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RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 marzo 2010, n. 45
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 12 marzo 2010 (della Regione Piemonte).
(GU n. 13 del 31-03-2010)
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Per la Regione Piemonte, in persona della sua Presidente,
prof.ssa Mercedes Bresso, legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dal prof. Roberto Cavallo Perin del Foro di
Torino e dal prof. Alberto Romano del Foro di Roma, elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Lungotevere
Sanzio n. 1, in forza di procura speciale a margine del presente
ricorso per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale del
decreto-legge 5 marzo 2010, n. 29, artt. 1 e 2, in Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana - Serie generale - 6 marzo 2010, n. 54.
F a t t o
1. La Presidente della Giunta regionale del Piemonte -
esercitando le competenze regionali in materia elettorale ex art.
122, comma 1, Cost. ed art. 51, primo comma, Statuto della Regione -
ha indetto le elezioni del Consiglio regionale e del Presidente della
Giunta regionale per il 28 e 29 marzo 2010, provvedendo inoltre
all'assegnazione dei seggi del Consiglio stesso alle singole
circoscrizioni provinciali (decreto del Presidente della Giunta
regionale 1° febbraio 2010. n. 6 e n. 7).
A procedimento elettorale in corso ed a tre settimane dalla
chiusura della campagna elettorale il Governo ha approvato il
decreto-legge in epigrafe (d.l. 5 marzo 2010, n. 29) dettando
disposizioni «d'interpretazione autentica» della preesistente legge
statale (legge 17 febbraio 1968, n. 108, artt. 9 e 10).
A seguito dei responsi d'esclusione di talune liste da parte
degli uffici elettorali della Regione Lombardia e Lazio il Governo ha
con il decreto inteso imporre una propria interpretazione della
disposizione di legge statale: sul termine di presentazione delle
liste (art. 1, comma 1, d.l. n. 29 del 2010), sulle firme a sostegno
delle liste (art. 1, comma 2, d.l. n. 29 del 2010), sui rimedi alle
decisioni degli uffici elettorali (art. 1 comma 3, d.-1. n. 29 del
2010), comunque con effetto immediato sulle «operazioni ed ogni altra
attivita' relativa alle elezioni regionali in corso», ivi comprese
quelle della Regione Piemonte (art. 1, terzo comma, primo periodo,
d.l. n. 29 del 2010), giungendo anzi a porre una singolare norma per
la «nuova» presentazione di liste che vale solamente l'8 marzo 2010
(art. 1, comma 3, secondo periodo. d.l. n. 29 del 2010).
In epigrafe al decreto la straordinaria necessita' ed urgenza del
provvedimento (art. 77, Cost.) e' ritenuta per «consentire il
corretto svolgimento delle consultazioni elettorali per il rinnovo
degli organi delle Regioni a statuto ordinario fissate per il 28 e 29
marzo 2010» con affermazione di un favor electionis che vorrebbe
incidere sui contenziosi in atto dei principali procedimenti
elettorali delle Regioni Lombardia e Lazio, ma con l'effetto
ulteriore di «favorire» in ogni Regione italiana la piu' ampia
partecipazione alle elezioni in modo tale da «rendere effettivo
l'esercizio del diritto politico di elettorato attivo e passivo, nel
rispetto costituzionalmente dovuto per il favore nei confronti della
espressione della volonta' popolare».
Lo stesso decreto legge - ancora per le sole elezioni regionali
28 e 29 marzo 2010 - impone ai sindaci di curare l'affissione del
manifesto «recante le liste e le candidature ammesse» «non oltre il
sesto giorno antecedente la data della votazione» (di. n. 29 del
2010, art. 2).
La Regione Piemonte ritiene che tali disposizioni di legge
statale ledano la propria sfera di competenza legislativa stabilita
in Costituzione e pertanto con il presente atto presenta ricorso ex
art. 127, Cost. per le seguenti ragioni in
D i r i t t o
1. Illegittimita' costituzionale del d.l. 5 marzo 2010, n. 29,
art. 1, per violazione dell'art. 122, comma 1, Cost. e dell'art. 5,
comma 1, legge cost. 22 novembre 1999, n. 1.
A) «Il sistema di elezione ed i casi di ineleggibili e di
incompatibilita' del Presidente e degli altri componenti della Giunta
regionale nonche' dei consiglieri regionali sono disciplinati con
legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti
con legge della Repubblica» (art. 122, comma 1 Cost., cosi' come
sostituito dalla legge Cost. 22 novembre 1999, n. 1, art. 2).
Fino alla data d'entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e
delle nuove leggi elettorali regionali «l'elezione del Presidente
della Giunta regionale e' contestuale al rinnovo dei rispettivi
Consigli regionali e si effettua con le modalita' previste dalle
disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei
Consigli regionali» (legge cost. n. l del 1999, art. 5, comma 1),
cioe' la legge 17 febbraio 1968, n. 108 e legge 23 febbraio 1995, n.
43.
Tale disciplina statale fu approvata in attuazione della norma
costituzionale previgente (art. 122, comma 1, Cost.) che attribuiva
allo Stato («legge della Repubblica») l'emanazione delle norme
sull'elezione dei Consigli delle Regioni a Statuto ordinario.
I principi fondamentali - posti a limite della potesta'
legislativa regionale in materia di elezioni dei consiglieri, del
Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale (ex nuovo
art. 122, Cost.) sono stati cosi' definiti dalla legge 2 luglio 2004,
n. 165: «a) individuazione di un sistema elettorale che agevoli la
formazione di stabili maggioranze nel Consiglio regionale e assicuri
la rappresentanza delle minoranze; b) contestualita' dell'elezione
del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale, se
il Presidente e' eletto a suffragio universale e diretto. Previsione,
nel caso in cui la regione adotti l'ipotesi di elezione del
Presidente della Giunta regionale secondo modalita' diverse dal
suffragio universale e diretto, di termini temporali tassativi,
comunque non superiori a novanta giorni, per l'elezione del
Presidente e per l'elezione o la nomina degli altri componenti della
Giunta; c) divieto di mandato imperativo» (art. 4).
La Regione Piemonte ha approvato il suo nuovo Statuto (legge
regionale 4 marzo 2005, n. 1), nonche' apposita legge che - ex art.
122, comma 1, Cost. - regola la «presentazione delle liste per le
elezioni regionali» (legge regionale 29 luglio 2009, n. 21)
disciplinando autonomamente parte di quanto gia' in precedenza era
disciplinato in via esclusiva dall'art. 9, legge n. 108 del 1968 e
dall'art. 1, comma 3, legge n. 43 del 1995.
Trattasi della nota tecnica di «rinvio recettizio» nel quale e'
la legge di rinvio - nel caso quella regionale - a definire l'assetto
normativo tra le due leggi, che preclude ad altri (nel caso lo Stato)
ogni successiva diversa definizione - anche d'interpretazione
autentica - proprio per l'espresso richiamo della legge regionale ad
un determinato testo di legge statale (art 9, legge n. 108 del 1968;
art. 1, comma 3, legge n. 43 del 1995) ed ancor prima per cessazione
della potesta' normativa statale in materia.
B) Da tempo la Corte costituzionale ha stabilito che in base alle
indicate disposizioni di rango costituzionale (art. 122, comma 1,
Cost.; art. 5, comma 1, legge cost. n. l del 1999) le leggi statali
vigenti in materia d'elezioni regionali (legge n. 108 del 1968; legge
n. 43 del 1995) «conservano la loro efficacia, in forza del principio
di continuita', fino a quando non vengano sostituite dalle leggi
regionali» approvate in conformita' ai principi fondamentali dello
Stato (non importa qui se posti ex novo o ricavabili dalla
legislazione preesistente).
La Corte ha soggiunto che le stesse leggi statali n. 108 del 1968
e n. 43 del 1995 - che recano disposizioni di dettaglio sul
procedimento elettorale - sono state «irrigidite in via transitoria»
ex art. 5, comma 1, legge cost. n. 1 del 1999 (Corte cost., 5 giugno
2003, n. 196), cioe' risultano indisponibili allo stesso legislatore
statale che le ha poste, poiche' per norma costituzionale si e' ormai
affermata la potesta' legislativa regionale ed e' cessata la potesta'
legislativa statale di dettaglio. Tutto cio' a prescindere dalla
circostanza che in materia sia stata effettivamente emanata una legge
regionale in tutto od anche solo in parte - sostitutiva della
preesistente legge statale.
Quest'ultima conclusione fu messa a punto dalla Corte
costituzionale con la prima attuazione della legge cost. n. 1 del
1999 e s'afferma a maggior ragione oggi perche' lo Stato ha gia'
esercitato la sua residua potesta' legislativa di principio (legge
regionale n. 165 del 2004, art. 4) ed a fortiori perche' la Regione
Piemonte ha approvato il suo nuovo Statuto (legge regionale n. l del
2005) e le norme sulla presentazione delle liste (legge regionale n.
21 del 2009) che alla legge statale preesistente espressamente danno
rinvio (art. 9, legge n. 108 del 1968; art. 1 comma 3, legge n. 43
del 1995).
C) Ad avviso della ricorrente - dopo la legge costituzionale n.1
del 1999 - lo Stato deve stabilire con legge ordinaria i principi
fondamentali cui le Regioni debbono attenersi con le proprie leggi
elettorali, sicche' lo Stato non puo' piu' porre in qualsiasi forma
disposizioni di dettaglio, anche in via interpretativa delle
preesistenti legge n. 108 del 1968 e legge n. 43 del 1995, poiche'
cio' si risolverebbe in un esercizio attuale della cessata potesta'
legislativa di dettaglio in materia d'elezioni regionali che piu' non
gli appartiene per scelta costituzionale (art 122, Cost.).
Trattasi di principio che e' inderogabile anche per le Regioni a
Statuto speciale, in particolare per la Regione Trentino-Alto Adige
ove la potesta' legislativa in materia d'elezione del Consiglio e del
Presidente della Provincia di Bolzano e' stato sottratta
all'esclusiva competenza della Regione ed attribuita alla Provincia
stessa che la esercita «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento della Repubblica, con il rispetto degli obblighi
internazionali e con l'osservanza di quanto disposto» dal Titolo II
Capo II dello Statuto regionale che definisce i principi in materia
di «forma di governo» provinciale (art. 4, comma 1, legge cost. 31
gennaio 2001, n. 2, che sostituisce l'art. 47 dello Statuto
regionale).
Analogamente la legge costituzionale valida per la Regione
Trentino-Alto Adige ha precisato che «fino alla data di entrata in
vigore» della nuova legge elettorale della Provincia di Bolzano
«continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, le leggi elettorali
vigenti» della Regione Trentino-Alto Adige (art. 4, comma 4, legge
cost. n. 2 del 2001).
Affetta da illegittimita' costituzionale e' stata ritenuta la
legge regionale d'interpretazione autentica (legge regionale 29
settembre 2004, n. 3) della preesistente legge regionale che
disciplinava l'elezione del Consiglio provinciale di Bolzano (legge
regionale 8 agosto 1983, n. 7, art. 11, comma 1), perche' l'indicata
disposizione transitoria di legge costituzionale (art. 4, comma 1,
legge cost. n. 2 del 2001) «non vale certamente a ripristinare la
competenza legislativa sottratta» dalla stessa legge costituzionale
(art. 4, comma 4, legge cost. n. 2 del 2001), sicche' in definitiva
quest'ultima legge costituzionale salva in via transitoria le «leggi
elettorali ''vigenti'' emanate da chi fino a qual momento aveva la
relativa competenza» (Corte cost. 16 giugno 2006, n. 232).
Si e' avuto cura di precisare che la legge d'interpretazione
autentica «e' una legge espressione della potesta' legislativa - e
non gia' di una ''soggettiva'' volonta' ''chiarificatrice'' del suo
autore - e pertanto essa, al pari di qualsiasi legge puo' provenire
soltanto» da chi e' «attualmente investito di tale potesta', senza
che in alcun modo rilevi la qualita' di ''autore'' della legge
interpretata» (Corte cost. 16 giugno 2006, n. 232 cui adde Corte
cost. 6 novembre 2009, n. 290 per un caso di legislazione concorrente
Stato-regioni).
Ad avviso della ricorrente risulta dunque precluso allo Stato
porre norme d'interpretazione autentica nella materia «elezioni
regionali» quand 'anche riferite a leggi statali proprio perche' oggi
tale materia e' stata sottratta allo Stato ed attratta nella
competenza delle Regioni che esercitano la relativa potesta' nel
rispetto dei principi fondamentali posti dallo Stato (legge n. 165
del 2004, art 4).
D) Sotto altro profilo si evidenza l'illegittimita'
costituzionale delle disciplina impugnata in epigrafe anche nei
confronti della Regione Piemonte poiche' lo Stato - incidendo sulla
sfera di competenza legislativa regionale con disposizioni di
dettaglio - non le ha accompagnate con il decreto impugnato in
epigrafe quanto meno da un'espressa «clausola di cedevolezza» di
rispetto della «divergente normativa regionale che abbia gia'
diversamente disposto o che disponga per l'avvenire» (Corte cost. 23
novembre 2007, n. 401; Corte cost. 1° ottobre 2003, n. 303; cfr.
anche legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 1, comma 2).
L'indirizzo costituzionale e' cosi' mutato rispetto al previgente
art. 117, Cost. (per tutte Corte cost. 22 luglio 1985, n. 214) che
riteneva invece la legge statale in materia di potesta' concorrente
capace di contenere anche disposizioni di dettaglio che s'affermavano
senz'altro nei confronti delle Regioni sino a quando queste ultime
non avessero approvato la propria disciplina.
E) Da tutto quanto sinora argomentato discende - ad avviso della
Regione ricorrente l'illegittimita' costituzionale del d.l. n. 29 del
2010, art. 1 per violazione dell'art. 122, comma 1, Cost. e dell'art.
5, comma 1, legge cost. n.1 del 1999 avendo lo Stato dettato in
materia elettorale e con effetto per elezioni in corso nella Regione
Piemonte nuove disposizioni legislative di dettaglio in forma
d'interpretazione autentica sebbene la potesta' legislativa in
materia sia gia' stata affermata in capo alla Regione Piemonte con
l'entrata in vigore dell'art. 122, Cost., della legge cost. n.1 del
1999, della legge statale di principio n. 165 del 2004 ed infine
della legge regionale Piemonte n. 21 del 2009, ricordata l'immediata
lesivita' dello stesso decreto-legge qui impugnato sulla competenza
regionale a disciplinare il procedimento elettorale in corso (ex
plurimis, Corte cost. 20 novembre 2009, n. 298; 14 dicembre 2007, n.
430; 28 luglio 2004, n. 287).
2. Illegittimita' costituzionale del d.l. 5 marzo 2010, n. 29,
art. 2, per violazione dell'art. 122, comma 1, Cost. ed art. 5, comma
1, legge cost. 22 novembre 1999, n. 1.
Le stesse ragioni sopra riportate d'illegittimita' costituzionale
del decreto impugnato in epigrafe per violazione della competenza
legislativa regionale in materia «elezioni regionali» per
l'impassibilita' della legge statale di porre nuove disposizioni di
dettaglio e non solo principi fondamentali (art. 122, comma 1, Cost.;
art. 5, comma 1, legge Cost., n. l del 1999) si ripropongono con
riferimento ad altra disposizione dello stesso d.l. n. 29 del 2010
(art. 2) ove con norma statale valida per le sole elezioni regionali
28-29 marzo 2010, di carattere auto-applicativo e senza clausola di
cedevolezza, s'impone ai sindaci di curare l'affissione del manifesto
«recante le liste e le candidature ammesse» «non oltre il sesto
giorno antecedente la data della votazione».
3. Illegittimita' costituzionale del d.l. 5 marzo 2010, n. 29,
artt. 1 e 2, per violazione dell'art. 122, comma 1, Cost., dell'art.
5, comma 1, legge cost. 22 novembre 1999, n. 1, degli artt. 70, 72,
76, 77, Cost., nonche' degli artt. 5, 114, 117, Cost. e dei principi
di ragione (art. 3, Cost.) e di legale collaborazione Stato-Regioni
(art. 120, Cost.).
A) Lesiva della competenza regionale risulta la scelta del
Governo di utilizzare la forma del decreto legge per addivenire ad
emanare le norme in esame, poiche' il relativo procedimento in
concreto adottato non ha contemplato da parte dello Stato neppure la
ricerca di un coordinamento con le Regioni, in palese violazione del
principio di leale collaborazione (art. 120, Cost.) che impone allo
Stato di sottoporre alle rappresentanze regionali - sub specie alla
Conferenza Stato Regioni - le norme recanti principi come limite alla
legislazione regionale concorrente (cfr. art. 1, comma 4 legge 5
giugno 2003, n. 131).
A fortiori la violazione del principio si afferma con riferimento
al decreto impugnato in epigrafe che ha adottato norme statali di
dettaglio, emanate in materia di competenza regionale senz'alcuna
clausola di cedevolezza.
B) Per norma costituzionale - fino all'entrata in vigore delle
norme regionali elettorali - l'elezione s'effettua «con le modalita'
previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di
elezione dei Consigli regionali» (legge cost. n.1 del 1999, art 5,
comma 1).
La disposizione transitoria di legge costituzionale si riferisce
alle «leggi ordinarie vigenti- dello Stato che tuttora sono la legge
n. 108 del 1968 e la legge n. 43 del 1995, enunciando una norma
costituzionale che - in attuazione dei principi sopra indicati
(supra, § 1 e 2) - impedisce espressamente allo Stato sia di adottare
la forma della decretazione d'urgenza (ex art. 77, Cost.), sia la
stessa possibilita' di modificare le leggi vigenti «irrigidite in via
transitoria» (Corte cost., 5 giugno 2003, n.196).
La legge costituzionale (n. 1 del 1999) completa un principio di
rango costituzionale - individuato in via ricognitiva dalla stessa
legislazione statale (legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, comma 2)
- in materia elettorale (artt. 70, 72, 76, 77, Cost.) il quale impone
la procedura normale nell'esame dei disegni di legge che appare
consona all'indicato principio di leale collaborazione una volta
attratta alla sfera dell'autonomia regionale la disciplina elettorale
(arte. 5, 114, 117, Cost.).
La Regione Piemonte chiede - quanto meno - la dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale del d.l. n. 29 del 2010 per invasione
della propria competenza legislativa (artt. 5, 114, 117, Cost.) in
materia elettorale (art. 122, comma 1, Cost.) avvenuta non secondo le
procedure di consultazione e di garanzia proprie della legge
ordinaria, ma facendo uso di una decretazione d'urgenza vietata allo
Stato sia per espressa disposizione di legge costituzionale speciale
(legge cost. n.1 del 1999, art. 5, comma 1), che completa il piu'
generale principio costituzionale ex artt. 70, 72, 76, 77, Cost.
Trattasi della prima volta in cui lo Stato - dopo la riforma del
Titolo V, Parte II della Costituzione - e' intervenuto con decreto
legge su operazioni elettorale in corso nelle Regioni italiane, a
conferma della gravita' della decisione presa dal Governo con il d.l.
n. 29 del 2010. Il Governo e' intervenuto in materia elettorale con
decretazione d'urgenza ex art. 77, Cost. solo per le elezioni di
carattere nazionale (referendum abrogativi; elezioni di Camera e
Senato) o di Comuni e Province (ad es. dal. 6 aprile 1993, n. 97;
d.l. 19 gennaio 1994, n. 41; d.1. 19 gennaio 1994, n. 41; d.l. 19
gennaio 1994, n. 42; d.l. 29 gennaio 1994, n. 73; d.l. 4 febbraio
1994, n. 88; d.l. 16 marzo 1995, n. 72; d.l. marzo 1995, n. 83; d.1.
10 marzo 1996, n. 12; d.1. 10 maggio 1996, n. 257).
C) L'illegittimita' costituzionale della forma del decreto-legge
qui impugnato si afferma anche per violazione del principio di
ragione (ex art. 3, Cost.) poiche', stante che la Costituzione
caratterizza tale forma come «provvedimento provvisorio» (art. 77,
comma 2, Cost.), lo stesso non garantisce - in ragione della sua
aleatorieta' data dalla conversione o non conversione in legge che lo
svolgimento delle elezioni 28-29 marzo 2010 assicuri il normale
funzionamento di organi ed enti che sono ritenuti costitutivi della
Repubblica italiana (art 114, Cost.).
L'utilizzo in questo caso della decretazione d'urgenza apre
infatti la strada a conseguenze difficilmente prevedibili e
rimediabili poiche' non si puo' neppure escludere che il Parlamento
(in sede di conversione o con legge di sanatoria) ponga ulteriori
norme retroattive che - al pari del decreto-legge qui impugnato -
destabilizzerebbero ulteriormente i risultati delle elezioni 28-29
marzo 2010 (artt., 5 e 114, Cost.).
Ad avviso della Regione Piemonte vi e' un principio di ragione
che impedisce una disciplina retroattiva o d'interpretazione
autentica del procedimento elettorale di organi ed enti
costituzionali a partire dalla data d'indizione dei comizi
elettorali, con conseguente illegittimita' costituzionale del decreto
legge impugnato in epigrafe per avere disposto una disciplina
interpretativa a procedimento elettorale iniziato nella Regione
Piemonte.
P. Q. M.
Previa autorizzazione della Regione Piemonte ad intervenire alle
eventuali camere di consiglio disposte dalla Corte anche in via
cautelare per la trattazione della presente controversia, anche
riunita ad altre, dichiarare l'illegittimita' costituzionale del d.l.
5 marzo 2010, n. 29, artt. 1 e 2 per violazione dell'art. 122, comma
1, Cost., dell'art. 5, comma 1, legge cost. 22 novembre 1999, n. 1,
degli artt. 70, 72, 76, 77, Cost., nonche' degli artt. 5, 114. 117,
Cost. e dei principi di ragione (art. 3, Cost.) e di leale
collaborazione Stato-regioni (art. 120, Cost) con conseguente
annullamento delle stesse norme impugnate.
Roma-Torino, addi' 11 marzo 2010
Prof. Alberto Romano - Prof. Roberto Cavallo Perin
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