Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 17  marzo  2015  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 18 del 2015-05-06)

    Ricorso del Presidente del  Consiglio  dei  ministri  in  carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura  Generale  dello  Stato,  C.F.
…, n. fax … ed indirizzo p.e.c. per il ricevimento
degli atti …, presso  i  cui  uffici
domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
    Contro la regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, con sede in Firenze, piazza del Duomo n. 10.
    Per la  dichiarazione  di  illegittimita'  costituzionale,  degli
articoli 13, 15, comma 3, 18, commi 1 e 6, 19, 23, 31, comma 1, lett.
g) della legge regione Toscana  7  gennaio  2015,  n.  1,  intitolata
«Disposizioni in materia di programmazione  economica  e  finanziaria
regionale  e  relative  procedure  contabili.  Modifiche  alla  legge
regionale n.  20/2008»  pubblicata  nel  Bollettino  ufficiale  della
regione Toscana 14 gennaio 2015, n. 1, per contrasto con gli articoli
81, 97 e 117, comma 2, lett.  e),  della  Costituzione,  del  decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e della legge 24 dicembre 2012, n.
243.
    E cio' a seguito  ed  in  forza  della  delibera  di  impugnativa
assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 3 marzo 2015.
 
                              F a t t o
 
    La legge della regione  Toscana  n.  1  del  2015  e'  intitolata
«Disposizioni in materia di programmazione  economica  e  finanziaria
regionale  e  relative  procedure  contabili.  Modifiche  alla  legge
regionale n. 20/2008».
    Si premette che il decreto legislativo n. 118 del 2011 e  s.m.i.,
disciplina l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli  schemi  di
bilancio delle regioni, ai sensi dell'art. 117,  comma  2,  lett.  e)
Cost., riguardante la potesta' legislativa esclusiva dello  Stato  in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
    La materia  contabile  non  e',  pertanto,  nella  disponibilita'
legislativa delle regioni, alle quali e'  riservata  la  facolta'  di
emanare  regolamenti  contabili  meramente  applicativi  del  decreto
legislativo n. 118 del 2011.
    Cio' a garanzia dell'unitarieta' della disciplina  contabile  dei
bilanci pubblici e, piu' in particolare,  di  quelli  delle  regioni,
che, in passato, in applicazione del decreto legislativo  n.  76  del
2000, hanno normato la materia contabile ciascuna con  propria  legge
regionale, creando  la  disomogeneita'  dei  sistemi  contabili  che,
ancora oggi, caratterizza i bilanci regionali, con  pesanti  ricadute
anche  sul  sistema  economico  nazionale,  quali,  ad  esempio,   la
formazione delle ingenti masse  di  debiti  commerciali  della  P.A.,
imputabili per circa la meta' alle regioni e dovute,  essenzialmente,
all'uso di regole contabili  non  adeguate.  Infatti,  dei  circa  60
miliardi di  debiti  commerciali  accumulati  dalla  P.A.,  oltre  30
miliardi sono stati contratti dalle regioni.
    Tanto premesso, la legge regionale in esame prevede  disposizioni
in materia di programmazione  economica  e  finanziaria  regionale  e
relative procedure contabili che possono essere  raggruppate  in  tre
categorie:
        1) disposizioni applicative del decreto  legislativo  n.  118
del 2011, corretto e integrato dal decreto  legislativo  n.  126  del
2014;
        2) disposizioni che riproducono quanto previsto  dal  decreto
legislativo n. 118 del 2011;
        3) disposizioni che derogano al decreto  legislativo  n.  118
del 2011.
    Le prime, conformemente a quanto previsto  dal  suddetto  decreto
legislativo n. 118  del  2011,  rappresentano  un'applicazione  dello
stesso.
    Tra le seconde si annoverano  gli  artt.  13  e  19  della  legge
regionale n. 1 del 2015.
    L'art. 13 cit. (Legislazione ordinaria) dispone: «1. La  regione,
nel  rispetto  dei  principi  dettati  dall'art.   38   del   decreto
legislativo  n.  118/2011,  conforma  la  propria  legislazione  alle
seguenti tipologie:
        a) leggi che prevedono spese a carattere continuativo  e  non
obbligatorio, determinando gli obiettivi da raggiungere, le procedure
da seguire e le caratteristiche dei relativi interventi regionali;
        b) leggi che dispongono spese a carattere pluriennale;
        c) leggi che prevedono spese  a  carattere  obbligatorio  che
definiscono l'attivita' e gli interventi regionali in  modo  tale  da
predeterminarne indirettamente l'ammontare dei relativi  stanziamenti
attraverso  il  riconoscimento  a  terzi  del  diritto  ad   ottenere
prestazioni finanziarie o mediante la  creazione  di  automatismi  di
spesa;
        d) leggi che  istituiscono  o  sopprimono  entrate  regionali
oppure ne variano il gettito, disciplinando diversamente  i  relativi
elementi costitutivi.
    2.  Le  leggi  di  cui  al  comma  1,  lettera  a),  stabiliscono
direttamente  l'ammontare  delle  spese  per  ciascuno   degli   anni
considerati nel bilancio di previsione,  da  intendersi  come  limite
massimo, indicandone in termini di competenza la relativa  copertura,
e rinviano alla legge di bilancio la quantificazione  dell'onere  per
gli esercizi successivi.
    3.  Le  leggi  di  cui  al  comma  1,  lettera  b),   determinano
l'ammontare  complessivo  della  spesa,  da  intendersi  come  limite
massimo, nonche' la quota eventualmente  a  carico  del  bilancio  in
corso e degli esercizi  successivi,  e  ne  indicano  in  termini  di
competenza la relativa copertura.
    4. Le leggi di cui al comma 1, lettera c),  quantificano  l'onere
annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di
previsione, nonche' l'onere a regime, e ne  indicano  in  termini  di
competenza la relativa copertura.
    5. Le leggi di cui al  comma  1,  lettera  d),  quantificano  gli
effetti  che,   nei   singoli   esercizi   ed   a   regime,   saranno
presuntivamente prodotti dalle relative disposizioni e ne indicano in
termini di competenza la relativa copertura».
    L'art. 19 cit. (Bilancio  finanziario  gestionale  e  variazioni)
prevede: «1. La Giunta  regionale  approva  il  bilancio  finanziario
gestionale, articolato in capitoli ed eventualmente in articoli.
    2. I capitoli riguardano l'oggetto dell'entrata o della  spesa  e
sono raccordati al quarto livello del piano dei conti di cui all'art.
4 del decreto legislativo n. 118/2011. I  capitoli  di  entrata  sono
costruiti in modo da mantenere distinte le  entrate  con  vincolo  di
destinazione.  I  capitoli  di  spesa  sono  articolati  in  modo  da
mantenere distinte le spese a carattere vincolato o  obbligatorio  ed
in modo da assicurare la ripartizione delle risorse fra i  centri  di
responsabilita' amministrativa.
    3. L'assegnazione delle risorse finanziarie ai dirigenti titolari
dei  centri  di  responsabilita'  amministrativa  e'  effettuata   in
conformita' a quanto disposto dalla legge regionale 8  gennaio  2009,
n. 1 (Testo unico in materia  di  organizzazione  e  ordinamento  del
personale).
    4. Le variazioni del bilancio finanziario  gestionale  nonche'  i
prelevamenti dai fondi di riserva e dai fondi speciali, sono disposte
dalla Giunta regionale.
    5. E' fatta salva  la  competenza  del  dirigente  competente  in
materia di bilancio in  ordine  all'istituzione  delle  tipologie  di
entrata con stanziamento a zero di cui all'art. 51, comma 6,  lettera
b), del decreto legislativo  n.  118/2011,  nonche'  alle  variazioni
relative alle partite di giro e alle operazioni per conto di terzi».
    Il terzo gruppo, infine, ricomprende gli articoli 15, comma 3, 18
commi l e 6, 23 e 31, comma 1, lett.  g).  Di  tali  disposizioni  si
riporta di seguito il testo.
    Art. 15 (Fondi speciali), comma 3: «Nel corso  dell'esercizio  le
disponibilita' dei fondi speciali possono essere utilizzate anche per
fornire la  copertura  a  provvedimenti  legislativi  non  ricompresi
nell'elenco di cui al comma 1, a condizione che il  provvedimento  da
coprire indichi gli interventi inseriti nell'elenco  ai  quali  viene
sottratta la relativa copertura».
    Art. 18 (Procedimento di  adozione  della  legge  di  stabilita',
delle leggi ad essa collegate e della legge di  bilancio),  comma  1:
«Entro il 31 ottobre di ogni anno, la Giunta  regionale  presenta  al
Consiglio regionale la proposta di legge di bilancio, la proposta  di
legge di  stabilita'  e  le  eventuali  proposte  di  legge  ad  essa
collegate»; comma 6:  «L'esercizio  provvisorio  e'  autorizzato  dal
Consiglio regionale con legge proposta dalla Giunta regionale, per un
periodo non superiore a quello stabilito dallo Statuto».
    Art. 23 (Assegnazioni con vincolo di destinazione): «1. Nei  casi
di assegnazioni comunitarie e statali con vincolo di destinazione, la
regione  puo'  stanziare  somme  eccedenti  quelle  assegnate,  ferme
restando, per le spese relative a funzioni delegate, le  disposizioni
statali che disciplinano tali funzioni.
    2. La regione, qualora abbia  impegnato  in  un  esercizio  spese
eccedenti le risorse ad essa assegnate dallo  Stato  con  vincolo  di
destinazione, ha facolta'  di  compensare  tali  maggiori  spese  con
minori  stanziamenti  per  lo   stesso   scopo   nei   due   esercizi
immediatamente successivi. Nei bilanci relativi a tali  esercizi,  le
assegnazioni statali per scopi gia' soddisfatti con  i  finanziamenti
aggiuntivi regionali sono sottratte alla loro  destinazione.  Analoga
facolta' riguarda le assegnazioni ricevute da altri  soggetti,  salvo
che cio' sia espressamente  escluso  dalla  disciplina  dei  relativi
rapporti».
    Art. 31 (Regolamento di attuazione), comma  1:  «Con  regolamento
della Giunta regionale, nel rispetto di quanto previsto  dal  decreto
legislativo  n.  118/2011  e  dai  principi  contabili  generali   ed
applicati ad esso allegati, sono disciplinate tra l'altro: [...]
        g) le modalita' per la gestione delle  aperture  di  credito,
delle casse economali, delle altre spese di minuto  importo,  nonche'
la disciplina degli agenti della riscossione;
    [...]».
    Le  disposizioni  della  legge   regionale   summenzionate   sono
illegittime  e,  giusta  determinazione  assunta  dal  Consiglio  dei
ministri nella seduta del 3 marzo 2015, sono impugnate per i seguenti
 
                             M o t i v i
 
1. Illegittimita' degli articoli 13 e 19, legge regionale  n.  1  del
2015 per violazione degli articoli 81, 97 e 117, comma 2,  lett.  e),
della Costituzione, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118  e
della legge 24 dicembre  2012,  n.  243,  recante  «Disposizioni  per
l'attuazione  del  principio  del  pareggio  di  bilancio  ai   sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione».
    Gli  articoli  oggetto  d'impugnazione  riproducono  norme   gia'
contenute  nel  decreto  legislativo  n.  118   del   2011,   recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei  sistemi  contabili  e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei  loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42».
    In particolare, l'art. 13, in materia di  legislazione  regionale
concernente gli strumenti di  programmazione  finanziaria,  riproduce
quanto disposto dall'art. 38 del decreto legislativo n. 118 del 2011,
mentre l'art.  19  (Bilancio  finanziario  gestionale  e  variazione)
riproduce, in parte, quanto previsto dall'art. 39 (soprattutto  comma
10 e ss.) del citato decreto legislativo n. 118 del 2011.
    Le  citate  disposizioni  regionali  riprendono   la   disciplina
statale, il cui contenuto viene, pero', riformulato in  maniera  poco
chiara  sia  nella  forma  che  nelle   implicazioni   finali.   Esse
interferiscono, cosi',  con  la  disciplina  dell'armonizzazione  dei
bilanci pubblici recata dal citato decreto legislativo e si  pongono,
pertanto, in contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. e) Cost.,  che,
a seguito della novella inserita con la legge costituzionale n. 1 del
2012, assegna allo Stato potesta' legislativa esclusiva in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici».
    Una delle finalita' del decreto  legislativo  n.  118  del  2011,
invero, e' quella di assicurare l'omogeneita' nei sistemi contabili e
negli schemi di bilancio delle regioni, fornendo un'unica  disciplina
cui le regioni stesse devono far riferimento, al fine di disporre  di
un linguaggio comune per il consolidamento dei conti  pubblici,  come
previsto anche dalle leggi n. 42 e n. 196 del 2009.
    Anche la legge n.  242  del  2012,  contenente  disposizioni  per
l'attuazione  del  principio  del  pareggio  di  bilancio  ai   sensi
dell'art. 81, comma 6, Cost., richiede un linguaggio contabile comune
per tutti gli enti territoriali.
    Si tratta di un'esigenza riconnessa al principio  dell'equilibrio
dei  bilanci  e  alla  sostenibilita'  del   debito   pubblico   che,
attualmente, trova espressione nel primo comma dell'art. 97 Cost., il
quale rimanda anche  agli  obblighi  derivanti  dalla  partecipazione
dell'Italia all'Unione europea.
    Le  disposizioni  impugnate,  nel  rimodulare  il  tenore   delle
corrispondenti  norme  statali,  finiscono   con   l'ingenerare   una
situazione di incertezza che confligge con  l'esigenza  di  chiarezza
che caratterizza la materia in esame  e,  comunque,  esorbitano,  dal
perimetro  entro  il  quale  deve  essere  riconosciuta  la  potesta'
legislativa delle regioni in materia.
2. Illegittimita' degli articoli 15, comma 3, 18, commi 1 e 6,  23  e
31, comma 1, lett. g), legge regionale n. 1 del 2015  per  violazione
degli articoli 81, 97 e 117, comma 2 lett. e) della Costituzione, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e della legge 24  dicembre
2012, n. 243, recante «Disposizioni per  l'attuazione  del  principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81,  sesto  comma,  della
Costituzione».
    Le disposizioni impugnate con il presente motivo contengono norme
derogatorie  del  decreto  legislativo  n.  118  del  2011,   recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei  sistemi  contabili  e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei  loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», rispetto al quale, dunque, si pongono in contrasto.
    Esse, per le ragioni gia' viste nel punto che precede e a maggior
ragione, sono costituzionalmente illegittime per violazione dell'art.
117, comma 2, lett. e), nonche' degli artt. 81 e 97 Cost.
    2.1 In primo luogo, l'art. 15 legge  regionale  n.  1  del  2015,
prevede che alla  legge  di  bilancio  venga  allegato  l'elenco  dei
provvedimenti legislativi che possono essere finanziati con  i  fondi
speciali. Il comma 3 del medesimo articolo, pero',  dispone  che  nel
corso dell'esercizio finanziario le disponibilita' dei fondi speciali
possano  essere  utilizzate  anche  per  fornire   la   copertura   a
provvedimenti legislativi non ricompresi nel summenzionato elenco,  a
condizione che il provvedimento da  coprire  indichi  gli  interventi
inseriti nell'elenco ai quali viene sottratta la relativa copertura.
    Tale previsione confligge con l'art. 49 del  decreto  legislativo
n. 118 del 2011.
    L'art. 49 cit. dispone che nel bilancio regionale possano  essere
iscritti uno o piu' fondi speciali, destinati a far fronte agli oneri
derivanti da provvedimenti legislativi regionali che si  perfezionino
dopo  l'approvazione  del  bilancio  e  che  tali  fondi  non   siano
utilizzabili per l'imputazione di atti di spesa, ma solo ai fini  del
prelievo di somme da iscrivere  in  aumento  alle  autorizzazioni  di
spesa dei programmi esistenti o dei nuovi programmi,  dopo  l'entrata
in vigore dei provvedimenti  legislativi  che  autorizzano  le  spese
medesime.
    I fondi  speciali  sono  tenuti  distinti  a  seconda  che  siano
destinati al finanziamento di spese correnti  o  di  spese  in  conto
capitale e le quote di essi non utilizzate costituiscono economie  di
spesa.
    La legge regionale impugnata,  nel  permettere,  con  l'art.  15,
comma 3, il ricorso ai fondi speciali al  fine  di  finanziare  anche
provvedimenti legislativi diversi da quelli previsti in via  generale
e in applicazione della disciplina nazionale in materia, esorbita dai
limiti  della  potesta'  legislativa   regionale   ed   integra   una
violazione, oltre che del citato decreto legislativo n. 118 del 2011,
dell'art. 117, comma 2, lett. e), Cost.
    2.2 L'art. 18 della legge regionale n. 1  del  2015  prevede  che
entro il 31 ottobre di ogni anno  la  Giunta  regionale  presenti  al
Consiglio regionale la proposta di legge di bilancio, la proposta  di
legge di  stabilita'  e  le  eventuali  proposte  di  legge  ad  essa
collegate.
    Tale  disposizione  e'  in  contrasto  con  quanto  previsto  dal
Principio  contabile  applicato  concernente  la  programmazione   di
bilancio,  di  cui  all'Allegato  4/1,  paragrafo  9.2,  del  decreto
legislativo n. 118 del 2011, il quale prevede che la  Giunta  approvi
le suddette proposte entro il 31 ottobre di ogni  anno  ma,  in  ogni
caso, non oltre trenta giorni  dalla  presentazione  del  disegno  di
bilancio dello Stato.
    Lo  stesso  art.  18,  poi,  al  comma  6,  recita:  «L'esercizio
provvisorio e' autorizzato dal Consiglio regionale con legge proposta
dalla Giunta  regionale,  per  un  periodo  non  superiore  a  quello
stabilito dallo Statuto».
    Anche in questo caso si rileva una difformita' rispetto a  quanto
previsto dal  legislatore  statale  che,  al  comma  2  dell'art.  43
(Esercizio provvisorio e gestione provvisoria),  decreto  legislativo
n. 118 del 2011, esplicitamente dispone che  l'esercizio  provvisorio
del bilancio non possa, in alcun caso, essere  concesso  per  periodi
complessivamente superiori a quattro mesi.
    2.3 L'art. 23 legge regionale n. 1 del 2015, dispone  in  materia
di  risorse  di  origine  comunitaria  e  statale  con   vincolo   di
destinazione, ipotizzando casistiche di impegni di risorse  assegnate
dallo  Stato  con  vincolo  di  destinazione  non  contemplate  dalla
normativa statale.
    La disposizione in  esame  prevede,  infatti:  «1.  Nei  casi  di
assegnazioni comunitarie e statali con vincolo  di  destinazione,  la
regione  puo'  stanziare  somme  eccedenti  quelle  assegnate,  ferme
restando, per le spese relative a funzioni delegate, le  disposizioni
statali che disciplinano tali funzioni.
    2. La regione, qualora abbia  impegnato  in  un  esercizio  spese
eccedenti le risorse ad essa assegnate dallo  Stato  con  vincolo  di
destinazione, ha facolta'  di  compensare  tali  maggiori  spese  con
minori  stanziamenti  per  lo   stesso   scopo   nei   due   esercizi
immediatamente successivi. Nei bilanci relativi a tali  esercizi,  le
assegnazioni statali per scopi gia' soddisfatti con  i  finanziamenti
aggiuntivi regionali sono sottratte alla loro  destinazione.  Analoga
facolta' riguarda le assegnazioni ricevute da altri  soggetti,  salvo
che cio' sia espressamente  escluso  dalla  disciplina  dei  relativi
rapporti».
    Si tratta di un'illegittima deroga  rispetto  a  quanto  disposto
dall'art. 42 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e dal  principio
contabile applicato concernente la contabilita' finanziaria,  di  cui
all'Allegato 4/2, paragrafo  9.2,  del  decreto  legislativo  stesso,
deroga che, in quanto tale,  integra  un'ulteriore  violazione  della
competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici.
    2.4 L'art. 31, comma 1, lett. g) della legge regionale impugnata,
infine, rinvia  al  regolamento  di  attuazione,  che  dovra'  essere
emanato dalla Giunta regionale, la disciplina delle modalita' per  la
gestione delle aperture di credito.
    Anche tale disciplina si  pone  in  contrasto  con  la  normativa
statale, dal momento che il decreto legislativo n. 118 del  2011  non
prevede in alcuna disposizione tale forma  di  gestione  della  spesa
che,   pertanto,   non   puo'   essere   prevista   e    disciplinata
dall'ordinamento contabile regionale.

 
                              P. Q. M.
 
    Per le considerazioni esposte, il Presidente  del  Consiglio  dei
ministri, come sopra rappresentato e difeso;
    Chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia  dichiarare
l'illegittimita' costituzionale degli articoli 13, 15, comma  3,  18,
commi 1 e 6, 19, 23 e 31, comma  1,  lett.  g)  della  legge  regione
Toscana n. 1 del 2015, per violazione degli articoli 81,  97  e  117,
comma 2, lett. e), della Costituzione,  del  decreto  legislativo  23
giugno 2011, n. 118 e della legge 24 dicembre 2012, n. 243.
    Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita:
        1) originale estratto della determinazione del Consiglio  dei
ministri, assunta nella seduta del 3 marzo  2015  e  della  relazione
allegata al verbale;
        2) copia della impugnata legge della regione Toscana n. 1 del
2015.
          Roma, 12 marzo 2015
 
           L'Avvocato dello Stato: Maria Gabriella Mangia