Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria  il  5  agosto  2008  (del  Presidente  del Consiglio dei
ministri)

(GU n. 39 del 17-9-2008) 

   Ricorso   per   il   Presidente   del   Consiglio   dei  ministri,
rappresentato  e  difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia;
   Contro la Regione Lombardia in persona del Presidente della Giunta
regionale   pro  tempore,  per  la  declaratoria  dell'illegittimita'
costituzionale   della  legge  regionale  n. 26  maggio  2008,  n. 15
pubblicata nel B.U.R. n. 22 del 30 maggio 2008, recante la disciplina
delle «Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale».
   La   presentazione  del  presente  ricorso  e'  stata  decisa  dal
Consiglio  dei  ministri  nella  riunione  del  27  luglio  2008  (si
depositeranno   estratto   del   verbale  e  relazione  del  ministro
proponente).
   La legge della Regione Lombardia n. 15 del 26 maggio 2008, recante
la   disciplina   delle   infrastrutture  strategiche  di  preminente
interesse  nazionale delle quali e' stato riconosciuto il concorrente
interesse  regionale,  presenta  diversi  profili  di  illegittimita'
costituzionale.  Si  premette  che, nonostante le regioni abbiano una
competenza   legislativa  concorrente  in  materia  di  «governo  del
territorio», la materia della disciplina delle infrastrutture rientra
nella  potesta'  esclusiva  statale per i profili attinenti la tutela
dell'ambiente,  ai  sensi  dell'art.  117, secondo comma, lettera s),
Cost., e le attivita' di progettazione, ex art. 4, comma 3 del d.lgs.
n. 163/2006.  Come  affermato  di  recente dalla Corte costituzionale
nella  sentenza  n. 401/2007,  la  progettazione, nei suoi molteplici
aspetti di affidamento degli incarichi di progettazione, di livelli e
contenuto  della  progettazione,  di esecuzione dei progetti, rientra
nella  competenza  esclusiva  statale,  venendo  in rilievo la tutela
della  concorrenza, l'ordinamento civile, le opere dell'ingegno (tali
sono  i  progetti),  la  determinazione  di  livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere
assicurati  su  tutto  il  territorio nazionale, «in quanto i livelli
della  progettazione  mirano a garantire l'esecuzione a regola d'arte
di  opere pubbliche che sono destinate ad assicurare i diritti civili
e  sociali  della  collettivita',  nonche'  la  tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema  e dei beni culturali, che si realizza attraverso una
corretta progettazione». Sono, pertanto, vincolanti per i legislatori
regionali  le  disposizioni  di  cui  al  d.lgs. n. 152/2006, recante
«Norme  in  materia  di  ambiente» e contenente i livelli standard ed
uniformi  di  tutela  ambientale, e al d.lgs. n. 163/2006 recante «Il
Codice  dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in  attuazione delle direttive 2004/12/CE e 2004/18/CE», in relazione
alle  materie  rimesse  alla  competenza  esclusiva  statale,  di cui
all'art. 4, comma 3 del d.lgs. n. 163/2006.
   Quanto  cio'  premesso, la legge regionale prevede due fattispecie
distinte   per  la  realizzazione  delle  infrastrutture  oggetto  di
disciplina:  la  prima  concertata  con  il  Governo  o con i singoli
Ministeri,  di cui al Titolo I (articoli 2, 3 e 4 ) e II (art. 5); la
seconda  in  assenza  di  tali intese ovvero in caso di inerzia degli
organi  statali  (Titolo  III,  art.  6  ).  Entrambe  le fattispecie
presentano profili di illegittimita' costituzionale;
   A)  In particolare, circa la procedura concertata con il Governo o
con i singoli Ministeri, risultano illegittimi gli articoli 3 e 4 per
i  seguenti  motivi. La regione eccede dalle proprie competenze nella
misura  in  cui disciplina unilateralmente la procedura da applicarsi
per  le  infrastrutture  che  richiedano una intesa preventiva con il
Governo  o  con  i  singoli  Ministeri, e si pone in contrasto con il
principio  di  leale  collaborazione,  di  cui  all'art.  118,  Cost.
Infatti,  trattandosi  di  una  procedura difforme da quella prevista
nella normativa statale di riferimento e vincolante per i legislatori
regionali,  dovrebbe  essere  concordata  con  gli  organi statali ed
essere,  pertanto,  oggetto  dell'intesa stessa. Al proposito, l'art.
161,  comma  1 del d.lgs. n. 163/2006 prevede che per le opere per le
quali   l'interesse   regionale  e'  concorrente  con  il  preminente
interesse  nazionale, le regioni o province autonome partecipano, con
le   modalita'  indicate  nelle  stesse  intese,  alle  attivita'  di
progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio, in accordo alle
normative  vigenti  e  alle  eventuali  leggi  regionali  allo  scopo
emanate;  pertanto,  le  leggi  regionali  in  materia possono essere
emanate  esclusivamente  sulla  base  di  preventive  intese  di  cui
costituiscono  attuazione e non possono che essere ad esse successive
e meramente applicative. Piu' specificamente, poi, l'art. 3 contrasta
con  gli  articoli  161,  163,  165,  167,  182, 183 e 185 del d.lgs.
n. 163/2006  che disciplinano le specifiche competenze ministeriali e
le  procedure  di valutazione di impatto ambientale e di approvazione
del progetto preliminare di esclusiva competenza statale e, pertanto,
con l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163/2006.
   In  particolare,  l'art.  3,  comma 1, stabilisce che «il presente
articolo   disciplina  la  procedura  di  approvazione  del  progetto
preliminare   relativamente   alle   infrastrutture   strategiche  di
preminente  interesse  nazionale e la procedura per la valutazione di
impatto  ambientale  (VIA) limitatamente alle predette infrastrutture
per  le  quali  sia  raggiunta,  in  via preventiva, un'intesa con il
Governo».   Si  prevede,  inoltre,  che  la  valutazione  di  impatto
ambientale  per le infrastrutture strategiche, soggette a screening o
VIA  regionale,  e'  compiuta  dalla regione ai sensi della normativa
regionale in materia. Tale disposizione, nella misura in cui consente
di  assegnare,  di  fatto,  alla competenza regionale la procedura di
approvazione  dei  progetti  preliminari  per  le opere di preminente
interesse  nazionale  (quali  tronchi  ferroviari  per  il traffico a
grande distanza, nonche' aeroporti con piste di atterraggio superiori
a  1500  metri  di  lunghezza;  autostrade  e  strade  riservate alla
circolazione  automobilistica;  strade  extraurbane  a quattro o piu'
corsie),  e  la procedura VIA, contrasta con l'art. 161, comma 1, del
d.lgs.    n. 163/2006    che   stabilisce   che   la   progettazione,
l'approvazione  dei  progetti e la realizzazione delle infrastrutture
strategiche  di  preminente  interesse  nazionale  siano disciplinati
dalla   stessa  normativa  nazionale  su  richiamata  allo  scopo  di
garantirne  l'uniformita' sul territorio nazionale, oltre che con gli
articoli  21 e seguenti del d.lgs. n. 152/2006 che attribuiscono allo
Stato  le  competenze  in  materia  di  procedura  VIA  per  opere di
preminente  interesse  nazionale.  Queste  ultime  disposizioni  sono
finalizzate  a  garantire  una  disciplina  uniforme  sul  territorio
nazionale;  pertanto  la  normativa  in esame eccede dalla competenza
regionale e viola la competenza esclusiva statale.
   L'art.  3,  comma 4, specifica che spetta alla regione emettere la
valutazione sulla compatibilita' ambientale dell'opera, entro novanta
giorni  dalla  presentazione della documentazione, provvedendo ad una
mera comunicazione ai Ministeri dell'ambiente, delle infrastrutture e
dei  beni  culturali, che possono comunicare prescrizioni integrative
alla  valutazione  di impatto ambientale. Tale disposizione contrasta
nello  specifico con gli articoli 161, comma 1 del d.lgs. n. 163/2006
in  base  al  quale,  nel  caso  in  cui  l'interesse  regionale  sia
concorrente  con  quello  statale,  le regioni e le province autonome
devono  limitarsi  a  partecipare,  con  le  modalita' indicate nelle
intese,  alle sole attivita' di progettazione, affidamento dei lavori
e  monitoraggio,  con  l'art.  162,  comma  1, lettera d), del d.lgs.
n. 163/2006  che  riconosce  la  competenza  in  materia  di  VIA  al
Ministero  dell'ambiente  di  concerto  con  il  Ministero  dei  beni
culturali. Si tratta di misure finalizzate a garantire una disciplina
uniforme sul territorio nazionale della fattibilita' ambientale delle
infrastrutture, e che, pertanto, dettano livelli standard ed uniformi
di  tutela  dell'ambiente,  di  competenza esclusiva statale, ex art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
   L'art.  3,  comma  7, laddove stabilisce che la regione formula la
proposta  di  approvazione  del  progetto  preliminare  al CIPE entro
sessanta   giorni   dallo  scadere  del  termine  di  novanta  giorni
inoltrandola  altresi' al Ministero delle infrastrutture e trasporti,
contrasta  con l'art. 165 del decreto su citato che, nel disciplinare
la  procedura di approvazione del progetto preliminare e la procedura
di  impatto ambientale riconosce tale competenza in capo ai Ministeri
delle infrastrutture e dell'ambiente chiamati a presentare le proprie
proposte in merito al CIPE. Tale disposizione eccede dalla competenza
regionale  e  contrasta con l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163/2006
che  riconosce  allo Stato competenza esclusiva statale in materia di
«attivita'   di   progettazione»,   come   confermato   dalla   Corte
costituzionale   nella  sent.  n. 401/2007.  Analoghe  considerazioni
valgono  per i restanti commi dell'art. 3 della legge in esame da cui
si   evince   il  ruolo  preminente  attribuito  alla  regione  nella
valutazione del progetto preliminare.
   L'art.  4  disciplina  le  procedure di valutazione di verifica di
conformita' ambientale e di autorizzazione del progetto definitivo in
maniera   difforme  da  quanto  disposto  dall'art.  166  del  d.lgs.
n. 163/2006,   che   riconosce   al  Ministero  delle  infrastrutture
competenze  in  merito  alla progettazione definitiva che, invece, la
legge  regionale  in esame, attribuisce alla regione in violazione di
quanto  disposto  dall'art.  4, comma 3 del d.lgs. n. 163/2006. Anche
nella  disposizione  in  esame si evidenzia una chiara violazione del
principio  di  leale  collaborazione,  di cui all'art. 118, Cost., in
quanto  la  regione  disciplina unilateralmente, attraverso una legge
regionale,  una  procedura  che,  ai sensi dell'art. 161, comma 1 del
d.lgs.  n. 163/2006,  dovrebbe  essere oggetto di una intesa o di una
legge regionale successiva all'intesa stessa.
   B) Circa, invece, la procedura regionale utilizzata per la seconda
fattispecie  su  esposta, risulta illegittimo l'art. 6. Infatti, tale
articolo  prevede che «in caso gli organi statali (comma 2) o il CIPE
(comma  3)  competenti  non  provvedano  nei  termini  di  legge,  il
Presidente  della  Giunta  segnala  al Governo l'inerzia reiterata ed
immotivata  e,  trascorso il termine di 30 giorni dalla segnalazione,
puo'  trasmettere il progetto preliminare o definitivo o compiere gli
atti  e  le attivita' necessarie all'approvazione del progetto. «Tali
disposizioni,  inscindibilmente connesse con gli articoli 1, comma 3,
3,  comma  9,  4, commi 6 e 7, contrastano sia con l'art. 4, comma 3,
del  d.lgs.  n. 163/2006,  che  attribuisce  allo Stato la competenza
legislativa  statale  in  materia  di  attivita' di progettazione, in
quanto  rientrante  nella  nozione  di  «tutela  della  concorrenza»,
«ordinamento  civile», e «tutela dell'ambiente», di cui all'art. 117,
secondo  comma, lettere e), l), s), Cost., che con il principio della
leale collaborazione di cui all'art. 118 Cost. per le ragioni esposte
in precedenza.
   C)  L'art.  10  prevede  che  le concessioni per le infrastrutture
comprese tra le opere di interesse concorrente nazionale e regionale,
da  affidarsi  successivamente  all'entrata  in vigore della presente
legge,  ovvero  le  modifiche  alle  convenzioni  di concessione gia'
affidate  relative  alle  medesime  infrastrutture autostradali, sono
approvate  con  decreto  del  Presidente  della  Giunta regionale. E'
facolta' del concedente introdurre, nell'ambito della definizione del
piano  economico-finanziario relativo alle infrastrutture in oggetto:
1)  limiti massimi di rischio per il concessionario, superati i quali
si   puo'   procedere  al  riequilibrio  economico-finanziario  della
concessione;   2)   nel  contempo  limiti  di  profittabilita'  della
concessione,  superati  i  quali si puo' procedere a corrispondere al
concedente il saldo positivo tra i ricavi ottenuti e detto limite; 3)
vincoli   temporali   alla  realizzazione  degli  investimenti.  Tale
disposizione  detta una disciplina differente rispetto alla normativa
statale  corrispondente,  ossia  il  d.lgs.  n. 163/2006 e, pertanto,
contrasta con l'art. 175 del Codice degli appalti, nonche' con l'art.
4,  comma  3  del  decreto  su  citato  che  rimette  alla competenza
esclusiva  statale  la  disciplina  della selezione dei concorrenti e
delle  procedure  di  affidamento  in quanto rientranti nella materia
della  concorrenza,  ex  art.  117, secondo comma, lettera e), Cost.,
come confermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 401/2007.
   D)  L'art.  11,  disciplina  il  contraente  generale  in  maniera
difforme   rispetto   a  quanto  previsto  all'art.  176  del  d.lgs.
n. 163/2006.   Infatti,   la   norma   regionale   stabilisce  che  i
concessionari  possono  provvedere  alla  realizzazione  delle  opere
mediante   affidamento  unitario  a  contraente  generale,  ai  sensi
dell'art.    176   del   decreto   legislativo   n. 163/2006,   della
progettazione  definitiva,  della  progettazione  esecutiva  e  della
realizzazione  con  qualsiasi  mezzo  delle opere medesime, ponendo a
base  di  gara  il  progetto  preliminare  o  il progetto definitivo.
Pertanto,  la  norma  in  questione disciplina il contraente generale
quale  affidatario dei lavori da parte del concessionario e non anche
direttamente da parte del soggetto aggiudicatore, laddove, invece, la
normativa  statale  di  riferimento dispone che sia il concessionario
sia il soggetto aggiudicatore possano affidare al contraente generale
la  realizzazione  dei  lavori.  Tale  disposizione, contrastando con
l'art.  176  del  suddetto decreto, nonche' con l'art. 4, comma 3 del
Codice  che  attribuisce  alla  competenza legislativa dello Stato la
disciplina  delle  selezioni  dei  concorrenti  e  delle procedure di
affidamento,  in  quanto  rientranti nella materia della concorrenza,
viola  l'art.  117,  secondo  comma, lettera e), Cost. che rimette al
legislatore statale la disciplina della tutela della concorrenza.
   E) L'art 12, comma 1, disponendo che le norme contenute nel codice
degli  appalti  (d.lgs.  n. 163/2006)  si  applicano alla regione «in
quanto  compatibili  con  la  presente  legge»,  opera  di  fatto una
generica disapplicazione della legge statale su materia che la stessa
Corte  costituzionale ha affermato essere in larga parte rimessa alla
competenza statale (confronta sentenza n. 401/2007) con la violazione
della  competenza  esclusiva  statale  in  materia  di  attivita'  di
progettazione,  di  cui  all'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163/2006,
oltre  che  dell'art.  161, comma 5 del decreto sopra richiamato, che
prevede   che  le  regioni  possano  intervenire  con  proprie  leggi
disapplicative  della normativa statale solo per i profili rientranti
in materie oggetto di legislazione concorrente.
   Conclusivamente,  la  regione  eccede  dalle proprie competenze in
materia,  invadendo la sfera legislativa statale, nella parte in cui,
da  un  lato  prevede  una  procedura  unilaterale in caso di mancata
intesa  o  di  inerzia  statale  (art. 6, comma 1) dall'altra prevede
norme  procedurali (vedi art. 3 e seguenti) che dovrebbero, a rigore,
essere  contenute  nell'intesa  stessa.  Vi  e', pertanto, una chiara
violazione  del principio della leale collaborazione, di cui all'art.
118,  Cost. In proposito, si rappresenta che la Corte costituzionale,
con  la  sentenza n. 27/2004, ha affermato che «nell'applicazione del
principio  di  leale  collaborazione  in  tema di intese, occorre uno
sforzo  delle  parti  per  dare  vita ad una trattativa. Lo strumento
dell'intesa...  si  sostanzia  in  una paritaria codeterminazione del
contenuto  dell'atto;  intesa  da  realizzare  e  ricercare,  laddove
occorra,   attraverso   reiterate  trattative  volte  a  superare  le
divergenze  che  ostacolino il raggiungimento di un accordo...» e non
gia',  quindi, in una previsione generica di sostituzione dell'organo
di   decisione   congiunta,  senza  valutare  le  eventuali  cause  o
motivazioni  ostative,  specie  in una materia rimessa in larga parte
alla  competenza legislativa statale concernente opere strategiche di
preminente interesse nazionale (confronta sul punto anche la sentenza
della Corte n. 351/1991).

        
      

                              P. Q. M.
   Si   chiede   che   codesta  ecc.ma  Corte  costituzionale  voglia
dichiarare  l'illegittimita'  costituzionale  della  legge  regionale
n. 26  maggio  2008, n. 15, pubblicata nel B.U.R. n. 22 del 30 maggio
2008,  recante  la  disciplina  delle  «Infrastrutture  di  interesse
concorrente  statale  e  regionale».  Si  confida  che nelle more del
giudizio  la  Regione  Lombardia  voglia  far  cessare le ragioni del
contendere.
    Roma, addi' 28 luglio 2008
               L'Avvocato dello Stato: Giuseppe Fiengo