Del resto, va ricordato che il comma 148 espressamente riconosce
e stabilisce che "per gli enti locali dei rispettivi territori
provvedono, alle finalita' di cui ai commi da 138 a 150, le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano ai
sensi delle competenze alle stesse attribuite dai rispettivi statuti
di autonomia e dalle relative norme di attuazione". Le finalita' di
cui ai commi da 138 a 150 sono, ovviamente, quelle del patto di
stabilita': non avrebbe dunque senso che a tali enti si applicasse
anche, direttamente, la regola posta in generale per gli enti locali,
neppure se tale regola fosse legittima.
6. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 276.
L'art. 1, comma 276, attraverso la modifica dell'art. 50 d.l.
n. 269/2003 (Disposizioni in materia di monitoraggio della spesa nel
settore sanitario e di appropriatezza delle prescrizioni sanitarie),
introduce specifiche sanzioni amministrative per la mancata o
incompleta trasmissione dei dati delle ricette (prevista da norme
previgenti), e stabilisce che all'accertamento delle violazioni
provvede il Corpo della Guardia di finanza, il quale trasmette il
relativo rapporto "alla direzione provinciale dei servizi vari
competente per territorio, per i conseguenti adempimenti" (nuovi
commi 8-bis, 8-ter e 8-quater).
Tali norme hanno carattere estremamente dettagliato, e
attribuiscono puntuali funzioni amministrative (di accertamento delle
violazioni) in capo ad organi dello Stato, nella materia "igiene e
sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera", che
spetta costituzionalmente alla competenza concorrente della Regione
(artt. 5, n. 15 St., e relative norme di attuazione).
Le attribuzioni della ricorrente sono disconosciute sotto un
duplice profilo. In primo luogo, risulta lesa la potesta'
legislativa, in quanto lo Stato non si e' limitato, come invece
avrebbe dovuto, a porre principi fondamentali della materia
suscettibili di essere sviluppati dalla legislazione regionale; ne',
d'altro canto, il carattere di principio potrebbe essere sostenuto
argomentando (dalla sent. n. 361/2003) con la necessita' di tutelare
in modo uniforme su tutto il territorio nazionale il diritto
fondamentale alla salute, in quanto si tratta, nel presente caso, di
misure sanzionatorie per inadempimenti di carattere amministrativo, a
carico di soggetti integrati nella struttura organizzativa del
servizio sanitario regionale. A cio' si aggiunge che le norme
impugnate ledono le funzioni amministrative, che nel settore spettano
alla Regione, secondo il disposto dell'art. 8 St.
7. - illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 280-281.
Con la disposizione dell'art. l, comma 279 (che non forma oggetto
di impugnazione), lo Stato ha destinato alle regioni l'importo di 2
miliardi di euro, quale concorso al ripiano dei disavanzi del
servizio sanitario nazionale per gli anni 2002, 2003 e 2004; ed ha
aggiunto, nel primo periodo del comma successivo, che il riparto tra
le regioni - chiamate a cofinanziare il ripiano - e' operato con
decreto ministeriale, sulla base del numero dei residenti, e previa
intesa con la Conferenza Stato-regioni. Si tratta di un finanziamento
che trova causa nella corresponsabilita' dello Stato sia nella
determinazione del livello delle entrate regionali, sia nella
determinazione delle prestazioni sanitarie di cui hanno diritto i
cittadini: puo' quindi parlarsi di un concorso costituzionalmente
dovuto.
Le ulteriori disposizioni del comma 280, tuttavia, subordinano il
fmanziamento statale a due condizioni:
a) la prima, che entro il 31 marzo 2006 la Conferenza
unificata esprima l'intesa sullo schema di Piano sanitario nazionale
2006-2008;
b) la seconda, che entro lo stesso termine si addivenga ad
una intesa tra Stato e regioni, nella quale sia prevista una
pluralita' di misure organizzative riferibili alle c.d. "liste di
attesa" per le prestazioni sanitarie.
Il comma 281, a sua volta, introduce una terza condizione per
l'accesso al contributo: "le regioni che nel periodo 2001-2005
abbiano fatto registrare ... un disavanzo medio pari o superiore al 5
per cento, ovvero che abbiano fatto registrare nell'anno 2005 un
incremento del disavanzo rispetto all'anno 2001 pari o superiore al
200 per cento" devono stipulare di un apposito accordo (ovvero
integrare accordi gia' sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180,
legge n. 311/2004), "per l'adeguamento alle indicazioni del Piano
sanitario nazionale 2006-2008 e il perseguimento dell'equilibrio
economico nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza".
E' da evidenziare come, nel loro insieme, le norme impugnate
istituiscano un collegamento necessario tra il finanziamento statale,
resosi indispensabile in relazione ad attivita' di assistenza gia'
prestata, e il consenso delle regioni a tutte le previsioni del Piano
sanitario 2006-2008: le regioni sono infatti costrette ad una scelta
obbligata, in quanto eventuali obiezioni e riserve sullo schema di
Piano predisposto dal Governo implicano la rinuncia alle risorse
finanziarie.
Le condizioni alle quali lo Stato ha subordinato il finanziamento
del comma 279 sono costituzionalmente illegittime per violazione
degli 5, n. 15, nonche' 8, 48, 49 e 50 dello Statuto, ed inoltre
dell'art. 119 Cost., e del principio di ragionevolezza.
b) Lese sono anzitutto le attribuzioni legislative ed
amministrative spettanti alla Regione in materia di "tutela della
salute".
Tra esse rientrano certamente i poteri mediante i quali la
Regione concorre alla adozione del Piano sanitario nazionale, sia
attraverso la formulazione di specifiche proposte, sia attraverso
l'espressione dell'intesa sul Piano nell'ambito della Conferenza
unificata (secondo quanto dispone l'art. 1, commi 4-5, d.lgs.
n. 502/1992, come sostituito dall'art. 1, d.lgs. n. 229/1999). Ed e'
evidente - e imposto dai principi di tutela della salute (art. 32
Cost.) e di buon andamento della amministrazione (art. 97 Cost.) -
che le determinazioni regionali in proposito devono necessariamente
avere riguardo alle esigenze sanitarie della popolazione nel periodo
preso in considerazione dal Piano, alle risorse economiche necessarie
allo scopo e a quelle che si ritiene saranno disponibili.
Questi criteri di orientamento nella decisione sono invece
palesemente negati dalle disposizioni impugnate, proprio per il
legame che esse istituiscono tra l'accordo sulla approvazione del
Piano, destinato a valere per il futuro, e la copertura del disavanzo
relativo a gestioni passate: di consegenza, risultano sostanzialmente
lesi i poteri regionali concernenti la formazione del Piano
sanitario.
L'illegittima compressione delle competenze nel settore della
tutela della salute si manifesta anche con la condizione della
seconda intesa, relativa alle misure organizzative che devono essere
assunte.
Dopo la riforma del titolo V, l'autonomia regionale in ordine
alla organizzazione degli enti sanitari e' piu' vasta di quella
consentita dalla precedente materia "assistenza sanitaria", potendosi
in principio spingere fino alla stessa "previsione" di essi, dal
momento che cio' "rappresenta una delle possibili opzioni
organizzative per conseguire le finalita' prescelte dall'ente
costituzionalmente responsabile nella materia o nelle materie
interessate" (cosi', molto efficacemente, la sent. n. 70/2005).
Orbene, alcuni contenuti dell'intesa - alla cui stipulazione e'
subordinato il contributo finanziario statale - comprimono
indebitamente l'autonomia regionale sulla disciplina delle strutture
sanitarie: cio' vale in particolare per l'obbligo di stabilire una
quota minima di risorse da vincolare al contenimento dei tempi di
attesa per le prestazioni (comma 280, lett. d), per le modalita' di
realizzazione del centro unico di prenotazione (con utilizzo in via
prioritaria dei medici di medicina generale; lett. d); per la
attivazione "di uno specifico flusso informativo per il monitoraggio
delle liste di attesa" (lett. e); per la imposizione che alla
certificazione degli interventi in attuazione del piano di
contenimento delle liste di attesa provveda il comitato di cui
all'intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005 (lett. f).
Del resto, lo stesso legislatore statale deve essere stato
consapevole della illegittimita' delle misure organizzative in
discorso, se ha ritenuto di non imporle in modo formalmente
unilaterale, e di farne oggetto di una "intesa": in apparenza essa e'
liberamente sottoscrivibile o rifiutabile (si notera' che il comma
280 ragiona di una intesa "ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge
5 giugno 2003, n. 131", di una intesa diretta cioe' "a favorire
l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di
posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni"), mentre
in realta' e' essa imposta alla regione dalla urgente necessita' di
ottenere il contributo finanziario statale.
c) Il legame tra il concorso nazionale alla copertura dei
disavanzi pregressi e l'accordo sul Piano sanitario per il periodo
2006-2008, risulta incostituzionale anche per violazione del
principio di ragionevolezza, in quanto ha ad oggetto due entita' non
omogenee.
Da questo vizio non e' esente nemmeno il comma 281, il quale,
come si e' sopra ricordato, pone alle singole regioni che hanno
registrato negli anni passati un particolare (incremento di)
disavanzo, la ulteriore condizione - per concorrere al riparto del
contributo statale - di stipulare un apposito accordo "per
l'adeguamento alle indicazioni del Piano sanitario nazionale
2006-2008 e il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto
dei livelli essenziali di assistenza". Da un lato, infatti, mediante
il richiamo dell'art. 1, comma 180, legge n. 311/2004, la
disposizione parrebbe ipotizzare che gli accordi implichino una
previa "ricognizione delle cause" del disavanzo, ed assumano a
contenuto la elaborazione di "un programma operativo di
riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio
sanitario regionale"; d'altro lato, e contraddittorianiente, la norma
impugnata prevede che il singolo accordo contenga l'adeguamento alle
indicazioni del piano sanitario futuro.
d) Gli argomenti sopra svolti valgono a dimostrazione della
incostituzionalita' delle disposizioni esaminate anche per violazione
dell'art. 119, comma 4, Cost.: se lo stesso legislatore statale
riconosce come necessario un intervento finanziario a copertura dei
disavanzi pregressi (e non potrebbe essere diversamente, per le
ragioni strutturali accennate all'inizio del presente motivo di
ricorso), e' in violazione del principio per cui le risorse
"ordinarie" delle regioni devono consentire "di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" ogni
"condizione" che non abbia riguardo a quelle stesse ragioni
strutturali, e che non incidano quindi sulle fonti di entrata o sui
livelli delle prestazioni, o sui costi delle medesime.
e) Giova ricordare che la questione di costituzionalita' ora
proposta solo superficialmente e' paragonabile a quella sollevata
dalla Regione Emilia-Romagna contro l'art. 52, comma 4, legge
n. 289/2002, e decisa con la sent. n. 36/2005. La norma allora
impugnata condizionava ad adempimenti "futuri" delle regioni
"l'adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale per
gli anni 2003, 2004 e 2005": vi era quindi corrispondenza temporale
tra le somme "aggiuntive" da trasferire agli enti autonomi e
l'imposizione ad essi di determinati vincoli
organizzativo-assistenziali; inoltre, gli impegni di cui all'art. 52
cit. erano sostanzialmente il frutto di procedure concertative tra
Stato e regioni, e proprio questo carattere negoziale e' stato posto
dalla Corte a fondamento della sentenza n. 36. Per nessuno dei due
aspetti si puo' affermare una similitudine con i commi 280 e 281
della legge n. 266.
8. - Illegittimita' costituzionale dei commi 283 e 284.
Il comma 282 (qui non impugnato) e i commi 283 e 284 rilevano qui
nelle parti in cui: vietano alle aziende sanitarie ed ospedaliere di
sospendere le prenotazioni delle prestazioni sanitarie di cui al
d.P.C.m. 29 novembre 2001; comminano la sanzione amministrativa da
mille a seimila euro ai soggetti responsabili della violazione del
divieto di sospendere le prenotazioni; vincolano ad applicare le
sanzioni "secondo i criteri fissati dalla Commissione" nazionale
sulla appropriatezza delle prescrizioni: e' questo un organo di nuova
istituzione, la cui nomina e' riservata al Ministro della salute.
Le disposizioni impugnate sono lesive delle competenze della
regione nella materia "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza
sanitaria e ospedaliera" (art. 5, n. 15, St.).
Costituzionalemente illegittimo appare il fatto che
l'applicazione delle sanzioni amministrative debba avvenire secondo i
criteri stabiliti dalla Commissione nazionale per l'appropriatezza
delle prescrizioni. Non sussiste infatti alcun titolo costituzionale
che consenta allo Stato di imporsi mediante questo strumento sulla
attivita' amministrativa della Regione. Il limite dei principi
fondamentali della materia esclude la possibilita' di utilizzare atti
diversi da quelli legislativi; la previsione di una qualche potesta'
regolamentare e' vietata allo Stato - nelle materie concorrenti e
residuali - dall'art. 117, comma 6, Cost., che la Regione invoca ai
sensi dell'art. 10, legge cost. n. 3/2001; la configurazione di una
qualche potesta' di indirizzo e coordinamento e' contraria al sistema
risultante dalla riforma del Titolo V, "anche alla luce di quanto
espressamente disposto dall'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno
2003, n. 131" (cosi', decisamente, la sent. n. 329/2003).
A sostegno della legittimita' della norma in esame non potrebbe
nemmeno invocarsi la "chiamata in sussidiarieta" ex art. 118, comma
1, Cost.: non si vede, infatti, quali esigenze unitarie possano
giustificare la attrazione al centro del potere di fissare criteri
per sanzionare comportamenti di soggetti che esauriscono la loro
attivita' all'interno della organizzazione regionale del servizio
sanitario. In ogni modo, anche in questo caso il difetto della
previsione dell'intesa con la Conferenza Stato-regioni vizierebbe
comunque la norma.
Un secondo motivo di illegittimita' investe per violazione del
principio di leale collaborazione, l'art. 1, comma 283, nella parte
in cui non prevede che la Commissione nazionale per la appropriatezza
delle prestazioni sia istituita e sia nominata dal Ministro per la
salute previa intesa con la Conferenza permanente Stato-regioni.
Ammesso infatti che esigenze unitarie costituzionalmente fondate
consentano allo Stato di nominare la Commissione, poiche' essa e'
destinata ad operare in materia di sicura competenza regionale,
l'intreccio degli interessi impone che alla nomina si addivenga
attraverso un modulo consensuale. Ne' si potrebbe obiettare che la
posizione delle autonomie e' gia' garantita dalla previsione -
contenuta nella disposizione impugnata - che della Commissione devono
necessariamente far parte "rappresentanti designati dalla Conferenza
permanente": poiche' la legge non fissa ne' il numero di questi
rappresentanti, ne' il rapporto di essi con le altre componenti della
Commissione, l'intesa della quale si denuncia la mancanza costituisce
l'unico strumento mediante il quale alle regioni e alle Province
autonome puo' essere riconosciuta una rappresentanza adeguata.
9. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 285.
Il comma 285 interviene sulle "risorse residue finalizzate alla
costruzione, ristrutturazione e adeguamento di presidi ospedalieri"
(in attuazione dell'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67), e ne
impone la destinazione ad un certo tipo di interventi: quelli che
comprendono degenze per acuti con almeno 250 posti letto (ridotti a
120 se si tratta di presidi per lungodegenza o riabilitazione), e
quelli necessari al rispetto dei requisiti minimi strutturali e
tecnologici dei presidi attivi avviati alla data del 31 dicembre
2005.
La disposizione viola palesemente la competenza legislativa
spettante alla Regione in ordine alla organizzazione dell'assistenza
ospedaliera (art. 5, n. 16, St., e relative norme di attuazione), e
l'autonomia finanziaria nelle decisioni di spesa e relativa
destinazione; inoltre, a prescindere dalla originaria legittimita'
delle disposizioni che avevano impresso il vincolo di destinazione
alle somme in discorso, vincoli del genere si pongono in contrasto
con i principi risultanti dal nuovo art. 119, commi 1, 4, e 5, Cost.
(principi che, traducendosi in una forma piu' ampia di autonomia,
sono invocabili dalla Regione Friuli-Venezia Giulia per effetto
dell'art. 10, legge cost. n. 3/2001).
10. - Illegittimita' costituzionale del comma 286.
Il comma 286 dell'art. 1 della legge vincola l'autonomia
patrimoniale e gestionale delle aziende sanitarie locali, delle
aziende ospedaliere e degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico di diritto pubblico, stabilendo che "la cessione a titolo
di donazione di apparecchiature e altri materiali dismessi" avvenga
attraverso la "Alleanza degli ospedali italiani nel mondo", a
beneficio delle strutture sanitarie dei Paesi in via di sviluppo o in
transizione.
Al di la' della formulazione contorta del primo periodo,
l'intendimento di vincolare gli enti sanitari quanto alla
destinazione dei materiali dismessi, risulta chiaramente dal secondo
periodo del comma, la' dove si obbligano gli enti a comunicare alla
Alleanza la disponibilita' delle attrezzature sanitarie in questione;
d'altronde, una sorta di intesa (ammesso che sia tale) tra Alleanza e
strutture parrebbe ipotizzata solo per le "modalita" della
comunicazione, mentre "il parere favorevole della Regione
interessata" sembrerebbe condizionare solo il fatto in se' della
cessione dei materiali, e non anche la individuazione dei destinatari
e le modalita' secondo le quali essa deve seguire.
Si e' dunque in primo luogo in presenza di una norma statale
assai dettagliata e puntuale, la quale incide su un aspetto della
organizzazione di enti che - operando nelle materie della tutela
della salute e della ricerca scientifica - ricadono nella competenza
legislativa della Regione. Giova in proposito ricordare che la Corte
costituzionale con la sent. n. 270/2005 ha recentemente ribadito che
"di norma tutti gli enti pubblici operanti in queste materie di
competenza del1e regioni siano oggetto della corrispondente potesta'
legislativa regionale (la quale deve peraltro svolgersi, ovviamente,
nell'ambito dei principi fondamentali determinati dal legislatore
statale), "dal momento che la loro previsione e disciplina
rappresenta una delle possibili opzioni organizzative per conseguire
le finalita' prescelte dall'ente costituzionalmente responsabile
nella materia o nelle materie interessate".
In secondo luogo, il vincolo ad una determinata destinazione
delle risorse dismesse viola l'autonomia regionale nell'utilizzazione
di beni che appartengono alla comunita', e che in altra forma alla
stessa comunita' potrebbero essere utili. Ed anche quando la regione
intendesse destinarle alla cooperazione allo sviluppo cio' non
potrebbe avvenire che nei termini disciplinati dalla stessa legge
regionale: nel caso specifico si tratta della legge regionale
30 ottobre 2000, n. 19, Interventi per la promozione, a livello
regionale e locale, delle attivita' di cooperazione allo sviluppo
epartenariato internazionale, pacificamente vigente nella Regione
gia' in forza della stessa legge statale n. 19 del 1991.
11. - Illegittimita' dei commi 337 e 340.
Il comma 337 dispone che, "per l'anno finanziario 2006, ed a
titolo iniziale e sperimentale,... una quota pari al 5 per mille
dell'imposta stessa e' destinata in base alla scelta del contribuente
alle seguenti finalita': a) sostegno del volontariato e delle altre
organizzazioni non lucrative di utilita' sociale... nonche' delle
associazioni di promozione sociale iscritte" in determinati registri,
e delle associazioni e fondazioni riconosciute che operano nei
settori di cui all'art. 10, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 4 dicembre 1997, n. 460; b) finanziamento della ricerca
scientifica e dell'universita'; c) finanziamento della ricerca
sanitaria; d) attivita' sociali svolte dal comune di residenza del
contribuente". Come risulta chiaramente, tutte le finalita'
richiamate attengono a materie di competenza regionale, o concorrente
(ricerca scientifica) o piena (politiche sociali), in virtu'
dell'art. 117 Cost. e dell'art. 10 legge cost. n. 3/2001.
Quanto alle "associazioni e fondazioni riconosciute che operano
nei settori di cui all'art. 10, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 4 dicembre 1997, n. 460", tali settori sono l'"assistenza
sociale e socio-sanitaria", l'"assistenza sanitaria", la
"beneficenza", l'"istruzione", la "formazione", lo "sport
dilettantistico", la "tutela, promozione e valorizzazione delle cose
d'interesse artistico e storico", la "tutela e valorizzazione della
natura e dell'ambiente", la "promozione della cultura e dell'arte",
la "tutela dei diritti civili" e la "ricerca scientifica di
particolare interesse sociale". Anche questi settori ricadono nella
competenza concorrente o piena della Regione, in virtu' dell'art. 117
Cost. e dell'art. 10 legge cost. n. 3/2001, oltre che dell'art. 4,
n. l4, dello Statuto, che attribuisce potesta' primaria in materia di
"istituzioni culturali, ricreative e sportive; musei e biblioteche di
interesse locale e regionale".
Il comma 340 stabilisce che, "con decreto di natura non
regolamentare del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e del
Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, sono stabilite le modalita' di richiesta, le liste dei
soggetti ammessi al riparto e le modalita' del riparto delle somme
stesse, sentite le Commissioni parlamentari competenti relativamente
alle finalita' di cui al comma. 337, lettera a)". La disposizione
aggiunge che "il Ministro dell'economia e delle finanze e'
autorizzato a provvedere, con propri decreti, alla riassegnazione ad
apposite unita' previsionali di base dello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze delle somme affluite
all'entrata per essere destinate ad alimentare un apposito fondo".
In sostanza, lo Stato ha istituito un fondo settoriale in materia
regionale, destinato a finanziare direttamente i soggetti di cui al
comma 337. Il comma 337 appare chiaramente elusivo della
giurisprudenza costituzionale che ha vietato i fmanziamenti statali
diretti dei privati in materie regionali: se lo Stato non puo'
destinare risorse a specifici scopi nelle materie regionali, esso non
puo' eludere questo divieto facendo scegliere la concreta
destinazione ai contribuenti (per di piu' nell'ambito di una cerchia
ben definita di finalita). Il comma 337, dunque, viola l'autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione nelle materie
sopra indicate, cioe' gli artt. 4, 5, 8 e 48 ss. dello Statuto, oltre
agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, in collegamento con
l'art. 10 legge cost. n. 3/2001 e con la consolidata giurisprudenza
costituzionale in materia, nella parte in cui non destina i fondi
cosi' resi disponibili alle regioni per il finanziamento delle
rispettive politiche.
Se anche codesta Corte non ritenesse illegittimo il comma 337,
sarebbe comunque lesivo il comma 340, attinente alla gestione del
fondo, nella parte in cui, invece di prevedere il riparto delle
risorse fra le regioni, contempla una gestione accentrata del fondo e
la sua regolamentazione con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri. La gestione accentrata viola l'autonomia legislativa,
amministrativa e finanziaria della Regione nelle materie di cui al
comma 337, tutte di competenza regionale, non sussistendo alcuna
esigenza di esercizio unitario che giustifichi la competenza statale.
L'utilizzo delle risorse per le finalita' di cui al comma 337 puo'
avvenire con piena efficacia a livello regionale, sulla base di una
disciplina regionale. La Regione, dunque, chiede una sentenza
sostitutiva che affidi alle regioni la gestione concreta (e la
relativa disciplina) dei finanziamenti previsti dal comma 337.
Se anche si dovesse ritenere giustificata - per esigenze unitarie
che la Regione non riesce ad intravedere - tale forma di gestione, il
comma 340 sarebbe comunque illegittimo per violazione del principio
di leale collaborazione, perche' il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri in esso previsto e' adottato senza alcun
coinvolgimento delle regioni. In subordine si chiede, dunque, che
esso sia dichiarato illegittimo perlomeno nella parte in cui non
prevede l'intesa con la Conferenza Stato-regioni.
12. - Illegittimita' costituzionale dei commi 357 e 359.
Il comma 357 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri, il fondo per l'innovazione, la crescita e l'occupazione, di
seguito denominato, destinato a finanziare da un lato i progetti
individuati dal Piano per l'innovazione, la crescita e l'occupazione,
dall'altro generici interventi di adeguamento tecnologico nel settore
sanitario.
Il comma 359 dispone che il fondo sia ripartito "esclusivamente
tra gli interventi individuati dal Piano di cui al comma 357, nonche'
tra gli interventi di adeguamento tecnologico nel settore sanitario,
proposti dal Ministro della salute, con apposite delibere del CIPE,
il quale stabilisce i criteri e le modalita' di attuazione degli
interventi in base alle risorse affluite al fondo, riservando il 15
per cento dell'importo da ripartire agli interventi di adeguamento
tecnologico nel settore sanitario.
Si tratta della creazione di un fondo settoriale, per di piu' a
gestione centralizzata, in materia regionale, in difetto di esigenze
di carattere unitario. Ad avviso della ricorrente regione, e' ovvio
che la natura degli interventi non muta per il fatto che il Piano sia
"elaborato nel quadro del rilancio della Strategia di Lisbona deciso
dal Consiglio europeo dei Capi di Stato e di Governo del 16 e 17
giugno 2005", espressione che del resto non allude ad alcunche' di
definito. In ogni modo, tale giustificazione non potrebbe valere per
gli "interventi di adeguamento tecnologico nel settore sanitario" (i
quali per giunta non possono che avere senso all'interno di una
programmazione regionale.
In ogni modo, se anche in denegata ipotesi il fondo settoriale
fosse legittimo e la gestione accentrata si giustificasse in nome di
non facilmente individuabili esisgenze unitarie, le disposizioni in
questione rimarrebbero illegittime per mancata previsione delle
necessarie intese della Conferenza Stato-regioni sia sul Piano che
sulle delibere di riparto del Cipe.
13. - Illegittimita' costituzionale del comma 366 e del comma
368, lett. b), n. 1 e 2, e lett. d).
Il comma 366 dispone che "ai fini dell'applicazione dei commi da
367 a 372, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro delle attivita' produttive, con il Ministro
delle politiche agricole e forestali, con il Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e con il Ministro
per l'innovazione e le tecnologie" siano definite "le caratteristiche
e le modalita' di individuazione dei distretti produttivi, quali
libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e
sul piano funzionale, con l'obiettivo di accrescere lo sviluppo delle
aree e dei settori di riferimento, di migliorare l'efficienza
nell'organizzazione e nella produzione, secondo principi di
sussidiarieta' verticale ed orizzontale, anche individuando modalita'
di collaborazione con le associazioni imprenditoriali".
La connessione e l'interferenza dell'istituto dei distretti
produttivi con la potesta' legislativa regionale in materia di
politica economica e di interventi nell'economia. Infatti, gia' lo
Statuto affida all'art. 4 alla potesta' primaria della Regione tutte
le materie dello sviluppo economico, e segnatamente: agricoltura e
economia montana in genere, caccia e pesca, industria e commercio,
artigianato, mercati e fiere, turismo e industria alberghiera,
trasporti, acque minerali e termali (rispettivamente nn. 2, 3, 6, 7,
8, 10, 11, 13). Inoltre, lo Statuto riconosce alla Regione potesta'
legislativa concorrente, oltre che in materia di servizi pubblici
(art. 5, n. 7), tra l'altro in relazione all'ordinamento "degli enti
aventi carattere locale o regionale per i finanziamenti delle
attivita' economiche nella Regione" (art. 5, primo comma, n. 8),
nonche' in materia di "istituzione e ordinamento di enti aventi
carattere locale o regionale per lo studio di programmi di sviluppo
economico" (n. 9). Cio' rende superfluo ricordare che competenza
residuale nelle materie dello sviluppo economico spetta ormai in
generale alla Regione a termini dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione (e, ove occorresse, alla ricorrente Regione, in virtu'
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001).
Il legislatore statale, ove avesse ritenuto di potere tracciare
il quadro generale di tale istituto, data la connessione con
interventi - ad esempio di carattere fiscale - di competenza statale,
avrebbe tuttavia dovuto, appunto, limitarsi a tale quadro generale,
chiamando le regioni a tracciarne i contenuti specifici per ogni
realta' regionale. Invece, esso ha disciplinato l'istituto in termini
tali da precludere alle regioni l'esercizio della loro potesta'
legislativa. Di qui un primo profilo di illegittimita'
costituzionale.
Invece di fare cio', il legislatore ha in pratica abdicato al
proprio compito, per delegare la normazione a decreti ministeriali,
in violazione dell'art. 117, sesto comma, che limita il potere
regolamentare statale alle materie di competenza statale esclusiva:
quale questa, all'evidenza, non e'. In piu', vi e' anche la
violazione del principio di legalita' sostanziale, data l'assenza di
criteri e parametri legislativi per l'esercizio del potere.
In subordine, ove dovesse ritenersi giustificato che le
caratteristiche dei distretti e i criteri di individuazione venissero
stabiliti con decreto ministeriale, la norma sarebbe comunque
illegittima per la mancata previsione di qualunque partecipazione
alla decisione delle regioni, pur in materia di loro competenza, e in
particolare per la mancata previsione dell'intesa della Conferenza
Stato-regioni.
Inoltre, la norma neppure riconosce un ruolo necessario della
Regione nella concreta individuazione di ciascun distretto, persino
questo essendo affidato a regole ministeriali: e questo concretizza
un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale.
Accanto a quella del comma 366, sotto i profili ora indicati, la
ricorrente Regione contesta la legittimita' costituzionale di alcune
ulteriori specifiche disposizioni della disciplina relativa ai
distretti, in relazione al comma 368. Si tratta, in primo luogo,
della lett. b), relativa alle misure definite come amministrative, e
precisamente dei nn. 1) e 2). Si tratta ancora, della lett. d).
Quanto alla lett. b), il n. 1) di essa stabilisce: che "le
imprese aderenti possono intrattenere rapporti con le pubbliche
amministrazioni e con gli enti pubblici, anche economici, ovvero dare
avvio presso gli stessi a procedimenti amministrativi per il tramite
del distretto di cui esse fanno parte"; che "in tal caso, le domande,
richieste, istanze ovvero qualunque altro atto idoneo ad avviare ed
eseguire il rapporto ovvero il procedimento amministrativo, ivi
incluse, relativamente a quest'ultimo, le fasi partecipative del
procedimento, qualora espressamente formati dai distretti
nell'interesse delle imprese aderenti si intendono senz'altro
riferiti, quanto agli effetti, alle medesime imprese"; che "qualora
il distretto dichiari altresi' di avere verificato, nei riguardi
delle imprese aderenti, la sussistenza dei presupposti ovvero dei
requisiti, anche di legittimazione, necessari, sulla base delle leggi
vigenti, per l'avvio del procedimento amministrativo e per la
partecipazione allo stesso, nonche' per la sua conclusione con atto
formale ovvero con effetto finale favorevole alle imprese aderenti,
le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici provvedono senza
altro accertamento nei riguardi delle imprese aderenti"; che "i
distretti possono accedere, sulla base di apposita convenzione, alle
banche dati formate e detenute dalle pubbliche amministrazioni e
dagli enti pubblici". Infme, e' previsto che "con decreto di natura
non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro per la funzione pubblica, sono stabilite le
modalita' applicative delle disposizioni del presente numero".
Tutte tali disposizioni costituiscono illegittima disciplina
dell'azione amministrativa in relazione alle imprese, spettante in
toto alla competenza della ricorrente Regione, tranne che per
eventuali interventi macroeconomici di competenza dello Stato. Ferma
restando l'illegittimita' costituzionale di tutte tali disposizioni,
in quanto si riferiscano ad attivita' amministrativa o procedimenti
regionali (come e' confermato dal riferimento anche ai "contributi
erogati a qualunque titolo sulla base di leggi regionali" contenuto
al comma 368, lett. b), n. 2), sia consentito osservare che la
lesione e' particolarmente grave in relazione alla norma che in
sostanza espropria le amministrazioni dall'attivita' amministrativa
di propria competenza, affidandola a corpi espressivi degli interessi
parziali delle imprese, di cui per di piu' nessuna legge definisce le
caratteristiche: di fronte alle dichiarazioni dei distretti "di avere
verificato, nei riguardi delle imprese aderenti, la sussistenza dei
presupposti ovvero dei requisiti, anche di legittimazione, necessari,
sulla base delle leggi vigenti, per l'avvio del procedimento
amministrativo e per la partecipazione allo stesso, nonche' per la
sua conclusione con atto formale ovvero con effetto finale favorevole
alle imprese aderenti, le pubbliche amministrazioni e gli enti
pubblici provvedono senza altro accertamento nei riguardi delle
imprese aderenti".
Tale norma o insieme di norme appare incostituzionale non solo
per l'evidente totale espropiazione della potesta' legislativa di
disciplina della funzione amministrativa, ma per la compressione
della stessa potesta' amministrativa, in violazione diretta
dell'art. 8 dello Statuto, che garantisce alla Regione - e non a
"libere aggregazioni di imprese" (che poi libere non sono affatto,
essendo soggette a ... potesta' normativa ministeriale!) la
titolarita' della potesta' amministrativa nelle materie in cui essa
gode di potesta' legislativa. E' evidente inoltre che e' violato
anche l'art. 97 della Costituzione, data l'evidente parzialita' del
soggetto cui vengono affidate le funzioni amministrative, e la sua
inidoneita' alla valutazione degli interessi pubblici in generale; ed
e' evidente che la Regione e' pienamente legittimata a far valere
questo vizio, trattandosi della funzione amministrativa ad essa
costituzionalmente spettante.
Quanto alla lett. b) n. 2, secondo la quale "al fine di
facilitare l'accesso ai contributi erogati a qualunque titolo sulla
base di leggi regionali, nazionali o di disposizioni comunitarie, le
imprese che aderiscono ai distretti di cui al comma 366 possono
presentare le relative istanze ed avviare i relativi procedimenti
amministrativi, anche mediante un unico procedimento collettivo, per
il tramite dei distretti medesimi che forniscono consulenza ed
assistenza alle imprese stesse e che possono, qualora le imprese
siano in possesso dei requisiti per l'accesso ai citati contributi,
certificarne il diritto", con la ulteriore previsione che "con
decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e
delle finanze sono stabilite le modalita' applicative della presente
disposizione, valgono in sostanza i medesimi argomenti sopra svolti
per il n. 1). Da un lato, infatti, si tratta sempre della disciplina
del procedimento amministrativo regionale, dall'altro della
illegittima previsione di poteri normativi ministeriali, ovviamente
preclusi in relazione alla attivita' amministrativa ed ai
procedimenti regionali: atti sempre, naturalmente, "di natura
regolamentare" (come se potessero queste mere parole fare qualunque
differenza) e sempre da assumere senza alcuna partecipazione delle
regioni.
Infine, viola le competenze legislative ed amministrative
regionali anche la costituzione ed organizzazione della Agenzia per
la diffusione delle tecnologie per l'innovazione, senza alcuna
partecipazione delle regioni: infatti tale Agenzia e' soggetta alla
vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri la quale con
propri decreti (naturalmente anch'essi "di natura non
regolamentare"), sentiti una mezza dozzina di Ministeri (alcuni dei
quali, dice la norma non senza sottile umorismo, "se nominati")
definisce "criteri e modalita' per lo svolgimento delle attivita'
istituzionali", mentre lo stesso statuto dell' Agenzia "e' soggetto
all'approvazione della Presidenza del Consiglio dei ministri", sempre
senza partecipazione alcuna delle regioni, ne' alcuna garanzia di
loro presenza all'interno dell'agenzia.
Indubbiamente alla ricorrente regione appare impressionante il
complessivo quadro di illegittimita' costituzionale e di violazione
delle competenze regionali che caratterizza la disciplina dei
distretti: ed a tale quadro essa chiede a codesta ecc.ma Corte di
porre rimedio mediante le richieste pronunce.
14. - Illegittimita' dei commi da 483 a 492 (sulle concessioni di
grandi derivazioni).
I commi da 483 a 492 dettano una disciplina statale in materia di
grandi concessioni ad uso idroelettrico.
Conviene premettere che le competenze della Regione
Friuli-Venezia Giulia nella materia sono precisate dalle norme di
attuazione dello Statuto, e precisamente dal d.lgs. 25 maggio 2001,
n. 265.
L'art. 1, comma 1, di tale decreto dispone che sono trasferiti
alla Regione Friuli-Venezia Giulia "tutti i beni dello Stato
appartenenti al demanio idrico, comprese le acque pubbliche, gli
alvei e le pertinenze, i laghi e le opere idrauliche, situati nel
territorio regionale, con esclusione del fiume Judrio, nel tratto,
classificato di prima categoria, nonche' dei fiumi Tagliamento e
Livenza, nei tratti che fanno da confine con la Regione Veneto", ed
il comma 3 precisa che la Regione esercita tutte le attribuzioni
inerenti alla titolarita' dei beni trasferiti.
L'art. 2 riguarda il Trasferimento di funzioni amministrative. Il
comma 1 trasferisce alla Regione "tutte le funzioni amministrative
relative ai beni di cui all'art. 1, ivi comprese quelle relative alle
derivazioni ed opere idrauliche, che gia' non le spettino", ed il
comma 2 sancisce che "sono, altresi', delegate alla Regione le
funzioni amministrative inerenti alle grandi derivazioni". L'art. 3
aggiuntivamente trasferisce alla Regione tutte le funzioni non
espressamente indicate nell'art. 88 del d.lgs. n. 112 del 1998.
In tale quadro e' ulteriormente intervenuta la riforma del Titolo
V della Costituzione, che ha attribuito alla potesta' concorrente
delle regioni la materia produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia elettrica.
La Regione ha disciplinato la materia, da ultimo con l'ampia
legge regionale 3 luglio 2002, n. 16.
Cio' posto, data anche la clausola di salvaguardia, di cui al
comma 610, sopra ricordata, si dovrebbe ritenere che le norme qui in
discussione, avendo carattere generale, non toccano il regime
speciale disposto per la Regione Friuli-Venezia Giulia e non si
applicano ad esse.
Tuttavia, la circostanza che il comma 492 includa non solo "le
regioni" ma anche le Province autonome tra gli enti che entro novanta
giorni "armonizzano i propri ordinamenti alle norme dei commi da 483
a 491" lascia pensare che, come le Province autonome, anche le
regioni a statuto speciale siano destinatarie della nuova normativa
statale.
E' per tale ragione che si rende necessaria la presente
impugnazione.
L'esame dell'insieme di norme di cui ai commi da 483 a 492,
dedicati alle grandi. derivazioni idroelettriche consente di
individuare diversi blocchi normativi, e precisamente:
a) Un gruppo di disposizioni destinate ad applicarsi (se mai
lo saranno) "a regime", ovvero dopo la scadenza delle proroghe
contestualmente concesse da un altro gruppo delle stesse
disposizioni. Questo primo gruppo e' formato dai commi 483 (regola
generale della gara), 489 (disposizioni particolari per i rami di
azienda), 490 (procedura di determinazione del valore dei rami in
caso di disaccordo);
b) Un gruppo di disposizioni che prorogano le concessioni in
essere e disciplinano gli adempimenti cui la proroga e' subordinata.
Si tratta dei commi 485, 486, 487 e 488.
In effetti, secondo quanto disposto dal comma 485, a condizione
che siano stati effettuati "congrui" interventi di ammodernamento,
esse sono prorogate di ben dieci anni rispetto alla data di naturale
scadenza.
Il comma 487 precisa che "ai fini di quanto previsto dal comma
485, si considerano congrui interventi di ammodernamento tutti gli
interventi, non di manutenzione ordinaria o di mera sostituzione di
parti di impianto non attive effettuati o da effettuare nel periodo
compreso fra il 1° gennaio 1990 e le scadenze previste dalle norme
vigenti prima della data di entrata in vigore della presente legge, i
quali comportino un miglioramento delle prestazioni energetiche ed
ambientali dell'impianto per una spesa complessiva che, attualizzata
alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base
dell'indice Eurostat e rapportata al periodo esaminato, non risulti
inferiore a 1 euro per ogni MWh di produzione netta media annua degli
impianti medesimi" (una riduzione ad un terzo e' prevista "per le
concessioni che comprendano impianti di pompaggio").
Il comma 488 dispone, a pena di "nullita' della proroga" (sic),
comode procedure di autocertificazione dell'entita' degli
investimenti effettuati o in corso o deliberati, dando alle
"amministrazioni competenti" sei mesi per "verificare la congruita'
degli investimenti autocertificati". Naturalmente il "mancato
completamento nei termini prestabiliti degli investimenti deliberati
o in corso" e' "causa di decadenza della concessione".
Ancora, il comma 486 prevede un "canone aggiuntivo" per le
concessioni relative anche a beni demaniali delle province autonome,
i cui proventi sono riservati, per la quota piu' consistente, alle
entrate dello Stato, e la quota residuale ai comuni interessati.
c) Sia le disposizioni del gruppo a) che quelle del gruppo b)
sono concepite in termini generali, senza specifici riferimenti alla
Regione Friuli-Venezia Giulia, ma s'e' gia' detto che talune
disposizioni lasciano intendere che la nuova disciplina voglia
riferirsi anche al territorio della ricorrente Regione.
d) In generale, poi, secondo il comma 491, "le disposizioni
del presente articolo costituiscono norme di competenza legislativa
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione e attuano i principi comunitari resi nel parere
motivato della Commissione europea in data 4 gennaio 2004" (in
realta' non esiste alcun "presente articolo", dato che si tratta di
un articolo unico, e solo un'operazione interpretativa volonterosa
consente di delimitare il richiamo ai commi subito sopra indicati.
e) Il comma 492 dispone infine, come detto che "entro novanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge le
regioni e le Province autonome armonizzano i propri ordinamenti alle
norme dei commi da 483 a 491".
Tale e' l'insieme normativo. E' evidente, tuttavia, che la sola
disposizione destinata a non applicarsi prima di dieci anni, e dunque
l'obiettivo essenziale dell'intera disciplina, e' la proroga di tutte
le grandi concessioni di derivazione idroelettrica in corso alla data
di entrata in vigore della legge finanziaria.
I) Illegittimita' costituzionale delle disposizioni che
dispongono e disciplinano la proroga decennale delle concessioni.
a) legittimita' intrinseca della proroga.
Il comma 485 dispone che "in relazione ai tempi di completamento
del processo di liberalizzazione e integrazione europea del mercato
interno dell'energia elettrica, anche per quanto riguarda la
definizione di principi comuni in materia di concorrenza e parita' di
trattamento nella produzione idroelettrica, tutte le grandi
concessioni di derivazione idroelettrica, in corso alla data di
entrata in vigore della presente legge, sono prorogate di dieci anni
rispetto alle date di scadenza".
Ad avviso della ricorrente regione, la disposizione risulta
illegittima e lesiva dei (suoi interessi sotto diversi profili.
In primo luogo, la proroga risulta in contrasto con le procedure
ordinarie di gestione del gene pubblico affidate alla Regione dalle
norme di attuazione sopra ricordate.
In secondo luogo, la proroga viola l'autonomia finanziaria
regionale, privandola dei maggiori importi che deriverebbero
dall'affidamento delle concessioni - se non vi fossero altri
interessi pubblici prevalenti - alle migliori condizioni del mercato,
il cui conseguimento, nonostante il canone aggiuntivo, e' ovviamente
reso impossibile dalla proroga.
In terzo luogo, le disposizioni impugnate interferiscono con le
competenze regionali in violazione di quella stessa regola che
secondo lo Stato dovrebbe fondare la sua competenza, cioe' la regola
della tutela della concorrenza. E' evidente infatti che, al di la'
delle ambigue parole del comma (la proroga e' disposta "in relazione
ai tempi di completamento del processo di liberalizzazione e
integrazione europea del mercato interno dell'energia elettrica"!) la
proroga per la propria intrinseca natura viola le regole di
concorrenza, impedendone il funzionamento.
In definitiva, appare palese che le tutela della concorrenza nel
settore idroelettrico invocata dalla Commissione, e' platealmente
negata dalle norme dello Stato, che la pospone di un lasso di tempo
notevolissimo, con grave danno tanto per la liberalizzazione del
settore, che per la programmazione economica della Regione, nonche'
in contrasto con le disposizioni comunitarie.
Ad avviso della ricorrente regione e' evidente che la potesta'
eslusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza a termini
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., non puo' essere
esercitata per introdurre norme contrarie all'instaurazione di
mercati concorrenziali e alle politiche comunitarie di
liberalizzazione. E si noti che non si tratta affatto soltanto di una
questione europea - questione che pure e' ovviamente rilevante - dal
momento che anche la concorrenza tra imprese nazionali rimane
ugualmente e contestualmente impedita.
b) illegittimita' della proroga in relazione alle condizioni
alle quali e' collegata.
Ugualmente illegittima appare la proroga con riferimento alle
condizioni alle quali essa e' collegata.
Da una parte, infatti, il comma 487 collega la proroga automatica
in larga parte ad interventi di ammodernamento gia' compiuti,
evidentemente all'interno del quadro economico della precedente
concessione, attribuendo arbitrariamente ad essi rilevanza per il
mantenimento della concessione.
Peraltro, non puo' non sottolinearsi che anche per la parte in
cui questi "congrui interventi di ammodernamento degli impianti" non
siano gia' stati effettuati in passato, ma siano ancora da attuarsi,
manca qualsiasi riferimento all'ovvia esigenza che miglioramenti
delle "prestazioni ambientali" dell'impianto siano concordate con la
Regione, che nei settori ambientali interessati ha responsabilita' e
competenza propria.
c) illegittimita' del comma 488 in quanto disciplina le
funzioni amniinistrative di controllo della sussistenza delle
condizioni per la proroga.
Anche il comma 488, secondo il quale "i titolari delle
concessioni, a pena di nullita' della proroga, autocertificano entro
sei mesi dalle scadenze di cui ai commi precedenti l'entita' degli
investimenti effettuati o in corso o deliberati e forniscono la
relativa documentazione", dando poi sei mesi alle amministrazioni
competenti per verificare la congruita' degli investimenti
autocertificati, viola le competenze legislative e amministrative
regionali previste dalle norme di attuazione, sia laddove prevede gli
adempimenti a carico dei concessionari, sia dove stabilisce il
termine entro il quale la Regione deve compiere le proprie verifiche.
II) Illegittimita' costituzionale del comma 491, in relazione
alla autoqualificazione che esso effettua.
Il comma 491 afferma che "le disposizioni del presente articolo
costituiscono norme di competenza legislativa esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione e
attuano i principi comunitari resi nel parere motivato della
Commissione europea in data 4 gennaio 2004".
Ora, a parte la palese non corrispondenza delle disposizioni in
questione con i principi comunitari - che non richiedono certamente
proroghe delle concessioni in essere! - la norma risulta ad avviso
della ricorrente Regione in quanto "autoqualifica" tali norme come
norme di competenza esclusiva statale, mentre tale qualificazione non
puo' essere "imposta" dal legislatore, essendo un dato oggettivo,
soggetto ad accertamento e verifica da parte di codesta ecc.ma Corte
costituzionale.
Per la stessa ragione sono state dichiarate illegittime norme che
autoqualificavano insiemi di disposizioni quali "principi
fondamentali" della materia (cfr. ad esempio sent. 16 luglio 1991,
n. 349 e sent. Corte cost., 7 novembre 1995, n. 482).
Cio' a prescindere da ogni questione sullo stesso valore del
riparto di competenze tracciato dall'art. 117, comma secondo, in
relazione alle competenze statutarie della ricorrente Regione.
III) Illegittimita' costituzionale del comma 492, in quanto
impone un onere di adeguamento alle norme statali.
Il comma 492 stabilisce che "entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge le regioni e le Province
autonome armonizzano i propri ordinamenti alle norme dei commi da 483
a 491".
Si tratta di un onere di adeguamento che non ha alcun fondamento
costituzionale, dato che le acque pubbliche, in generale,
appartengono alla potesta' regionale residuale, ai sensi
dell'art. 117, comma 4 (operante in virtu' dell'art. 10 legge cost.
n. 3 del 2001).
Se anche vi fosse titolo costituzionale per l'intervento statale,
la disposizione rimarrebbe illegittima. In primo luogo non se ne
comprende il senso, non potendosi supporre che l'onere di adeguamento
consista nel ... dovere di prorogare ugualmente tutte le concessioni
idroelettriche! In secondo luogo, se si dovesse supporre cio',
risulta evidente, ad avviso della ricorrente Regione, che
l'imposizione di un siffatto dovere e' costituzionalmente
illegittimo, non potendosi vincolare le regioni, nel quadro delle
proprie competenze, ad una proroga che non puo' corrispondere ad
alcun principio, e che inoltre e' gia' illegittima anche per il campo
di applicazione diretta delle norme qui impugnate.
l5. - Illegittimita' costituzionale del comma 556.
Il comma 556 dispone in primo luogo che "al fine di prevenire
fenomeni di disagio giovanile legato all'uso di sostanze
stupefacenti, e' istituito presso il Dipartimento nazionale per le
politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei ministri,
l'"Osservatorio per il disagio giovanile legato alle
tossicodipendenze". La Regione non contesta l'istituzione
dell'Osservatorio nazionale, ma ritiene che la disposizione sia
illegittima in quanto non prevede l'intesa della Conferenza
Stato-regioni sulle caratteristiche di composizione e di
organizzazione dell'Osservatorio.
In secondo luogo, si dispone che presso il Dipartimento nazionale
per le politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei
ministri, e' istituito il "Fondo nazionale per le comunita'
giovanili" per favorire le attivita' dei giovani in materia di
sensibilizzazione e prevenzione del fenomeno delle
tossicodipendenze"; che la dotazione finanziaria di tale Fondo sia
fissata in 5 milioni di euro per l'anno 2006; che il 95 per cento del
Fondo venga destinato "alle comunita' giovanili individuate con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze da emanare entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge"; che
infine con tale decreto (immancabilmente definito "di natura non
regolamentare") vengano determinati anche "i criteri per l'accesso al
Fondo e le modalita' di presentazione delle istanze".
La presente impugnazione non riguarda il 5% del fondo destinato
alle sue attivita' di comunicazione. Per il rimanente 95%, invece, si
tratta di un fondo settoriale in materia di competenza regionale, la
cui previsione, secondo la giurisprudenza ormai consolidata di
codesta ecc.ma Corte costituzionale, e' illegittima, a maggiore
ragione quando tale fondo sia destinato ad essere gestito
centralmente dallo Stato, nonostante che si tratti di finanziare
singole comunita' giovanili nelle diverse regioni (si vedano in tema
di fondi settoriali, ad esempio, le sentenze n. 370 del 2003, la 16,
la 49, la 308 e la 320 del 2004).
Qualora - come e' stato ritenuto con la sentenza n. 423 del 2004
per il Fondo delle politiche sociali - un fondo settoriale si
giustificasse temporaneamente nel campo della prevenzione delle
tossicodipendenze, la disposizione rimarrebbe illegittima in quanto
la disciplina degli interventi e la determinazione delle relative
modalita' di gestione amministrativa appartiene alla competenza
regionale, e dunque vi e' illegittimita' in quanto il Fondo non
viene, per la quota del 95%, ripartito tra le regioni, ed in quanto
la disciplina attuativa viene affidata ad un atto normativo
ministeriale.
In ulteriore subordine, ove si ritenesse - benche' non sembrino
affatto ricorrerne i presupposti - che il principio di sussidiarieta'
imponga la gestione centrale del fondo, la norma rimarrebbe
illegittima per difetto assoluto dei meccanismi di cooperazione
necessari a termini della sentenza n. 303 del 2003: sarebbe dunque in
ogni caso illegittima la mancata previsione previsione dell'intesa
della Conferenza Stato-regioni sul decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri che individua le comunita' giovanili
destinarie del finaziamento ed i criteri per l'accesso al Fondo e le
modalita' di presentazione delle istanze.
16. - Illegittimita' dei commi 586 e 593.
I commi da 583 al 593 introducono la categoria degli
"insediamenti turistici di qualita' di interesse nazionale" e ne
disciplina la realizzazione.
Benche' la legittimita' costituzionale dell'intera disciplina,
che ricade nalla materia del turismo, ormai di competenza residuale
regionale, sia dubbia, la Regione Friuli-Venezia Giulia intende
limitare la propria impugnazione a soli due aspetti della disciplina,
che ritiene particolarmente lesivi delle proprie attribuzioni.
Si tratta, in primo luogo, del comma 586, ai sensi del quale la
realizzazione degli interventi puo' essere proposta dagli enti locali
territorialmente competenti, anche associati, dai soggetti ammessi
dalla legge n. 109/1994 a partecipare alle procedure di affidamento
dei lavori pubblici, anche come partner associati con gestori di
servizi o enti finanziatori, nonche' da ogni altro soggetto dotato di
requisiti tecnici, organizzativi e finanziari, la cui definizione e'
rinviata ad un regolamento del Ministro delle attivita' produttive,
di concerto con altri Ministri, ma senza alcuna partecipazione delle
regioni. La ricorrente Regione intende far valere l'illegittimita'
che consiste nella mancata previsione dell'intesa con la Conferenza
Stato-regioni, evidentemente necessaria ove si ritenga che il
principio di sussidiarieta' giustifichi la competenza ministeriale.
In secondo luogo, la regione impugna la disposizione del comma
593, secondo la quale "i comuni interessati possono prevedere
l'applicazione di regimi agevolati ai fini del contributo di cui
all'art. 16 del testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380".
La norma evidentemente invade la competenza primaria regionale in
materia di urbanistica (art. 4, secondo comma, n. 12, Statuto), il
risultato di consentire ai comuni, in applicazione diretta della
norma statale, di disapplicare le norme regionali attualmente
vigenti. Si noti che il principio per cui, in materie attribuite alla
competenza regionale lo Stato non puo' emanare norme di dettaglio
autoapplicative, tanto piu' quando la Regione abbia gia' disciplinato
la materia con proprie leggi, e' stato riconosciuto da codesta Corte
costituzionale anche in relazione alle materie di potesta'
concorrente (sent. 6/2004). A maggiore ragione, ovviamente, esso vale
nelle materie di potesta' primaria.
17 . - Illegittimita' costituzionale dei commi da 597 a 600.
I commni da 597 a 600 disciplinano una porzione della materia
edilizia residenziale pubblica, ed in particolare le procedure di
alienazione degli immobili nonche' l'utilizzazione delle somme
ricavate. Complessivamente, si tratta di una disciplina, per di piu'
dettagliata, in una materia, quale quella indicata, di competenza
regionale residuale. Manca dunque un titolo di competenza statale,
con conseguente illegittimita' costituzionale dell'intera disciplina.
Precisamente, il comma 597 dispone che "con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sono semplificate le norme in
materia di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti
medesimi". Come detto, manca un titolo di competenza legislativa
statale, e la lesione di competenza non viene meno per il fatto che
tale decreto e' da emanare, una volta tanto, "previo accordo tra
Governo e regioni".
Per la stessa ragione sono illegittimi i "principi" imposti dal
comma 598 quali contenuti indefettibili dell'accordo tra Governo e
regioni, come pure il comma 600, che autorizza gli enti e gli
Istituti proprietari ad "affidare a societa' di comprovata
professionalita' ed esperienza in materia immobiliare e con
specifiche competenze nell'edilizia residenziale pubblica, la
gestione delle attivita' necessarie al censimento, alla
regolarizzazione ed alla vendita dei singoli beni immobili".
Sia consentito di notare che la lett. c) del comma 598 e'
ulteriormente illegittima per il fatto che pone un vincolo alla
utilizzazione dei proventi delle alienazioni, prescrivendo che essi
siano destinati "alla realizzazione di nuovi alloggi, al contenimento
degli oneri dei mutui sottoscritti da giovani coppie per l'acquisto
della prima casa, a promuovere il recupero sociale dei quartieri
degradati e per azioni in favore di famiglie in particolare stato di
bisogno": con evidente intromissione nelle determinazioni regionali
circa l'uso delle risorse a disposizione.
P. Q. M.
Chiede voglia codesta Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimita' constituzionale dell'art. 1, commi 24, 26, 88, 148,
da 166 a 169, 198, 204, 276, 280, 281, 283, 284, 285, 286, 337, 340,
357, 359, 366, 368, da 483 a 492 (escluso il comma 484), 556, 586,
593, da 597 a 600, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2006), nelle parti e per i profili sopra
illustrati.
Padova, addi' 24 febbraio 2006
Prof. avv. Giandomenico Falcon
