Ricorso n, 44 del 16 giugno 2014 (Regione Puglia)
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato
in Cancelleria il 16 giugno 2014 (della Regione Puglia).
Comuni, Province e citta' metropolitane - Istituzione ex novo delle
Citta' metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria nei territori delle omonime
Province - Previsione con legge dello Stato - Ricorso della Regione
Puglia - Denunciato difetto di competenza del legislatore statale
in ordine all'istituzione dei predetti enti - Esorbitanza dai
titoli di intervento statale costituzionalmente previsti rispetto
ad essi - Invasione della competenza legislativa residuale delle
Regioni.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 5, primo periodo, 6,
primo periodo, e 12.
- Costituzione, art. 117, commi secondo, lett.p), e quarto.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Istituzione ex novo delle
Citta' metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria nel territorio delle
omonime Province - Disciplina con legge dello Stato degli aspetti
ad essa inscindibilmente connessi - Previsioni riguardanti la
conferenza statutaria per la redazione della proposta di statuto,
il subingresso delle Citta' metropolitane nelle funzioni delle
omonime Province, l'applicabilita' dello statuto provinciale in
caso di mancata approvazione di quello metropolitano,
l'applicazione al personale delle Citta' metropolitane delle
disposizioni vigenti sul rapporto d'ufficio del personale delle
Province, il procedimento di articolazione del territorio del
Comune capoluogo in piu' Comuni, nonche' il procedimento di
modifica territoriale di Province e Citta' metropolitane - Ricorso
della Regione Puglia - Denunciato difetto di titoli di competenza
che legittimino l'intervento del legislatore statale - Invasione di
ambiti di competenza regionale di tipo residuale - Violazione e
limitazione sostanziale della competenza legislativa regionale
concernente il procedimento di modifica delle circoscrizioni
comunali.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 6, secondo periodo, 13,
16, 22 e 48.
- Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett.p), e quarto, e 133,
comma secondo.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Procedimento per l'adesione
di singoli comuni alla Citta' metropolitana e per la modifica delle
circoscrizioni provinciali limitrofe - Previsione statale secondo
cui, in caso di dissenso della Regione dalle proposte dei Comuni,
il Governo promuove un'intesa tra gli enti interessati, e, in
mancanza di essa, decide in via definitiva in ordine
all'approvazione e alla presentazione al Parlamento del disegno di
legge contenente modifiche dei territori delle Province e delle
Citta' metropolitane - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata
costruzione di un procedimento di modifica delle circoscrizioni
provinciali derogatorio rispetto a quello previsto dalla
Costituzione.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 6, secondo periodo.
- Costituzione, art. 133, primo comma.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Organizzazione "a regime"
delle Province e delle Citta' metropolitane - Disciplina statale di
profili organizzativi diversi da quelli afferenti agli organi di
governo - Previsioni riguardanti, in particolare, la soppressione
di enti e agenzie provinciali o subprovinciali, la determinazione
nello statuto delle norme fondamentali dell'organizzazione
dell'ente, le modalita' di organizzazione (nonche' di esercizio)
delle funzioni metropolitane - Ricorso della Regione Puglia -
Denunciata erronea autoqualificazione di previsioni di dettaglio
organizzativo come "principi fondamentali" della materia e come
"norme di coordinamento della finanza pubblica" - Insussistenza di
un autonomo titolo di legittimazione dello Stato a disciplinare la
potesta' statutaria di Province e Citta' metropolitane -
Esorbitanza dalla competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane".
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 10, 11, lettere b) e c),
e 89, lett. a).
- Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), e quarto.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e
delle Citta' metropolitane - Disposizioni statali riguardanti
l'adozione e le modifiche dello statuto metropolitano; la
disciplina statutaria dei rapporti tra i Comuni e la Citta'
metropolitana in ordine alle modalita' di organizzazione e di
esercizio delle funzioni metropolitane e comunali; la possibilita'
che lo statuto metropolitano e quello provinciale prevedano,
d'intesa con la Regione, la costituzione di zone omogenee per
specifiche funzioni; la determinazione statutaria di modalita' per
istituire accordi con i comuni non compresi nel territorio
metropolitano; il promovimento e la valorizzazione, da parte delle
Regioni, di forme di esercizio associato di funzioni da parte di
piu' enti locali; la prosecuzione dell'esercizio delle funzioni
trasferite dalle Province fino alla data di effettiva assunzione da
parte dell'ente subentrante - Ricorso della Regione Puglia -
Denunciata esorbitanza dalla competenza statale esclusiva in
materia di "funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta'
metropolitane" - Invasione degli ambiti materiali affidati alla
competenza legislativa residuale o concorrente delle Regioni.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 9, 11, 57 e 89.
- Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. p), terzo e quarto, e
118, comma secondo.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e
delle Citta' metropolitane - Previsioni statali contemplanti
espressamente l'istituto della "delega di esercizio" di funzioni
amministrative tra gli enti territoriali - Ricorso della Regione
Puglia - Denunciato contrasto con la previsione costituzionale
dell'attribuzione delle funzioni amministrative in titolarita' -
Incompatibilita' con i principi di sussidiarieta', differenziazione
e adeguatezza.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 11 e 89.
- Costituzione, art. 118, primo comma.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e
delle Citta' metropolitane - Previsione statale secondo cui, entro
tre mesi dall'entrata in vigore della legge n. 56 del 2014, le
Regioni, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative, individuano in modo puntuale, mediante accordo in
Conferenza unificata, le funzioni oggetto di riordino e le relative
competenze - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata allocazione
da parte dello Stato di funzioni amministrative ricadenti in
materie diverse da quelle di sua esclusiva competenza - Conseguente
invasione di ambiti affidati alla competenza legislativa
concorrente o residuale delle Regioni - Subordinazione della
potesta' regionale di individuazione delle funzioni all'accordo con
altri soggetti - Finalita' di uniforme allocazione delle funzioni
amministrative agli "enti territoriali di area vasta" in tutte le
Regioni, in contrasto con il principio di
eguaglianza-ragionevolezza, nonche' con il principio di
differenziazione.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 91.
- Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, commi terzo e quarto, e
118, commi primo e secondo.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Trasferimento delle
funzioni delle Province agli enti subentranti - Disposizione
statale secondo cui, con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, sono stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza
unificata, i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse
all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite - Ricorso
della Regione Puglia - Denunciata finalita' di uniforme allocazione
di funzioni amministrative agli "enti territoriali di area vasta"
in tutte le Regioni - Contrasto con il principio di
eguaglianza-ragionevolezza, nonche' con il principio di
differenziazione - Riferimento della norma anche a funzioni
ricadenti in materie diverse da quelle di competenza legislativa
esclusiva dello Stato - Conseguente invasione della competenza
regionale ad allocare le funzioni amministrative nelle materie di
legislazione concorrente e di legislazione residuale - In via
subordinata: Violazione della riserva di legge statale nella
determinazione dei "principi fondamentali" (ove i criteri generali
da individuare siano qualificabili come tali).
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 92.
- Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, commi terzo e quarto, e
118, commi primo e secondo.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e
delle Citta' metropolitane - Previsione statale secondo cui la
Regione, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge n. 56
del 2014, provvede, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative, a dare attuazione all'accordo con lo
Stato sancito in Conferenza unificata riguardo all'individuazione
delle funzioni oggetto di riordino - Ricorso della Regione Puglia -
Denunciato riferimento della norma anche a funzioni ricadenti in
materie diverse da quelle di competenza legislativa esclusiva dello
Stato - Conseguente lesione della competenza legislativa
concorrente e residuale delle Regioni.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 95.
- Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, comma
secondo.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Unioni di Comuni -
Disposizioni statali riguardanti la composizione del consiglio e lo
statuto dell'unione, nonche' i principi di organizzazione e
funzionamento, le soglie demografiche minime e gli ambiti
territoriali di esercizio delle funzioni - Ricorso della Regione
Puglia - Denunciata esorbitanza, sul piano oggettivo e
"soggettivo", dalla competenza legislativa esclusiva statale in
materia di "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane" - Non
riconducibilita' della norma ad un (insussistente) titolo di
intervento generale dello Stato sugli enti locali, ovvero a titoli
di intervento "trasversali" (in particolare, all'obiettivo di
contenimento della spesa pubblica) - Violazione della competenza
regionale.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 105, lettere a) e b) [la
prima modificativa del comma 3, la seconda sostitutiva del comma 4
dell'art. 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267], e
106.
- Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), e quarto.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Fusioni di Comuni -
Disposizioni statali riguardanti il procedimento di fusione -
Previsione, in particolare, che i comuni possono promuovere il
procedimento di incorporazione in un comune contiguo e che le
popolazioni interessate sono sentite ai fini dell'articolo 133
della Costituzione mediante referendum consultivo comunale, svolto
secondo le discipline regionali e prima che i consigli comunali
deliberino l'avvio della procedura di richiesta alla Regione di
incorporazione - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata
esorbitanza dalla competenza legislativa esclusiva statale in
materia di "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane" -
Violazione della potesta' legislativa residuale regionale, nonche'
della esplicita competenza legislativa regionale concernente il
procedimento di istituzione di nuovi Comuni e di modifica delle
circoscrizioni comunali.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 130.
- Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. p), e quarto, e 133,
comma secondo.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Fusioni di Comuni -
Disposizioni statali riguardanti l'esercizio della potesta'
statutaria da parte dei Comuni frutto di fusione - Previsione, in
particolare, della possibilita' di definire uno statuto
provvisorio; della transitoria applicabilita', in mancanza d'esso,
dello statuto e del regolamento di funzionamento del Consiglio
comunale del Comune di maggiore dimensione demografica tra quelli
estinti; della necessita' che lo statuto del Comune incorporante
assicuri adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei
servizi alle comunita' del Comune cessato - Ricorso della Regione
Puglia - Denunciata esorbitanza dalla competenza legislativa
esclusiva statale in materia di "funzioni fondamentali" dei Comuni
- Non riconoscibilita' del carattere di "principi fondamentali"
alle norme censurate.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 117 (nella parte in cui
sostituisce l'art. 15, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267), 124, lettera c), e 130, terzo periodo.
- Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), (terzo) e quarto.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Fusioni di Comuni -
Previsione statale secondo cui i Comuni risultanti da una fusione
hanno tempo tre anni dall'istituzione del nuovo Comune per
adeguarsi alla normativa vigente che prevede l'omogeneizzazione
degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la
razionalizzazione della partecipazione a consorzi, aziende e
societa' pubbliche di gestione, salve diverse disposizioni
specifiche di maggior favore - Ricorso della Regione Puglia -
Denunciata riferibilita' della norma anche a funzioni ricadenti in
materia di competenza residuale regionale - Mancanza rispetto ad
esse di titoli di legittimazione dello Stato.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 133.
- Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), e quarto.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Potesta' statutaria delle
Province e delle Citta' metropolitane - Disposizioni statali
secondo cui, nei casi di mancato tempestivo esercizio di essa, si
applica la procedura per l'esercizio del potere sostitutivo di cui
all'articolo 8 della legge n. 131 del 2003 - Ricorso della Regione
Puglia - Denunciata carenza di presupposti legittimanti
l'intervento sostitutivo straordinario del Governo, e in
particolare del presupposto della "unita' giuridica" - Carattere
indiscriminato dell'intervento (consentito in ogni caso, senza
riguardo alle peculiarita' delle concrete circostanze).
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 17, 81 e 83.
- Costituzione, artt. 114, comma secondo, 117, commi secondo, lett.
p), e quarto, e 120, comma secondo.
Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e
delle Citta' metropolitane - Previsione statale secondo cui, in
caso di mancata tempestiva attuazione da parte della Regione
dell'accordo in Conferenza unificata relativo all'individuazione
delle funzioni oggetto di riordino, si applica la procedura per
l'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 8 della
legge n. 131 del 2003 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata
finalita' di assicurare, con l'intervento surrogatorio, il rispetto
del comma 91 dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014, gia' impugnato
dalla ricorrente - Reiterazione delle ragioni di
incostituzionalita' proposte avverso tale disposizione (invasione
di competenze regionali, violazione dei principi di
eguaglianza-ragionevolezza e differenziazione) - Carenza di
presupposti legittimanti l'intervento sostitutivo straordinario del
Governo.
- Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 95.
- Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, commi terzo e quarto, 118,
commi primo e secondo, e 120, comma secondo.
(GU n. 34 del 2014-08-13)
nell'interesse della Regione Puglia, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a cio'
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1144 del 4
giugno 2014, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Marcello
Cecchetti (pec:marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
via Antonio Mordini n. 14, come da mandato a margine del presente
atto, contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle
citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale 7
aprile 2014, n. 81, per violazione degli articoli 3, primo comma,
114, secondo comma, 117, secondo comma, lett. p) , terzo e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, 120, secondo comma, e 133, primo e
secondo comma, della Costituzione.
1. - La legge oggetto di censura nel quadro costituzionale delle
competenze.
1.1. - Il contenuto della legge n. 56 del 2014 puo' essere
suddiviso in alcuni macrosettori, ciascuno dei quali solleva problemi
diversi dal punto di vista della sua conformita' al diritto
costituzionale vigente. I macrosettori possono essere individuati
come di seguito.
a) Disposizioni che disciplinano la istituzione delle Citta'
metropolitane, sia nel senso che procedono direttamente alla loro
istituzione, sia nel senso che provvedono a dettare una complessa
normativa concernente aspetti in vario modo connessi a tale
istituzione ex lege.
b) Disposizioni che recano una disciplina "a regime" dei
profili organizzativi delle Province e delle Citta' metropolitane.
Tra queste, e' poi possibile distinguere quelle che disciplinano
direttamente gli organi, e piu' in generale l'assetto organizzativo
degli enti, da quelle che invece sono volte ad orientare l'esercizio
della potesta' statutaria di questi ultimi.
c) Disposizioni che riguardano le funzioni delle Province e
delle Citta' metropolitane. A sua volta tale gruppo di previsioni
puo' essere suddiviso da due ulteriori punti di vista. Anche in
questo caso e' possibile distinguere, innanzi tutto, le norme che
regolano direttamente le funzioni, da quelle che intendono
disciplinare il successivo esercizio della potesta' statutaria degli
enti autonomi in questione. In secondo luogo, e' possibile
distinguere le norme che concernono le funzioni fondamentali di
questi ultimi, da quelle che riguardano le altre funzioni
amministrative. Ciascuno di questi sottogruppi apre a considerazioni
diverse dal punto di vista della legittimita' costituzionale.
d) Disposizioni che, novellando la legislazione gia' vigente,
ed in particolare il d.lgs. n. 267 del 2000, provvedono a
disciplinare alcuni importanti aspetti ordinamentali (organizzativi e
funzionali) di altri enti locali diversi da quelli fin qui
menzionati, e comunque estranei alla elencazioni dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), Cost., ossia le unioni di comuni.
e) Disposizioni che riguardano le fusioni di comuni. Anche in
questo caso e' possibile individuare piu' sottogruppi: e1):
disposizioni che riguardano il procedimento di fusione; e2):
disposizioni che riguardano aspetti organizzativi del comune
derivante da fusione; e3) disposizioni concernenti l'esercizio delle
funzioni - sia amministrative che statutaria - del comune risultante
da fusione; e4) disposizioni riguardanti aspetti finanziari e
tributari.
f) Disposizioni che prevedono poteri sostitutivi straordinari
del Governo nei confronti degli altri enti territoriali ai sensi
dell'art. 120, secondo comma, Cost., e dell'art. 8 della legge n. 131
del 2003.
1.2. - Ciascuno di questi gruppi di norme presenta diversi
profili problematici in relazione al vigente diritto costituzionale.
Conviene dunque affrontarli separatamente. In generale, deve pero'
essere sin da subito osservato come il legislatore statale, a seguito
della riforma costituzionale del 2001, non disponga piu' di una
competenza generale concernente l'ordinamento degli enti locali, come
risulta chiaramente anche dall'abrogazione, avvenuta in tale
circostanza, dell'art. 128 Cost., ai sensi del quale lo Stato poteva,
con legge generale, fissare i principi nel cui ambito era destinata a
svolgersi l'autonomia locale. Tale competenza, come e' noto, e' stata
sottratta allo Stato, e deve ritenersi spettare a ciascuna Regione,
in virtu' della clausola di residualita' di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost. Allo Stato, viceversa, spetta esclusivamente la
possibilita' di disciplinare aspetti degli enti locali soltanto in
base a specifici titoli di intervento, come ad esempio la lett. p)
dell'art. 117, secondo comma, Cost., il coordinamento della finanza
pubblica o l'ordinamento civile.
Come si vedra', molte delle norme della legge n. 56 del 2014
devono ritenersi incostituzionali proprio perche' sono volte a
dettare una disciplina generale degli enti locali cui si riferiscono,
al di fuori degli specifici titoli di intervento della potesta'
legislativa dello Stato e, dunque, in palese violazione degli ambiti
di competenza che la Costituzione attribuisce alla potesta'
legislativa regionale.
1.3 - Considerati i contenuti e gli effetti normativi appena
illustrati, la Regione Puglia, con la deliberazione della Giunta
indicata in epigrafe, ha espresso la volonta' di impugnare davanti a
questa Ecc.ma Corte la legge n. 56 del 2014, in riferimento ad alcune
sue specifiche disposizioni normative, perche' costituzionalmente
illegittima e lesiva dell'autonomia che la Costituzione riconosce e
garantisce alle Regioni, per violazione degli articoli 3, primo
comma, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lett. p), terzo e
quarto comma, 118, primo e secondo comma, 120, secondo comma, e 133,
primo e secondo comma, della Costituzione.
L'illegittimita' costituzionale che si denuncia con il presente
ricorso si fonda sulle seguenti ragioni di diritto.
I. - La istituzione delle citta' metropolitane
I.1. - Le norme che istituiscono le Citta' metropolitane:
illegittimita' costituzionale dell'art. 1 commi 5 e primo periodo, 6,
primo periodo, e 12, della legge n. 56 del 2014, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, Cost.
Il primo gruppo specifico di norme della legge n. 56 del 2014 che
deve essere preso in considerazione concerne la istituzione delle
Citta' metropolitane.
Al riguardo deve essere notato che il legislatore statale, in
tema di Citta' metropolitane, non ha la competenza concernente la
loro istituzione. Cio' e' agevolmente desumibile da un esame delle
disposizioni costituzionali che disciplinano la competenza
legislativa statale e regionale, nonche' da quelle che riguardano
specificamente le Citta' metropolitane. Queste ultime sono
interessate, in particolare, dagli artt. 114; 117, comma secondo,
lett. p), e comma sesto; 118, primo, secondo e ultimo comma; 119,
primo, secondo e ultimo comma; 120, secondo comma, della
Costituzione.
Di tali disposizioni, solo gli artt. 117, secondo comma, lett.
p), 118, primo e secondo comma, 119, secondo e ultimo comma, fondano
una titolo di intervento della legge statale con riguardo alle Citta'
metropolitane. Il primo riguarda le loro funzioni fondamentali, gli
organi di governo e la legislazione elettorale, il secondo
l'allocazione e la disciplina delle funzioni amministrative,
attribuita allo Stato per le materie di propria competenza esclusiva
e solo nei limiti dei principi fondamentali nelle materie di cui al
terzo comma dell'art. 117, mentre il terzo riguarda l'autonomia
finanziaria e il patrimonio delle Citta' metropolitane.
Come si vede, non c'e' alcuna disposizione costituzionale che
legittima l'intervento legislativo statale volto alla istituzione
delle Citta' metropolitane. In particolare, non puo' certo essere
interpretata in tal senso la lett. p) dell'art. 117, secondo comma,
Cost. Alla luce della clausola di residualita' regionale di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost., si tratta dunque di un tema
inequivocabilmente affidato alla competenza legislativa regionale. Se
e quali Citta' metropolitane istituire sono scelte che la
Costituzione affida alle Regioni, non allo Stato. Ove poi tale scelta
venga compiuta dai legislatori competenti, essi evidentemente
dovranno adeguarsi alle norme statali dettate in attuazione delle
disposizioni costituzionali sopra menzionate.
Le norme della legge n. 56 del 2014 che istituiscono le citta'
metropolitane devono dunque ritenersi incostituzionali per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, Cost.
Le disposizioni della legge in esame direttamente interessate da
questo profilo di incostituzionalita' sono le seguenti:
il comma 5, primo periodo, ai sensi del quale «in attesa
della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e
delle relative norme di attuazione, le citta' metropolitane di
Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e
Reggio Calabria sono disciplinate dalla presente legge, ai sensi e
nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 114 e 117, secondo
comma, lettera p), della Costituzione e ferma restando la competenza
regionale ai sensi del predetto articolo 117»;
il comma 6, primo periodo, ai sensi del quale «il territorio
della citta' metropolitana coincide con quello della provincia
omonima»;
il comma 12, ai sensi del quale «le citta' metropolitane di
cui al comma 5, primo periodo, salvo quanto previsto dal comma 18 per
la citta' metropolitana di Reggio Calabria, e ai commi da 101 a 103
sono costituite alla data di entrata in vigore della presente legge
nel territorio delle province omonime».
I.2. - Le norme connesse alla istituzione delle Citta'
metropolitane: illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 6,
secondo periodo, 13, 16, 22 e 48 della legge n. 56 del 2014, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
nonche' dell'art. 133, primo e secondo comma, Cost.
Quelle prima citate sono norme di istituzione e sono
costituzionalmente illegittime per violazione dei parametri sopra
indicati. Nella legge n. 56 del 2014, tuttavia, sono presenti anche
numerose altre norme che disciplinano aspetti variamente connessi con
la istituzione ex novo delle Citta' metropolitane, riguardando
aspetti procedurali, la definizione del loro territorio, il primo
esercizio della potesta' statutaria, etc. Molte di queste norme sono
da ritenere incostituzionali in quanto adottate in assenza di titolo
di legittimazione, e quindi in violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. p), e quarto comma, Cost.
In particolare, si tratta delle seguenti norme:
il comma 13, che riguarda l'elezione e la composizione di una
conferenza statutaria per la predisposizione di una proposta di
statuto della Citta' metropolitana;
il comma 16, nella parte in cui prevede che le citta'
metropolitane esercitano le funzioni delle disciolte province, e
nella parte in cui prevede che nel caso in cui al 1° gennaio 2015 non
sia approvato lo statuto della citta' metropolitana si applichi lo
statuto della Provincia;
il comma 22, nella parte in cui prevede quanto segue: «E'
inoltre condizione necessaria, affinche' si possa far luogo a
elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio
universale, che entro la data di indizione delle elezioni si sia
proceduto ad articolare il territorio del comune capoluogo in piu'
comuni. A tal fine il comune capoluogo deve proporre la predetta
articolazione territoriale, con deliberazione del consiglio comunale,
adottata secondo la procedura prevista dall'articolo 6, comma 4, del
testo unico. La proposta del consiglio comunale deve essere
sottoposta a referendum tra tutti i cittadini della citta'
metropolitana, da effettuare sulla base delle rispettive leggi
regionali, e deve essere approvata dalla maggioranza dei partecipanti
al voto». Tale disposizione regola, sia pure per un caso specifico,
il procedimento di modifica delle circoscrizioni comunali, in
violazione degli artt. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., nonche' dell'art. 133, secondo comma, Cost. Cio' per le
seguenti ragioni: a) innanzi tutto, perche' la legge statale non
dispone della competenza a disciplinare il procedimento di modifica
delle circoscrizioni comunali, dal momento che tale oggetto non
rientra nell'ambito di cui all'art. 117, secondo comma, lett. p),
Cost., ne' di quello di alcuna altra disposizione costituzionale che
individui titoli di intervento legislativo dello Stato: si tratta
dunque di un ambito di competenza regionale di tipo residuale ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., oltretutto espressamente
oggetto di una riserva costituzionalmente stabilita a favore della
legge regionale dall'art. 133, secondo comma, Cost.; b) in secondo
luogo, perche' la disciplina posta dalla norma statale contrasta
nella sostanza con le previsioni dell'art. 133, secondo comma, Cost.,
in quanto (b1) prevede che la legge regionale possa intervenire solo
a seguito di una proposta del comune capoluogo, mentre la
disposizione costituzionale non contempla affatto una simile
limitazione della potesta' legislativa della Regione, e in quanto
(b2) prevede che il referendum sulla summenzionata proposta debba
necessariamente svolgersi senza dare "autonoma evidenza" nel
procedimento alla volonta' delle popolazioni direttamente interessate
dalla variazione territoriale, come invece e' stato chiarito dalla
giurisprudenza costituzionale (sent. n. 47 del 2003);
il comma 48, ai sensi del quale «al personale delle citta'
metropolitane si applicano le disposizioni vigenti per il personale
delle province»: questa disposizione e' incostituzionale nella misura
in cui si riferisce anche alla disciplina inerente il rapporto
d'ufficio, oltre che a quella concernente il rapporto di servizio, da
ritenersi di competenza statale in virtu' del titolo di intervento
"ordinamento civile";
il comma 6, secondo periodo, ai sensi del quale «Qualora la
regione interessata, entro trenta giorni dalla richiesta nell'ambito
della procedura di cui al predetto articolo 133, esprima parere
contrario, in tutto o in parte, con riguardo alle proposte formulate
dai comuni, il Governo promuove un'intesa tra la regione e i comuni
interessati, da definire entro novanta giorni dalla data di
espressione del parere. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa
entro il predetto termine, il Consiglio dei ministri, sentita la
relazione del Ministro per gli affari regionali e del Ministro
dell'interno, udito il parere del presidente della regione, decide in
via definitiva in ordine all'approvazione e alla presentazione al
Parlamento del disegno di legge contenente modifiche territoriali di
province e di citta' metropolitane, ai sensi dell'articolo 133, primo
comma, della Costituzione». Tale disposizione, oltre ai parametri
costituzionali indicati piu' sopra (art. 117, secondo comma, lett.
p), e quarto comma, Cost.), viola altresi' l'art. 133, primo comma,
Cost., nella parte in cui costruisce un procedimento di modifica
delle circoscrizioni provinciali derogatorio rispetto alla disciplina
costituzionale ivi prevista.
II. - Disposizioni che recano una disciplina «a regime" dei profili
organizzativi delle province e delle citta' metropolitane
II.1. - Le norme che disciplinano profili organizzativi diversi
da quelli concernenti gli organi di governo: illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11, lettere b) e c), e 89,
lett. a), per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e
quarto comma, Cost.
Posto che, come ricordato piu' sopra, in virtu' dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), Cost., lo Stato dispone della competenza
legislativa esclusiva (per quel che qui interessa) in materia di
organi di governo e legislazione elettorale (anche) delle Province e
delle Citta' metropolitane, le norme che disciplinano profili
organizzativi diversi da quelli afferenti agli organi di governo
devono ritenersi incostituzionali, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), e quarto comma, Cost.
E' incostituzionale per la ragione appena evidenziata la seguente
norma:
il comma 89, lett. a), che dispone la soppressione di enti e
agenzie provinciali o subprovinciali. La norma statale contiene una
«doppia» autoqualificazione, come «principi fondamentali della
materia» e «norme di coordinamento della finanza pubblica». Si tratta
di previsioni erronee, perche' la norma ha un evidente carattere di
dettaglio organizzativo (e - per inciso - lo Stato ha competenza
soltanto circa la organizzazione dei propri uffici e degli enti
pubblici nazionali: art. 117, secondo comma, lett. g), Cost.);
perche' la giurisprudenza costituzionale ha da tempo chiarito che i
principi fondamentali della materia devono riguardare, appunto, la
singola materia; e perche', infine, si tratta di norme a carattere
organizzativo e non di tipo finanziario.
Si noti, inoltre, che la ragione di incostituzionalita' di cui
qui si discorre vale non solo per quelle norme che disciplinano
direttamente i profili organizzativi dell'ente, ma anche per quelle
che regolano il modo in cui dovra' essere esercitata la potesta'
statutaria degli enti autonomi: ai sensi dell'art. 114, secondo
comma, Cost., infatti, Province e Citta' metropolitane approvano
propri statuti «secondo i principi fissati dalla Costituzione». Con
cio' non si vuol certo dire che gli statuti di autonomia siano
svincolati dalla subordinazione alla legge, ma che lo Stato non
dispone di una generale competenza a disciplinare la potesta'
statutaria, spettando viceversa tale potesta' alla Regione in virtu'
della clausola di residualita' (art. 117, quarto comma, Cost.). Lo
Stato puo' dunque regolare la potesta' statutaria di Province e
Citta' metropolitane solo nell'esercizio delle sue (altre)
competenze: per quel che qui rileva, dunque, soprattutto in
attuazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , Cost., e quindi
con esclusivo riferimento agli organi di governo.
Devono ritenersi incostituzionali per questa ragione le seguenti
norme:
il comma 10, ai sensi del quale «nel rispetto della presente
legge lo statuto stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione
dell'ente, ivi comprese le attribuzioni degli organi nonche'
l'articolazione delle loro competenze, fermo restando quanto disposto
dai commi 8 e 9». Nella misura in cui il riferimento
all'organizzazione dell'ente coinvolge anche profili ulteriori
rispetto agli «organi di governo», la disposizione deve ritenersi
incostituzionale;
il comma 11, lettere h) e c), con riferimento alle modalita'
di organizzazione (ma anche di esercizio) delle funzioni
metropolitane.
III. - Disposizioni che riguardano le funzioni delle province e delle
citta' metropolitane
III.1. - Premessa.
Come accennato piu' sopra, anche in questo caso e' possibile
distinguere, innanzi tutto, le norme che regolano direttamente le
funzioni, da quelle che intendono disciplinare il successivo
esercizio della potesta' statutaria degli enti autonomi in questione.
In secondo luogo, e' possibile distinguere le norme che
concernono le funzioni fondamentali di questi ultimi, da quelle che
riguardano le altre funzioni amministrative.
Ciascuno di questi sottogruppi apre a considerazioni diverse dal
punto di vista della legittimita' costituzionale. Come si accennava
piu' sopra, le norme volte ad orientare il futuro esercizio della
potesta' statutaria da parte degli enti autonomi possono ritenersi
costituzionalmente legittime solo a patto che esse si svolgano in
ambiti aliunde affidati alla competenza legislativa statale, non
disponendo lo Stato di un autonomo titolo di legittimazione a
disciplinare, in generale, la potesta' statutaria di cui all'art.
114, secondo comma, Cost. Da qui la conclusione che la legge dello
Stato, in relazione alle funzioni delle province e delle citta'
metropolitane, potra' intervenire soltanto sulla base dei seguenti
titoli:
art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.: potra' individuare
le funzioni fondamentali di questi enti, senza pero' disciplinarle
(Corte cost. n. 22 del 2014);
art. 117, secondo comma, e art. 118, secondo comma, Cost.:
potra' allocare e disciplinare le funzioni che ricadono negli ambiti
materiali di propria competenza esclusiva;
art. 117, terzo comma, Cost.: potra' porre principi
fondamentali sull'esercizio di funzioni che ricadano negli ambiti
materiali di competenza concorrente e che vengano attribuite a
province e citta' metropolitane dalla legge regionale.
Le norme statali che disciplinano funzioni degli enti di
autonomia qui in discussione che non rientrano in una di queste tre
categorie, devono dunque ritenersi evidentemente incostituzionali per
violazione, oltre che delle norme costituzionali appena indicate (le
quali indicano i limiti oltre i quali la potesta' legislativa statale
non puo' svolgersi), anche degli artt. 117, quarto comma, e 118,
secondo comma, Cost., da cui si desume chiaramente che tutti gli
interventi regolativi di funzioni che esorbitino da quanto sopra
esposto spettano alla competenza legislativa regionale.
III.2. - Incostituzionalita' dell'art. 1, commi 9, 11, 57, 89,
della legge n. 56 del 2014, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. p), terzo e quarto comma, e dell'art. 118, primo e
secondo comma, Cost.
Incorrono nella violazione delle norme costituzionali sopra
richiamate le seguenti disposizioni della legge n. 56 del 2014:
il comma 9, ai sensi del quale «la conferenza metropolitana
adotta o respinge lo statuto e le sue modifiche proposti dal
consiglio metropolitano con i voti che rappresentino almeno un terzo
dei comuni compresi nella citta' metropolitana e la maggioranza della
popolazione complessivamente residente»; se la competenza in materia
di funzioni fondamentali implica la sola possibilita' di individuarle
(sent. n. 22 del 2014), e' evidente che tra tali funzioni non puo'
essere ricompresa quella statutaria, individuata e attribuita
direttamente dalla Costituzione; la legge statale non puo' dunque
vantare alcun titolo al riguardo;
il comma 11, che prevede che lo Statuto:
«disciplina i rapporti tra i comuni e le loro unioni
facenti parte della citta' metropolitana e la citta' metropolitana in
ordine alle modalita' di organizzazione e di esercizio delle funzioni
metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in
comune, eventualmente differenziate per aree territoriali»,
disponendo inoltre che «mediante convenzione che regola le modalita'
di utilizzo di risorse umane, strumentali e finanziarie, i comuni e
le loro unioni possono avvalersi di strutture della citta'
metropolitana, e viceversa, per l'esercizio di specifiche funzioni
ovvero i comuni e le loro unioni possono delegare il predetto
esercizio a strutture della citta' metropolitana, e viceversa, senza
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»;
possa prevedere «anche su proposta della regione e comunque
d'intesa con la medesima, la costituzione di zone omogenee, per
specifiche funzioni e tenendo conto delle specificita' territoriali,
con organismi di coordinamento collegati agli organi della citta'
metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»
disponendo inoltre che «la mancata intesa puo' essere superata con
decisione della conferenza metropolitana a maggioranza dei due terzi
dei componenti»;
«regola le modalita' in base alle quali i comuni non compresi
nel territorio metropolitano possono istituire accordi con la citta'
metropolitana».
Queste disposizioni devono ritenersi incostituzionali, per
violazione dei parametri sopra evocati, nella parti in cui sono
riferite anche a funzioni amministrative ricadenti in materie di
competenza regionale concorrente o residuale ai sensi dell'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost. E' incostituzionale, altresi', la
previsione delle «deleghe di esercizio» delle funzioni amministrative
contenuta nel comma 11, per contrasto con l'art. 118, primo comma,
Cost., il quale impone attribuzioni in titolarita' secondo i principi
di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, che risultano
incompatibili con l'istituto della delega di esercizio;
il comma 57, ai sensi del quale «gli statuti delle province
di cui al comma 3, secondo periodo, possono prevedere, d'intesa con
la regione, la costituzione di zone omogenee per specifiche funzioni,
con organismi di coordinamento collegati agli organi provinciali
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»; anche questa
disposizione e' costituzionalmente illegittima, per violazione dei
parametri sopra indicati, nella parte in cui riguarda anche funzioni
ricadenti in ambiti affidati alla competenza legislativa concorrente
o residuale regionale (art. 117, terzo e quarto comma, Cost.);
il comma 89, nella parte in cui prevede che le Regioni
attribuiscano funzioni amministrative diverse da quelle
«fondamentali» promuovendo la «adozione di forme di avvalimento e
deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo
di riordino, mediante intese o convenzioni», e valorizzando «forme di
esercizio associato di funzioni da parte di piu' enti locali, nonche'
le autonomie funzionali»; si tratta di norme incostituzionali, per le
regioni sopra evidenziate, nella parte in cui riguardano anche
funzioni ricadenti in ambiti affidati alla competenza legislativa
concorrente o residuale regionale (art. 117, terzo e quarto comma,
Cost.); e' incostituzionale, altresi', la previsione delle «deleghe
di esercizio», per contrasto con l'art. 118, primo comma, Cost., il
quale impone attribuzioni in titolarita' secondo i principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, che risultano
incompatibili con l'istituto della delega di esercizio;
il comma 89, nella parte in cui prevede che «le funzioni che
nell'ambito del processo di riordino sono trasferite dalle province
ad altri enti territoriali continuano ad essere da esse esercitate
fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da parte dell'ente
subentrante; tale data e' determinata nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui al comma 92 per le funzioni di
competenza statale ovvero e' stabilita dalla regione ai sensi del
comma 95 per le funzioni di competenza regionale»; anche in questo
caso, l'illegittimita' costituzionale di tale norma e' limitata alla
parte in cui essa e' applicabile anche a funzioni ricadenti in ambiti
affidati alla competenza legislativa concorrente o residuale
regionale (art. 117, terzo e quarto comma, Cost.).
III.3. - I peculiari problemi di costituzionalita' dei commi 91,
92 e 95.
III.3.1. - Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 91, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo
e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
Il comma 91 prevede che lo Stato e le Regioni, entro tre mesi
dalla data in vigore della legge n. 56, sentite le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative, mediante un accordo in
conferenza unificata, individuino «in modo puntuale» le funzioni
«oggetto del riordino e le relative competenze».
Tale norma e' incostituzionale, per violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, Cost., e 118, secondo comma, Cost, nella parte
in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti nelle materie diverse da
quelle sulle quali lo Stato ha competenza esclusiva. L'allocazione
delle funzioni amministrative, infatti, nelle materie di competenza
concorrente e residuale regionale, spetta inequivocabilmente alle
Regioni in base all'art. 118, secondo comma, Cost. Essa dunque non
puo' essere disciplinata da una norma statale, che non puo', inoltre,
subordinare la puntuale individuazione e allocazione delle funzioni
da parte delle Regioni ad un accordo di queste ultime con altri
soggetti.
La norma e' incostituzionale anche per violazione dell'art. 3,
primo comma, Cost., nonche' dell'art. 118, primo comma, Cost., nella
misura in cui e' volta a determinare una uniforme allocazione di
funzioni amministrative agli enti di area vasta in tutte le Regioni,
in contrasto con il principio di eguaglianza-ragionevolezza (che
impone invece di distinguere il trattamento giuridico di situazioni
differenti), nonche' con il principio di differenziazione.
III.3.2. - Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 92, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo
e quarto comma, Cost., e 118, primo e secondo comma, Cost.
Il comma 92, invece, dispone quanto segue: «Entro il medesimo
termine di cui al comma 91 e nel rispetto di quanto previsto dal
comma 96, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'interno e del Ministro per gli affari
regionali, di concerto con i Ministri per la semplificazione e la
pubblica amministrazione e dell'economia e delle finanze, sono
stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza unificata, i criteri
generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle
funzioni che devono essere trasferite, ai sensi dei commi da 85 a 97,
dalle province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro
a tempo indeterminato in corso, nonche' quelli a tempo determinato in
corso fino alla scadenza per essi prevista. In particolare, sono
considerate le risorse finanziarie, gia' spettanti alle province ai
sensi dell'art. 119 della Costituzione, che devono essere trasferite
agli enti subentranti per l'esercizio delle funzioni loro attribuite,
dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali e fatto salvo
comunque quanto previsto dal comma 88. Sullo schema di decreto, per
quanto attiene alle risorse umane, sono consultate le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative. Il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri dispone anche direttamente in ordine alle
funzioni amministrative delle province in materie di competenza
statale».
Anche il comma 92 e' incostituzionale, per violazione degli artt.
117, terzo e quarto comma, Cost., e 118, secondo comma, Cost., nella
parte in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti nelle materie
diverse da quelle sulle quali lo Stato ha competenza legislativa
esclusiva, per le ragioni piu' sopra esposte in relazione al comma
91. Il comma 92, inoltre, e' incostituzionale per violazione degli
artt. 3, primo comma, e 118, primo comma, Cost. - analogamente a
quanto accade per il precedente comma 91 - perche' e' volto a
determinare un trattamento uniforme di situazioni anche molto
differenti tra loro.
Infine, ove si ritenesse che i criteri alla cui individuazione e'
preordinato il d.P.C.M. contemplato dalla previsione in esame fossero
qualificabili alla stregua di «principi fondamentali», ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., il comma 92 viola tale
disposizione costituzionale in quanto quest'ultima impone che i
suddetti principi fondamentali siano stabiliti, dallo Stato, mediante
fonte di rango legislativo, e non certo mediante decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri. Naturalmente, in tale ipotesi
rimarrebbe comunque la violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
nella parte in cui la disposizione in questione riguarda funzioni
ricadenti in ambiti di competenza residuale regionale, in quanto lo
Stato non dispone di alcun titolo di intervento legislativo al
riguardo.
III.3.3. - Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 95, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma,
e 118, secondo comma, Cost.
Per ragioni analoghe a quelle illustrate piu' sopra, deve
ritenersi incostituzionale anche il comma 95, in base al quale «la
regione, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, provvede, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative, a dare attuazione all'accordo di cui al
comma 91». Anche tale disposizione, dunque, e' incostituzionale per
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo
comma, nella parte in cui si riferisce a funzioni ricadenti in
materie diverse di quelle di competenza legislativa esclusiva
statale.
IV. - Disposizioni che riguardano le unioni di comuni
IV.1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 105,
lettere a) e b) , e comma 106, della legge n. 56 del 2014, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost.
Nella legge n. 56 del 2014 sono inoltre presenti numerose
disposizioni che dettano l'assetto organizzativo di un tipo di enti
locali diverso da quello elencato nell'art. 117, secondo comma, lett.
p) , Cost., ossia le unioni di comuni. Deve subito essere evidenziato
che, in base al diritto costituzionale vigente, lo Stato non ha una
competenza generale in materia di ordinamento degli enti locali,
potendo intervenire solo nei limiti di quanto consentito dalla
disposizione costituzionale appena citata, quindi solo per
disciplinare organi di governo, funzioni fondamentali e legislazione
elettorale dei soli enti locali costituzionalmente necessari, cioe'
Comuni, Province e Citta' metropolitane, e fatte salve le ulteriori
"incursioni" nell'ordinamento degli enti locali che siano legittimate
da altri titoli di intervento, come ad esempio (cfr. sent. n. 22 del
2014) il coordinamento della finanza pubblica (in questi termini S.
Pajno, Lo strano caso della competenza legislativa in materia di enti
locali. Un percorso attraverso la giurisprudenza costituzionale, in
federalismi.it, n. 2/2010).
In sintesi, come da tempo ha chiarito questa Ecc.ma Corte nella
sua giurisprudenza, si tratta di una competenza indiscutibilmente
"delimitata" e percio' non idonea a ricomprendere l'intera materia
spettante al legislatore statale prima della legge cost. n. 3 del
2001 e coincidente con il c.d. "ordinamento degli enti locali" (di
recente, nella sent. n. 220 del 2013, questa Corte ha parlato di
«componenti essenziali dell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti»
espressamente contemplati nella citata norma costituzionale - cfr.
par. 12.1. del Considerato in diritto). A tacer d'altro, non si
comprenderebbe, altrimenti, il senso e la portata normativa
dell'avvenuta abrogazione del vecchio art. 128 Cost. («Le Province e
i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi
generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni») ad opera
della medesima legge cost. n. 3 del 2001. Da tale considerazione,
dunque, discende agevolmente la conclusione della incostituzionalita'
delle norme qui in discussione.
Infatti, e' del tutto evidente che alcune delle norme in tema di
unioni di comuni contenute nella legge n. 56 del 2014 hanno una
chiara ed univoca vocazione ordinamentale generale, esorbitando
dunque, quanto al loro specifico oggetto, dai limiti posti alla
competenza statale dall'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.; del
resto, dal punto di vista "soggettivo", esse riguardano enti locali
diversi da quelli menzionati dalla citata disciplina costituzionale.
E' dunque da un duplice punto di vista che tali disposizioni
esorbitano dalla competenza legislativa esclusiva statale. D'altra
parte, non essendo in alcun modo riconducibili ad altri titoli di
intervento in vario senso "trasversali" dello Stato, ed in
particolare all'obiettivo del contenimento della spesa pubblica, tali
norme violano palesemente la competenza regionale, e sono dunque da
ritenersi incostituzionali per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. p) , e quarto comma, Cost.
Questo profilo di incostituzionalita' riguarda, in particolare,
le seguenti disposizioni:
il comma 105, concernente il consiglio dell'unione di comuni
(lett. a) e il suo statuto (lett. b);
il comma 106, concernente i principi di organizzazione e
funzionamento, le soglie demografiche minime e gli ambiti
territoriali di esercizio delle funzioni.
V. - Disposizioni che riguardano le fusioni di comuni
V.1. - Premessa.
Come gia' accennato, anche in questo caso e' possibile
individuare piu' sottogruppi:
e1): disposizioni che riguardano il procedimento di fusione;
e2): disposizioni che riguardano aspetti mganizativi del
comune derivante da fusione;
e3) disposizioni concernenti l'esercizio delle funzioni del
comune risultante da fusione, sia amministrative che statutaria;
e4) disposizioni riguardanti aspetti finanziari e tributari.
Al riguardo, debbono essere lamentati i seguenti profili di
illegittimita' costituzionale.
V.2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 130, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, e
133, secondo comma, Cost.
Le disposizioni che riguardano il procedimento di fusione non
sono in alcun modo legittimate dalle competenze statali in materia di
ordinamento degli enti locali, il quale - lo si ricorda - sono
limitate alle funzioni fondamentali, agli organi di governo, e alla
legislazione elettorale di comuni citta' metropolitane e province. Il
procedimento di fusione, evidentemente, non rientra in tali ambiti.
Esso dunque pertiene senz'altro, e senza residui, alla potesta'
legislativa residuale regionale ex art. 117, quarto comma, Cost. Le
norme che lo disciplinano, quindi, sono incostituzionali per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost., nonche' specificamente dell'art. 133, secondo comma, Cost.,
che fonda esplicitamente una competenza legislativa regionale al
riguardo.
Questa ragione di incostituzionalita' riguarda specificamente il
comma 130, nella parte in cui prevede che «i comuni possono
promuovere il procedimento di incorporazione in un comune contiguo»,
e che «le popolazioni interessate sono sentite ai fini dell'articolo
133 della Costituzione mediante referendum consultivo comunale,
svolto secondo le discipline regionali e prima che i consigli
comunali deliberino l'avvio della procedura di richiesta alla regione
di incorpora ione. Nel caso di aggregazioni di comuni mediante
incorporazione e' data facolta' di modificare anche la denominazione
del comune».
V.3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 117, 124,
lett. c), 130, terzo periodo, e 133, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), e quarto comma.
Analogamente a quanto osservato piu' sopra, le disposizioni
concernenti le funzioni dei comuni risultanti da fusione sono
costituzionalmente legittime solo ove dettate in ambiti di competenza
statale, ossia: a) materie di competenza esclusiva statale, ed in
particolare funzioni fondamentali (art. 117, secondo comma, lett. p)
; b) principi fondamentali concernenti funzioni amministrative
ricadenti nelle materie di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Alla luce di tale considerazione, devono ritenersi
incostituzionali, in quanto esorbitanti da tali limiti, le seguenti
disposizioni:
comma 117, nella parte in cui introduce il comma 2 dell'art.
15 del d.lgs. n. 267 del 2000 («I comuni che hanno dato avvio al
procedimento di fusione ai sensi delle rispettive leggi regionali
possono, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, mediante
approvazione di testo conforme da parte di tutti i consigli comunali,
definire lo statuto che entrera' in vigore con l'istituzione del
nuovo comune e rimarra' vigente fino alle modifiche dello stesso da
parte degli organi del nuovo comune istituito. Lo statuto del nuovo
comune dovra' prevedere che alle comunita' dei comuni oggetto della
fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di
decentramento dei servizi»);
comma 124, lett. c), secondo il quale «in assenza di uno
statuto provvisorio, fino alla data di entrata in vigore dello
statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale del
nuovo comune si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni
dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio
comunale del comune di maggiore dimensione demografica tra quelli
estinti»;
comma 130, nella parte in cui stabilisce che «lo statuto del
comune incorporante prevede che alle comunita' del comune cessato
siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento
dei servizi. A tale scopo lo statuto e' integrato entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della legge regionale di
incorporazione».
I commi 117, 124 e 130, limitatamente alle parti sopra indicate,
sono dunque incostituzionali, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. p), e quarto comma, Cost., poiche' pongono norme che
riguardano le funzioni dei comuni risultanti da fusione, che non sono
riconducibili alla prima delle disposizioni costituzionali citate,
non essendo peraltro qualificabili principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
La ragione di illegittimita' costituzionale appena evidenziata
vale anche per il comma 133, ai sensi del quale «i comuni risultanti
da una fusione hanno tempo tre anni dall'istituzione del nuovo comune
per adeguarsi alla normativa vigente che prevede l'omogeneizzazione
degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionafizzazione
della partecipazione a consorzi, aziende e societa' pubbliche di
gestione, salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore».
Tale disposizione, tuttavia, potrebbe essere ritenuta in grado di
esprimere un principio fondamentale ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost. In quanto tale deve dunque essere ritenuta
costituzionalmente illegittima solo nella parte in cui riguarda anche
funzioni ricadenti in materia di competenza residuale regionale.
VI. - Disposizioni che prevedono poteri sostitutivi
VI.1. - Premessa.
Infine, la legge n. 56 del 2014 contiene alcune disposizioni che
prevedono l'esercizio, da parte del Governo, del potere sostitutivo
straordinario ex art. 120, secondo comma, Cost. Si tratta di norme
che pongono problemi di costituzionalita' parzialmente differenti e
che debbono essere esaminati disgiuntamente.
VI.2. - Incostituzionalita' dell'art. 1, commi 17, 81 e 83, della
legge n. 56 del 2014, per violazione dell'art. 114, secondo comma,
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) e quarto comma, dell'art. 120,
secondo comma, Cost.
Le disposizioni indicate in epigrafe prevedono tutte che il
Governo eserciti il potere sostitutivo straordinario nel caso di
mancato tempestivo esercizio della potesta' statutaria delle Citta'
metropolitane e delle Province. Queste disposizioni sono
incostituzionali per due diverse ragioni.
Innanzitutto, e' del tutto evidente che l'unica clausola
legittimante l'intervento surrogatorio che potrebbe essere invocata
dallo Stato al riguardo e' quella dell'«unita' giuridica». Si deve
pero' rilevare come il mancato tempestivo esercizio della potesta'
statutaria da parte degli enti di autonomia in questione mai puo'
provocare danni tanto gravi agli interessi che l'art. 120, secondo
comma, Cost., e' volto a tutelare, poiche' l'assetto delle Citta'
metropolitane e delle Province e' tanto analiticamente disciplinato
proprio dalla legge n. 56 del 2014, che l'eventuale mancanza dello
statuto di autonomia darebbe solo luogo a qualche inconveniente, ma a
nulla di piu'.
La seconda ragione di incostituzionalita' deve essere evidenziata
per l'ipotesi in cui si ritenesse infondata la prima. Anche ove si
ritenesse che il mancato tempestivo esercizio della potesta'
statutaria possa, in talune circostanze, pregiudicare l'unita'
giuridica della Repubblica, la norma e' incostituzionale nella misura
in cui consente l'intervento sostitutivo in ogni caso, senza aver
riguardo per le peculiarita' delle concrete circostanze, che possono
essere anche molto diverse l'una rispetto all'altra, anche in
considerazione del fatto che la potesta' statutaria, ovviamente, si
presta ad un esercizio frazionato nel tempo.
VI.3. - Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 95, della legge n.
56 del 2014, per violazione dell'art. 3, primo comma, dell'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost., dell'art. 118, primo e secondo comma, e
dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Il comma 95 della legge n. 56 del 2014 cosi' dispone: «La
regione, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, provvede, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative, a dare attuazione all'accordo di cui al
comma 91. Decorso il termine senza che la regione abbia provveduto,
si applica l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131». Piu'
sopra sono state evidenziate le gravi violazioni della Costituzione
perpetrate dal meccanismo predisposto dal comma 91. La norma qui in
discussione, essendo volta a garantire con un potere sostitutivo
straordinario proprio quel meccanismo, e' evidentemente gravata dalle
stesse ragioni di incostituzionalita', alle quale si deve aggiungere
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., perche' essa
ipotizza l'esercizio di un potere surrogatorio non solo in assenza di
qualunque presupposto legittimante, ma anzi a garanzia di obblighi
imposti alla Regione in modo incostituzionale.
VII. - Sintesi delle questioni proposte
In chiusura del presente ricorso, la Regione Puglia ritiene
opportuno, per maggiore chiarezza e per agevolare la trattazione
della causa, offrire una sintetica ricapitolazione delle questioni di
legittimita' costituzionale sottoposte al giudizio di questa Ecc.ma
Corte.
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 5, primo
periodo, 6, primo periodo, e 12, della legge n. 56 del 2014, che
dettano disposizioni istitutive delle Citta' metropolitane, per
violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone della competenza legislativa
necessaria, potendo solo dettare le norme concernenti le funzioni
fondamentali, la legislazione elettorale e gli organi di governo
degli enti territoriali in questione.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 6, secondo
periodo, 13, 16, 22 e 48„ della legge n. 56 del 2014, nella misura in
cui pongono norme inscindibilmente connesse alla istituzione delle
Citta' metropolitane, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato, non disponendo della competenza a
istituire le Citta' metropolitane, non dispone neanche della
competenza a disciplinare gli aspetti connessi a tale istituzione
(nel particolare caso del comma 22, violazione anche dell'art. 133,
secondo comma, Cost., in quanto il procedimento di modifica delle
circoscrizioni comunali e' oggetto di una esplicita riserva a favore
della legge regionale, senza che la legge statale possa ritenersi in
alcun modo abilitata ad integrare il precetto costituzionale,
oltretutto in palese contrasto sostanziale con quest'ultimo sia
perche' prevede che la legge regionale possa intervenire solo a
seguito di una proposta del comune capoluogo, mentre la disposizione
costituzionale non contempla affatto una simile limitazione della
potesta' legislativa della Regione, sia perche' prevede che il
referendum sulla summenzionata proposta debba necessariamente
svolgersi senza dare «autonoma evidenza» nel procedimento alla
volonta' delle popolazioni direttamente interessate dalla variazione
territoriale, come invece e' stato chiarito dalla giurisprudenza
costituzionale - sent. n. 47 del 2003).
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 6, secondo
periodo, della legge n. 56 del 2014, nella parte in cui disciplina il
procedimento di modifica dei territori di province e citta'
metropolitane prevedendo che, in caso di dissenso regionale, il
Governo debba promuovere un'intesa tra la regione e i comuni
interessati, e che in caso di mancato raggiungimento di quest'ultima
«il Consiglio dei ministri, sentita la relazione del Ministro per gli
mari regionali e del Ministro dell'interno, udito il parere del
presidente della regione, decide in via definitiva in ordine
all'approvazione e alla presentazione al Parlamento del disegno di
legge contenente modifiche territoriali di province e di citta'
metropolitane, ai sensi dell'art. 133, primo comma, della
Costituzione», per violazione:
dell'art. 133, primo comma, Cost., in quanto costruisce un
procedimento di modifica delle circoscrizioni provinciali derogatorio
rispetto alla disciplina costituzionale ivi prevista.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11,
lettere b) e c), e 89, lett. a), della legge n. 56 del 2014, nella
parte in cui pongono norme concernenti aspetti organizzativi delle
citta' metropolitane e delle province diversi da quelli concernenti
gli «organi di governo», per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone della competenza a disciplinare
gli aspetti organizzativi di citta' metropolitane e province diversi
da quelli indicati nella sopra citata lett. p), ossia diversi dagli
«organi di governo» di tali enti.
5) Incostituzionalita' dell'art. 1, commi 9, 11, 57, 89, della
legge n. 56 del 2014, nella misura in cui disciplinano funzioni delle
province e delle citta' metropolitane non riconducibili alla
competenza dello Stato in materia di funzioni fondamentali o nelle
altre materie di competenza esclusiva di quest'ultimo, per
violazione:
degli artt. 117, secondo comma, lett. p), quarto comma, e
118, secondo comma, Cost., in quanto lo Stato non dispone di alcuna
competenza legislativa al riguardo.
6) Incostituzionalita' dell'art. 1, commi 11 e 89, della legge n.
56 del 2014, nella parte in cui contemplano espressamente l'istituto
della «delega di esercizio», per violazione:
dell'art. 118, primo comma, Cost., il quale impone
attribuzioni delle funzioni amministrative solo in titolarita'
secondo i principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza,
che risultano incompatibili con l'istituto della delega di esercizio.
7) Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 91, della legge n. 56
del 2014, che prevede che lo Stato e le Regioni, entro tre mesi dalla
data in vigore della legge n. 56, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative, mediante un accordo in conferenza
unificata, individuino «in modo puntuale» le funzioni «oggetto del
riordino e le relative competenze», per violazione:
degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., e 118, secondo
comma, Cost, nella parte in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti
nelle materie diverse da quelle sulle quali lo Stato ha competenza
esclusiva, in quanto l'allocazione delle funzioni, nelle materie di
competenza concorrente e regionale residuale, spetta alle Regioni in
base all'art. 118, secondo comma, Cost., dovendosi altresi' escludere
che la puntuale individuazione e allocazione delle funzioni da parte
delle Regioni possa essere subordinata ad un accordo di queste ultime
con altri soggetti.
dell'art. 3, primo comma, Cost., e dell'art. 118, primo
comma, Cost., nella misura in cui la previsione e' volta a
determinare una uniforme allocazione di funzioni amministrative agli
enti di area vasta in tutte le Regioni, in contrasto con il principio
di eguaglianza-ragionevolezza (che impone invece di distinguere il
trattamento giuridico di situazioni differenti) e con il principio di
differenziazione.
8) Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 92, della legge n. 56
del 2014, il quale prevede che con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno e del
Ministro per gli affari regionali, di concerto con i Ministri per la
semplificazione e la pubblica amministrazione e dell'economia e delle
finanze, siano stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza
unificata, i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse
all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite, ai sensi
dei commi da 85 a 97, dalle province agli enti subentranti, per
violazione:
degli artt. 3, primo comma, e 118, primo comma, Cost., nella
misura in cui e' volta a determinare una uniforme allocazione di
funzioni amministrative agli enti di area vasta in tutte le Regioni,
in contrasto con il principio di eguaglianza-ragionevolezza (che
impone invece di distinguere il trattamento giuridico di situazioni
differenti) e con il principio di differenziazione;
degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost, e 118, secondo
comma, Cost., nella parte in cui si rivolge anche a funzioni
ricadenti nelle materie diverse da quelle sulle quali lo Stato ha
competenza esclusiva, in quanto l'allocazione delle funzioni
amministrative, nelle materie di competenza concorrente e regionale
residuale, spetta alle Regioni in base all'art. 118, secondo comma,
Cost.;
nonche', in via subordinata rispetto a tale ultima questione, ove
si ritenesse che i criteri alla cui individuazione e' preordinato il
d.P.C.M. contemplato dalla previsione in esame fossero qualificabili
alla stregua di «principi fondamentali» della materia, per
violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui si
rivolge a funzioni ricadenti nelle materie di competenza concorrente,
in quanto tale disposizione costituzionale impone che i principi
fondamentali siano stabiliti, dallo Stato, mediante fonte di rango
legislativo, e non certo mediante decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri;
dell'art. 117, quarto comma, Cost., nella parte in cui si
rivolge a funzioni ricadenti in ambiti di competenza legislativa
residuale regionale, in quanto lo Stato non dispone di alcun titolo
di legittimazione al riguardo.
9) Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 95, della legge n. 56
del 2014, in base al quale «la regione, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, provvede, sentite le
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, a dare
attuazione all'accordo di cui al comma 91», per violazione:
degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo comma,
Cost., nella parte in cui si riferisce a funzioni ricadenti in
materie diverse di quelle di competenza esclusiva statale, poiche' lo
Stato non dispone di alcune competenza legislativa al riguardo
10) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 105, lettere
a) e b), e 106, della legge n. 56 del 2014, che disciplinano
l'assetto organizzativo delle unioni di comuni, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., in quanto, in base al diritto costituzionale vigente, lo Stato
non ha una competenza generale in materia di ordinamento degli enti
locali, potendo intervenire solo nei limiti di quanto consentito
dalla disposizione costituzionale appena citata, quindi solo per
disciplinare organi di governo, funzioni fondamentali e legislazione
elettorale dei soli enti locali costituzionalmente necessari, cioe'
comuni, province e citta' metropolitane, e fatte salve altre
«incursioni» nell'ordinamento degli enti locali che siano legittimate
da altri titoli di intervento, che nella specie non ricorrono.
11) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 130, della
legge n. 56 del 2014, nella parte concernente il procedimento di
fusione tra comuni, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., in quanto le disposizioni che riguardano il procedimento di
fusione non sono in alcun modo legittimate dalle competenze statali
in materia di ordinamento degli enti locali che sono limitate alle
funzioni fondamentali, agli organi di governo, e alla legislazione
elettorale di comuni citta' metropolitane e province, dovendosi
dunque ritenere che il procedimento di fusione pertiene senza
residui, alla potesta' legislativa residuale regionale ex art. 117,
quarto comma, Cost.;
12) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 117, 124 e
130, terzo periodo della legge n. 56 del 2014, nella parte in cui
disciplinano vari aspetti dell'esercizio della potesta' statutaria da
parte dei comuni frutto di fusione, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone di alcuna competenza in grado
di legittimare tali norme, non rientrando la disciplina della
potesta' statutaria comunale nell'ambito della potesta' esclusiva di
cui alla sopracitata lett. p), ne' in alcun altro ambito affidato
alla legislazione statale.
13) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 133, della
legge n. 56 del 2014, ai sensi del quale «i comuni risultanti da una
fusione hanno tempo tre anni dall'istituzione del nuovo comune per
adeguarsi alla normativa vigente che prevede l'omogeneizzazione degli
ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della
partecipazione a consorzi, aziende e societa' pubbliche di gestione,
salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore», nella parte
in cui riguarda anche funzioni ricadenti in materia di competenza
residuale regionale, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost., in quanto l'unico titolo che lo Stato ha per dettare norme
similari e' la possibilita' di porre principi fondamentali in materie
di competenza concorrente, non valendo al riguardo le competenze al
medesimo attribuite dalla citata lett. p) , e risultando dunque prive
di titolo ove riferite a funzioni ricadenti in materie di competenza
regionale residuale.
14) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 17, 81 e 83,
della legge n. 56 del 2014, che prevedono l'esercizio del potere
sostitutivo straordinario in caso di mancato tempestivo esercizio
della potesta' statutaria delle province e delle citta'
metropolitane, per violazione:
degli artt. 114, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost.,
in quanto il mancato tempestivo esercizio dell'autonomia statutaria
da parte degli enti di autonomia in questione mai puo' provocare
danni tanto gravi agli interessi che l'art. 120, secondo comma,
Cost., e' volto a tutelare, ed in particolare quello dell'unita'
giuridica, poiche' l'assetto delle Citta' metropolitane e delle
Province e' tanto analiticamente disciplinato proprio dalla legge n.
56 del 2014, che l'eventuale mancanza dello statuto di autonomia
darebbe solo luogo a qualche inconveniente, ma a nulla di piu';
degli artt. 114, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost.,
nella misura in cui le norme indicate consentono l'intervento
sostitutivo in ogni caso, senza aver riguardo per le peculiarita'
delle concrete circostanze, che possono essere anche molto diverse
l'una rispetto all'altra, anche in considerazione del fatto che la
potesta' statutaria, ovviamente, si presta ad un esercizio frazionato
nel tempo.
15) Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 95, della legge n. 56
del 2014, nella parte in cui dispone che «la regione, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvede,
sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, a
dare attuazione all'accordo di cui al comma 91», e che «decorso il
termine senta che la regione abbia provveduto, si applica l'art. 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131», per violazione:
degli artt. 3, primo comma, 117, terzo e quarto comma, Cost.,
118, primo e secondo comma, e 120, secondo comma, Cost., in quanto la
norma, essendo volta a garantire con un potere sostitutivo
straordinario il sistema previsto dal precedente comma 91, come si e'
visto (cfr. sopra, n. 7) incostituzionale poiche' prevede meccanismi
di allocazione di funzioni amministrative ricadenti in materie
regionali, nonche' poiche' volta a determinare effetti uniformi tra
tutti i diversi enti di area vasta in contrasto con i principi di
eguaglianza-ragionevolezza e differenziazione, e' a sua volta gravata
dalle medesime incostituzionalita', non essendo inoltre tale potere
sostitutivo straordinario giustificato da alcuno dei presupposti
legittimanti indicati nella relativa disposizione costituzionale.
P. Q. M.
La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimita' costituzionale della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni), nei limiti e nei termini
sopra esposti.
Con ossequio.
Bari-Roma, 4 giugno 2014
Avv. Prof.: Marcello Cecchetti
