Depositato  in  cancelleria  il  12  agosto  2008 (del Presidente del
Consiglio dei ministri)

(GU n. 40 del 24-9-2008) 

   Ricorso  ai sensi dell'art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio
dei  ministri,  rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, nei cui uffici domicilia in Roma dei Portoghesi, 12;
   Contro la regione puglia, in persona del Presidente in carica, per
l'impugnazione  della legge regionale della Puglia n. 19 del 2 luglio
2008, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 107
del  7  luglio  2008,  recante  «Disposizioni  regionali urgenti», in
relazione ai suoi articoli 8, 14 e 17.
   La  legge  regionale  della  Puglia  7 luglio 2008, n. 19, recante
«Disposizioni  regionali  urgenti»,  contiene  diposizioni  di  vario
contenuto  e  si  compone  di  venti  articoli, divisi in due titoli:
Titolo  I, recante disposizioni in materia di agricoltura e industria
(articoli  da  1 a 6) e Titolo II, recante disposizioni in materia di
politica della salute (articoli da 7 a 20).
   L'art. 8 della legge regionale, rubricato «Immodificabilita' quote
di spettanza del prezzo dei farmaci», dispone:
     «1. Al di fuori degli accordi tra servizio sanitario regionale e
sistema  produttivo  e  distributivo  dei  farmaci  non e' consentito
modificare,  ancorche'  mediante  intesa  tra  le  parti, le quote di
spettanza,  previste  per legge, alle componenti aziende, grossisti e
farmacisti per l'erogazione dei farmaci di fascia "a", trattandosi di
potere  non  rientrante  nella disponibilita' delle parti, rientrante
nei  divieti  e sanzioni disposti dagli articoli 170, come modificato
dall'art.  16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 541, e 172
del  regio  decreto  2  luglio  1934, n. 1265 (Approvazione del testo
unico  delle leggi sanitarie), ed esercitabile solo in funzione di un
beneficio del sistema pubblico e non di una distribuzione interna tra
produttori, grossisti e farmacisti».
   L'art.  14  della  legge  regionale,  intitolato «Revisione pianta
organica delle farmacie», stabilisce:
     «1.  Nella  Regione  Puglia  per i comuni con popolazione fino a
12.500  abitanti il numero delle autorizzazioni per le istituzioni di
farmacie  col  criterio demografico e' ricalcolato in modo che ci sia
una farmacia ogni 3.500 abitanti.
     2.  La  popolazione  eccedente  rispetto  al parametro di cui al
comma  1  e'  computata ai fini dell'apertura di una farmacia qualora
sia pari almeno al 50 per cento del parametro stesso.
     3.  La  prima  revisione  della  pianta organica secondo i nuovi
criteri  deve  essere  effettuata  dalle ASL, acquisito il parere dei
comuni e degli ordini dei farmacisti competenti per territorio, entro
novanta  giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
Decorso  inutilmente  tale  termine, l'Assessore alle politiche delle
salute   provvede,  nei  trenta  giorni  successivi,  a  nominare  un
commissario ad acta, per ogni azienda USL inadempiente, incaricato di
effettuare  la  revisione  della  pianta  organica, avvalendosi degli
uffici della stessa e degli uffici preposti dei comuni interessati, e
di sottoporla per l'approvazione definitiva alla Giunta regionale».
   L'art.  17  della  legge  regionale  («Proroga  funzioni direttori
generali, amministrativi e sanitari»), infine, prevede:
     «1.  I  direttori  amministrativi  e  direttori  sanitari  delle
aziende  sanitarie  locali  e delle aziende ospedaliere e i direttori
amministrativi e direttori sanitari degli IRCCS che abbiano raggiunto
il  limite di eta' previsto rispettivamente dall'art. 3, comma 7, del
decreto   legislativo   30  dicembre  1992,  n. 502  (Riordino  della
disciplina  in  materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23
ottobre  1992,  n. 421)  e  successive  modificazioni e dall'art. 11,
comma  3,  del  decreto  legislativo 16 ottobre 2003 n. 288 (Riordino
della  disciplina  degli  istituti  di  ricovero  e  cura a carattere
scientifico,  a  norma  dell'art. 42, comma 1, della legge 16 gennaio
2003,  n. 3), nel corso del loro mandato, restano in carica fino alla
naturale scadenza che consenta il completamento dello stesso».
   Si tratta di norme illegittime per i seguenti
                             M o t i v i
1)  In  relazione all'art. 117, secondo comma, lettere l) ed e) della
Costituzione,  violazione  della potesta' legislativa esclusiva dello
Stato  nelle  materie  dell'  «ordinamento  civile  e penale» e della
«tutela della concorrenza».
   L'art.  8 della legge regionale impone alle aziende produttive, ai
grossisti  e  ai  farmacisti  l'obbligo di non modificare la quota di
rispettiva spettanza sul prezzo dei farmaci di fascia a) (vale a dire
i farmaci essenziali o per malattie croniche).
   Viene,  a  tal  fine,  enunciato  che  la  violazione dell'obbligo
comporta l'applicazione degli articoli 170 e 172 del r.d. n. 1265 del
1934,  che  stabiliscono  sanzioni  penali  e  amministrative  per il
«farmacista  che  riceve  per se' o per altri denaro o altra utilita'
ovvero  ne  accetti  la promessa allo scopo di agevolare in qualsiasi
modo  la  diffusione  di  specialita'  medicinali  a  danno  di altri
prodotti o specialita».
   La previsione esorbita manifestamente dalla competenza legislativa
concorrente  attribuita  alla  regione,  in  materia di «tutela della
salute»,  dall'art.  117,  terzo  comma,  Cost.  e  dalla  competenza
legislativa  residuale da essa riconosciuta in materia di «commercio»
dall'art.  117,  quarto  comma,  Cost.,  finendo  per  incidere nelle
materie  riguardanti  l'«ordinamento  civile  e  penale» e la «tutela
della  concorrenza»,  riservate  alla  competenza legislativa statale
dall'art. 117, lettera l) ed e), Cost.
   L'art.  1,  comma 40, della legge n. 662 del 1996 (recante «misure
di  razionalizzazione della finanza pubblica»), che prevede in favore
dei  produttori,  grossisti  e  farmacisti  le quote di spettanza sul
prezzo  di  vendita  dei farmaci di fascia a), non contiene, infatti,
alcun divieto di modificare tali quote.
   Inoltre, dalla disciplina della commercializzazione dei farmaci di
fascia  a)  [vale  a  dire  dei  medicinali  di  cui  alla lettera a)
dell'art.  8,  comma  10,  della  legge  n. 537  del 1993] emerge che
l'immodificabilita'  delle  quote di spettanza sul prezzo dei farmaci
non  soddisfa  l'interesse della tutela della salute pubblica ed anzi
che la modificabilita' non contrasta con i divieti degli articoli 170
e 172 del regio decreto n. 1265 del 1934.
   La  fornitura  dei  farmaci  di  fascia  a),  cioe'  dei  «farmaci
essenziali  e  per  malattie croniche» che sono a carico del Servizio
sanitario nazionale, avviene esclusivamente su presentazione da parte
dell'assistito  di  ricetta  del  medico curante (cfr. art. 28, legge
n. 833  del 1978, art. 3 d.P.R. n. 371 del 1978, articoli 87 e 88 del
d.lgs. n. 219 del 2006).
   Il  farmacista  non ha il potere di discostarsi dalle prescrizioni
della  ricetta  medica  e  non  puo' quindi trovarsi in situazione di
conflitto  di  interessi  qualora  dalla vendita di alcuni medicinali
riceva  una  maggiore  quota in conseguenza della riduzione di quella
del produttore o dei grossista.
   L'immodificabilita'  della  quota  di  spettanza  sul  prezzo  dei
farmaci  di  fascia  a),  non  prevista  dalla  legge  ordinaria, non
soddisfa  dunque ragioni di tutela della salute e, pertanto, non puo'
ritenersi  rientrare nell'ambito della legislazione concorrente della
regione.
   L'art.  8  incide invece sull'autonomia contrattuale dei privati e
quindi  nelle materie riguardanti «l'ordinamento civile» e la «tutela
della  concorrenza»  riservate  alla  competenza  legislativa statale
dell'art. 117 lettera 1) ed e) Cost.
   Incide     sull'autonomia-contrattuale     delle    parti    nella
determinazione  di  accordi  sulla  distribuzione di farmaci, perche'
introduce  un  principio  di  immodificabilita' contrario alla libera
determinazione  del  contenuto  dei  contratti sancito dall'art. 1322
cc.,  al quale e' riconosciuta dignita' costituzionale dagli art. 2 e
41 Cost.
   Determina,    inoltre,    un'ingiustificata    distorsione   della
concorrenza  tra gli operatori pugliesi, i cui accordi incorrerebbero
nei  divieti  imposti  dalla  legge  regionale,  e quelli delle altre
regioni, le cui intese sono consentite in base alla legge nazionale.
   La    sua   applicazione   darebbe,   quindi,   luogo   anche   ad
un'irragionevole  disparita'  di  trattamento,  a danno delle imprese
pugliesi e in contrasto con i principi di libera iniziativa economica
delle   imprese   operanti   nella   «filiera»   della  produzione  e
distribuzione dei farmaci.
   Infine  l'art. 8, individuando sanzioni (quelle degli articoli 170
e  172  del  regio decreto n. 1265/1934) che non sono previste per la
modifica  delle  quote  di  spettanza,  fornisce - anche a tacere del
fatto  che non spetta alla regione dare interpretazioni autentiche di
leggi  statali  -  un'interpretazione errata e incostituzionale della
legge  statale  e  delinea  una nuova fattispecie di illecito penale,
cosi'  incidendo  sulla  competenza esclusiva riservata allo Stato in
materia di «ordinamento penale» dall'art. 117, secondo comma, lettera
l).
2)  In  relazione  all'art.  117,  terzo  comma,  della Costituzione,
violazione  di  principi  fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, della «tutela della salute».
   L'art. 14 della legge regionale, secondo il quale nei comuni della
Puglia  con  popolazione  fino  a  12.500  abitanti  il  numero delle
autorizzazioni per l'istituzione di farmacie e' stabilito in modo che
vi  sia  una  farmacia  ogni  3.500 abitanti, eccede dalle competenze
legislative  attribuite  alta  regione  dall'art.  117,  terzo comma,
Cost., in materia di tutela della salute.
   Infatti,  come  piu'  volte  affermato  dalla Corte costituzionale
(sent.  numeri  87  del  2006  e  61  del  1968),  la «materia» della
organizzazione  del  servizio farmaceutico va ricondotta al titolo di
competenza  concorrente  della tutela della salute, nel cui ambito le
regioni  possono  legiferare  nel  rispetto dei principi fondamentali
riservati alla legislazione dello Stato.
   Tra  tali principi fondamentali e' senz'altro da ricomprendersi il
criterio  fissato  dal  legislatore  nazionale  per la pianificazione
territoriale   dell'assistenza  farmaceutica.  Infatti,  al  fine  di
assicurare  l'omogenea  distribuzione  delle  farmacie  su  tutto  il
territorio  nazionale,  la  dislocazione  territoriale degli esercizi
farmaceutici  viene effettuata, in base all'art. 1 della legge n. 475
del  1968 e dell'art. 104 del regio decreto n. 1265 del 1934, tenendo
conto  del  criterio  numerico  della  popolazione da una parte, e di
quello  della  distanza  rispetto  agli  altri esercizi farmaceutici,
dall'altra.
   La  disposizione  qui censurata altera tali criteri, prevedendo un
rapporto   farmacie/abitanti   diverso   da  quello  stabilito  dalla
legislazione  statale:  contrasta, in particolare, con l'art. 1 della
legge  n. 475  del  1968, secondo il quale nei comuni con popolazione
fino a 12.500 abitanti il numero delle autorizzazioni e' stabilito in
modo  che  vi sia una farmacia ogni 5.000 abitanti, e non tiene alcun
conto  della  distanza  di  almeno  3.000  metri  tra i vari esercizi
farmaceutici  imposta  dall'art.  104  del  regio decreto n. 1265 del
1934.
   Che  la proporzione tra il numero delle farmacie e il numero degli
abitanti  costituisca  principio  fondamentale  o, meglio, «indirizzo
generale»  della  materia, riservato al legislatore statale, e' stato
in   piu'  occasioni  affermato  da  codesta  ecc.ma  Corte,  che  ha
costantemente  ritenuto  che  l'ubicazione  del servizio farmaceutico
deve  rispondere  a  criteri univoci da applicare in modo omogeneo su
tutto  il  territorio  nazionale,  a  salvaguardia  della uniformita'
giuridica  di un assetto organizzativo dal quale discendono immediate
conseguenze  per la salute pubblica e per la tutela della liberta' di
accesso  alla  professione  di  farmacista  (in tal senso le sentenze
numeri  579/1987,  177/1988,  446/1988,  4/ 1996, 27/ 2003, 275/2003,
76/2008).
   Con  la  sentenza  n. 27  del  2003,  la Corte ha, in particolare,
affermato  che  «le finalita' concrete che la legge vuole raggiungere
con  il  contingentamento  delle farmacie (assicurare ai cittadini la
continuita'  territoriale  e temporale del servizio ed agli esercenti
un  determinato  bacino di utenza) vanno nello stesso senso di quelle
che  si  vogliono  conseguire  con  la  limitazione dei turni e degli
orari, in quanto, come e' stato piu' volte osservato, l'accentuazione
di  una forma di concorrenza tra le farmacie basata sul prolungamento
degli  orari  di  chiusura  potrebbe contribuire alla scomparsa degli
esercizi  minori  e  cosi' alterare quella che viene chiamata la rete
capillare   delle  farmacie.  Esiste  in  altri  termini,  nella  non
irragionevole   valutazione   del   legislatore,   un  nesso  tra  il
contingentamento  delle  farmacie  e la limitazione degli orari delle
stesse,    concorrendo   entrambi   gli   strumenti   alla   migliore
realizzazione del servizio pubblico considerato nel suo complesso».
   Principi,   questi,  ribaditi  ed  ulteriormente  declinati  nella
sentenza  n. 76  del 2008, nella quale, dopo avere ricordato di avere
«gia'  avuto modo di affermare che il contingentamento delle farmacie
e'  volto  ad  assicurare  ai cittadini la continuita' territoriale e
temporale  del  servizio  ed  agli esercenti un determinato bacino di
utenza»,  la  Corte  ha  chiarito  che  «(l)  a  sintesi tra siffatte
esigenze  e'  affidata alle scelte non irragionevoli del legislatore,
in  modo  che  siano garantiti sia un adeguato ambito di operativita'
alle  farmacie  in  attivita'  sia la piena efficienza a favore degli
utenti   del   servizio   farmaceutico;   il   diritto  alla  salute,
costituzionalmente  riconosciuto dall'art. 32 della Costituzione, non
comporta  l'obbligo  per  il  legislatore  di  rimuovere qualsivoglia
condizione   obiettiva   all'istituzione  di  farmacie  e,  anzi,  al
contrario,  ne legittima la programmazione allo scopo di garantire la
piu'   ampia   e   razionale   copertura   di   tutto  il  territorio
nell'interesse della salute dei cittadini».
3)   In  relazione  all'art.117,  terzo  comma,  della  Costituzione,
violazione  di  principi  fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, della «tutela della salute».
   Anche  l'art.  17  della legge regionale, nella misura in cui esso
prevede  che  i  direttori generali, amministrativi e sanitari, delle
aziende  sanitarie  locali,  delle  aziende ospedaliere nonche' degli
IRCCS,che  abbiano  compiuto  il  sessantacinquesimo anno di eta' nel
corso del loro mandato, restino in carica fino alla naturale scadenza
dell'incarico   ricevuto,  eccede  dalla  competenza  concorrente  in
materia  di  «tutela  della  salute» attribuita alla regione dall'at.
117, terzo comma, Cost. e contrasta con la regola contenuta nell'art.
3,  comma 7, decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e nell'art.
11,  comma 3, d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288 - certamente espressione
di un principio generale della materia - secondo la quale le funzioni
di'  direttore  sanitario  e  di  direttore amministrativo cessano al
compimento del sessantacinquesimo anno di eta'.

        
      

                              P. Q. M.
   Alla stregua di quanto precede si confida che codesta ecc.ma Corte
vorra'  dichiarare  l'illegittimita'  degli articoli 8, 14 e 17 della
legge regionale della Puglia n. 19 del 2 luglio 2008.
     Roma, addi' 11 luglio 2008
              L'Avvocato dello Stato: Sergio Fiorentino