Ricorso n. 43 dell'11 marzo 2010 (Regione Lazio)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 marzo 2010 , n. 43
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 marzo 2010 (della Regione Lazio).
(GU n. 13 del 31-3-2010)
Ricorso nell'interesse della Regione Lazio, in persona del
Vice-presidente della Giunta regionale, dott. Esterino Montino,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 172 del 7
marzo 2010, rappresentato e difeso giusta delega a margine del
presente atto dal prof. avv. Federico Sorrentino (c.f.:
SRRFRC42M31H501A) ed elettivamente domiciliato presso il suo studio
in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, per la declaratoria di
illegittimita' costituzionale, previa sospensione cautelare, del
decreto-legge 5 marzo 2010, n. 29 (Interpretazione autentica di
disposizioni del procedimento elettorale e relativa alla disciplina
di attuazione), pubblicato in G.U. n. 54 del 6 marzo 2010.
F a t t o
Nel corso delle attuali elezioni regionali, si sono verificate
gravi irregolarita' nella presentazione di alcune liste. In
particolare, nella Regione Lazio, per il collegio della Provincia di
Roma, la lista «Il Popolo della liberta'», non essendo stata
presentata nei termini di legge, e' rimasta esclusa dalla
partecipazione alla competizione elettorale in tale Provincia. Nella
Regione Lombardia, poi, la Corte d'appello di Milano ha decretato la
non ammissione della lista «Per la Lombardia» avendo riscontrato
l'invalidita' dell'autenticazione di tante sottoscrizioni da rendere
mancante il numero minimo delle firme necessarie alla presentazione
(lista poi riammessa, in via cautelare, dal T.A.R. della Lombardia).
A fronte di tali esclusioni dalla competizione elettorale, il
Governo e' intervenuto adottando il decreto-legge 5 marzo 2010, n. 29
(Interpretazione autentica degli articoli 9 e 10 della legge 17
febbraio 1968, n. 108), il quale dispone:
all'art. 1, comma 1: «Il primo comma dell'art. 9 della legge
17 febbraio 1968, n. 108, si interpreta nel senso che il rispetto dei
termini orari di presentazione delle liste si considera assolto
quando, entro gli stessi, i delegati incaricati della presentazione
delle liste, muniti della prescritta documentazione, abbiano fatto
ingresso nei locali del Tribunale. La presenza entro il termine di
legge nei locali del Tribunale dei delegati puo' essere provata con
ogni mezzo idoneo»;
all'art. 1, comma 2: «Il terzo comma dell'articolo 9 della
legge 17 febbraio 1968, n. 108, si interpreta nel senso che le firme
si considerano valide anche se l'autenticazione non risulti corredata
da tutti gli elementi richiesti dall'art. 21, comma 2, ultima parte,
del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445,
purche' tali dati siano comunque desumibili in modo univoco da altri
elementi presenti nella documentazione prodotta. In particolare, la
regolarita' della autenticazione delle firme non e' comunque
inficiata dalla presenza di una irregolarita' meramente formale quale
la mancanza o la non leggibilita' del timbro della autorita'
autenticante, dell'indicazione del luogo di autenticazione, nonche'
dell'indicazione della qualificazione dell'autorita' autenticante,
purche' autorizzata»;
all'art. 1, comma 3: «Il quinto comma dell'articolo 10 della
legge 17 febbraio 1968, n. 108, si interpreta nel senso che le
decisioni di ammissione di liste di candidati o di singoli candidati
da parte dell'Ufficio centrale regionale sono definitive, non
revocabili o modificabili dallo stesso ufficio. Contro le decisioni
di ammissione puo' essere proposto esclusivamente ricorso al Giudice
amministrativo soltanto da chi vi abbia interesse. Contro le
decisioni di eliminazione di liste di candidati oppure di singoli
candidati e' ammesso ricorso all'ufficio centrale regionale, che puo'
essere presentato, entro ventiquattro ore dalla comunicazione,
soltanto dai delegati della lista alla quale la decisione si
riferisce. Avverso la decisione dell'Ufficio centrale regionale e'
ammesso immediatamente ricorsa al Giudice amministrativo»;
all'art. 1, comma 4: «Le disposizioni del presente articolo
si applicano anche alle operazioni e ad ogni altra attivita' relative
alle elezioni regionali, in corso alla data di entrata in vigore del
presente decreto. Per le medesime elezioni regionali i delegati che
si siano trovati nelle condizioni di cui al comma 1 possono
effettuare la presentazione delle liste dalle ore otto alle ore venti
del primo giorno non festivo successivo a quello di entrata in vigore
del presente decreto»;
all'art. 2: «Limitatamente alle consultazioni per il rinnovo
degli organi delle Regioni a statuto ordinario fissate per il 28 e 29
marzo 2010, l'affissione del manifesto recante le liste e le
candidature ammesse deve avvenire, a cura dei sindaci, non oltre il
sesto giorno antecedente la data della votazione».
La Regione Lazio ha interesse ad impugnare il d.l. n. 29/2010,
non solo in quanto lesivo della sua competenza ad adottare la
disciplina di dettaglio in materia di elezioni regionali, garantita
dall'art. 122, primo comma, Cost., ma anche in quanto esso e'
concretamente volto (come emerge dalle sue stesse premesse) ad
interferire con le elezioni gia' indette sia del Consiglio, sia del
Presidente, consentendo la riammissione della lista del PDL nel
collegio elettorale della Provincia di Roma (in particolare, art. 1,
commi 1 e 2) in contrasto con quanto previsto dalla normativa
regionale (legge regionale n. 2/2005), determinando cosi' una vistosa
alterazione della par condicio tra le diverse liste.
La par condicio nella competizione elettorale e' invero un valore
essenziale dello Stato democratico e della rappresentanza politica
che ne e' alla base; sicche' la Regione ricorrente, nel mentre
difende la sua competenza legislativa, si oppone ad interventi che
rischiano di alterare la rappresentativita' dell'eligendo Consiglio
regionale e dello stesso Presidente.
Cio' premesso, si contesta l'illegittimita' costituzionale del
citato decreto per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
I) Violazione dell'art. 122, primo comma, Cost.
I.1 - Secondo il testo originario dell'art. 122, primo comma,
della Costituzione, la disciplina del sistema di elezione dei
Consigli delle regioni a statuto ordinario era riservata alla legge
statale.
Nell'esercizio di tale competenza, il legislatore statale ha
dettato le leggi 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei
Consigli regionali delle Regioni a statuto normale) e 23 febbraio
1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a
statuto ordinario).
Successivamente, la legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1,
ha sostituito l'art. 122 Cost., stabilendo che «il sistema di
elezione e i casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' del
Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonche'
dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione
nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della
Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi».
Codesta Corte ha chiarito che si tratta di una potesta'
legislativa concorrente, non diversa, dunque, da quella di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost. (cfr. sentenze n. 201/2003 e n.
2/2004) e che, a seguito della riforma del 1999, «le leggi statali in
materia conservano la loro efficacia, in forza del principio di
continuita' (...), fino a quando non vengano sostituite dalle leggi
regionali: ma la potesta' legislativa in tema di elezione dei
Consigli regionali spetta ormai alle Regioni» (sentenza 5 giugno
2003, n. 196).
Tra l'altro, e' la stessa legge costituzionale n. 1/1999 a
prevedere, nelle disposizioni transitorie, che fino alla data di
entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi
elettorali ai sensi del primo comma dell'art. 122 della Costituzione,
come sostituito dall'art. 2 della presente legge costituzionale,
l'elezione del Presidente della Giunta regionale (...) si effettua
con le modalita' previste dalle disposizioni di legge ordinaria
vigenti in materia di elezione dei Consigli regionali», con alcune
correzioni.
Invero, si tratta di un meccanismo analogo a quello prospettato
da codesta Corte nella sentenza n. 376/2002 e poi recepito dall'art.
1 della legge n. 131/2003, in base al quale «le disposizioni
normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della
presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale
continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di
entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia».
E' bene evidenziare che il fatto che le disposizioni statali
previgenti alla riforma costituzionale restino in vigore, con il
carattere della cedevolezza, fino a quando non vengano sostituite da
nuove norme dettate dalle Regioni e' espressione del principio di
continuita' dell'ordinamento e non comporta alcuna deroga al riparto
delle competenze successivamente stabilito. Con la conseguenza che
resta ferma la preclusione al legislatore statale di intervenire con
disposizioni di dettaglio nelle materie di competenza concorrente e,
quindi, anche d'innovare o interpretare quelle preesistenti.
Cio' si ricava, con riferimento alla competenza concorrente di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost., dai principi affermati da
codesta Corte nelle sentenze n. 282/2002 e n. 303/2003, laddove
affermano che l'inversione della tecnica di riparto delle potesta'
legislative e l'enumerazione tassativa delle competenze dello Stato,
operata dalla riforma costituzionale del 2001, porta ad escludere la
possibilita' di dettare nrme suppletive statali nelle materie di
legislazione concorrente. ancorche' cedevoli, con la sola eccezione
delle norme necessarie per «assicurare l'immediato svolgersi di
funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare
esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della
ineffettivita'» (ipotesi che, com'e' evidente, non ricorre nel caso
in esame).
In definitiva, puo' affermarsi quanto segue.
In seguito alla riforma costituzionale del '99, in materia di
elezioni del Consiglio e del Presidente regionale, al legislatore
statale spetta il «solo» potere di fissare i principi fondamentali
della materia, mentre e' di competenza delle regioni la disciplina di
dettaglio del procedimento elettorale.
Il rispetto del principio di continuita' dell'ordinamento e'
assicurato dalla previsione di cui all'art. 5 della legge
costituzionale n. 1/1999, che dispone l'applicabilita', nelle regioni
che non si siano dotate di una propria disciplina legislativa, delle
leggi 17 febbraio 1968, n. 108 e 23 febbraio 1995, n. 43, nel testo
esistente al momento dell'entrata in vigore della legge
costituzionale n. 1/1999.
Le norme di dettaglio contenute in tali leggi non possono essere
ne' modificate, ne' interpretate dal legislatore nazionale dal
momento che «la potesta' legislativa in tema di elezione dei Consigli
regionali spetta ormai alle Regioni», con il solo limite del rispetto
dei principi fondamentali.
A quest'ultimo proposito, deve ricordarsi che il potere
d'interpretazione autentica altro non e' che un aspetto del potere di
legiferare, sicche' nelle materie di spettanza del legislatore
regionale - come quella in esame - solo quest'ultimo puo'
interpretare le norme esistenti.
Il fondamento per l'emanazione delle leggi d'interpretazione
autentica va, infatti, ricercato «nella stessa funzione legislativa,
oltre che nella continuita' del suo esercizio. La esplicitazione del
significato delle proposizioni normative e della terminologia in esse
adoperata e' difatti da ritenersi una estrinsecazione del tutto
naturale della attivita' legislativa, come si vede laddove, nel testo
di una medesima legge, si destina una proposizione normativa a
fissare il preciso significato di un termine, di un istituto, di un
disposto normativo, contemplato o stabilito dallo stesso
provvedimento legislativo; o anche laddove, sempre in un medesimo
testo legislativo, s'impone il raccordo a fine esplicativo di una
proposizione normativa con un'altra. Ma, ove si voglia procedere a
questa esplicazione nel corso del tempo, a distanza cioe' dalla
emanazione delle leggi le cui disposizioni normative vengono
esplicitate (...), una cosa soprattutto abbisogna, che la potesta'
legislativa continui anch'essa nel tempo. E' sin troppo evidente che,
se la potesta' legislativa fosse venuta meno, neanche si potrebbe
addivenire a quella sua estrinsecazione ora accennata» (A. Amorth,
Leggi interpretative e di sanatoria, in rivista trimestrale di
diritto pubblico 1958, 77).
Pertanto, «l'interpretazione autentica legislativa risponde
fondamentalmente alla razionale sistematica dell'ordinamento
giuridico: quel "potere", che puo' emanare nuove norme giuridiche,
modificarle od abrogarle, ben puo' anche deliberare la loro
"interpretazione", vale a dire chiarirle e precisarle quando ne
avverta la necessita' o l'opportunita' (...)» (F. Pergolesi, in Giur.
Cost. 1957, 803; analogamente si sono espressi: F. Cammeo,
L'interpretazione autentica, in Giur. it. 1907, IV, 305 e ss.; F.
Racioppi - I. Brunelli, Commento allo Statuto del Regno III, Torino
1909, 588; D. Donati, Scritti di diritto pubblico, Padova 1966, 10;
E. Betti, Interpretazione della legge e degli atti giuridici, Milano
1971, 204).
Anche codesta Corte ha mostrato di aderire a tale ricostruzione
affermando che, «non diversamente dalle altre leggi, anche la legge
interpretativa innova all'ordine legislativo preesistente: il quid
novi che essa introduce in tale ordine consiste nell'attribuire a
certe norme anteriori un significato obbligatorio per tutti (con
conseguente esclusione di ogni altra possibile interpretazione)»
(sentenza n. 118/1957).
.
Alla luce di quanto sopra esposto e' costituzionalmente
illegittimo il decreto-legge qui impugnato innanzitutto perche', con
esso, il legislatore statale ha asseritamente interpretato - ma in
realta' innovato, come si dira' piu' avanti - la disciplina di
dettaglio contenuta nella legge n. 108/1968, cosi' invadendo la sfera
di competenza riservata dall'art. 122, primo comma, Cost. alle
Regioni.
E' del resto evidente che la normativa contestata non riguarda
principi fondamentali della materia.
Come costantemente affermato da codesta Corte, infatti, la
relazione tra normativa di principio e normativa di dettaglio va
intesa «nel senso che alla prima spetta prescrivere criteri ed
obiettivi, essendo riservata alla seconda l'individuazione degli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi
(sentenze n. 430 del 2007 e n. 181 del 2006). In altri termini, la
funzione dei principi fondamentali e' quella di costituire un punto
di riferimento in grado di orientare l'esercizio del potere
legislativo regionale (sentenza n. 177 del 1988)» (cosi', da ultimo,
la sentenza 2 luglio 2009, n. 200). Nella specie, si tratta invece di
disposizioni non suscettibili di alcuno sviluppo ulteriore da parte
del legislatore regionale e palesemente dirette a sanare una
situazione particolarissima ed eccezionale verificatasi nelle
elezioni regionali in corso, con l'introduzione addirittura di due
norme eccezionali e derogatorie, applicabili per le sole elezioni
indette per i prossimi 28/29 marzo (l'art. 1, comma 4, che contiene
una deroga ai termini di presentazione delle liste e l'art. 2 che
deroga ai termini di affissione del manifesto recante le stesse).
I.2 - Sotto un ulteriore profilo, con particolare riferimento
all'ordinamento della Regione Lazio, assume rilievo la circostanza
che il legislatore regionale ha esercitato, dopo l'intervento della
legge n. 165/2004, che ha fissato i principi fondamentali della
materia, la competenza attribuitole dall'art. 122, primo comma,
Cost., emanando la legge 13 gennaio 2005, n. 2 (Disposizioni in
materia di elezione del Presidente della Regione e del consiglio e di
ineleggibilita' e di incompatibilita' dei componenti della giunta e
del consiglio regionale).
L'art. 1 di detta legge prevede che «per quanto non espressamente
previsto, sono recepite la legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per
la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale) e
la legge 23 febbraio 1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei
consigli delle regioni a statuto ordinario), e successive modifiche e
integrazioni».
Si tratta di un rinvio recettizio, mediante il quale il
legislatore regionale ha inteso introdurre una disciplina
materialmente identica a quella richiamata (apportandovi alcune
modifiche), che esclude ogni successiva modificazione della stessa.
E', infatti, chiaro che il legislatore regionale non puo' aver inteso
introdurre un meccanismo di rinvio dinamico, che - comportando
l'automatico recepimento nell'ordinamento regionale di successive
norme, anche di dettaglio, statali - si risolverebbe in un'anomala ed
illegittima «abdicazione» alle proprie competenze costituzionalmente
garantite.
Del resto la disposizione in esame e' analoga a quella prevista
dalla legge della Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, sulla quale
codesta Corte si e' pronunciata con la citata sentenza n. 196/2003,
chiarendo che: a) mediante il rinvio alle disposizioni della legge
statale e la loro parziale sostituzione, si e' data «vita ad una
singolare legge regionale dal testo corrispondente a quello della
legge statale»; b) tale «recepimento» va inteso «nel senso che la
legge regionale viene a dettare, per relationem, disposizioni di
contenuto identico a quelle della legge statale, su alcune delle
quali, contestualmente, gli articoli successivi operano modificandole
o sostituendole: ferma restandone la diversa forza formale e la
diversa sfera di efficacia»; c) «la legge statale continua a spiegare
l'efficacia che le e' propria; la legge regionale non fa che
introdurre una disciplina materialmente identica, in cui le
disposizioni che vengono dettate in «sostituzione» di quelle
corrispondenti della legge dello Stato esplicano tale effetto
sostitutivo solo con riguardo alla sfera di efficacia della legge
regionale di "recepimento", senza intaccare la diversa sfera di
efficacia della legge statale».
Nella Regione Lazio, quindi, le elezioni del Consiglio e del
Presidente sono regolate dalla legge regionale n. 2/2005, che prevede
una disciplina materialmente identica, tranne alcune modifiche, a
quella recata, all'epoca della sua entrata in vigore, dalle leggi n.
108/1968 e n. 43/1995.
Tale disciplina, ai sensi dell'art. 122, primo comma, Cost., puo'
essere modificata o interpretata dal solo legislatore regionale.
Di qui l'incostituzionalita' del decreto-legge impugnato,
mediante il quale il legislatore statale - attraverso una (fittizia)
interpretazione della disciplina del '68, recepita dalla legge
regionale - pretende d'incidere sulla concreta portata di
quest'ultima, cosi eludendo il limite postogli dall'art. 122, comma
1, Cost.
I.3 - Deve a questo punto evidenziarsi che il decreto-legge
impugnato definisce interpretativa una disciplina che, invece, ha
natura innovativa.
Le disposizioni di cui al decreto-legge n. 29/2010 non assegnano,
infatti, alle disposizioni pretesamente interpretate un significato
in esse gia' contenuto, ma fanno, invece, valere un significato
diverso da quello desumibile dal loro testo originario, di fatto
abrogandole e sostituendole - con efficacia retroattiva - con norme
nuove e diverse.
Piu' in particolare:
A) sul carattere innovativo dell'art. 1, comma 1, del d.l. n.
29/2010:
La prima disposizione pretesamente interpretata e' l'art.
9, comma 1, della legge n. 108/1968, il quale dispone che «le liste
dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla
cancelleria del tribunale di cui al primo comma dell'articolo
precedente dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del
ventinovesimo giorno antecedenti quelli della votazione; a tale
scopo, per il periodo suddetto, la cancelleria del tribunale rimane
aperta quotidianamente, compresi i giorni festivi, dalle ore 8 alle
ore 20».
Il testo della norma e' chiaro nel riferire i termini ad un
preciso adempimento: la presentazione delle liste alla cancelleria
del tribunale.
La norma in esame, invece, riferisce i termini di cui al primo
comma dell'art. 9, non piu' all'adempimento della presentazione delle
liste alla cancelleria del tribunale, bensi' all'ingresso dei
delegati di lista nei locali del Tribunale. Si tratta chiaramente di
un significato non ricavabile dal testo della norma «interpretata» -
che utilizza l'espressione, inequivoca, «alla cancelleria» - e che la
innova: alla stregua della disciplina contestata, infatti,
l'adempimento da effettuarsi entro i termini stabiliti non e' piu' la
presentazione delle liste ala cancelleria, ma il semplice ingresso
nei locali del Tribunale.
B) sul carattere innovativo dell'art. 1, comma 2, del d.l. n.
29/2010:
Altra norma pretesamente interpretata e' quella contenuta
nell'articolo 9 della legge n. 108/1968, ai sensi del quale «la firma
degli elettori (...) deve essere autenticata da uno dei soggetti di
cui all'art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53 (...)».
Ora, l'art. 14 della legge n. 53/1990 cui tale articolo rinvia,
non solo indica i soggetti competenti ad autenticare la
sottoscrizione delle liste, ma - tramite il rinvio all'art. 20, comma
3, della legge 4 gennaio 1968, n. 15 - stabilisce che il pubblico
ufficiale che autentica «deve indicare le modalita' di
identificazione, la data e il luogo della autenticazione, il proprio
nome e cognome, la qualifica rivestita, nonche' apporre la propria
firma per esteso ed il timbro dell'ufficio».
L'art. 21, comma 2, del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (che,
all'art. 77, ha abrogato la legge 4 gennaio 1968, n. 15), ha ribadito
che «(...) il pubblico ufficiale, che autentica, attesta che la
sottoscrizione e' stata apposta in sua presenza, previo accertamento
dell'identita' del dichiarante, indicando le modalita' di
identificazione, la data ed il luogo di autenticazione, il proprio
nome, cognome e la qualifica rivestita, nonche' apponendo la propria
firma e il timbro dell'ufficio».
E' sempre stato pacifico, poi, che la regolarita' delle
operazioni di autenticazione costituisce un momento essenziale della
presentazione della lista, inteso a garantire che la sottoscrizione
della stessa corrisponda effettivamente alla volonta' della frazione
di elettorato, e che «sia la firma del soggetto che procede
all'autenticazione, sia la data ed il luogo in cui la stessa e'
effettuata sono richieste ad substantiam per il raggiungimento dello
scopo al quale e' preordinato l'atto accertativo, consistente nel
provare la verita' dei fatti dichiarati, e che quindi devono
ritenersi elementi essenziali dell'attivita' certificativa svolta dal
pubblico ufficiale, sicche' il difetto dei suddetti requisiti
determina la nullita' dell'autenticazione delle firme dei
sottoscrittori della lista e la sua ricusazione, da reputarsi
insanabile, in quanto ogni eventuale successiva produzione
integrativa finirebbe col frustrare la imprescindibile esigenza di
certezza perseguita dall'atto» (cosi', da ultimo, T.A.R. Campania -
Napoli, Sez. II, 29 maggio 2009, n. 3017, che conferma il costante
orientamento seguito dai giudici amministrativi sin dalla decisione
del Consiglio di Stato 29 giugno 1979, n. 470).
Deriva da quanto sin qui affermato che il comma 2 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 29/2010 ha chiaramente natura innovativa nella parte
in cui «trasforma» la carenza delle forme richieste ad substantiam
per la validita' dell'autenticazione in «un'irregolarita' meramente
formale».
C) sulla natura espressamente innovativa dell'art. 1, comma 4, e
dell'art. 2 del d.l. n. 29/2010.
Il d.l. n. 29/2010 reca poi alcune disposizioni, la cui natura
innovativa viene riconosciuta dallo stesso legislatore.
La prima e' l'art. 1, comma 4, ai sensi del quale i delegati che,
alle elezioni regionali attualmente in corso, non hanno assolto,
entro i termini di cui all'art. 9, comma 1, della legge n. 108/1968,
all'adempimento della presentazione delle liste presso la
cancelleria, se provano di essersi trovati, entro detti termini, nei
locali del tribunale muniti della documentazione prescritta, «possono
effettuare la presentazione delle liste dalle ore otto alle ore venti
del primo giorno non festivo successivo a quello dell'entrata in
vigore del presente decreto».
Si tratta, quindi, di una disposizione eccezionale e derogatoria
dei termini di presentazione delle liste previsti dall'art. 9, comma
1, della legge n. 108/1968.
Altrettanto deve dirsi dell'art. 2, rubricato «norma di
coordinamento del procedimento elettorale», che deroga, per le
elezioni regionali attualmente in corso, i termini di affissione del
manifesto recante le liste e le candidature ammesse previsto
dall'art. 11 della legge n. 108/1968.
I.4 - La natura innovativa del decreto-legge impugnato rende
allora ancor piu' grave ed evidente la violazione dell'art. 122,
secondo comma, Cost.
Invero, il trasferimento della competenza legislativa alle
Regioni comporta la preclusione al legislatore statale del potere di
legiferare in materia - se non per introdurre i principi fondamentali
della stessa - e quindi anche di dettare un'interpretazione autentica
della disciplina di dettaglio previgente, applicabile alle Regioni
che non si sono dotate di una propria legge in forza del principio di
continuita'. E' tuttavia chiaro che l'invasione nella sfera riservata
al legislatore statale e' ancor piu' grave ed evidente se si tratta
di una disciplina solo fittiziamente interpretativa, ma in realta'
innovativa.
Con particolare riferimento alla Regione Lazio, che ha
disciplinato il procedimento elettorale con una propria legge, deve
poi Osservarsi che l'intervento legislativo contestato, avendo
carattere innovativo, e' volto addirittura a sostituire (e non solo
ad interpretare; il che, si ripete, sarebbe comunque illegittimo) la
disciplina regionale, in aperta violazione dell'art. 122 Cost.
II) Violazione degli artt. 3, 24, 25, 48, 102, 104 e 111 Cost.
La natura solo fittiziamente interpretativa del decreto-legge
contestato ne determina, inoltre, l'illegittimita' costituzionale
anche in riferimento all'art. 3 Cost.
In proposito, giova richiamare il costante insegnamento di
codesta Corte secondo cui «va riconosciuto carattere interpretativo
soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma
interpretata, ne chiarisce il significato normativo, ovvero
privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di guisa che
il contenuto precettivo e' espresso dalla coesistenza delle due norme
(quella precedente e l'altra successiva che ne esplicita il
signfficato), le quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi
anche idonee ad essere modificate separatamente». Il legislatore,
mentre puo' legittimamente porre in essere una legge avente tali
caratteristiche, non puo' invece distorcere la tipica funzione
dell'interpretazione autentica, con il connaturato effetto
retroattivo, attribuendo carattere interpretativo a disposizioni che
hanno invece portata innovativa: cosi' facendo, infatti, egli snatura
la funzione propria della legge interpretativa, oltrepassando i
limiti della ragionevolezza, in violazione dell'art. 3 cost. (Corte
costituzionale, 4 aprile 1990, n. 155).
Inoltre, secondo l'ormai consolidato orientamento della Corte
costituzionale, poiche' le leggi di interpretazione autentica
appartengono al genus delle leggi retroattive, incontrano i medesimi
limiti, indipendentemente dal loro carattere effettivamente o
«fittiziamente» interpretativo. Pertanto esse sono costituzionalmente
legittime solo se hanno natura extra-penale ed a condizione che la
retroattivita' non si ponga in contrasto con altri valori ed
interessi costituzionalmente protetti, tra i quali vanno ricompresi
la tutela dell'affidamento, la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico ed il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenze 23
novembre 1994, n. 397; 11 giugno 1999, n. 229; 27 luglio 2000, n.
374; 22 novembre 2000, n. 525; 17 maggio 2001, n. 136; 23 luglio
2002, n. 374; 4 agosto 2003, n. 291; 6 dicembre 2004, n. 376; 26
giugno 2007, n. 234).
Deve allora evidenziarsi che il decreto-legge contestato e' stato
adottato quando erano gia' pendenti, dinanzi ai giudici
amministrativi, i ricorsi aventi ad oggetto l'ammissibilita' della
lista «Il Popolo della liberta'» nella Provincia di Roma e della
lista «Per la Lombardia» in Lombardia, con norme intenzionalmente e
preordinatamente dirette ad influire su detti giudizi, onde provocare
la riammissione delle suddette liste.
L'esercizio della funzione legislativa, tuttavia, anche in sede
d'interpretazione autentica, deve risolversi nella sola emanazione di
norme generali ed astratte senza interferire nello svolgimento della
diversa funzione di interpretazione ed applicazione della legge ai
casi concreti, essendo questa riservata dalla Costituzione agli
organi giudiziari. Per questa ragione, il d.l. n. 29/2010 vulnera la
funzione giurisdizionale ed altera le garanzie del giusto processo in
contrasto con gli artt. 24, 102, 104 e 111 cost. (cfr. sentenza 23
novembre 1994, n. 397).
Infine, sotto un ulteriore profilo, deve evidenziarsi che il
decreto-legge contestato viola altresi' gli artt. 3 e 48 Cost. in
quanto l'uguaglianza del voto e' garantita solo se, nel procedimento
presupposto alla votazione, vi sia stata par condicio.
III) Violazione degli artt. 72, comma 4, e 77, comma 2, Cost.
In materia elettorale l'art. 72, quarto comma Cost., prevede una
riserva di assemblea, sicche', detta materia puo' essere disciplinata
solo dalla legge, intesa in senso formale, e non da altri atti aventi
forza di legge. Tale limite, direttamente ricavabile dalla
disposizione costituzionale, e' stato esplicitato dall'art. 15, comma
2, lettera b), della legge n. 400/1988 ed e' nella specie chiaramente
violato.
Inoltre, il carattere pretesamente interpretativo di norme
vigenti da oltre quarant'anni e la retroattivita' del decreto-legge
censurato testimoniano l'assenza, nella specie, dei presupposti di
necessita' e di urgenza che soli legittimano il ricorso alla
decretazione d'urgenza, con conseguente violazione dell'art. 77,
secondo comma, Cost.
Istanza cautelare
Si chiede a codesta ccc.ma Corte di voler sospendere l'esecuzione
delle norme impugnate ai sensi dell'art. 35, comma 1, della legge n.
87/1953.
E' infatti evidente il grave ed irreparabile pregiudizio che
deriverebbe all'interesse pubblico al regolare svolgimento delle
elezioni regionali nel caso in cui le consultazioni del 28-29 marzo
2010 si svolgessero sulla base di norme suscettibili di declaratoria
di incostituzionalita'.
In particolare si evidenzia che le disposizioni di cui all'art.
1, commi 1 e 4, sono volte proprio a sanare la dichiarata
inammissibilita' della lista del PDL nel collegio della Provincia di
Roma. E' chiaro tuttavia che qualora detta lista venisse ammessa ai
sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 29/2010, la declaratoria
d'incostituzionalita' di tale articolo travolgerebbe, invalidandolo,
il risultato elettorale, con conseguente grave pregiudizio sia per la
Regione, sia per i cittadini elettori.
All'illustrissimo Presidente della Corte costituzionale
Istanza di riduzione dei termini
In considerazione dell'estrema urgenza di una pronuncia di
codesta Corte sulla legittimita' costituzionale del decreto-legge
impugnato, che pretende di regolare il procedimento per le elezioni
regionali indette per il 28/29 marzo 2010, si chiede alla s.v. ill.ma
di voler disporre, ai sensi dell'art. 9 della legge Cost. n. 1/1953,
la riduzione dei termini del presente procedimento nella misura piu'
ampia possibile.
(1) E' bene evidenziare che il caso deciso nella sentenza n. 232/2006
e' del tutto analogo a quello di specie: la Regione Trentino-Alto
Adige aveva adottato una legge interpretativa di una norma
regionale in materia di elezione dei consiglieri provinciali,
sebbene la legge costituzionale n. 2 del 2001, modificando l'art.
47 dello statuto speciale, avesse trasferito alle Province
autonome di Trento e Bolzano la competenza legislativa in
materia. La legge costituzionale citata aveva peraltro previsto,
nelle disposizioni transitorie, che, nella Provincia di Bolzano,
si continuassero ad applicare «le leggi elettorali vigenti» fino
alla data di entrata in vigore della legge provinciale.
Quest'ultima era si' intervenuta, ma si era limitata a richiamare
al riguardo la precedente legge regionale, apportandovi alcune
modifiche. In tale contesto, la Corte ha chiarito che «la
disposizione transitoria (...) non vale certamente a ripristinare
in capo alla Regione la competenza legislativa sottrattale con il
primo comma». Essa infatti e' volta a «far salva, in via
transitoria, non gia' la competenza legislativa regionale, ma le
leggi elettorali "vigenti" emanate da chi, fino a quel momento,
aveva la relativa competenza». Sicche', «la riproduzione
pressoche' letterale della norma transitoria da parte della legge
provinciale (...) non incide affatto sull'unica, decisiva
circostanza della perdita da parte del Consiglio regionale della
potesta' legislativa in materia, e cio' a prescindere del tutto
dall'esercizio da parte della Provincia autonoma di tale
potesta'».
P. Q. M.
Si chiede a codesta ecc.ma Corte di voler dichiarare, previa
sospensione degli effetti, l'illegittimita' costituzionale degli
artt. 1 e 2 del decreto-legge 5 marzo 2010, n. 29, in riferimento
all'art. 122, primo comma, Cost., nonche' agli artt. 3, 48, 72, comma
4, 77, comma 2, 25 e 111 Cost.
Roma, addi' 10 marzo 2010
Prof. avv.: Federico Sorrentino
