RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 Aprile 2004 - 14 Aprile 2004 , n. 45
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 14 aprile 2004 (della Regione Emilia-Romagna)
(GU n. 23 del 16-6-2004)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 558 del 29 marzo 2004 (doc. 1),
rappresentata e difesa - come da procura rogata dal notatio dott.
Federico Stame in data 31 marzo 2004, n. rep. 48085 (doc. 2) -
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma nello studio dell'avv. Manzi,
via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, recante «Riforma della disciplina
in materia di attivita' cinematografiche, a norma dell'art. 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 29 del 5 febbraio 2004, con riferimento agli articoli: 1, comma 4;
3, 4, 5, commi 1, 5, 6 e 7; da 6 a 20; 22, commi 1 e 5, per
violazione degli artt. 3, 117, 118 e 119 Cost. e del principio di
leale collaborazione, nei modi e per i profili di seguito indicati.

F a t t o

L'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137, delega per la
riforma dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del
Consiglio dei ministri, nonche' di enti pubblici, ha delegato il
Governo «ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, uno o piu' decreti legislativi per il
riassetto e, limitatamente alla lettera a), la codificazione delle
disposizioni legislative in materia di:
a) beni culturali e ambientali;
b) cinematografia;
c) teatro, musica, danza e altre forme di spettacolo dal
vivo;
d) sport;
e) proprieta' letteraria e diritto d'autore».
Il comma 2 dettava i criteri a cui il legislatore delegato doveva
attenersi nell'esercizio della delega, come segue: «a) adeguamento
agli articoli 117 e 118 della Costituzione; b) adeguamento alla
normativa comunitaria e agli accordi internazionali; ... e)...
razionalizzare gli organismi consultivi e le relative funzioni, anche
mediante soppressione, accorpamento e riduzione del numero e dei
componenti; snellire le procedure di liquidazione dei contributi e
ridefinire le modalita' di costituzione e funzionamento degli
organismi che intervengono nelle procedure di individuazione dei
soggetti legittimati a ricevere contributi e di quantificazione degli
stessi; adeguare l'assetto organizzativo degli organismi e degli enti
di settore; rivedere il sistema dei controlli sull'impiego delle
risorse assegnate e sugli effetti prodotti dagli interventi».
Con i poteri cosi' delegati e' stato emanato il d.lgs. n. 28 del
2004 qui impugnato, recante Riforma dalla disciplina in materia di
attivita' cinematografiche.
Si tratta di un complesso corpo normativo di ventotto articoli,
che sostituisce praticamente per intero la precedente disciplina.
L'art. 1 e' dedicato alle Finalita', e in questo quadro definisce tra
l'altro (comma 4) i compiti del Ministero. L'art 2 contiene
Definizioni (esso non forma oggetto della presente impugnazione).
L'art. 3 e' dedicato alle Imprese cinematografiche, e stabilisce
tra l'altro che «sono iscritte in appositi elenchi informatici,
istituiti presso il Ministero», e che «l'iscrizione a detti elenchi
e' requisito essenziale per l'ammissione ai benefici di cui all'art.
12» (comma 1), prevedendo poi (commi 2 e 3) un complesso sistema di
classificazione delle imprese di produzione iscritte nell'elenco,
l'appartenenza alle quali comporta una determinazione del
finanziamento ammissibile (ai sensi dell'art. 12), differenziato
sulla base dei parametri stabiliti in un decreto ministeriale.
L'art. 4 disciplina la composizione e i compiti della c.d.
Consulta territoriale per le attivita' cinematografiche. L'art. 5
riguarda il Riconoscimento della nazionalita' italiana del film
prodotto, prevedendo a questo fine un procedimento in sede centrale.
L'art. 6 riguarda le Coproduzioni, prevedendo competenze
esclusivamente statali. Ugualmente deve dirsi per l'art. 7, relativo
al Riconoscimento dell'interesse culturale. L'art. 8 disciplina la
Commissione per la cinematografia, chiamata a svolgere funzioni di
ausilio in relazione a compiti che ad avviso dalla ricorrente Regione
spettano alle Regioni. In essa, inoltre, la presenza delle Regioni e'
del tutto inadeguata, e la stessa precisa composizione e le regole di
funzionamento sono fissate da un decreto ministeriale senza neppure
l'intesa delle Regioni.
L'art. 9 riguarda i Film ammessi ai benefici e, anziche'
stabilire i principi fondamentali sui requisiti, contiene norme di
dettaglio e prevede funzioni amministrative statali. L'art. 10
prevede Incentivi alla produzione (e l'art. 11 disciplina la
Liquidazione degli incentivi alla produzione), prevedendo un
intervento statale di sostegno, gestito pure dallo Stato senza alcun
coinvolgimento delle Regioni, sia in relazione ad atti ministeriali
di integrazione normativa sia in relazione alla concreta erogazione
dei contributi.
L'art. 12 gia' richiamato, prevede e disciplina il Fondo per la
produzione, la distribuzione l'esercizio e le industrie tecniche,
istituito presso il Ministero.
Si tratta di un fondo settoriale, per il quale e' prevista una
gestione completamente accentrata, senza la minima partecipazione
delle Regioni: sicche' sotto diversi profili, come si dira', esso
risulta costituzionalmente illegittimo.
L'art. 13 (Disposizioni per le attivita' di produzione)
disciplina altri finanziamenti per le attivita' di produzione, a
valere anch'essi sul Fondo di cui all'art. 12, e sempre senza alcun
coinvolgimento delle Regioni.
L'art. 14 reca Disposizioni per le attivita' di distribuzione e
prevede in pratica contributi alle imprese di distribuzione, sempre a
valere sulle risorse del Fondo di cui all'art. 12. Lo stesso dicesi
per l'art. 15, Disposizioni per le attivita' di esercizi, e per
l'art. 16, Disposizioni per le attivita' delle industrie tecniche,
che prevedono anch'essi contributi, a valere sulle risorse del Fondo
di cui all'art. 12, a favore il primo delle imprese di esercizio e
dei proprietari di sale cinematografiche, il secondo a favore delle
industrie tecniche.
In tutti i casi, ad avviso della ricorrente Regione, lo Stato
dovrebbe semmai dettare i principi fondamentali per la promozione dei
film di interesse culturale ma lasciarne la disciplina particolare e
la gestione amministrativa alle Regioni.
Discorso non troppo dissimile vale per l'art. 17, dedicato ai
Premi di qualita', che pure in definitiva consistono in una
promozione economica, in base a criteri disciplinati con decreto
ministeriale.
L'art. 18 riguarda le Associazioni nazionali e circoli di cultura
cinematografica e stabilisce che il Direttore generale competente
provvede al riconoscimento delle associazioni nazionali di cultura
cinematografica (associazioni senza scopo di lucro, diffuse e
operative in cinque regioni, con attivita' perdurante da almeno tre
anni, alla quale aderiscono circoli di cultura cinematografica ed
organismi specializzati), e che a tali associazioni nazionali viene
concesso un contributo annuo, da prelevare sulle risorse di cui
all'art. 19, in entrambi i casi senza alcun coinvolgiunento delle
Ragioni. Per corrispondenti ragioni ugualmente oggetto di censure e'
l'art. 19, Promozione delle attivita' cinematografiche.
L'art. 20 (Denuncia di inizio lavorazione del film) prevede che,
ai fini della corresponsione dei benefici ai sensi delle norme
oggetto della presente impugnazione, le imprese di produzione
denuncino l'inizio di lavorazione del film «al Direttore generale
competente», anziche' alla competente autorita' regionale, secondo
discipline operative regionali.
L'art. 21 riguarda Adempimenti tecnici e non forma oggetto della
presente impugnazione.
Lart. 22 riguarda l'Apertura di sale cinematografiche, ed e'
praticamente il solo che riconosca una qualche competenza legislativa
e amministrativa alle Regioni. E tuttavia esso da un lato pone alla
disciplina regionale vincoli non giustificati, dall'altro riserva
allo Stato, senza alcuna giustificazione, l'autorizzazione
all'apertura di multisale con un numero di posti superiori a
milleottocento.
Non formano oggetto di impugnazione gli articoli 23 (Pubblico
registro per la cinematografia), 24 (Cineteca nazionale), 25
(Agevolazioni fiscali e finanziarie), 26 (Operazioni di
concentrazione), 27 (Disposizioni transitorie) e 28 (Abrogazioni).
Nell'insieme, e nonostante che il primo dei principi di delega
fosse l'adeguamento agli articoli 117 e 118 della Costituzione,
ovviamente in relazione alla nuova formulazione della legge
costituzionale n. 3 del 2001, il decreto legislativo mantiene
all'intervento pubblico nel settore il carattere accentrato che esso
aveva nel precedente sistema.
Il risultato e' completamente paradossale, se si considera che
quella in materia di cultura e spettacolo sembra una delle piu'
caratteristiche competenze proprie delle articolazioni decentrate nei
sistemi federali o articolati, come mostra tra le altre l'espenenza
tedesca.
Non a caso, la Conferenza unificata ha espresso, nella seduta del
26 novembre 2003, parere negativo sullo schema di decreto
legislativo: un parere di cui il Governo non ha tenuto il minimo
conto, senza neppure tentare di trovare delle ragioni e di enunciarle
nel preambolo del decreto.
A tale stregua, le disposizioni impugnate del d.lgs. n. 28 del
2004 risultano illegittime e lesive delle competenze costituzionali
della ricoirente Regione per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Premessa generale sull'attivita' cinematografica.
Il decreto legislativo n. 28 del 2004 reca fondamentalmente la
disciplina amministrativa dell'attivita' cinematografica, nei suoi
diversi aspetti: in particolare, si tratta di contributi pubblici e
di regimi di autorizzazione. Comunque, sia che si consideri la
materia in modo unitario, sia che si faccia riferimento alle singole
attivita' che la compongono, essa non ricade in alcuno degli elenchi
dell'art. 117, commi secondo e terzo: e dunque va ascritta in
generale, per le ragioni di seguito esposte, alla potesta' residuale
delle Regioni. Ma e' subito da precisare che i motivi del ricorso
resterebbero fermi ed ugualmente validi, ad avviso della ricorrente
Regione, anche qualora l'attivita' cinematografica fosse ricondotta
alla competenza concorrente, ed in particolare alla materia
«valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attivita' culturali».
In realta', tuttavia, l'attivita' cinematografica ha subito un
processo di autonomizzazione dalla materia dei beni culturali. Mentre
l'art. 49, comma 2, d.P.R. n. 616/1977 riconosceva alle Ragioni
competenze in ordine alle attivita' cinematografiche nell'ambito
dell'«attivita' di promozione educativa e culturale», il d.lgs.
n. 112/1998 ha dedicato il capo V del titolo IV ai Beni e attivita'
culturali, mentre il capo VI del medesimo titolo riguarda
specificamente lo Spettacolo (art. 156) e, nell'ambito di questo, il
cinema.
La distinzione e' stata mantenuta dal d.lgs. n. 300/1999, il cui
art. 53, Aree funzionali, distingue la materia della «tutela,
gestione e valorizzazione dei beni culturali e dei beni ambientali»
da quella della «promozione delle attivita' culturali» e da quella
della «promozione dello spettacolo (attivita' teatrali, musicali,
cinematografiche, di danza, circensi, dello spettacolo viaggiante),
anche tramite la promozione dalle produzioni cinematografiche,
radiotelevisive e multimediali».
Come noto, l'art. 117 Cost. non comprende lo spettacolo negli
elenchi dei commi 2 e 3, per cui esso ricade, quanto all'intervento
pubblico, nella competenza regionale residuale di cui al comma 4.
Ugualmente del resto dovrebbe dirsi se si desse rilievo alle
specifiche attivita' che compongono l'attivita' cinematografica: la
produzione dei film, attiene alla materia industria, anch'essa non
nominata dall'art. 117 Cost.; la distribuzione dei film e la gestione
delle sale attiene alla materia commercio, anch'essa non nominata
dall'art. 117 Cost.
Comunque, come accennato, i motivi di illegittimita' anticipati
in narrativa e qui di seguito specificamente illustrati varrebbero
anche qualora il d.lgs. n. 28/2004 fosse ricondotto alla materia
«promozione e organizzazione di attivita' culturali», menzionata
nell'art. 117, comma 3, Cost. Infatti, il legislatore delegato non ha
affatto tenuto conto della legge costituzionale n. 3 del 2001, ma e'
intervenuto nella materia mantenendosi nella logica della competenza
costituzionale statale su tutto cio' che riguarda il cinema e
riconoscendo alle Regioni un ruolo del tutto marginale, in palese
violazione del criterio direttivo di cui all'art. 10, comma 2,
lettera a), legge n. 137/2002. La sola eccezione, come accennato, e'
quella dell'art. 22, Apertura di sale cinematografiche: ma si tratta
comunque di una eccezione solo parziale, anche nel proprio ristretto
ambito.
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4, per
violazione degli art. 117 e 118 Cost.
L'art. 1, comma 4, definisce i compiti generali del Ministero per
i beni e le attivita' culturali in materia di cinema. Da esso risulta
che il Ministero: «a) promuove e coordina le iniziative aventi per
scopo lo sviluppo ed il miglioramento della produzione
cinematografica e la diffusione dei film nazionali in Italia ed
all'estero, d'intesa con il Ministero degli affari esteri; b) accerta
e dichiara la nazionalita' italiana del film; c) promuove e cura i
rapporti concernenti gli scambi cinematografici con l'estero e quelli
per la coproduzione e codistribuzione dei film, anche attraverso
intese o accordi internazionali di reciprocita', d'intesa con il
Ministero degli affari esteri; d) esercita la vigilanza, nei casi
previsti dalla legge, sugli organismi di settore ed effettua
l'attivita' di monitoraggio sull'utilizzo delle risorse erogate a
titolo di finanziamenti e contributi ai sensi del presente decreto».
La disposizione in questione presenta il ruolo del Ministero
nella materia del cinema in modo estremamente riduttivo rispetto a
quello che le norme seguenti effettivamente gli attribuiscono, che e'
di praticamente totale gestione, e non si limita certo alla
promozione e coordinamento delle iniziative aventi per scopo lo
sviluppo ed il miglioramento della produzione cinematografica e agli
altri specifici compiti sopra indicati.
Tuttavia, anche nella formulazione riduttiva il ruolo assegnato
al Ministero risulta lesivo delle prerogative costituzionali delle
Regioni.
La materia oggetto dell'art. 1, comma 4, e' da ricondurre in
parte alla competenza piena delle Regioni (in relazione allo sviluppo
ed al miglioramento della produzione cinematografica: v. sopra) e in
parte a quella concorrente, in relazione ai rapporti con l'estero (si
ricordi che l'art. 117, comma 3, comprende il «commercio con
l'estero»).
Persino se si accedesse all'ipotesi piu' estensiva della
competenza statale, essa dovrebbe essere ricondotta all'art. 117,
comma 3, la' dove fa riferimento alla «promozione e organizzazione di
attivita' culturali» ed al «sostegno all'innovazione per i settori
produttivi».
In tutte le ipotesi, non si giustifica l'attribuzione di funzioni
aniministrative ad organi statali, con totale disconoscimento delle
competenze regionali. E' noto che, nelle materie di competenza
concorrente, spetta alle Regioni l'allocazione delle funzioni
amministrative, salvo che esigenze unitarie giustifichino
l'intervento del legislatore statale, con conseguente «attrazione» al
centro della funzione amministrativa, salva la necessita' dell'intesa
con le Regioni (v. sent. n. 303/2003 di codesta Corte).
L'art. 1, comma 4, invece, attribuisce ad organi centrali da una
parte funzioni amministrative per le quali non sussiste alcuna
esigenza unitaria - lettera a), in relazione alla «promozione»,
lettere b) e d) - e senza prevedere alcun coinvolgimento delle
Regioni, dall'altra funzioni il cui esercizio non coinvolge le
Regioni - lett. a) in relazione al «coordinamento», e lettere c). Non
sembra dubbio, comunque, che spettano alle Regioni, tra le funzioni
enunciate dall'art. 1 comma 4, quelle di amministrazione attiva, e in
particolare l'esercizio della vigilanza.
Di qui la lesione delle prerogative costituzionali delle Regioni.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 3 (eccetto i primi
due periodi del comma 1), dell'art. 12 e dell'art. 20, per violazione
degli artt 117, 118 e 119 Cost.
Centrale rilevanza, nell'economia del d.lgs. n. 28/2004, ha
l'art. 12, che istituisce «presso il Ministero il Fondo per la
produzione, la distribuzione, l'esercizio e le industrie tecniche»
(comma 1). Esso e' destinato, principalmente, all'erogazione di
contributi a favore di tutte le attivita' che concorrono alla messa a
disposizione del pubblico del prodotto «film», cioe': al
finanziamento degli investimenti promossi dalle imprese
cinematografiche per la produzione di opere filmiche (comma 3, lett.
a), alla corresponsione di contributi a favore di Imprese di
distribuzione ed esportazione (comma 3, lett. b), a favore delle
imprese di esercizio e dei proprietari di sale cinematografiche, per
la realizzazione di nuove sale o il ripristino di sale inattive,
nonche' per l'adeguamento delle strutture e per il rinnovo delle
apparecchiature, con particolare riguardo all'introduzione di
impianti automatizzati o di nuove tecnologie (comma 3. lett. e) a
favore delle industrie tecniche cinematografiche per la
realizzazione, la ristrutturazione, la trasformazione o l'adeguamento
strutturale e tecnologico di teatri di posa, di stabilimenti di
sviluppo e stampa, di sincronizzazione, di post-produzione (comma 3,
lett. d). Infine, il Fondo e' destinato alla corresponsione di
contributi destinati ad ulteriori esigenze del settore delle
attivita' cinematografiche, (comma 3, lettera e).
Nel Fondo istituito dall'art. 12 confluiscono le risorse
esistenti in fondi previsti da precedenti leggi, come quelli di cui
agli artt. 27 e 28 legge n. 12l3/1965 ed altri indicati dal comma 2,
nonche' la percentuale della quota cinema del Fondo unico dello
spettacolo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163 (come risulta dai
commi 2 e 6).
Il fatto che i fondi fossero previsti in precedenti le non
significa, ovviamente, che i relativi meccanismi e le relative
competenze gestionali possano essere perpetuati con nuove leggi, nel
mutato assetto costituzionale.
Infatti, l'art. 12 prevede un intervento diretto dello Stato a
sostegno delle imprese operanti nel settore cinematografico.
Se vero che, pur in materie regionali, interventi diretti statali
sono stati ammessi da codesta Corte, con la sent. n. 14 de1 2004, e'
anche vero che essi sono stati ammessi solo a titolo di tutela della
concorrenza, in quanto possiedano certe caratteristiche e requisiti:
«l'intervento statale si giustifica... per la sua rilevanza
macroeconomica: solo in tale quadro e' mantenuta allo Stato la
facolta' di adottare sia specifiche misure di rilevante entita', sia
regimi di aiuto ammessi dall'ordinamento comunitario (fra i quali gli
aiuti de minimis), purche' siano in ogni caso idonei, quanto ad
accessibilita' a tutti gli operatori ed impatto complessivo, ad
incidere sull'equilibrio economico generale» (punto 4 del Diritto).
Dunque, la «rilevanza macroeconomica» va desunta da vari elementi,
quali l'entita' dell'aiuto previsto, la sua estensione generale sul
territorio e il suo «impatto», cioe' la capacita' di «incidere
sull'equilibrio economico generale». Nelle singole pronunce che hanno
applicato questi criteri (contenute nella stessa sent. n. 14/2004),
la rilevanza macroeconomica e' sempre stata riconosciuta in presenza
di piu' elementi fra quelli sopra enunciati.
Ora, la rilevanza macroeconomica dei contributi previsti
dall'art. 12 non puo' desumersi dall'entita', non essendo questa
precisata. Quanto all'estensione generale, essa non sussiste per due
tra le destinazioni del Fondo dl cui all'art. 12, essendo prevista
una localizzazione ad opera del programma di cui all'art. 4, comma 3.
Da questa norma, infatti, risulta che la Consulta territoriale per le
attivita' cinematografiche (cosi chiamata proprio per la sua funzione
di individuare le specifiche zone cui destinare gli interventi di
sostegno) provvede alla predisposizione di un programma triennale,
approvato dal Ministro, contenente l'individuazione, per ciascuna
regione, delle aree geografiche di intervento per la realizzazione
delle opere di cui all'art. 15, comma 2, lettere a) e b)»
(realizzazione di nuove sale o ripristino di sale inattive, ovvero
ristrutturazione delle sale cinematografiche esistenti: si tratta,
cioe', delle opere contemplate dall'art. 12, comma 3, lettera c), e
«l'individuazione, sul territorio nazionale, delle aree privilegiate
di investimento di cui all'art. 16, comma 3» (contributi a favore
delle industrie tecniche, ex art. 12, comma 3, lett d). Infine,
quanto all'impatto complessivo dei contributi previsti, e' lecito
dubitare che il sostegno alle imprese di produzione e distribuzione
sia idoneo ad incidere sull'equilibrio economico generale. La
sentenza n. 14/2004 ha giudicato su norme in materia agricola e
tessile. Ora, anche il cinema ha una sua importanza economica ma pare
chiaro che non si puo' mettere sullo stesso piano un settore quale
quello dell'agricoltura e dell'industria tessile e quello delle
imprese cinematografiche. Gli interventi di sostegno al cinema
previsti dall'art. 12 possono essere importanti per lo sviluppo
culturale ma non possono essere considerati un'importante leva di
politica economica dello Stato, anche per il carattere
territorialmente delimitato di alcuni di questi interventi (come
visto).
Dunque, se gli interventi previsti dai commi 1, 2 e 3
dell'art. 12 non possono giustificarsi in base all'art. 117, comma 2,
lettera e), essi risultano in contrasto con gli artt. 117, 118 e 119
Cost., perche', nelle materie di competenza regionale, spetta alle
Regioni valutare gli interventi di sostegno da compiere, con le
risorse messe a disposizione dallo Stato, che deve provvedere a
finanziare «integralmente» le funzioni loro attribuite (art. 119,
comma 4).
Ne' l'istituzione di un fondo centrale a gestione ministeriale
potrebbe giustificarsi con presunte esigenze unitarie, che risultano
del tutto assenti. Se pure esse vi fossero, mancherebbe il
coinvolgimento delle Regioni, con conseguente violazione dei principi
di cui alla sent. n. 303/2003.
Una volta esclusa la riconducibilita' dei primi 3 commi dell'art.
12 alla materia della «tutela della concorrenza», ne consegue
l'illegittimita' di diverse norme che attengono alla gestione del
Fondo da esso previsto.
Si tratta, innanzi tutto, degli altri commi dell'art. 12, fra
cui, in particolare, i commi 4 e 5, in base ai quali da una parte
«con decreto ministeriale, sentita la Consulta, sono stabilite
annualmente le quote percentuali del Fondo di cui al comma 1, in
relazione alle finalita' di cui al comma 3», dall'altra «con decreto
del Ministro, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, sono stabilite le modalita' tecniche di gestione del
Fondo di cui al comma 1 e di erogazione dei finanzianienti e dei
contributi, nonche' le modalita' tecniche di monitoraggio
dell'impiego dei finanziamenti concessi». Qualora, in denegata
ipotesi, l'art. 12 fosse considerato illegittimo solo per mancato
coinvolgimento delle Regioni, l'art. l2, comma 5, sarebbe comunque
illegittimo in quanto prevede un potere sostanzialmente
regclamentare, in violazione dell'art. 117, comma 6, e della sent.
n. 303/2003 (e perche' non e' prevista l'intesa con le Regioni). Che
per determinare il carattere normativo di un atto debba usarsi un
criterio «sostanziale» sembra evidente - pena la vanificazione o il
facile aggiramento della norma costituzionale - ed e' comunque
confermato dalla sent. di codesta Corte costituzionale n. 88/2003,
punto 3 del Diritto, che lo ha espressamente utilizzato.
Inoltre, l'illegittimita' dell'art. 12 implica l'illegittimita'
dell'art. 3 (salvo i primi due periodi del comma 1), in base al quale
le imprese cinematografiche «sono iscritte in appositi elenchi
informatici, istituiti presso il Ministero», e l'iscrizione a detti
elenchi e' requisito essenziale per l'ammissione si benefici di cui
all'art. 12» (comma 1).
I commi 2 e 3 dettano norme di dettaglio sull'elenco relativo
alle imprese di produzione e sulla sua rilevanza ai fini dei
finanziamenti ex art. 12. La disciplina dell'art. 3 ha senso se
l'art. 12 e' ricondotto alla «tutela della concorrenza», altrimenti
esso e' chiaramente illegittimo. Qualora, in denegata ipotesi, l'art.
12 fosse considerato illegittimo solo per mancato coinvolgimento
delle Regioni, l'art. 3, comma 2, sarebbe comunque illegittimo la'
dove non prevede l'intesa delle Regioni in relazione al decreto
ministeriale ivi previsto.
All'illegittimita' della previsione dei contributi statali
consegue l'illegittimita' dell'art. 20, la' dove prevede che la
denuncia di inizio di lavorazione del film sia fatta «al Direttore
generale competente», anziche' alla competente autorita' regionale,
secondo discipline operative regionali.
Su altre disposizioni collegate all'art. 12 si tornera' nel
seguito del ricorso.
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 4 e dell'art. 22,
comma 5, per violazione degli art. 3, 117 e 118 Cost.
L'art. 4 prevede l'istituzione presso il Ministero della
«Consulta territoriale per le attivita' cinematografiche». La
Consulta e' presieduta dal Capo del Dipartimento per lo spettacolo e
lo sport ed e' composta dal Presidente del Centro sperimentale dl
cinematografa, dal Presidente di Cinecitta' holding S.p.A., da
quattro membri designati dalle associazioni di categoria maggiormente
rappresentative nel settore cinematografico, da tre rappresentanti
delle Regioni, designati dalla Conferenza Stato-Regioni, e da tre
rappresentanti degli enti locali, designati dalla Conferenza
Stato-Citta'. Come gia' accennato, la Consulta provvede alla
predisposizione di un programma triennale, approvato dal Ministro,
contenente (comma 3, lettera a) e b) l'individuazione delle aree in
cui effettuare alcuni degli investimenti di cui all'art. 12 e
«l'individuazione degli obiettivi per la promozione delle attivita'
cinematografiche di cui all'art. 19, comma 3, lettere b), c) e d)»
(si tratta delle sovvenzioni a favore di iniziative varie per lo
sviluppo del cinema; di premi agli esercenti delle sale d'essai e
delle sale delle comunita' ecclesiali o religiose, tenendo conto
della qualita' della programmazione complessiva di film riconosciuti
di nazionalita' italiana; di contributi per la conservazione ed il
restauro del patrimonio filmico nazionale ed internazionale).
L'illegittimita' delle disposizioni dell'art. 4, comma 3, lett. a) e
b), in primo luogo collegata alla generale illegittimita' del fondo
di cui all'art. 12.
Qualora, in denegata ipotesi, si giustificasse la gestione
accentrata del Fondo, l'art. 4, comma 3, sarebbe comunque illegittimo
la' dove non prevede l'intesa fra lo Stato e le Regioni per
l'elaborazione e l'approvazione del programma.
Per quanto riguarda l'illegittimita' del comma 3, lett. c), dello
stesso art. 4, concernente «l'individuazione degli obiettivi per la
promozione delle attivita' cinematografiche di cui all'art. 19, comma
3, lettere b), c) e d), sia consentito rinviare alle censure che
saranno esposte a proposito dell'art. 19 (v. infra).
Il comma 5, poi, prevede che la Consulta esprima parere sulle
richieste di autorizzazione all'apertura delle multisale di cui
all'art. 22, comma 5. Questa disposizione statuisce che
«l'autorizzazione all'apertura di multisale con un numero di posti
superiori a milleottocento e' rilasciata dal Direttore generale
competente, previo parere conforme della Consulta».
La materia dell'autorizzazione all'apertura di sale
cinematografiche, grandi o piccole, va individuata nel commercio, ed
e' di piena competenza regionale al sensi dell'art. 117, comma 4,
essendo questa autorizzazione diversa da quella relativa alla
costruzione dell'immobile, cioe' da quella edilizia.
L'art. 22, comma 5, e' dunque illegittimo, perche' nelle materie
di potesta' regionale piena spetta alle Regioni l'allocazione delle
funzioni amministrative a se stessa o ad altri enti in attuazione
dell'art. 118 Cost. Cio' varrebbe anche se si volesse estendere alle
materie di potesta' regionale piena i criteri individuati dalla sent.
n. 303/03 per l'individuazione di potesta' amministrative statali, o
se si ritenesse che la materia rientra nell'art. 117, comma 3: la
norma sarebbe comunque illegittima perche' non sussiste alcuna
esigenza unitaria che giustifica l'intervento del legislatore
statale; inoltre, non e' prevista l'intesa della Regione nel cui
territorio si dovrebbe aprire la sala.
Al contrario, sia consentito osservare che la competenza
autorizzatoria ministeriale stabilita dal decreto legislativo qui
impugnato e' del tutto irragionevole, perche' la decisione
sull'apertura delle sale deve tener conto della situazione
urbanistica, della programmazione regionale e locale in materia di
commercio, del bacino d'utenza: cioe', di una serie di elementi che
trovano chiaramente considerazione piu' adeguata da parte delle
istituzioni regionali che non da parte del Ministero.
L'illegittimita' dell'art. 22, comma 5, implica l'illegittimita'
dell'art. 4, comma 5, che rimarrebbe privo di oggetto. Se anche in
denegata ipotesi si ammettesse la competenza statale, la funzione
dovrebbe essere esercitata previa intesa con le Regioni e non previo
parere di un organo nel quale le Regioni sono rappresentate in misura
marginale.
In definitiva, l'intero art. 4 e' illegittimo perche' le funzioni
da esso previste o non sono legittimamente attribuite ad organi
statali o comunque dovrebbero essere esercitate previa intesa con le
Regioni.
Ulteriore specifica ragione di illegittimita' riguarda l'art. 4,
comma 6 (secondo cui «con successivo decreto ministeriale e' definita
l'organizzazione della Consulta»), che non prevede nessuna forma di
coinvolgimento delle Regioni.
4. - Illegittimita' costituzionale dall'art. 5, commi 1, 5, 6 e
7, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
L'art. 5 ha ad oggetto il Riconoscimento della nazionalita'
italiana. In base al comma 1, «ai fini dell'ammissione ai benefici
previsti dal presente decreto, le imprese nazionali di produzione
presentano all'autorita' amministrativa competente istanza di
riconoscimento della nazionalita' italiana del film prodotto,
corredata della ricevuta del versamento del contributo per spese
istruttorie, secondo le modalita' indicate con il decreto di cui
all'art. 8, comma 4».
I commi 2, 3 e 4 definiscono i criteri in base va riconosciuta la
nazionalita' italiana del film e non costituiscono oggetto di
impugnazione.
Il comma 5 da' al Direttore generale la possibilita' di derogare
entro certi limiti ai criteri di cui al comma 2.
Il comma 6 dispone che «le imprese produttrici sono tenute a
presentare al direttore generale competente, entro il termine di
trenta giorni dalla data di presentazione della copia campione,
apposite istanze di riconoscimento definitivo della nazionalita'
italiana del film e di ammissione ai benefici di legge, corredate dei
documenti necessari», aggiungendo che il Direttore generale provvede
su tali istanze entro i successivi novanta giorni».
Il comma 7 disciplina il riconoscimento della nazionalita'
italiana «agli effetti dell'assolvimento degli obblighi di
programmazione o del conseguimento di benefici da parte degli
esercenti di sale cinematografiche».
E' del tutto logico che i requisiti per il riconoscimento della
nazionalita' italiana siano uniformi, e quindi fissati con legge
dello Stato (anche se, data la materia, avrebbe dovuto essere
richiesta l'intesa con le Regioni). Non sembrano invece esistere
esigenze unitarie per l'accentramento della funzione amministrativa
di concreto riconoscimento della nazionalita' italiana del film,
strumentale all'erogazione dei benefici, cosi' come non ne esistono
per l'accentramento dell'erogazione dei benefici. Una volta fissati
con precisione i criteri, la disciplina della loro applicazione
spetta invece alle Regioni, investite della competenza (perlomeno
concorrente) in materia in base alla Costituzione.
Comunque, i commi 1, 5 e 6 dell'art. 5 sarebbero illegittimi per
mancato coinvolgimento delle Regioni.
Quanto al comma 7, esso non attribuisce funzioni anministrative
ad organi centrali ma si collega alle norme sui contributi statali:
la sua illegittimita', dunque, si collega all'illegittimita' di
quelle norme.
5. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 6 per violazione
degli artt. 117 a 118 Cost.
L'art. 6 riguarda le Coproduzioni.
Il comma 1 stabilisce che, «in deroga all'art. 5 e all'art. 7,
comma 2, del presente decreto, possono essere riconosciuti nazionali
i lungometraggi ed i cortometraggi realizzati in coproduzione con
imprese estere, in base a speciali accordi internazionali di
reciprocita' e con i requisiti di cui al presente articolo».
Il comma 3 precisa che «la quota di partecipazione a coproduzioni
con imprese di Paesi non appartenenti all'Unione europea non puo'
essere inferiore al 20% del costo del film».
Il comma 5 dispone che, «in presenza di accordo internazionale di
coproduzione conforme alla percentuale di cui al comma 3, possono
essere concesse deroghe, con decreto del Ministro, sentita la
Commissione di cui all'art. 8, per singole iniziative di carattere
culturale e imprenditoriale».
Il comma 6 aggiunge che, «in mancanza di accordo internazionale,
la compartecipazione tra imprese italiane e straniere puo' essere
autorizzata con decreto del Ministro, sentita la Commissione di cui
all'art. 8, per singole iniziative di carattere culturale e
imprenditoriale».
Infine, il comma 8 prevede che «il Direttore generale competente
provvede al riconoscimento della coproduzione del film, su istanza
dell'impresa di produzione italiana, presentata almeno trenta giorni
prima dell'inizio della lavorazione del film».
Dall'insieme delle disposizioni risulta che l'accordo
internazionale e' concepito come concluso dallo Stato. Cio' implica
violazione dell'art. 117, comma 9, Cost., che attribuisce alle
Regioni il potere di concludere «accordi con Stati e intese con enti
territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme
disciplinati da leggi dello Stato». Una volta fissati i criteri per
il riconoscimento della nazionalita' italiana alle coproduzioni,
dovrebbe spettare anche alle Regioni il potere di concludere accordi
di coproduzione, essendo la nateria di competenza regionale.
Risultano poi specificamente illegittimi i commi 6 e 8, che
attribuiscono funzioni amministrative ad organi centrali, in assenza
di esigenze unitarie. Come nel caso del comma 5, lo Stato dovrebbe
limitarsi a fissare i criteri per il riconoscimento della
nazionalita' italiana alle coproduzioni, non essendoci ragioni
unitarie per l'esercizio accentrato della corrispondente funzione
amministrativa.
Comunque, i commi 6 e 8 sono illegittimi per mancato o
insufficiente coinvolgimento delle Regioni (tenendo conto della
composizione dalla Commissione di cui all'art. 8, sulla quale si
tornera).
Infine, risulta specificamente illegittimo il comma 7, che detta
norme di dettaglio in materia non di competenza esclusiva statale.
6. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 7 per violazione
degli articoli 117 e 118 Cost.
L'art. 7 ha ad oggetto il Riconoscimento dell'interesse
culturale.
Esso fissa i requisiti necessari per tale riconoscimento e
attribuisce la relativa competenza al Direttore generale, dandogli la
possibilita' di concedere alcune deroghe, previo parere della
Commissione di cui all'art. 8.
Anche in questo caso lo Stato doveva limitarsi a fissare i
principi fondamentali idonei a guidare la legislazione regionale,
definendo criteri uniformi per il riconoscimento.
Invece, la competenza amministrativa del Direttore generale non
e' giustificata da alcuna esigenza unitaria, essendo, anzi, del tutto
coerente al nuovo Titolo V il fatto ch non ci sia un organo solo
abilitato a dire che cosa e' cultura e cosa non lo e', nel settore
del cinema. Comunque, i commi 1, 3 e 4 dell' art. 7 sono illegittimi
per mancato o insufficiente coinvolgimento delle Regioni.
7. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 8 per violazione
degli articoli 117 e 118 Cost.
L'art. 8, comma 1, istituisce «presso il Ministero ..., la
Commissione per la cinematografia», composta delle seguenti
sottocommissioni: «la sottocommissione per il riconoscimento
dell'interesse culturale, che provvede, con apposite sezioni, al
riconoscimento dell'interesse culturale, in fase progettuale, dei
lungometraggi, delle opere prime e seconde e dei cortometraggi, ed
alla definizione della quota massima di finanziamento assegnabile», e
la «sottocommissione per la promozione e per i film d'essai», che
«esprime parere sulle istanze relative ai contributi di cui all'art.
19, e ne definisce l'importo assegnabile», «verifica la rispondenza
sostanziale dell'opera realizzata al progetto gia' valutato dalla
sottocommissione di cui alla lettera a), ed i requisiti di cui
all'art. 9, comma 1»; «provvede all'individuazione dei film d'essai».
Il comma 2 definisce i criteri che la prima sottocommissione deve
utilizzare per il riconoscimento dell'interesse culturale.
Il comma 3 si occupa della composizione delle sottocommissioni.
Esse sono presiedute dal Capo del Dipartimento e sono composte da un
numero di membri da definirsi con il decreto ministeriale di cui al
comma 4, scelti dal Ministro tra esperti altamente qualificati nei
vari settori delle attivita' cinematografiche. Partecipano alle
sedute della sottocommissione per la promozione e per i film d'essai
un rappresentante delle regioni, un rappresentante delle province ed
un rappresentante dei comuni, designati dalla Conferenza unificata.
Dunque, le Regioni sono presenti solo nella sottocommissione per la
promozione e per i film d'essai, solo in misura minima e con un ruolo
che pare non deliberativo (il rappresentante regionale «partecipa»).
Ma se pure fosse deliberativo, non verrebbe certo meno la complessiva
illegittimita' costituzionale.
Con decreto ministeriale sono stabilite la composizione e le
modalita' di organizzazione e funzionamento delle sottocominissioni
(comma 4).
Se, come qui si ritiene, lo svolgimento da parte statale delle
funzioni cui la Conmissione presta ausilio e' illegittimo, risultano
illegittime anche le norme che istituiscono e regolano la Commissione
stessa.
In subordine, qualora si ravvisassero esigenze unitarie a
fondamento di quelle funzioni, l'art. 8, comma 3, sarebbe illegittimo
perche' la Commissione dovrebbe avere composizione paritetica
Stato-Regioni (o, perlomeno, le Regioni dovrebbero essere
adeguatamente rappresentate in entrambe le sottocommissioni e i loro
esponenti dovrebbero avere anche diritto di voto) ed il comma 4
sarebbe illegittimo perche' il decreto ministeriale sulla
composizione e sul funzionamento dovrebbe essere fatto d'intesa con
le Regioni.
8. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 9 per violazione
degli articoli 117 e 118 Cost.
L'art. 9 si occupa dei Film ammessi ai benefici.
In base al comma 1 «possono essere ammessi ai benefici del
presente decreto i film che presentano qualita' culturali o
artistiche o spettacolari, oltre ad adeguati requisiti di idoneita'
tecnica, e che rispettano il disposto del comma 3». L'accertamento
dei requisiti e' effettuato dalla sottocommissione per la promozione
e per i film d'essai. Non sono ammessi ai benefici film prodotti
esclusivamente dalle amministrazioni dello Stato e dagli enti
pubblici (comma 2). Il comma 3 prevede, poi, che, «per i film che
contengono inquadrature di marchi e prodotti, comunque coerenti con
il contesto narrativo, e' previsto un idoneo avviso che rende nota la
partecipazione delle ditte produttrici di detti marchi e prodotti ai
costi di produzione del film», e che «con decreto ministeriale,
sentito il Ministero per le attivita' produttive, sono stabilite le
relative modalita' tecniche di attuazione».
L'illegittimita' dei primi due commi e' collegata a quella delle
norme che prevedono i benefici in questione.
Quanto al comma 3, esso e' comunque illegittimo perche' detta
norme di dettaglio e prevede un potere ministeriale sostanzialmente
regolamentare in materia di competenza regionale. La norma va infatti
ascritta al commercio, e in particolare alla tutela del consumatore.
9. - Illegittimita' costituzionale degli articoli 10 e 11, per
violazione degli articoli 117, 118 e 119 Cost.
Gli articoli 10 e 11 disciplinano gli Incentivi alla produzione e
la loro «liquidazione».
Il comma 1 dell'art. 10 stabilisce che «a favore delle imprese di
produzione dei film..., riconosciuti di nazionalita' italiana..., e'
concesso, su istanza dell'interessato diretta al Direttore generale
competente, a seguito delle verifiche effettuate dalla Commissione,
un contributo calcolato in percentuale sulla misura degli incassi»,
che non devono essere inferiori ad un limite minimo fissato con
decreto ministeriale (che a sua volta deve definire anche «il tetto
massimo di risorse finanziarie, a valere sulla quota cinema del Fondo
di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163, destinate al contributo di
cui al comma 1 ed a quello di cui al comma 5, le modalita' tecniche
di erogazione dei medesimi, i tempi e le modalita' dell'eventuale
reinvestimento nella produzione del contributo di cui al comma 1,
nonche' le modalita' tecniche di monitoraggio circa l'impiego dei
contributi erogati»).
Il comma 5 prevede che «per i film di cui al comma 1 e'
riconosciuto un ulteriore contributo in favore del regista e degli
autori del soggetto e della sceneggiatura cittadini italiani o
dell'Unione europea».
Tali norme di cui sopra sono affette, ad avviso della ricorrente
Regione, da evidente illegittimita'. La previsione di un intervento
di sostegno dello Stato in materia di competenza regionale appare
illegittima per la mancanza nel caso specifico dei fondamenti e
caratteri indicati nella sent. n. 14/2004, per le stesse ragioni gia'
indicate a proposito dell'art. 12.
Nel caso dell'art. 10, il carattere non macroeconomico
dell'intervento statale risulta ancora piu' evidente, essendo esso
riservato solo a una parte degli operatori del settore, non essendo
vincolato al reinvestimento in attivita' produttive ed essendo
destinato anche a persone fisiche che non svolgono attivita'
d'impresa (regista e sceneggiatori).
Dunque, l'intero art. 10 ed il collegato art. 11 sono
illegittimi, in quanto in materia di competenza regionale spetta alle
Regioni valutare gli interventi di sostegno da compiere, con le
risorse che lo Stato e' tenuto a mettere a disposizione ex art. 119
Cost.
Ne' si potrebbe giustificare la gestione accentrata dei
contributi in virtu' del principio di sussidiarieta', essendo del
tutto assente qualsiasi esigenza unitaria: la disciplina
dell'erogazione dei contributi compete al livello regionale, in
applicazione dei criteri fissati con i principi fondamentali statali.
Comunque, l'art. 10, comma 1, e' illegittimo perche' non prevede
l'intesa con le Regioni nella procedura di erogazione dei contributi.
L'art. 10, comma 4, poi, e' illegittimo perche' prevede un potere
sostanzialmente regolamentare in materia di competenza regionale e,
comunque, perche' l'adozione del decreto dovrebbe coinvolgere le
Regioni.
Nel merito, la disciplina degli aiuti di cui all'art. 10 appare
anche irragionevole e discriminatrice, in violazione dell'art. 3
Cost. Da una parte, infatti, essa e' fondata sul criterio degli
«incassi», dall'altra il contributo puo' essere «a fondo perduto» (il
reinvestimento nella produzione di film e' solo eventuale), per cui
esso si traduce in una specie di «premio» - del tutto privo di ratio
- a chi ha avuto successo al botteghino.
10. - Illegittimita' costituzionale degli art. 13, 14, 15 e 16,
per violazione degli articoli 117, 118 e 119 Cost.
Gli articoli da 13 a 16 disciplinano i finanziamenti per le
attivita' di produzione, distribuzione, esercizio e per le attivita'
delle industrie tecniche, tutti sostenuti dal Fondo di cui all'art.
12.
Essi, quindi, sono illegittimi per le ragioni esposte a proposito
dell'art. 12, cioe' per la mancanza dei presupposti di cui alla sent.
n. 14/2004 e per mancanza di esigenza unitarie tali da giustificare
la gestione accentrata dei contributi; comuque, per il mancato
coinvolgimento delle Regioni.
Il disconoscimento del ruolo regiona1e e' addirittura totale nel
caso dell'«incentivo speciale» di cui all'art. 13, comma 9, incentivo
che e' attribuito da «un'apposita giuria, composta da cinque eminenti
personalita' della cultura, designate dal Ministro».
Anche nel caso in cui i contributi abbiano la specifica finalita'
di promuovere film di interesse culturale (v. articoli 13 e 14) e,
dunque, non si verta nella materia spettacolo ma in quella della
promozione di attivita' culturali, lo Stato dovrebbe limitarsi a
dettare i principi fondamentali, spettando alle Regioni l'emanazione
delle norme di dettaglio e l'allocazione delle funzioni
amministrative.
L'assenza del carattere macroeconomico dell'intervento statale e'
particolarmente evidente per i contributi di cui all'art. 15
(realizzazione di nuove sale, ripristino di sale inattive,
trasformazione delle sale esistenti, ristrutturazione e adeguamento
strutturale e tecnologico delle sale cinematografiche esistenti,
installazione, ristrutturazione e rinnovo delle apparecchiature), che
- oltre ad avere carattere territorialmente delimitato (v. l'art. 4,
comma 3, e l'art. 15, comma 4) - non riguardano specificamente chi
proietta film italiani, risolvendosi dunque in un mero vantaggio
economico per i gestori delle sale e in una maggiore comodita' per
gli spettatori.
11. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 17 per violazione
degli articoli 117 e 118 Cost.
L'art. 17 si occupa dei Premi di qualita'.
A valere sul fondo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163, sono
attribuiti, previa valutazione della giuria di cui all'art. 13, comma
9, premi di qualita' ai film che abbiano ricevuto un attestato di
qualita' da parte del Direttore generale competente.
Con decreto ministeriale sono stabilite le quote percentuali di
ripartizione del premio tra i seguenti soggetti: impresa di
produzione; regista; autore del soggetto; autore della sceneggiatura;
autore del commento musicale; autore della fotografia
cinematografica; autore della scenografia; autore del montaggio.
Anche in questo caso la disciplina e' soltanto la perpetuazione
della precedente tradizione, risalente ad un periodo in cui le
Regioni non avevano competenza costituzionale in materia Sembra
chiara l'assenza di esigenze unitarie a fondamento delle competenza
ministeriale; comunque, e' illegittimo il mancato coinvolgimento
delle Regioni nonche' la previsione di un potere ministeriale
sostanzialmente regolamentare in materia non rientrante in alcun modo
nell'art. 117, comma 2.
12. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 18 per violazione
dell'art. 117.
L'art. 18 e' dedicato alle Associazioni nazionali e circoli di
cultura cinematografica.
I primi due commi definiscono rispettivamente i circoli di
cultura e le associazioni nazionali. Si noti che tali disposizioni
non hanno carattere civilistico, ma costituiscono semplicemente la
premessa descrittiva dei destinatari dell'intervento pubblico
previsto dalla stessa disposizione.
Come tali, esse possono giustificarsi, quali principi
fondamentali, solo ove si ritenga che la relativa disciplina rientri
nella promozione delle attivita' culturali.
Il comma 4, secondo cui «le associazioni e i circoli aderenti
possono avvalersi, nell'ambito delle loro attivita', anche della
riproduzione visivo-sonora da supporti video, ottici, elettronici,
magnetici e digitali, previa adozione delle misure di tutela
finalizzate ad evitare qualunque azione di sfruttamento illegale»,
non sembra avere contenuto normativo alcuno, limitandosi a confermare
la liceita' di attivita' lecite.
I commi 3 e 5 riguardano la gestione amministrativa dei benefici.
Il comma 3 stabilisce che il Direttore generale competente provvede
al riconoscimento delle associazioni nazionali di cultura
cinematografica, definite quali associazioni senza scopo di lucro,
diffuse e operative in cinque regioni, con attivita' perdurante da
almeno tre anni, alla quale aderiscono circoli di cultura
cinematografica ed organismi specializzati.
Il comma 5 stabilisce che alle associazioni nazionali viene
concesso un contributo minimo, da prelevare sulle risorse di cui
all'art. 19.
Il comma 3 appare illegittimo in quanto - eventualmente sulla
base dei principi fondamentali statali - la disciplina e la gestione
amministrativa del riconoscimento delle associazioni - «nazionali» o
meno - spetta alle Regioni. Dovesse spettare allo Stato in virtu' del
principio di sussidiarieta' (non se ne vedono tuttavia le ragioni),
sarebbe illegittimo per difetto di concertazione con le autorita'
regionali, competenti in materia di spettacolo.
Il comma 5 e' palesemente non riconducibile alla materia della
«tutela della concorrenza», come intesa dalla sent. n. 14/2004. Ne'
risulta necessario che le azioni di sostegno delle associazioni
culturali siano svolte dallo Stato per il solo fatto che le
associazioni operino in piu' regioni. Affermare cio' vorrebbe dire
che una Regione non puo' concedere contributi ad un'impresa se il
raggio d'azione di questa va oltre il confine regionale. Le Regioni
possono sempre sostenere le attivita' svolte da soggetti aventi sede
nel loro territorio, salvo che una specifica esigenza unitaria
imponga un'azione svolta dal centro.
In questo caso tale esigenza manca, cosi' come manca per
l'esercizio della funzione di riconoscimento, che puo' e deve essere
svolta dalle Regioni in applicazione dei principi fondamentali
statali.
Comunque, se anche si ritenesse giustificato l'accentramento
della funzione di riconoscimento e di erogazione dei contributi, i
commi 3 e 5 sarebbero illegittimi, come detto, per la mancata
previsione dell'intesa con le Regioni.
Infine, si prevede che «le associazioni nazionali ed i circoli ad
esse aderenti possono assumere, per il perseguimento dei fini
sociali, la gestione di sale cinematografiche e video riservate ai
soci e usufruire delle provvidenze finanziarie e delle agevolazioni
edi1izie previste a favore dell'esercizio cinematografico e della
distribuzione di film» (comma 6). Tale disposizione appare
illegittima perche' reca una norma di dettaglio in materia non di
competenza esclusiva statale.
13. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 19 per violazione
degli articoli 117, 118 e 119 Cost.
L'art. 19 riguarda la promozione delle attivita'
cinematografiche.
Essa viene effettuata con «le risorse finanziarie disponibili ed
esistenti, alla data di entrata in vigore del presente decreto, sul
fondo di cui all'art. 45 della legge 4 novembre 1965, n. 1213», che
viene «contestualmente soppresso» (comma 1). Con decreto
ministeriale, sentita la Consulta, «sono stabilite le modalita'
tecniche di gestione delle risorse di cui al comma l e di
monitoraggio circa l'impiego delle stesse» (comma 2).
Il comma 3 prevede che «il Direttore generale competente
delibera, nell'ambito del programma triennale di cui all'art. 4 e
sulla base degli obiettivi definiti annualmente dal Ministro,
l'erogazione dei contributi, acquisito il parere della Commissione»,
per le seguenti attivita' (alcune delle quali sono state gia'
menzionate nel punto relativo all'art. 4): sviluppo dl progetti,
promossi da associazioni senza scopo di lucro e fondazioni che
contribuiscono a sostenere iniziative per le programmazioni
stagionali e per la distribuzione di film (lettera a); sovvenzioni a
favore di iniziative varie per lo sviluppo del cinema (lett. b);
premi agli esercenti delle sale d'essai e delle sale delle comunita'
ecclesiali o religiose, tenendo conto della qualita' della
programmazione complessiva di film riconosciuti di nazionalita'
italiana (lett. c) contributi per la conservazione ed il restauro del
patrimonio filmico nazionale ed internazionale (lett. d);
realizzazione di mostre d'arte cinematografica di particolare
rilevanza internazionale e di festival e rassegne di interesse
nazionale ed internazionale di opere cinematografiche da parte di
soggetti pubblici e privati senza scopo di lucro (lett. e);
pubblicazione, diffusione, conservazione di riviste e opere a
carattere storico, artistico, scientifico e critico-informativo di
interesse nazionale, riguardanti la cinematografia, nonche'
organizzazione di corsi di cultura cinematografica (lett. f).
La previsione di tale attivita' di sostegno dello Stato in
materia di competenza regionale risulta illegittima. Si noti che il
fine dell'art. 19 e' peculiarmente di promozione culturale, e non di
sostegno alle imprese: sicche' non potrebbe neppure invocarsi a
fondamento la materia della tutela della concorrenza. In particolare,
nei casi di cui alle lett. c), d) e f) esso e' esclusivamente di
promozione culturale. Per il resto, valgono comunque le
considerazioni svolte a proposito dell'art. 12.
Ne' a fondamento della gestione accentrata dei contributi puo'
ravvisarsi un'esigenza unitaria: cio' pare pacifico per le attivita'
di cui alle lett. a), b), c), d) e f) ma e' vero anche per le
attivita' di cui alla lett. e) (realizzazione di mostre d'arte
cinematografica di particolare rilevanza internazionale e di festival
e rassegne di interesse nazionale ed internazionale di opere
cinematografiche) perche', come detto a proposito dell'art. 18, non
basta, il carattere «nazionale» (o «internazionale») di un'attivita'
ad escludere le Regioni da qualsiasi funzione ad essa inerente.
L'illegittimita' dell'art. 19 implica quella dell'art. 4, comma
3, lett. c).
Qualora, in denegata ipotesi, la previsione dei contributi
statali da parte dell'art. 19 fosse ritenuta legittima, sarebbero
comunque illegittime le norme di cui al comma 2, al comma 3 ed al
comma 5 («con decreto ministeriale, sentita la consulta, son definiti
i criteri per la concessione di premi alle sale d'essai ed alle sale
delle comunita' ecclesiali o religiose»), per previsione di atti
sostanzialmente regolamentari in materia di competenza regionale e,
comunque, per mancato o insufficiente coinvolgimento delle Regioni.
Il piu' chiaro sintomo del modo in cui il legislatore delegato ha
concepito i rapporti fra Stato e Regioni, violando il criterio
direttivo che prescriveva l'«adeguamento agli articoli 117e 118 della
Costituzione», e' dato dal comma 6 dall'art. 19, con il quale lo
Stato autorizza le regioni, le province e i comuni ad «attivare
specifiche iniziative di sostegno alle produzioni cinematografiche
che vengono realizzate nei territori di propria competenza»: esso, da
un lato, da' un permesso che e' del tutto superfluo, dall'altro lato
tende a limitare illegittimamente l'attivita' regionale, che
certamente puo' riguardare anche produzioni realizzate al di fuori
del territorio regionale.
14. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 22, comma 1, per
violazione degli art. 117 e 118 Cost.
L'art. 22, Apertura di sole cinematografiche, e' l'unica
dispozione che da' atto dell'esistenza di una competenza
costituzionale regionale. Il comma 1 dispone che «le regioni, con
proprie leggi, disciplinano le modalita' di autorizzazione alla
realizzazione, trasformazione ed adattamento di immobili da destinare
a sale ed arene cinematografiche, nonche' alla ristrutturazione o
all'ampliamento di sale e arene gia' in attivita', anche al fine di
razionalizzare la distribuzione sul territorio delle diverse
tipologie di strutture cinematografiche, secondo i seguenti principi
fondamentali:
a) rapporto tra popolazione e numero degli schermi presenti
nel territorio provinciale;
b) ubicazione delle sale e arene, anche in rapporto a quelle
operanti nei comuni limitrofi;
c) livello qualitativo degli impianti e delle attrezzature;
d) esigenza di assicurare la priorita' ai trasferimenti di
sale e arene esistenti in altra zona dello stesso territorio
provinciale».
La disposizione e' formulata in modo ambiguo, perche' l'oggetto
dell'autorizzazione sembra attenere all'edilizia, mentre dai principi
fissati risulta che la disposizione intende regolare e limitare
l'attivita' economica di gestione dei cinema; tanto e' vero che
l'art. 22, comma 5 (sul quale ci si e' gia' soffermati), attribuisce
ad un organo statale l'autorizzazione all'apertura di multisale con
un numero di posti superiori a milleottocento.
Dunque, l'art. 22, comma 1, afferma e vuole disciplinare
limitativamente una competenza concorrente delle Regioni in una
materia (la regolazione della presenza dei cinema sul territorio)
nella quale esse hanno competenza primaria: dunque la fissazione
delle regole indicate come «principi fondamentali» e' illegittima,
ne' vi e' alcun altro fondamento costituzionale per tale normazione
statale.


P. Q. M.
Chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimita' delle disposizioni sopra indicate in epigrafe, nei
termini e per i profili esposti nei motivi di diritto del presente
ricorso.
Padova-Roma, addi' 2 aprile 2004
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. prof. Luigi Manzi