ricorso n. 45 del 17 maggio 2011 (Presidente del Consiglio dei Ministri)
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 17 maggio 2011 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
(GU n. 27 del 22.6.2011)
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale ha il
proprio domicilio in via dei Portoghesi 12, Roma;
Contro la Regione Campania, in persona del suo presidente per la
dichiarazione della illegittimita' costituzionale:
1) dell'art. 1, comma 2;
2) dell'art. 1, comma 34;
3) dell'art. 1, comma 37;
4) dell'art. 1, comma 44;
5) dell'art. 1, comma 75;
6) dell'art. 1, comma 78, lettera a);
7) dell'art. 1, comma 123;
8) dell'art. 1, comma 124;
9) dell'art. 1, commi 135,136, 137 e 138;
10) dell'art. 1, commi 142 - 154;
11) dell'art. 1, comma 195;
12) dell'art. 1, comma 207;
13) dell'art. 1, comma 250;
14) dell'art. 1, comma 263;
15) dell'art. 1, comma 26;
16) dell'art. 1, comma 27;
17) dell'art. 1, comma 131;
18) dell'art. 1, commi da 163 a 204;
19) dell'art. 1, comma 209;
20) dell'art. 1, commi 210, 211 e 212;
21) dell'art. 1, comma 215;
22) dell'art. 1, commi 217, 218e 219;
23) dell'art. 1, comma 221, 222e 223;
24) dell'art. 1, commi 224 - 230;
25) dell'art. 1, comma 231;
26) dell'art. 1, comma 232;
27) dell'art. 1, comma 238;
28) dell'art. 1, comma 239;
29) dell'art. 1, comma 241;
30) dell'art. 1, comma 243;
31) dell'art. 1, commi 244 e 245;
della legge regionale Regione Campania 15 marzo 2011 n. 4,
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011 - 2013 della Regione Campania (Legge Finanziaria
Regionale 2011)», pubblicata nel B.U.R. n. 18 del 16 marzo 2011,
giusta delibera del Consiglio dei Ministri del 5 maggio 2011
Fatto e diritto
Premessa. La complessita' della presente impugnativa -
concernente un consistente numero di norme della legge regionale n.
4/2011 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
2011 e pluriennale 2011 - 2013 della Regione Campania (Legge
Finanziaria Regionale 2011)» ha suggerito a questa difesa una
suddivisione in due parti del presente ricorso.
Nella prima parte (da pagina 3 a pagina 42) saranno trattate
censure - in prevalenza attinenti a parametri costituzionali dettati
in tema di bilancio e/o contabilita', tutela ambientale e di diritti
sociali - che seguono l'ordine numerico delle disposizioni impugnate.
Nella seconda parte (da pagina 42 a pagina 83) saranno trattate
censure relative a disposizioni che incidono sulla materia sanitaria,
ancorche' non direttamente attinenti a quest'ultima.
Tale apparentemente disomogeneo criterio di raggruppamento e'
consigliato dal rilievo che le censure in argomento sono tutte
collegate al disatteso (dalla Regione Campania) Accordo sul Piano di
rientro dai disavanzi sanitari 2007 - 2009, stipulato in data 13
marzo 2007, del quale codesta ecc.ma Corte costituzionale si e' gia'
occupata nella fondamentale sentenza numero 2010/100.
Sempre la complessita' dell'impugnativa ha suggerito a questa
difesa la citazione integrale di tutte le disposizioni oggetto di
impugnativa, onde evitare al Lettore il continuo richiamo al testo
della legge. Infine, poiche' le norme impugnate sono inserite tutte
in un unico articolo (il numero 1), esse saranno individuate con la
sola indicazione del comma.
Parte prima.
1. Il comma 2 prevede «la partecipazione, le indennita', i
compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre utilita', comunque
denominate, corrisposte agli organi della Regione e degli enti
dipendenti, in qualunque forma costituiti, che ricevono contributi a
carico delle finanze regionali, ai titolari di incarichi di qualunque
tipo, nonche' agli organi delle societa', anche di tipo consortile,
partecipate in misura maggioritaria o totalitaria dalla Regione, sono
automaticamente ridotti del 10 per cento rispetto agli importi
risultanti alla data del 31 dicembre 2010.».
Come appare palese, la disposizione si pone in contrasto con
l'articolo 6 del decreto-legge numero 78/2010, convertito dalla legge
numero 122/2010.
Infatti, tale disposizione, comma 2, dispone, fatte salve le
esclusioni espressamente prevista dall'ultimo periodo del comma
stesso, il carattere onorifico per la partecipazione a organi
collegiali, anche di amministrazione, degli enti che comunque
ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche e, qualora siano
previsti, prescrive che i gettoni di presenza non possano superare
l'importo di euro 30 a seduta giornaliera regionale.
Il legislatore regionale, viceversa, prevede genericamente la
riduzione del 10%.
Appare evidente che la disposizione di cui all'articolo 6 del
decreto-legge n. 78/2010 costituisce principio fondamentale in
materia di coordinamento della finanza pubblica (ed e' - ovviamente -
appena da rammentare che, ai sensi dell'ultima parte del 3° comma
dell'articolo 117 della Costituzione, nelle materie di legislazione
concorrente la determinazione dei principi fondamentali e' riservata
alla legislazione dello Stato).
Essa e' infatti volta, al pari di altre contenute nella medesima
legge, ad assicurare la uniformita' di trattamento del sistema lato
sensu retributivo, per ragioni di contenimento della spesa pubblica,
anche in relazione agli obblighi assunti dallo Stato italiano nei
confronti della unione europea.
Non puo' non rammentarsi la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte secondo la quale le norme statali, ispirate alla finalita' del
contenimento della spesa pubblica, costituiscono principi
fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica,
in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza, peraltro,
prevedere strumenti e modalita' per il perseguimento dei medesimi.
Invero, come ha chiarito sempre codesta ecc.ma Corte, «la spesa
per il personale, per la sua importanza strategica ai fini
dell'attuazione del patto di stabilita' interna (data la sua
rilevante entita'), costituisce non gia' una minuta voce di
dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente,
con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento
assurgono a principio fondamentale della legislazione statale»
(sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169 del 2007).
Sotto tale profilo, non sembra possano sussistere differenze di
rilievo, ai fini che qui occupano (vale a dire in relazione alla
sussumibilita' delle norme in esame nella categoria dei principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica ex
art. 117, 3° comma, Cost., in relazione all'ultima parte di esso, che
riserva alla legislazione dello Stato la determinazione dei principi
fondamentali) tra quelle che attengono alla spesa per il personale,
rispetto ad altra - quale la previsione di cui al predetto articolo 6
del decreto-legge n. 78/2010 - che disciplina la spesa della pubblica
amministrazione in relazione non al personale dipendente ma a
soggetti che ad altro titolo svolgono comunque attivita' per il
funzionamento di essa.
Cio', quantomeno, anche in relazione alla circostanza che nella
specie la ratio della norma cui all'articolo 6 del decreto-legge
2010/78 e' palesemente volta al contenimento della spesa pubblica, al
pari delle discipline via via susseguitesi che hanno operato il
contenimento di essa spesa pubblica incidendo sulle misure previste
per il personale dipendente. Ne', ovviamente, a escludere la predetta
natura di principio fondamentale puo' valere la diversita' degli
strumenti adoperati e dello specifico settore oggetto di disciplina
(nella specie, la partecipazione ad organi collegiali e non il
pubblico impiego).
2. Il comma 34, prevede che «Le maggiori entrate derivanti dal
recupero dell'evasione fiscale, realizzate nel corso dell'esercizio
finanziario, sono destinate ad incrementare i fondi di riserva di cui
all'articolo 28, comma 1, lettere a) e b), della legge regionale n.
7/2002».
A sua volta, l'articolo 28 in commento prevede, al comma 1°,
lettere a) e b) che e' «I fondi di riserva si distinguono in: a)
fondo di riserva per spese obbligatorie e per la reiscrizione di
residui perenti; b) fondo di riserva per spese impreviste».
La norma in esame qui censurata si e' dunque tradotta in una
implementazione delle spese obbligatorie e delle spese impreviste
senza copertura finanziaria specifica, tale essendo il mero richiamo
alle «maggiori entrate derivanti dal recupero dell'evasione fiscale,
realizzate nel corso dell'esercizio finanziario», locuzione, questa,
con la quale il legislatore regionale non precisa l'ammontare delle
risorse e non prevede adeguata copertura finanziaria specifica.
E' appena da rammentare al riguardo i ben noti principi piu'
volte statuito da codesta ecc.ma Corte.
In primo luogo, l'applicazione alle Regioni dell'obbligo di
copertura finanziaria delle disposizioni legislative e' stata
ribadita piu' volte da codesta Corte (sentenze n. 100 del 2010 e n.
386 e n. 213 del 2008), costante nel ritenere che «il legislatore
regionale non puo' sottrarsi a quella fondamentale esigenza di
chiarezza e solidita' del bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira»
(tra le tante, sentenza n. 359 del 2007) e ha trovato ulteriore
conferma nell'art. 19, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilita' e finanza pubblica).
Da tale punto di vista, e sotto questa prospettiva, la regola ex
articolo 81, 4° comma, Cost., della cui natura di principio
fondamentale dello Stato non si puo' ovviamente dubitare, costituisce
materia di legislazione riservata alla potesta' esclusiva di
quest'ultimo, con conseguente violazione del parametro costituzionale
di cui all'articolo 117, 3° comma, in relazione alla competenza
legislativa in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, per
l'ipotesi di legislazione regionale che violi essa regola.
Vero e' poi che deve esistere «uno stretto collegamento tra la
legge, la nuova e maggior spesa che essa comporta e la relativa
copertura finanziaria, che non puo' essere ricercata in altre
disposizioni, ma deve essere indicata nella legge medesima, al fine
di evitare che gli effetti di essa (eventualmente in deroga alle
altre disposizioni) possano realizzare stanziamenti privi della
corrispondente copertura» (Corte cost. n. 106/2011).
La copertura delle nuove spese deve poi essere «credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri»
(sentenze n. 100 del 2010 e n. 213 del 2008). Criteri, tutti questi,
completamente assenti nella nonna che occupa, stante la previsione
assolutamente generica e indeterminata di essa.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
3. Il comma 37, dispone che «A partire dall'anno 2013, gli
incarichi di funzioni dirigenziali conferiti a persone esterne al
ruolo unico dirigenziale dell'amministrazione regionale sono ridotti
del 20 per cento».
E' qui necessario rammentare che l'articolo 19 del d.lgs. n.
2001/165, come modificato dall'articolo 40 del d.lgs. n. 2009/150
statuisce, al comma 6°, che gli incarichi dirigenziali «possono
essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10
per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla
prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 e dell'8 per cento
della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia».
La norme in esame e' dichiarata applicabile, dal successivo comma
6-ter, anche alle Regioni.
Come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha statuito nel
respingere le impugnative proposte dalla Regione Piemonte, dalla
Regione Toscana e dalla Regione Marche, la norma di cui all'articolo
19 del d.lgs. n. 2000/165, come modificato dall'articolo 40 del
d.lgs. n. 2009/150, costituisce «normativa riconducibile alla materia
dell'ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., poiche' il conferimento di incarichi dirigenziali a
soggetti esterni, disciplinato dalla normativa citata, si realizza
mediante la stipulazione di un contratto di lavoro di diritto
privato. Conseguentemente, la disciplina della fase costitutiva di
tale contratto, cosi' come quella del rapporto che sorge per effetto
della conclusione di quel negozio giuridico, appartengono alla
materia dell'ordinamento civile. In particolare, l'art. 19, comma 6,
d.lgs. n. 165 del 2001 contiene una pluralita' di precetti relativi
alla qualificazione professionale ed alle precedenti esperienze
lavorative del soggetto esterno, alla durata massima dell'incarico
(e, dunque, anche del relativo contratto di lavoro), all'indennita'
che - a integrazione del trattamento economico - puo' essere
attribuita al privato, alle conseguenze del conferimento
dell'incarico su un eventuale preesistente rapporto di impiego
pubblico e, infine, alla percentuale massima di incarichi conferibili
a soggetti esterni (il successivo comma 6-bis contiene semplicemente
una prescrizione in tema di modalita' di calcolo di quella
percentuale). Tale disciplina non riguarda, pertanto, ne' procedure
concorsuali pubblicistiche per l'accesso al pubblico impiego, ne' la
scelta delle modalita' di costituzione di quel rapporto giuridico.
Essa, valutata nel suo complesso, attiene ai requisiti soggettivi che
debbono essere posseduti dal contraente privato, alla durata massima
del rapporto, ad alcuni aspetti del regime economico e giuridico ed
e' pertanto riconducibile alla regolamentazione del particolare
contratto che l'amministrazione stipula con il soggetto ad essa
esterno cui conferisce l'incarico dirigenziale.».
Il comma 37 della legge Regione Campania appare dunque
palesemente in contrasto con le predette norme (articolo 19 del
d.lgs. n. 2001/165, come modificato dall'articolo 40 del d.lgs. n.
2009/150, applicabile, ex successivo comma 6-ter, anche alle
Regioni), giacche' la previsione della possibilita' di conferire
incarichi di funzioni dirigenziali a persone estranee nella ridotta
misura del 20% viola il limite del 10% e dell'8% da esse previste.
Esso viola pertanto l'articolo 117, comma 2°, lettera i) della
Costituzione, in relazione alla competenza legislativa in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario.
4. Il comma 44, dispone che «Le economie e le risorse di cui
all'articolo 18, comma 4, della legge regionale 19 gennaio 2009, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della regione Campania - legge finanziaria anno 2009), sono
utilizzate, dagli enti delegati ai sensi della legge regionale 7
maggio 1996, n. 11 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 28
febbraio 1987, n. 13 concernente la delega in materia di economia,
bonifica montana e difesa del suolo), a parziale finanziamento dei
piani di forestazione per gli anni 2011, 2012, 2013, attuati
nell'ambito della pianificazione regionale 2009-2013».
Come appare palese, la norma si limita a tale previsione, senza
statuire l'obbligo di certificazione con riferimento al conto
consuntivo (il conto consuntivo 2010 non e' stato ancora approvato)
che comprovi la effettiva disponibilita' delle economie, le quali
viceversa, dalla lettera di essa norma, appaiono mezzo di copertura
dei piani di forestazione per gli anni in essa indicati.
D'altronde, l'art. 44, comma 3°, della legge regionale di
contabilita', statuisce che «L'utilizzo dell'avanzo di
amministrazione puo' avvenire soltanto quando ne sia dimostrata
l'effettiva disponibilita' con l'approvazione del rendiconto
dell'anno precedente», il che nella specie non e'.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso il comma 34
(paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta applicazione
del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della Costituzione e
di applicabilita' di esso principio anche alle Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
5. Il comma 75 statuisce che «La Regione avvia una collaborazione
con l'Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL) al fine di
promuovere una struttura tecnica di supporto alla Regione e agli enti
locali della Campania nel processo di attuazione del federalismo,
anche mediante la costituzione di un apposito ente associativo. Con
deliberazione della Giunta regionale, entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, sono stabiliti il
procedimento, le modalita' e le condizioni per la collaborazione tra
la Regione e l'IFEL».
La norma, nella parte in cui dispone la creazione di una
«struttura tecnica di supporto alla regione ed enti locali della
Campania» si traduce in una norma di spesa che pero' e' priva della
quantificazione degli oneri e della relativa copertura finanziaria.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso il comma 34
(paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta applicazione
del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della Costituzione e
di applicabilita' di esso principio anche alle Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
6. Il comma 77, dispone che «E' riconosciuto a decorrere
dall'anno 2011 un bonus di euro 2.000,00, quale una tantum, in favore
dei bambini nati o adottati a decorrere dal gennaio 2011 in nuclei
familiari con gia' due figli minorenni a carico sulla base dei
parametri e dei criteri di graduazione del bisogno definiti dai
provvedimenti di attuazione della presente disposizione, stabiliti
nei commi 78 e 79, nei limiti dello stanziamento di bilancio
disponibile da parte della Regione Campania». Il successivo comma 78,
alla lettera a), prevede che i soggetti beneficiari del bonus (madre,
padre o altro soggetto esercente la potesta' genitoriale al momento
della presentazione della domanda) devono essere residenti in
Campania «da almeno due anni dalla nascita del bambino o dalla
presentazione dell'istanza di adozione presso il Tribunale di
competenza o presso gli istituti autorizzati alle procedure di
adozione internazionale».
La legge quadro per la realizzazione del servizio integrato di
interventi e servizi sociali (legge n. 2000/328) prevede,
all'articolo 2, comma 1°, il diritto dei «cittadini italiani» di
usufruire delle prestazioni dei servizi del sistema integrato di
interventi e servizi sociali demandando alle Regioni la
determinazione delle modalita' e dei limiti per usufruire delle
prestazioni parola.
Il dettato di tale ultima norma nega gia' di per se' la
possibilita' di norme regionali che si traducano nella esclusione di
intere categorie di persone, indiscriminata e ingiustificata.
Per tale via, appare evidente che la previsione in argomento, che
ha circoscritto la possibilita' di presentare l'istanza ai soli
soggetti «residenti in Campania da almeno 2 anni», introduce
palesemente una discriminazione sulla base di un criterio
assolutamente empirico e privo di ogni ragionevole giustificazione,
qual e' appunto il possesso della residenza nella regione per un
tempo non inferiore ai due anni.
Al riguardo e' appena da richiamare la decisione di codesta
ecc.ma Corte n. 40 del 2011, la quale, nel dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, n. 6 (Sistema integrato di
interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di
cittadinanza sociale), cosi' come modificato dall'art. 9, commi 51,
52 e 53, della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 24 (Disposizioni
per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione -
Legge finanziaria 2010), che aveva previsto in subiecta materia di
modalita' e termini del tutto omologhi a quelli ora censurati, ha
statuito come siffatta norma abbia introdotto «nel tessuto normativo
elementi di distinzione arbitrari, non essendovi alcuna ragionevole
correlabilita' tra quelle condizioni positive di ammissibilita' al
beneficio (la cittadinanza europea congiunta alla residenza protratta
da almeno trentasei mesi, appunto) e gli altri peculiari requisiti
(integrati da situazioni di bisogno e di disagio riferibili
direttamente alla persona in quanto tale) che costituiscono il
presupposto di fruibilita' di provvidenze che, per la loro stessa
natura, non tollerano distinzioni basate ne' sulla cittadinanza, ne'
su particolari tipologie di residenza volte ad escludere proprio
coloro che risultano i soggetti piu' esposti alle condizioni di
bisogno e di disagio che un siffatto sistema di prestazioni e servizi
si propone di superare perseguendo una finalita' eminentemente
sociale. Tali discriminazioni, dunque, contrastano con la funzione e
la ratio normativa stessa delle misure che compongono il complesso e
articolato sistema di prestazioni individuato dal legislatore
regionale nell'esercizio della propria competenza in materia di
servizi sociali, in violazione del limite di ragionevolezza imposto
dal rispetto del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.)».
Conclusivamente, a prescindere dalla violazione del principio di
uguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione, appare evidente
la lesione dell'articolo 38 della Costituzione, nel profilo di
garanzia in ordine all'assistenza sociale per ogni cittadino
sprovvisto dei mezzi necessari per vivere, e dunque la violazione
dell'art. 117, 2° comma, lettera m) in relazione alla competenza
legislativa attribuita allo in via esclusiva Stato in punto di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale».
7. Il comma 123, prevede che «In attuazione della legge regionale
n. 16/2010, e' stanziata sulla UPB 12.42.82 la somma di euro
200.000,00 per prevenire le frodi sui fondi comunitari».
L'articolo 5 della predetta legge n. 16/2010 prevede al comma 2°
che «La regione Campania promuove la definizione, la sperimentazione
e l'implementazione di sistemi e procedure per prevenire le frodi
nella gestione dei fondi della Unione europea in collaborazione con
l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)» . Solo per mera
completezza, e' qui poi appena da rammentare che le Unita'
Previsionali di Base (a suo tempo introdotte dalla legge 3 aprile
1997, n. 94) rappresentano un livello di aggregazione di capitoli
finanziari, finalizzato ad agevolare la lettura del bilancio per
l'approvazione dello stesso da parte degli organi politici; sono
individuate in modo che a ciascuna unita' corrisponda un unico centro
di responsabilita' amministrativa, cui e' affidata la relativa
gestione, e sono determinate con riferimento ad aree omogenee di
attivita', anche a carattere strumentale, in cui si articolano le
competenze istituzionali di ciascun ente pubblico. In altre parole,
la lettura del documento di bilancio articolato in UPB dovrebbe
consentire di comprendere le risorse finanziarie impiegate nelle
diverse attivita' in capo a ciascun Ministero.
La UPB cui accenna la norma oggetto di censura e' inesistente,
nel bilancio regionale 2001.
Essa si concreta dunque nella previsione di una unita'
previsionale di base non prevista.
In tal modo la norma costituisce modifica del sistema contabile -
in ordine al quale sussiste la potesta' legislativa esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'articolo 117, comma 2°, lettera e) della
Costituzione - statuendo in pratica la possibilita' di adottare norme
di spesa sulla base di previsioni contabili non in essere
all'attualita', il che, ovviamente e' in contrasto con la disciplina
contabile come esistente. La stessa norma merita poi di esser
apprezzata nella sua violazione dell'articolo 81, 4° comma, Cost., e
dell'articolo 117, 3° comma, Cost..
Essa prevede infatti l'attuazione della norma di cui all'articolo
5, comma 2°, della legge 2010/16, dettata, come si e' gia' riferito,
in tema di attivita' di repressione delle frodi comunitarie, senza
alcuna copertura finanziaria.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso il comma 34
(paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta applicazione
del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della Costituzione e
di applicabilita' di esso principio anche alle Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
8. Il comma 124 prevede che «L'articolo 66 della legge regionale
n. 1/2008, e' sostituito dal seguente: "Art. 66. Gli impianti per la
produzione di energia termoelettrica ubicati nel territorio dei
comuni della Regione Campania devono essere dotati di un sistema di
monitoraggio dello stato della qualita' dell'aria, attraverso la
collocazione permanente di centraline per il rilevamento
dell'inquinamento atmosferico. La dotazione del sistema di
monitoraggio costituisce condizione per ottenere l'autorizzazione di
esercizio. La mancanza del sistema comporta la revoca
dell'autorizzazione. Gli impianti per la produzione di energia
elettrica gia' in esercizio devono essere dotati, entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, del predetto
sistema di monitoraggio. Decorso inutilmente tale termine,
l'autorizzazione e' revocata. L'assessore delegato invia annualmente
una relazione dettagliata alle commissioni consiliari competenti."».
Nulla quaestio, ovviamente, che si verta in tema di tutela
ambientale e dell'ecosistema, come tale rientrante nella potesta'
legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, Cost., lett. s).
Giova qui rammentare che gli impianti di combustione con potenza
termica di combustione di oltre 50.000 MW rientrano tra le attivita'
di cui al punto 1.1 dell'allegato VIII alla parte seconda del d.lgs.
2006/152, e sono pertanto soggetti, ai fini dell'esercizio, al
rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA), in relazione
a quanto disposto dall'art. 6, comma 12 del medesimo d.lgs.
Quanto alla determinazione delle competenze, provvede, come ben
noto, l'art. 7 del d.lgs..
Per quanto qui occupa, si deve poi rammentare che, ai sensi del
punto 2 dell'allegato XII alla parte seconda al d.lgs. n. 2006/152,
in combinato disposto con l'articolo 7, comma 4-bis, del medesimo
d.lgs., le centrali termiche e altri impianti di combustione con
potenza termica che almeno 300 MW sono soggetti al rilascio della
autorizzazione integrata ambientale di competenza statale. Tale
provvedimento determina le condizioni di esercizio dell'impianto, ivi
compresi i requisiti di controllo delle emissioni. Ai sensi
dell'articolo 29-decies, la medesima autorita' (statale, nel caso che
occupa) e' competente nelle fattispecie di inosservanza delle
prescrizioni autorizzatorio o di esercizio in assenza di
autorizzazione.
Come ben si vede la norma qui censurata (articolo 1 comma 124)
subordina il rilascio e/o l'operativita' delle autorizzazioni
all'esercizio degli impianti per la produzione di energia
termoelettrica operanti in ambito regionale alla dotazione di un
sistema di monitoraggio dello stato della qualita' dell'aria, senza
escludere da tale disciplina gli impianti in ordine ai quali sussiste
la competenza statale.
La violazione dell'art. 117, comma 2°, lettera s) appare
evidente, quantomeno nella parte in cui la disposizione qui censurata
prescrive che «La dotazione del sistema di monitoraggio costituisce
condizione per ottenere l'autorizzazione di esercizio» e che «La
mancanza del sistema comporta la revoca dell'autorizzazione».
La violazione sempre dell'art. 117, comma 2°, lettera s) e' poi
apprezzabile sotto un autonomo ed distinto profilo.
Come ben noto, il d.lgs. 2010/155 ha previsto, all'articolo 5,
comma 9°, che «Le decisioni di valutazione di impatto ambientale
statali e regionali, le autorizzazioni integrate ambientali statali e
regionali e le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, per gli impianti che
producono emissioni in atmosfera possono disporre l'installazione o
l'adeguamento di una o piu' stazioni di misurazione della qualita'
dell'aria ambiente da parte del proponente solo nel caso in cui la
regione o la provincia autonoma interessata o, su delega, l'agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente valuti tali stazioni
necessarie per la rete di misura o per il programma di valutazione.
In tal caso, la decisione di valutazione di impatto ambientale o
l'autorizzazione prescrivono che la stazione di misurazione sia
conforme alle disposizioni del presente decreto e sia sottoposta al
controllo previsto al comma 7. In sede di rinnovo o di aggiornamento
delle autorizzazioni che sono state rilasciate prima dell'entrata in
vigore del presente decreto per gli impianti che producono emissioni
in atmosfera, anche ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 24 maggio 1988, n. 203, e che prevedevano l'installazione
o l'adeguamento di una o piu' stazioni di misurazione della qualita'
dell'aria ambiente, l'autorita' competente autorizza la permanenza di
tali stazioni solo nel caso in cui la regione o la provincia autonoma
interessata o, su delega, l'agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente le valuti necessarie per la rete di misura o per il
programma di valutazione, prescrivendo in questo caso che la stazione
sia conforme alle disposizioni del presente decreto e sia sottoposta
al controllo previsto dal comma 7». Come ben si vede, tale norma ha
previsto che l'installazione di stazioni di misurazione presso gli
impianti industriali possa essere disposta caso per caso, in sede di
autorizzazione, purche' l'autorita' valuti l'installazione delle
stazioni necessarie per la rete regionale di misura e purche' le
sanzioni siano installate in conformita' ai requisiti legali di
ubicazione su macro scala e su micro scala e siano soggette alla
gestione al controllo pubblico.
Tale assetto risponde a due principi fondamentali, di cui
all'articolo 1, comma 4, lettere f) e g):
siti di campionamento, al fine di fornire dati corretti
utilizzabili per la valutazione della qualita' dell'aria, da
scegliersi in conformita' ai requisiti legali di ubicazione e agli
altri criteri previsti dal d.lgs.;
rete regionale per la misura della qualita' dell'aria da
definirsi secondo canoni di efficienza, efficacia ed economicita',
evitandosi l'inutile eccesso di stazioni di misurazione.
Il legislatore nazionale inteso in questo modo evitare il rischio
che le leggi regionali di misura fossero affette da una
ingiustificata proliferazione di stazioni di misurazione che
pubblicassero i dati forniti da altre stazioni gia' idonee a
monitorare un determinato territorio, ovvero che, non rispettando
tutti vigenti criteri di ubicazione di funzionamento, fornissero dati
errati e contrastanti con quelli delle stazioni ubicate gestite in
modo regolare.
Per tale motivo il d.lgs. n. 2010/155 impone una valutazione
tecnica da effettuare caso per caso, nell'autorizzazione dei singoli
impianti, per verificare se una o piu' nuove stazioni siano
necessarie ai fini della valutazione della qualita' dell'aria nella
zona di riferimento e siano compatibili con i requisiti di legge e
con la rete di misura esistente.
La norma regionale, prevedendo la necessaria automatica
collocazione di stazioni di misurazione della qualita' dell'aria
presso tutti gli impianti in esame, indipendentemente da una verifica
tecnica circa l'utilita' di tali stazioni circa il rispetto dei
criteri di ubicazione su macro scala su micro scala, si pone in
palese contrasto con la norma nazionale appena sopra richiamata.
Ne' la norma ora censurata, prevedendo l'automatica e sistematica
moltiplicazione delle stazioni di misurazione presso gli impianti,
appare in grado di raggiungere l'obiettivo di un livello di tutela
ambientale piu' avanzato di quello previsto dalla legislazione
nazionale.
In effetti, tale automatismo, escludendo la necessita' di una
puntuale verifica tecnica, conduce viceversa a un significativo
rischio di duplicare i dati gia' forniti da altre stazioni ovvero di
ottenere dati scorretti e contrastanti con quelle conforme ai criteri
di legge. Cio' con inevitabili conseguenze negative sulle attivita'
di valutazione gestione della qualita' necessari ad assicurare il
rispetto degli obiettivi di tutela prescritti dalla vigente normativa
italiana comunitaria.
Giova invero qui precisare che, come ben noto, la parte seconda
del d.lgs. n. 2010/152 costituisce - ai sensi dell'art. 4 -
recepimento ed attuazione: a) della direttiva 2001/42/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente
la valutazione degli impatti di determinati piani e programmi
sull'ambiente; b) della direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27
giugno 1985, concernente la valutazione di impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati, come modificata ed integrata
con la direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 e con la
direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26
maggio 2003; c) della direttiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo e
del Consiglio del 15 gennaio 2008, concernente la prevenzione e la
riduzione integrate dell'inquinamento. A sua volta, il d.lgs. 13
agosto 2010 n. 155 costituisce - ai sensi dell'art. 1 - attuazione
della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualita' dell'aria ambiente
e per un'aria piu' pulita in Europa.
La norma regionale qui censurata, dunque, e' affetta anche da
violazione dell'art. 117, 1° comma, della Costituzione, per
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali.
Infine, nella parte in cui prevede l'obbligo di dotarsi del
sistema di monitoraggio dello stato della qualita' dell'aria quale
condizione necessaria per ottenere l'autorizzazione integrata
ambientale, nonche' la revoca automatica di essa autorizzazione nel
caso di mancanza di tale sistema determina una irragionevole
disparita' di trattamento - irragionevole perche' priva di
giustificazione alcuna, rispetto alla disciplina statuale di cui si
e' discorso - rispetto ai gestori che operano fuori dal territorio
regionale.
Appare quindi palese anche la violazione dell'art. 3 Cost.
9. I commi 135, 136,137 e 138 cosi' statuiscono:
«135. La Regione promuove la costituzione di una Societa'
finanziaria regionale per azioni, con sede nel territorio della
Regione, che ha come oggetto sociale l'attuazione dei piani,
programmi e indirizzi della Regione Campania, nonche' operante a
supporto alle Piccole e Medie Imprese (PMI), alla quale possono anche
essere trasferite, mediante operazioni straordinarie, societa'
partecipate e aziende regionali, previa autorizzazione della Giunta
regionale.
136. L'oggetto sociale prevalente della societa' di cui al comma
135 consiste nel dare attuazione agli obiettivi, ai programmi e alle
direttive regionali. Essa puo' acquisire partecipazioni in societa'
gia' costituite o costituire societa', anche insieme a soggetti
terzi, e svolgere ogni attivita' che sia opportuna per il
raggiungimento dell'oggetto sociale.
137. La societa' di cui al comma 135 e' a totale o prevalente
capitale pubblico e la Regione Campania assume e mantiene nella
societa' una partecipazione comunque non inferiore al 51 per cento
del capitale sociale; e' disciplinata, per quanto non espressamente
previsto dalla presente legge, dalle norme del codice civile
riguardanti le societa' per azioni. La societa' presenta un piano
industriale operativo da sottoporre all'approvazione della Giunta
regionale della Campania entro novanta giorni dalla pubblicazione
della deliberazione di costituzione nel BURC, e prima dell'inizio di
ogni esercizio sociale presenta un budget preventivo annuale.
138. La dotazione finanziaria per le spese di investimento per
l'attuazione dei commi 135, 136, 137 e' definita con successivo
provvedimento in misura di 5.200.000,00 euro di cui 200.000,00
appostati sulla relativa UPB per le spese di costituzione.».
In breve, l'articolato in commento prevede la costituzione di una
societa' finanziaria regionale per azioni, a totale o prevalente
capitale pubblico, avente come oggetto sociale l'attuazione di (non
meglio specificati) piani, programmi e indirizzi della regione.
In primo luogo, la norma (comma 138) riguardante la copertura
finanziaria degli oneri, pari a 5.200.000, 00 euro, la quale
stabilisce che quest'ultima sara' assicurata con successivo
provvedimento (la cui natura non viene nemmeno precisata, cosi' come
non viene precisato il tempo per l'adozione, ne' alla sua adozione e'
condizionata l'entrata in vigore dell'articolato), appare affetta da
violazione dell'art. 81, comma 4, della costituzione in riferimento
all'art. 117, comma 3, della Costituzione.
Al riguardo, ci si permette di richiamare quanto si e' gia'
esposto in altra parte del presente ricorso (paragrafo 2).
La disposizione viola poi i principi previsti dall'ordinamento
comunitario in materia di affidamento «in house» con riferimento agli
articoli 49, 56 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (nella versione in vigore dal 1° dicembre 2009).
Sul punto, e' bene richiamare in primo luogo la giurisprudenza
(sentenza n. 2008/439) di codesta ecc.ma Corte, in relazione ai
principi comunitari e, anche, e parallelamente, a quelli statuali.
«Il meccanismo dell'affidamento diretto a soggetti in house, deve
... essere strutturato in modo da evitare che esso possa risolversi
in una ingiustificata compromissione dei principi che presiedono al
funzionamento del mercato e, dunque, in una violazione delle
prescrizioni contenute nel Trattato a tutela della concorrenza. In
altri termini, il modello operativo in esame non deve costituire il
mezzo per consentire alle autorita' pubbliche di svolgere, mediante
la costituzione di apposite societa', attivita' di impresa in
violazione delle regole concorrenziali, che richiedono che venga
garantito il principio del pari trattamento tra imprese pubbliche e
private (art. 295 del Trattato CE). La giurisprudenza della Corte di
giustizia - proprio al fine di assicurare il rispetto di tali regole
e sul presupposto che il sistema dell'affidamento in house
costituisca un'eccezione ai principi generali del diritto comunitario
- ha imposto l'osservanza di talune condizioni legittimanti
l'attribuzione diretta della gestione di determinati servizi a
soggetti «interni» alla compagine organizzativa dell'autorita'
pubblica. La Corte, infatti, con la sentenza Teckal del 18 novembre
1999, in causa C-107/98, ha affermato che e' possibile non osservare
le regole della concorrenza: a) quando l'ente pubblico svolge sul
soggetto affidatario un controllo analogo a quello esercitato sui
propri servizi; b) quando il soggetto affidatario "realizzi la parte
piu' importante della propria attivita'" con l'ente o con gli enti
che la controllano. In relazione al primo requisito, la Corte di
giustizia, in particolare con la citata sentenza Stadt Halle dell'11
gennaio 2005, ha sottolineato che esso non sussiste quando la
societa' sia partecipata da privati, atteso che "qualunque
investimento di capitale privato in un'impresa obbedisce a
considerazioni proprie degli interessi privati", rifuggendo da
"considerazioni ed esigenze proprie del perseguimento di obiettivi di
interesse pubblico" che devono caratterizzare "il rapporto tra
un'autorita' pubblica (...) ed i suoi servizi". Inoltre, tra le
altre, nelle sentenze Carbotermo dell'11 maggio 2006, in causa
C-340/04 e Parking Brixen del 13 ottobre 2005, in causa C-458/03, si
e' puntualizzato che, ai fini del riconoscimento della sussistenza
del presupposto in esame, accanto alla "dipendenza finanziaria",
risultante dalla detenzione pubblica dell'intero capitale della
societa' affidataria, rilevano profili di natura prettamente
gestionale. In particolare, i giudici europei ritengono che l'ente
pubblico debba essere dotato di poteri di controllo sull'attivita'
del consiglio di amministrazione piu' ampi e pregnanti di quelli che
normalmente il diritto societario riconosce alla maggioranza dei
soci. Inoltre, e' stata esclusa la sussistenza del controllo analogo
quando l'impresa abbia «acquisito una vocazione commerciale che rende
precario il controllo» e che risulterebbe dalla presenza di elementi,
quali, a titolo esemplificativo: l'ampliamento dell'oggetto sociale;
l'apertura obbligatoria della societa', a breve termine, ad altri
capitali; l'espansione territoriale dell'attivita' della societa'
(citata sentenza Parking Brixen del 13 ottobre 2005; cosi' anche
Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 3 marzo 2008, n. 1). In
relazione al secondo requisito, rappresentato, come si e' precisato,
dalla prevalenza dello svolgimento dell'attivita' a favore dell'ente
pubblico conferente, va, innanzitutto, chiarito come esso non
impedisca che l'istituto dell'affidamento diretto sia configurabile
anche in relazione al settore dei servizi pubblici. La circostanza,
infatti, che tale settore si caratterizza per il fatto che le
relative prestazioni sono rivolte, diversamente da quanto accade in
presenza di un contratto di appalto, a favore dell'utenza, non
costituisce un ostacolo alla riconduzione dell'attivita'
all'autorita' pubblica. Gli stessi giudici europei hanno, sul punto,
sottolineato che non rileva stabilire se il destinatario
dell'attivita' posta in essere dal gestore del servizio sia la stessa
amministrazione o l'utente delle prestazioni. Si deve infatti «tener
conto di tutte le attivita' realizzate» da tale gestore sulla base di
un affidamento effettuato dall'amministrazione, "indipendentemente da
chi remunera tale attivita'", potendo trattarsi della medesima
amministrazione o degli utenti delle prestazioni erogate (citata
sentenza Carbotermo dell'11 maggio 2006). Quanto al significato da
attribuire all'espressione che identifica il requisito in esame, la
giurisprudenza comunitaria ha sostanzialmente affermato che e'
necessario che il soggetto beneficiario dell'affidamento destini la
propria attivita' «principalmente» a favore dell'ente.
L'effettuazione di prestazioni che non siano del tutto marginali a
favore di altri soggetti renderebbe quella determinata impresa
"attiva sul mercato", con conseguente alterazione delle regole
concorrenziali e violazione dei principi regolatori delle gare
pubbliche e della legittima competizione. In altri termini, nella
prospettiva comunitaria, una lettura non rigorosa della espressione
«parte piu' importante della sua attivita'» inciderebbe sulla stessa
nozione di soggetto in house alterandone il dato strutturale che lo
identifica come una mera "articolazione interna" dell'ente stesso.
Una consistente attivita' "esterna" determinerebbe, infatti, una
deviazione dal rigoroso modello delineato dai giudici europei, con la
conseguenza, da un lato, che verrebbe falsato il confronto
concorrenziale con altre imprese che non usufruiscono dei vantaggi
connessi all'affidamento diretto e piu' in generale dei privilegi
derivanti dall'essere il soggetto affidatario parte della struttura
organizzativa dell'amministrazione locale; dall'altro, che sarebbero
eluse le procedure competitive di scelta del contraente, che devono
essere osservate in presenza di un soggetto "terzo" (quale deve
ritenersi quello che esplica rilevante attivita' esterna) rispetto
all'amministrazione conferente. Va, inoltre, rimarcato che anche
questa Corte ha avuto modo di affermare, sia pure con riferimento ad
un settore diverso da quello in esame, che le esigenze di tutela
della concorrenza impongono di tenere distinto lo svolgimento di
attivita' amministrativa posta in essere da una societa' di capitali
per conto di una pubblica amministrazione dal libero svolgimento di
attivita' di impresa. L'esigenza di mantenere separate le due sfere
di attivita', ha puntualizzato la Corte, e' finalizzata ad "evitare
che un soggetto, che svolge attivita' amministrativa, eserciti allo
stesso tempo attivita' d'impresa, beneficiando dei privilegi dei
quali esso puo' godere in quanto pubblica amministrazione" (sentenza
n. 326 del 2008, punto 8.3. del Considerato in diritto). Sul piano
poi della verifica del rispetto del requisito in esame, la Corte di
giustizia, in particolare, con la citata sentenza Carbotermo dell'11
maggio 2006, ha affermato che il giudice competente deve prendere in
considerazione "tutte le circostanze del caso di specie, sia
qualitative sia quantitative» (par. 64). Sul piano quantitativo, la
stessa sentenza, al successivo paragrafo 65, fa espresso riferimento
all'elemento del fatturato, osservando che «occorre considerare che
il fatturato determinante e' rappresentato da quello che l'impresa in
questione realizza in virtu' di decisioni di affidamento adottate
dall'ente locale controllante". Inoltre, per mantenere una
impostazione coerente con l'esigenza che l'indagine si svolga su un
piano casistico, non sono ammesse rigide predeterminazioni connesse
all'indicazione della misura percentuale di fatturato rilevante. Sul
piano qualitativo, alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza
comunitaria (citata sentenza Carbotermo dell'11 maggio 2006), tale
profilo incide o puo' incidere sulla natura dei servizi resi e,
quindi, sul criterio per ritenere che una attivita' di impresa sia
svolta in modo preponderante per l'ente pubblico conferente e solo
marginalmente per il mercato perche', a prescindere dal dato
quantitativo del fatturato, tale profilo puo' - in astratto -
riverberare i suoi effetti sulla rilevanza dell'attivita' svolta dal
soggetto al fine di considerare prevalente o solo marginale
l'attivita' "libera" in una prospettiva di futura espansione della
stessa nel mercato o in zone del territorio diverse da quelle di
competenza del soggetto pubblico conferente.».
In altri termini, e conclusivamente, la possibilita' di derogare
al generale obbligo di esperire la gara di appalto e' ammissibile
solo nel caso in cui l'affidamento venga disposto a favore di un
soggetto legato all'ente pubblico di appartenenza da un rapporto di
delegazione interorganica.
Piu' precisamente, come ben noto, affinche' ci sia un legittimo
affidamento «in house», devono sussistere tre requisiti:
1) l'amministrazione affidante deve svolgere un «controllo
analogo» a quello esercitato dalla stessa sui propri servizi;
2) La societa' deve essere capitale interamente pubblico;
3) La societa' affidataria deve operare esclusivamente per l'ente
pubblico di appartenenza.
Vero e' poi che la disciplina delle condizioni legittimanti
l'affidamento «in house», cosi' come in origine elaborata dalla
giurisprudenza della Corte di Giustizia nella sentenza Teckal, C
-107/98, ha subito un forte processo evolutivo da parte della
giurisprudenza europea nazionale, attraverso un percorso volto a
rendere sempre piu' stringente e rigoroso il contenuto dei
presupposti, con particolare attenzione al cd. «controllo analogo».
I Giudici della Corte di Giustizia hanno invero interpretato in
maniera restrittiva l'affidamento dei servizi in tema di «in house
providing».
In breve, la giurisprudenza della Corte riconduce il concetto di
controllo da parte dell'amministrazione affidante alla possibilita'
di quest'ultima di esercitare un'influenza determinante, sia sugli
obiettivi strategici che sulle decisioni importanti, non considerando
elemento sufficiente la sola detenzione mano pubblica dell'intero
capitale sociale della societa' (Corte di Giustizia, sentenza C -
410/04 del 6 aprile 2006).
Le previsioni del legislatore regionale, che qui si impugnano,
nella parte in cui prevedono la possibilita' di «acquisire
partecipazioni in societa' gia' costituite o costituire societa',
anche insieme a soggetti terzi» appaiono palesemente violare la
possibilita' del controllo cosi' come enunciato dai principi
comunitari e dalle relative applicazioni giurisprudenziali della
Corte di Giustizia, nonche' il principio che la societa' affidataria
debba operare esclusivamente per l'ente pubblico di appartenenza,
avuto riguardo anche alla genericita' di quanto previsto dal comma
136 del medesimo articolo 1 in tema di oggetto sociale prevalente
della societa', consistente «nel dare attuazione di obiettivi, i
programmi alle direttive regionali».
Le norme in parola violano dunque gli articoli del Trattato di
cui si e' detto (49, 56 e 106, nella versione in vigore dal 1°
dicembre 2009) e dunque l'articolo 117, comma 1°, della Costituzione.
Sotto altro profilo, e' poi appena da osservare che la disciplina
in parola detta norme in materia di concorrenza.
Cio' e' palese sia in relazione a quanto disposto in ordine
all'oggetto sociale ("partecipazioni in societa' gia' costituite o
costituire societa', anche insieme a soggetti terzi"), sia in
riferimento alla specificazione che essa opera, o puo' operare, "a
supporto alle Piccole e Medie Imprese (PMI)".
Sotto tale profilo e' apprezzabile anche la violazione
dell'articolo 117, comma 2 lett. e), nella invasione della competenza
legislativa statale in materia di tutela della concorrenza.
10. I commi 142 - 154 cosi' statuiscono, apportando modifiche
alla legge regionale n. 2007/12:
«142. La rubrica dell'articolo 3 legge regionale 28 novembre
2007, n. 12 (Incentivi alle imprese per l'attivazione del piano di
azione per lo sviluppo economico regionale), e' sostituita dalla
seguente: "Incentivi per nuovi investimenti con procedura valutativa:
credito d'imposta regionale per nuovi investimenti produttivi".
143. Al comma 2 dell'articolo 3 della legge regionale n. 12/2007,
la parola "automatica" e' sostituita dalla seguente "valutativa" e le
parole "articoli 4 e 7" sono sostituite dalle seguenti "articoli 5 e
7".
144. Al comma 5 dell'articolo 3 della legge regionale n. 12/2007,
le parole "e' utilizzabile" sono sostituite dalle seguenti "e'
fruibile in maniera automatica".
145. Al comma 6 dell'articolo 3 della legge regionale n. 12/2007,
le parole "diverse da quelle che hanno diritto all'agevolazione" sono
sostituite dalle seguenti "ubicate al di fuori del territorio
regionale".
146. Il comma 7 dell'articolo 3 della legge regionale n. 12/2007,
e' sostituito dal seguente:
"7. L'agevolazione spetta a condizione che, presso la struttura
produttiva oggetto del programma di investimento agevolato, si
determini un incremento occupazionale, secondo le modalita' e i
termini fissati con il disciplinare di cui all'articolo 7 e con il
provvedimento di attivazione della procedura di agevolazione.
L'incremento della base occupazionale e' considerato al netto delle
diminuzioni occupazionali verificatesi in altre strutture produttive
facenti capo alla medesima impresa.".
147. La rubrica dell'articolo 4 della legge regionale n. 12/2007,
e' sostituita dalla seguente "Incentivi per l'incremento
dell'occupazione con procedura valutativa: credito di imposta per
l'incremento dell'occupazione".
148. Al comma 2 dell'articolo 4 della legge regionale n. 12/2007,
la parola "automatica" e' sostituita dalla seguente "valutativa" e le
parole "articoli 4 e 7" sono sostituite dalle seguenti "articoli 5 e
7".
149. Il comma 7 dell'articolo 4 della legge regionale n. 12/2007,
e' sostituito dal seguente:
"7. La misura dell'agevolazione e' differenziabile in riferimento
alla durata del contratto di lavoro, alla condizione di disabilita' e
svantaggio dei lavoratori, ai settori o agli ambiti territoriali di
intervento, in ragione di priorita' e indirizzi adottati in coerenza
con il PASER. Essa e' fruibile in maniera automatica, nel periodo
d'imposta fissato con il disciplinare dello strumento di
agevolazione, esclusivamente secondo le modalita' previste
dall'articolo 7, commi 3 e 4, del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 123 (Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di
sostegno pubblico alle imprese, a norma dell'articolo 4, comma 4,
lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59).".
150. Al comma 1 dell'articolo 5 della legge regionale n. 12/2007,
dopo la parola "orientati" sono inserite le seguenti "alla creazione
di impresa,".
151. Al comma 3 dell'articolo 5 della legge regionale n. 12/2007,
le parole "costi di gestione e funzionamento," sono soppresse.
152. Al comma 4 dell'articolo 5 della legge regionale n. 12/2007,
le parole "e di gestione" e le parole "Se nel periodo d'imposta in
cui si verifica una delle predette ipotesi sono acquisiti beni della
stessa categoria di quelli agevolati, l'agevolazione e' rideterminata
escludendo il costo non ammortizzato degli investimenti agevolati per
la parte che eccede i costi delle nuove acquisizioni. Per i beni
acquisiti in locazione finanziaria, le disposizioni precedenti si
applicano anche se non e' esercitato il riscatto." sono soppresse. Le
parole "diverse da quelle che hanno diritto all'agevolazione" sono
sostituite dalle seguenti "ubicate al di fuori del territorio
regionale".
153. Dopo il comma 4 dell'articolo 5 della legge regionale n.
12/2007, e' aggiunto il seguente:
"5. L'agevolazione spetta a condizione che, presso la struttura
produttiva oggetto del programma di investimento agevolato, si
determini un incremento occupazionale, secondo le modalita' e i
termini fissati con il disciplinare di cui all'articolo 7 e con il
provvedimento di attivazione della procedura di agevolazione.
L'incremento della base occupazionale e' considerato al netto delle
diminuzioni occupazionali verificatesi in altre strutture produttive
facenti capo alla medesima impresa." .
154. Il comma 4 dell'articolo 6 della legge regionale n. 12/2007
e' sostituito dal seguente: "4. L'agevolazione consiste in un
contributo in conto interessi fino al totale del tasso di riferimento
indicato ed aggiornato con decreto del Ministro competente nella
misura massima consentita secondo la regola de minimis, a condizione
che il tasso passivo del finanziamento non ecceda la misura
individuata con l'apposito disciplinare dello strumento di
agevolazione. Al raggiungimento di tale massimale concorrono i
contributi erogati in de minimis alla medesima impresa nell'arco di
tre esercizi finanziari, da qualunque fonte essi provengono." .».
Le norme in commento, come ben si vede, disciplinano nuovi
incentivi ed investimenti produttivi delle imprese mediante
agevolazioni di crediti di imposta e contributi in conto interessi.
Esse risultano pero' prive di copertura finanziaria in quanto
sulla pertinente UPB 2. 83. 243, denominata «spese per investimenti
nei settori produttivi dell'industria, dell'artigianato, del
commercio dell'agricoltura» non sussistono risorse finanziarie per le
finalita' sopra esposte.
Sono pertanto affette da violazione dell'art. 81, comma 4, della
costituzione in riferimento all'art. 117, comma 3, della
Costituzione. Al riguardo, ci si permette di richiamare quanto si e'
gia' esposto in altra parte del presente ricorso (paragrafo 2).
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
Sotto altro profilo, e' poi appena da osservare che la disciplina
in parola detta norme in materia di concorrenza, concedendo
agevolazioni e incentivi.
Sotto tale profilo e' apprezzabile anche la violazione
dell'articolo 117, comma 2 lett. e), nella invasione della competenza
legislativa statale in materia di tutela della concorrenza.
11. Il comma 195, nell'istituire «un fondo straordinario di euro
150.000,00 al Centro di riferimento regionale in farmaco economia e
farmaco utilizzazione (CIRFF) della Universita' di Napoli Federico
II» non prevede ne' l'indicazione della UPB su cui far gravare gli
oneri, nella relativa copertura finanziaria.
La disposizione e' pertanto affetta da violazione dell'art. 81,
comma 4, della costituzione in riferimento all'art. 117, comma 3,
della Costituzione.
Al riguardo, ci si permette di richiamare quanto si e' gia'
esposto in altra parte del presente ricorso (paragrafo 2 del presente
ricorso). Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4°
comma, Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio
fondamentale, come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma,
Cost., in relazione alla competenza legislativa in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario.
12. Il comma 207 autorizza la Giunta regionale «ad utilizzare le
economie risultanti all'UPB 4.16.41 per il finanziamento delle
attivita' previste dalla legge 328/2000, dalla legge 9 dicembre 1998,
n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili
adibiti ad uso abitativo), nonche' dalla legge regionale n. 11/2007.
L'assessore alle politiche sociali deposita, presso la commissione
consiliare competente in materia di bilancio, il programma
finanziario di utilizzo delle risorse».
Essa pero' non prevede la certificazione che comprovi l'effettiva
disponibilita' delle economie in parola nell'ambito del conto
consuntivo 2010 (non ancora approvato).
D'altronde, l'art. 44, comma 3°, della legge regionale di
contabilita', statuisce che «L'utilizzo dell'avanzo di
amministrazione puo' avvenire soltanto quando ne sia dimostrata
l'effettiva disponibilita' con l'approvazione del rendiconto
dell'anno precedente», il che nella specie non e'.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
13. Il comma 250 dispone che «La domanda di autorizzazione di cui
al comma 7 dell'articolo 124 del decreto legislativo 30 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale), e' presentata al comune ovvero
all'autorita' d'ambito se lo scarico e' in pubblica fognatura.
L'autorita' competente provvede entro sessanta giorni dalla ricezione
della domanda. Se detta autorita' risulta inadempiente nei termini
sopra indicati, l'autorizzazione si intende temporaneamente concessa
per i successivi sessanta giorni, salvo revoca. Per le finalita'
delle richiamate norme, le Commissioni consiliari regionali Ambiente
e Territorio approvano la disciplina degli scarichi Categorie
produttive assimilabili, di cui alla Delib.G.R. 6 agosto 2008, n.
1350.».
Come ben si vede la norma fissa in 60 giorni il termine entro il
quale l'autorita' preposta nell'esprimere il parere negativo rilascio
dell'autorizzazione allo scarico, statuendo altresi' che in caso di
inutile decorso di tale termine l'autorizzazione si intende
temporaneamente concessa per i successivi 60 giorni, salvo revoca.
L'articolo 124, comma 7, del d.lgs. 2006/152 fissa invece il
termine perentorio di 90 giorni.
E' appena da rammentare, a tal riguardo, che l'articolo 20, comma
4 della legge 1990/241 statuisce l'inapplicabilita' del «silenzio
-assenso» alla materia ambientale.
A sua volta, l'articolo 29 della stessa legge, come sostituito
dall'art. 19 legge 11 febbraio 2005 n. 15, statuisce che «Le regioni
e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano
le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema
costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi
dell'azione amministrativa, cosi' come definite dai principi
stabiliti dalla presente legge».
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di chiarire, l'istituto
del silenzio - assenso incide sul livello di tutela di cui il
legislatore intende munire l'interesse oggetto di disciplina: e,
cosi', ad esempio, la previsione di un termine per la formazione di
esso piu' breve di quello fissato dal legislatore statale costituisce
«evidente violazione di un livello di tutela [nella specie:
dell'ambiente] uniforme» che «altera il rapporto fra i due interessi
che il termine stesso e' destinato a soddisfare e cioe' quello
dell'amministrazione all'esercizio del controllo preventivo e quello
dell'interessato ad ottenere l'autorizzazione in tempi ragionevoli,
in un modo che risulta lesivo dell'interesse pubblico alla tutela
[nella specie: dell'ambiente], in violazione dei predetti parametri»
(sentenza n. 2009/315).
Conclusivamente la norma regionale che occupa pone l'interesse
ambientale - che ovviamente costituisce l'oggetto diretto e immediato
tutelato nella disposizione che occupa - in una posizione deteriore
sotto due diversi profili che, quanto agli effetti, si sommano l'uno
con l'altro. Il primo e' costituito dal termine inferiore (60 giorni
anziche' 90) previsto dal legislatore regionale rispetto a quello
previsto dal legislatore statale; il secondo e' l'effetto che
consegue al decorso del termine, cui il legislatore regionale
riconnette addirittura la temporanea concessione dell'autorizzazione
per un termine di 60 giorni, salvo revoca.
In definitiva appare palese la violazione dell'art. 117, comma
secondo, lettera S) della Costituzione, trattandosi di normativa
afferente alla materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», in ordine alla quale sussiste la competenza
legislativa statale esclusiva.
14. Il comma 263 statuisce che «La Regione Campania istituisce il
distretto industriale denominato Caianello-Capua per migliorare la
mobilita' ferro gomme dei comuni interessati al predetto asse
territoriale. Il relativo finanziamento di giuro 150.000,00 e'
iscritto sulla relativa UPB».
La norma in commento non prevede ne' l'indicazione della UPB su
cui far gravare gli oneri, ne' la relativa copertura finanziaria.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
Parte seconda.
Come ben noto, legge 27 dicembre 2006 n. 296, comma 796, lett.
b), ebbe a statuire nei seguenti termini: «E' istituito per il
triennio 2007-2009, un Fondo transitorio di 1.000 milioni di euro per
l'anno 2007, di 850 milioni di euro per l'anno 2008 e di 700 milioni
di euro per l'anno 2009, la cui ripartizione tra le regioni
interessate da elevati disavanzi e' disposta con decreto del Ministro
della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
L'accesso alle risorse del Fondo di cui alla presente lettera e'
subordinato alla sottoscrizione di apposito accordo ai sensi
dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e
successive modificazioni, comprensivo di un piano di rientro dai
disavanzi. Il piano di rientro deve contenere sia le misure di
riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di
assistenza, per renderlo conforme a quello desumibile dal vigente
Piano sanitario nazionale e dal vigente decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri di fissazione dei medesimi livelli essenziali
di assistenza, sia le misure necessarie all'azzeramento del disavanzo
entro il 2010, sia gli obblighi e le procedure previsti dall'articolo
8 dell'intesa 23 marzo 2005 sancita dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, pubblicata nel supplemento ordinario n. 83 alla Gazzetta
Ufficiale n. 105 del 7 maggio 2005. Tale accesso presuppone che sia
scattata formalmente in modo automatico o che sia stato attivato
l'innalzamento ai livelli massimi dell'addizionale regionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, fatte salve le
aliquote ridotte disposte con leggi regionali a favore degli
esercenti un'attivita' imprenditoriale, commerciale, artigianale o
comunque economica, ovvero una libera arte o professione, che abbiano
denunciato richieste estorsive e per i quali ricorrano le condizioni
di cui all'articolo 4 della legge 23 febbraio 1999, n. 44. Qualora
nel procedimento di verifica annuale del piano si prefiguri il
mancato rispetto di parte degli obiettivi intermedi di riduzione del
disavanzo contenuti nel piano di rientro, la regione interessata puo'
proporre misure equivalenti che devono essere approvate dai Ministeri
della salute e dell'economia e delle finanze. In ogni caso
l'accertato verificarsi del mancato raggiungimento degli obiettivi
intermedi comporta che, con riferimento all'anno d'imposta
dell'esercizio successivo, l'addizionale all'imposta sul reddito
delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive si applicano oltre i livelli massimi previsti
dalla legislazione vigente fino all'integrale copertura dei mancati
obiettivi. La maggiorazione ha carattere generalizzato e non
settoriale e non e' suscettibile di differenziazioni per settori di
attivita' e per categorie di soggetti passivi. Qualora invece sia
verificato che il rispetto degli obiettivi intermedi e' stato
conseguito con risultati ottenuti quantitativamente migliori, la
regione interessata puo' ridurre, con riferimento all'anno d'imposta
dell'esercizio successivo, l'addizionale all'imposta sul reddito
delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive per la quota corrispondente al miglior risultato
ottenuto. Gli interventi individuati dai programmi operativi di
riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio
sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell'equilibrio
economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, oggetto
degli accordi di cui all'articolo 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, come integrati
dagli accordi di cui all'articolo 1, commi 278 e 281, della legge 23
dicembre 2005, n. 266, sono vincolanti per la regione che ha
sottoscritto l'accordo e le determinazioni in esso previste possono
comportare effetti di variazione dei provvedimenti normativi ed
amministrativi gia' adottati dalla medesima regione in materia di
programmazione sanitaria. Il Ministero della salute, di concerto con
il Ministero dell'economia e delle finanze, assicura l'attivita' di
affiancamento delle regioni che hanno sottoscritto l'accordo di cui
all'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
comprensivo di un Piano di rientro dai disavanzi, sia ai fini del
monitoraggio dello stesso, sia per i provvedimenti regionali da
sottoporre a preventiva approvazione da parte del Ministero della
salute e del Ministero dell'economia e delle finanze, sia per i
Nuclei da realizzarsi nelle singole regioni con funzioni consultive
di supporto tecnico, nell'ambito del Sistema nazionale di verifica e
controllo sull'assistenza sanitaria di cui all'articolo 1, comma 288,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266».
Come chiarito codesta ecc.ma Corte, nella sentenza 2010/100, tale
norma «ha reso vincolanti, per le Regioni che li abbiano
sottoscritti, gli interventi individuati negli atti di programmazione
"necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, oggetto
degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311", ivi compreso l'Accordo intercorso tra lo Stato e la
Regione Campania.» La norma in questione «che assegna a tale Accordo
carattere vincolante, per le parti tra le quali e' intervenuto, puo'
essere qualificata come espressione di un principio fondamentale
diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque,
espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza
pubblica». Giova altresi' rammentare che, essendo stato disatteso
l'Accordo stipulato dalla Regione, il Governo ha esercitato i poteri
sostitutivi previsti dall'articolo 4, comma 2 del decreto-legge 1°
ottobre 2007 n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222, procedendo alla nomina del Presidente della
Regione quale Commissario ad acta per la realizzazione del piano di
rientro.
Con la legge finanziaria 2010 e' stata, poi, concessa alle
Regioni che si trovavano in gestione commissariale, come la Regione
Campania, la possibilita' proseguire il Piano di rientro attraverso
programmi operativi, precisandosi ai commi 80 e 95 dell'articolo 2
della legge n. 191/2009, che «gli interventi individuati dal Piano
sono vincolanti per la Regione, che e' obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del richiamato Piano di
rientro».
Con l'approvazione del citato Accordo, la Regione si e' impegnata
all'attuazione del suddetto Piano di rientro e al rispetto della
legislazione vigente con particolare riferimento a quanto disposto
dall'articolo 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006,
n. 296.
In attuazione delle previsioni della legge finanziaria, il
Commissario ad acta per la Regione Campania ha adottato il decreto n.
41 del 14 luglio 2010 avente ad oggetto «Approvazione del nuovo
Programma Operativo per l'anno 2010».
Successivamente, con decreto n. 22 del 22 marzo 2011, in
attuazione del punto t) del mandato Commissariale, conferito con
delibera del Consiglio dei Ministri del 24 aprile 2010, ha approvato
il Piano sanitario regionale 2011-2013 in coerenza con il decreto n.
49 del 29 settembre 2010, adottato in attuazione del punto c) del
mandato Commissariale.
Il forte disavanzo non coperto per l'anno 2010 a causa della non
completa attuazione del Programma Operativo 2010 ha poi comportato
l'applicazione degli automatismi fiscali previsti dall'art. 1, comma
174, della legge n. 311 del 2004, nonche' dal comma 796, lettera b)
della legge 27 dicembre 2006/296, vale a dire l'ulteriore incremento
delle aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF per
l'anno d'imposta in corso, l'applicazione del blocco automatico del
turn over del personale del servizio sanitario regionale fino al 31
dicembre del secondo anno successivo a quello in corso e
l'applicazione del divieto di effettuare spese non obbligatorie per
il medesimo periodo.
La suddetta norma statale statuisce, inoltre, nell'ultima parte
del comma, che gli atti emanati e i contratti stipulati in violazione
dei predetti vincoli sono nulli. Dispone altresi' che in sede di
verifica annuale degli adempimenti la Regione certifichi il rispetto
dei vincoli medesimi.
La legge regionale in esame, come meglio precisato in prosieguo,
autorizza una serie di spese non obbligatorie in contrasto con la
citata disposizione statale.
Codesta ecc.ma Corte, con la sentenza n. 78/2011, ha avuto modo
di rammentare - come gia' sottolineato in passato con la sentenza n.
193 del 2007 - che l'operato del commissario ad acta, incaricato
dell'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario
previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata,
sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli organi
regionali, essendosi questi ultimi sottratti - malgrado il carattere
vincolante dell'accordo concluso dal Presidente della Regione - ad
un'attivita' che pure e' imposta dalle esigenze della finanza
pubblica (articolo 1, collima 796, lettera b), della legge 27
dicembre 2006, n 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007»).
E', dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione che
l'esercizio del potere sostitutivo e', nella specie, imposto dalla
necessita' di assicurare la tutela dell'unita' economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale qual e' quello alla salute
(articolo 32 Cost.) - a legittimare la conclusione secondo cui le
funzioni amministrative del commissario ad acta, ovviamente fino
all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del piano di rientro,
devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli Organi
regionali.
Cio' premesso, si osserva che la legge in oggetto, presenta
molteplici aspetti di illegittimita' incostituzionale.
Cio' in quanto alcune disposizioni (di seguito indicate) pongono
in capo alla Giunta Regionale interventi in materia sanitaria che
contrastano con le previsioni contenute nell'Accordo del 13 marzo
2007 e nel relativo Piano di rientro dal disavanzo sanitario,
violando i principi di coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 117, comma 3, Cost., contenuti nei commi 80 e 95
dell'articolo 2 della legge n. 191/2009.
Le stesse disposizioni regionali, di seguito riportate,
interferiscono con le funzioni attribuite al Commissario ad acta,
ponendosi in contrasto con quanto disposto dall'articolo 4, commi 1 e
2, del d.l. n. 159/2007. Tali interferenze che in alcuni casi sono
tali da prefigurare lo svuotamento del potere del Commissario ad
acta, limitandone l'azione, determinano un'alterazione nel rapporto
fra Governo e Commissario in violazione degli articoli 5 e 120, comma
2, della Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui
agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Le norme violate, tutte inserite nell'articolo 1 della legge che
occupa, sono le seguenti, con la precisazione che di esse si fornira'
unicamente l'indicazione del relativo comma:
Comma 26. «1 commissari straordinari delle Aziende sanitarie
locali che hanno prodotto atti in contrasto con il Piano di rientro
sanitario (deliberazione del Consiglio dei Ministri) decadono e sono
cancellati automaticamente dall'elenco unico regionale degli idonei
alla nomina a direttore generale delle ASL e delle aziende
ospedaliere della Regione Campania, cosi' come previsto dalla
Delib.G.R. 2 agosto 2010, n. 575».
La disposizione che occupa, incidendo sulla nomina dei direttori
generali, mina profondamente le funzioni attribuite al Commissario ad
acta. L'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159/07, infatti, attribuisce al
Commissario la facolta', nell'esercizio dei suoi poteri, di proporre
alla Regione la sostituzione dei Direttori generali e
conseguentemente anche la decadenza.
Sul punto, e' appena da richiamare la sentenza codesta ecc.ma
Corte costituzionale n. 2/2010, la quale, come ben noto, ha statuito
che in forza di quanto disposto dall'art. 4, comma 2, del d.l. n.
159/07, convertito dalla legge n. 222 del 2007, «rientra tra le
facolta' del commissario ad acta - dopo la modifica apportata al
testo di tale norma dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 7 ottobre
2008, n. 154 (Disposizioni urgenti per il contenimento della spesa
sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le autonomie
locali), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 4 dicembre 2008, n. 189 - il potere non gia' soltanto
di proporre alla Regione "la sostituzione dei direttori generali
delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere", bensi'
quello di "motivatamente disporre" la "sospensione dalle funzioni"
dei direttori generali, facolta' che implica, evidentemente, anche
quella della loro sostituzione, trattandosi di assicurare, con tale
misura, la continuita' nello svolgimento di incarichi che - per il
loro carattere apicale - non tollerano alcuna vacatio. Ricorre,
dunque, anche in questo caso la violazione dell'art. 120, secondo
comma, Cost., in quanto - a prescindere dalla questione relativa alla
legittimita' in se' della previsione di una proroga automatica e
generalizzata dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere, questione non dedotta dalla ricorrente -
la disciplina recata dalle norme impugnate integra una menomazione
delle attribuzioni del commissario ad acta.».
Comma 27. «Tutti i contratti assunti in contrasto con il Piano di
cui al comma 26 sono inefficaci.»
La norma esula dalla competenza legislativa regionale in quanto
incide sulla materia «ordinamento civile» riservata alla competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. l) e
contrasta, altresi', con l'art. 1, comma 174, della legge n.
311/2004, che sancisce la nullita' dei contratti stipulati in
violazione dei vincoli contenuti nel piano di rientro e violando,
cosi', ulteriormente l'art. 117, comma 3, Cost. in materia di
principi di coordinamento della finanza pubblica.
Comma 131. «La Giunta regionale, sentita la commissione
consiliare competente, attua un piano di incentivi volto alla
internazionalizzazione delle piccole e medie imprese campane, anche
per il tramite di consorzi export regionali. Per la realizzazione
degli interventi previsti dal presente comma, e' istituito un fondo
denominato "Fondo per la internazionalizzazione delle piccole e medie
imprese campane" con una dotazione di euro 250.000,00 a valere sulla
UPB 2.83.243.»
Con la norma in commento la Giunta regionale attua un piano di
incentivi volto alla internazionalizzazione delle piccole o medie
imprese campane, per il quale istituisce un fondo ad hoc (con una
dotazione di euro 250.000).
Tale fondo, operando anche nell'ambito del Servizio Sanitario
Regionale, ai sensi del comma 25 del medesimo art. 1 della legge in
esame (il quale prevede che «Le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano anche agli enti del servizio sanitario
regionale»), risulta in contrasto con il piano di rientro.
Commi da 163 a 204 e commi 240 e 241:
«163. La Giunta regionale, nell'ambito della rimodulazione dei
fondi comunitari, destina al bando di cui al comma 162 la somma di
euro 1.000.000,00 stanziati sull'UPB 22.84.245.
164. E' concesso un contributo straordinario di euro 90.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 per la Societa' nazionale di Scienze, Lettere
ed Arti in Napoli e per l'accademia Pontaniana, con sede in Napoli,
via Mezzocannone n. 8, per attivita' scientifiche e culturali.
165. E' concesso un contributo straordinario alla Biblioteca
pubblica statale di Montevergine a valere sulla UPB 3.11.30 di euro
50.000,00.
166. E' concesso un contributo straordinario di euro 100.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 per la Societa' napoletana di Storia Patria,
con sede a Napoli, finalizzato alla valorizzazione della collezione
monetaria e del patrimonio librario.
167. E' concesso un contributo straordinario di euro 65.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 per l'Istituto Italiano per gli studi Storici
in Napoli, finalizzato all'attivazione di borse di ricerca e
all'implementazione ed ottimizzazione della fruizione pubblica del
materiale documentale e scientifico posseduto.
168. E' concesso un contributo straordinario di euro 90.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 per il progetto di fruizione della Biblioteca
e dell'Archivio del Conservatorio di San Pietro a Maiella.
169. E' concesso un contributo straordinario di euro 50.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 a favore delle attivita' dell'Ente Morale
Biblioteca "Alfredo de Marsico" sito a Castelcapuano in Napoli.
170. E' concesso un contributo straordinario di euro 100.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 a favore della "Fondazione CRIF di alto
valore scientifico" di Salerno.
171. E' istituito un fondo straordinario di euro 80.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 a favore del Museo del Sannio di Benevento.
172. E' istituito un fondo straordinario di euro 90.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 a favore dell'Ente Ville Vesuviane.
173. E' istituito un fondo straordinario di euro 100.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 a favore Centro Studi Guido Dorso di
Avellino.
174. E' istituito un fondo straordinario di euro 100.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 a favore del Museo Campano della Provincia di
Caserta.
175. E' istituito un fondo straordinario di euro 100.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 a favore della Fondazione Culturale
Provinciale "Casa Hirta" di Caserta.
176. La Regione Campania riconosce e celebra l'anniversario
dell'eccidio di Nola datato 11 settembre 1943 come l'inizio delle
ritorsioni dei Nazi-Fascisti sull'Esercito Italiano in Campania. A
tal fine il Presidente della Giunta regionale promuove iniziative di
concerto con il comune di Nola per ricordare tale evento e' istituito
un fondo straordinario di euro 50.000,00 a valere sull'UPB 3.11.30.
177. E' concesso un contributo straordinario di euro 50.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 a favore del Conservatorio "G. Martucci" di
Salerno per lo sviluppo e la promozione delle attivita' culturali da
tenersi nel sito monumentale Real Polverificio Borbonico nell'ambito
della convenzione stipulata con l'Istituzione Scafati Solidale.
178. E' concesso un contributo straordinario di euro 30.000,00 a
valere sull'UPB 3.11.30 per il finanziamento del Premio
Internazionale di Letteratura Religiosa "Pagani, citta' di
Sant'Alfonso Maria de' Liguori e del Beato Tommaso Maria Fusco".
179. La Regione Campania valorizza le attivita' culturali
realizzate dal premio annuale di giornalismo Matilde Serao con la
contribuzione finanziaria pari ad euro 50.000,00 per l'esercizio
finanziario 2011, mediante prelievo dalla UPB 3.11.31. Per i
successivi anni si provvede mediante la legge di bilancio.
180. La sede dell'Enoteca regionale della Campania, con funzioni
di rappresentanza, divulgazione e documentazione del mondo del vino
campano, e' ubicata nelle zone interne della Regione Campania.
181. E' istituito un fondo straordinario di euro 40.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per le attivita' del Centro
Interdipartimentale di ricerca sull'Iconografia della citta' europea
dell'Universita' degli Studi di Napoli Federico II, per la redazione
di un atlante dell'iconografia del paesaggio in Campania, attraverso
l'analisi delle fonti iconografiche del territorio regionale tra il
XVI ed il XIX secolo.
182. E' istituito un fondo straordinario di euro 60.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per le attivita' del Dipartimento di
Matematica Renato Caccioppoli dell'Universita' Federico II di Napoli,
per l'attivazione di assegni di ricerca nonche' per l'implementazione
e per l'ottimizzazione della fruizione pubblica del materiale
didattico scientifico, che costituisce patrimonio del Dipartimento.
183. E' istituito un fondo straordinario di euro 100.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per le per le attivita' del Dipartimento di
Biochimica e Biotecnologie Mediche dell'Universita' Federico II di
Napoli per l'estensione di attivita' di ricerca nel campo delle
emoglobinopatie, finalizzate ad una piu' approfondita conoscenza
delle patologie su cui sviluppare protocolli terapeutici innovativi.
184. E' istituito un fondo straordinario di euro 80.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per le attivita' del Dipartimento di studio
delle componenti culturali del territorio della Seconda Universita'
di Napoli per l'estensione di attivita' di ricerca nel campo dei beni
culturali, finalizzate allo studio, alla conservazione e alla
valorizzazione del patrimonio storico-artistico regionale.
185. E' istituito un fondo straordinario di euro 50.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per le attivita' del Dipartimento di Medicina
Sperimentale della Seconda Universita' di Napoli, per il progetto
"Caratterizzazione genetico molecolare della bufala campana per la
valorizzazione e tutela dei prodotti lattiero caseari".
186. E' istituito un fondo straordinario di euro 100.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per le attivita' del Dipartimento di
Endocrinologia ed Oncologia Molecolare e Clinica dell'Universita' di
Napoli "Federico II" per il progetto "Ippocrate".
187. E' istituito un fondo straordinario di euro 60.000,00 a
valere sull'UPB 4.15.38 per le attivita' del Dipartimento di Medicina
Pubblica, Clinica e Preventiva della Facolta' di Medicina della
Seconda Universita' degli Studi di Napoli per il progetto di ricerca
"Studio sul ruolo di ceppi citotossici del batterio Escherichia Coli
nelle malattie infiammatorie croniche intestinali (MICI)".
188. E' istituito un fondo straordinario di euro 180.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 a favore della "Fondazione Officina Solidale"
di Avellino per l'avviamento del Centro di ricerca per le energie
alternative (CREA).
189. E' istituito un fondo straordinario di euro 80.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per l'AOU Federico II di Napoli per la
realizzazione di un progetto sperimentale di Napoli "Second Opinion"
relativo alla consulenza specialistica per pazienti della regione in
caso di grandi interventi o di terapie mediche ad alto costo, al fine
di confermare l'appropriatezza terapeutica e di ridurre i costi
sanitari.
190. E' istituito un fondo straordinario di euro 70.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 a favore della sezione di Napoli
dell'Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia per il progetto
esecutivo del "Museo dell'Osservatorio Vesuviano - Polo di attrazione
Turistico-Culturale su scala globale".
191. E' istituito un fondo straordinario di euro 100.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per le attivita' dell' Universita' degli
Studi di Napoli "l'Orientale", per l'attivazione di assegni di
ricerca nonche' per l'implementazione e per l'ottimizzazione della
fruizione pubblica del materiale didattico scientifico che
costituisce patrimonio dell'Universita'.
192. E' istituito un fondo straordinario di euro 200.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 a favore del Centro di Ricerca "AMRA" di S.
Angelo dei Lombardi per le attivita' di analisi e monitoraggio del
rischio ambientale.
193. E' istituito un fondo straordinario di euro 400.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 a favore della Scarl BIOGEM di Ariano Irpino.
194. E' istituito un fondo straordinario di euro 80.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 a favore del Laboratorio di Urbanistica e
Pianificazione Territoriale dell'Universita' di Napoli "Federico II".
195. E' istituito un fondo straordinario di euro 150.000,00 al
Centro di riferimento regionale in farmaco economia e farmaco
utilizzazione (CIRFF) della Universita' di Napoli Federico II.
196. All'UPB 4.15.38 e' istituito un fondo straordinario pari a
euro 70.000,00 per il Centro specialistico Policlinico Universitario
Federico II per il progetto regionale "Centro Pilota-Ambulatorio
poli-specialistico sul pavimento pelvico".
197. Per lo sviluppo delle attivita' scientifiche del
Dipartimento delle Scienze Biologiche dell'Universita' degli Studi di
Napoli Federico II, e' istituito un fondo di euro 100.000,00 a valere
sull'UPB 6.23.54.
198. E' istituito un fondo straordinario di euro 50.000,00 a
valere sull'UPB 6.23.54 per l'attuazione del protocollo d'intesa con
la Seconda Universita' degli Studi di Napoli.
199. E' istituito un finanziamento straordinario al Centro
regionale prevenzione oncologica (CRPO) presso l'Universita' Federico
II di euro 100.000,00 a valere sull'UPB 4.15.38.
200. E' istituito un fondo straordinario per la Universita' Suor
Orsola Benincasa di euro 250.000,00 per assegni di ricerca, a valere
sull'UPB 6.23.54.
201. E' concesso un contributo straordinario a favore della
Societa' Italiana di Pediatria Preventiva e sociale di euro
100.000,00. Il finanziamento e' a valere sulla UPB 6.23.54.
202. I progetti di cui ai commi precedenti sono valutati dai
soggetti nominati per la valutazione e controllo previsti dalla legge
regionale 28 marzo 2002, n. 5 (Promozione della ricerca scientifica
in Campania), e a tal fine e' istituito un fondo straordinario di
euro 200.000,00 a valere sull'UPB 4.15.38.
203. Al fine di evitare onerosi ricorsi alla mobilita' extra
regionale nel ricovero dei pazienti affetti da gravi patologie
traumatiche cranio-maxillo-facciali, tenuto conto delle esperienze
maturate nell'ambito della patologia traumatica
cranio-maxillofacciale da parte dell'Azienda universitaria
policlinico (AUP) "Federico II" e per ottemperare alle necessita' di
assistenza di pazienti affetti da traumi cranio-maxillofacciali, e'
istituito un centro di riferimento presso la suddetta AUP. Per il
finanziamento e' istituito un fondo denominato "Centro di riferimento
per la traumatologia Craniomaxillo-facciale" con la consistenza di
euro 200.000,00.
204. Previa sottoscrizione del protocollo d'intesa tra il Comando
Generale dell'Arma dei Carabinieri, il comune di San Cipriano di
Aversa e la Regione Campania, e' concesso un contributo straordinario
di euro 500.000,00 al comune di San Cipriano di Aversa (Ce) per la
ristrutturazione dell'edificio confiscato, sito in Via Ancona, da
destinare a Caserma dei carabinieri.
240. Agli oneri derivanti dall'attuazione dei commi 238 e 239 si
provvede mediante gli stanziamenti iscritti nella UPB 4.15.38.
241. La Regione Campania promuove la metodologia di integrazione
sociosanitaria denominata "Progetti Terapeutico Riabilitativi
Individuali sostenuti da Budget di salute" (PTRI/BdS), riferita anche
al riutilizzo dei beni confiscati alla criminalita' organizzata, al
fine di dare concreta attuazione alle indicazioni della Commissione
dell'Organizzazione Mondiale della Sanita' sui Determinanti sociali
della Salute ("Closing the gap in a generation: health equity through
action on the social determinants of health.", 2008) e alle collegate
Raccomandazioni licenziate dalla 62° Assemblea dell'Organizzazione
Mondiale della Sanita' ("Reducing health inequities through action on
the social determinants of health" (n. WHA62.14 del 22 maggio 2009).
Per le finalita' di cui al presente comma, nei limiti dei vincoli di
spesa determinati per l'anno 2011, alla predetta metodologia sono
riservate specifiche risorse, per consentire la continuita' delle
azioni gia' implementate nonche' la sperimentazione della metodologia
nelle aziende sanitarie ove non e' ancora operativa.»
In via di semplice riassunto (e rammentando che del comma 195 si
e' gia' trattato nel motivo di ricorso sub 11), si evidenzia che i
commi da 163 a 204 prevedono l'istituzione di fondi straordinari,
mentre i commi 240 e 241 dispongono nuovi stanziamenti su capitoli di
spesa gia' istituiti.
Tutte queste disposizioni si pongono quindi in contrasto con
l'art. 1, comma 174 della legge n. 311/2004, il quale dispone il
divieto di spese non obbligatorie.
In particolare, tale norma statuisce che «Qualora i provvedimenti
necessari per il ripianamento del disavanzo di gestione non vengano
adottati dal commissario ad acta entro il 31 maggio, nella regione
interessata, con riferimento agli anni di imposta 2006 e successivi,
si applicano comunque il blocco automatico del turn over del
personale del servizio sanitario regionale fino al 31 dicembre del
secondo anno successivo a quello in corso, il divieto di effettuare
spese non obbligatorie per il medesimo periodo e nella misura massima
prevista dalla vigente normativa l'addizionale all'imposta sul
reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive; scaduto il termine
del 31 maggio, la regione non puo' assumere provvedimenti che abbiano
ad oggetto l'addizionale e le maggiorazioni di aliquota delle
predette imposte ed i contribuenti liquidano e versano gli acconti
d'imposta dovuti nel medesimo anno sulla base della misura massima
dell'addizionale e delle maggiorazioni di aliquota di tali imposte.
Gli atti emanati e i contratti stipulati in violazione del blocco
automatico del turn over e del divieto di effettuare spese non
obbligatorie sono nulli».
Inoltre, il legislatore regionale, effettuando spese non
obbligatorie e prevedendo una disciplina non conforme alla suddetta
norma statale, emanata in materia di contenimento della spesa, viola
ulteriormente l'art. 117, comma 3, Cost., in materia di coordinamento
della finanza pubblica.
Inoltre, i commi 180, 204 e 241 (come si e' detto della
disposizione di cui al comma 195 si e' gia' trattato nel motivo sub
11 del presente ricorso) si risolvono in norme di spesa prive pero'
della quantificazione degli oneri e della relativa copertura
finanziaria.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, le norme in esame violano l'articolo 81, 4°
comma, Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio
fondamentale, come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma,
Cost., in relazione alla competenza legislativa in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario.
Comma 209. «Il Servizio sanitario regionale puo' avvalersi, nel
settore della diagnostica di laboratorio per le attivita' di elevata
complessita' di biologia molecolare clinica genetica di laboratorio e
la diagnostica e di malattie congenite del metabolismo e delle
malattie rare, della fondazione CEINGE, nell'ambito del riassetto
della rete laboratoristica e nei limiti previsti dal piano di
rientro.»
La norma si pone in contrasto con il piu' volte citato Piano di
rientro, che non contempla tali costi. La norma eccede le competenze
della Giunta e si pone in contrasto con i richiamati decreti
commissariali con i quali e' stato approvato il Programma Operativo
ed il riassetto della rete laboratoristica di cui al decreto n. 55
del 30 settembre 2010. Nei suddetti decreti commissariali non e',
infatti, contemplato l'avvilimento della Fondazione Ceinge (vedi pag.
19 del Programma Operativo 2011-2012).
Commi 210 - 212:
«210. L'ambito distrettuale n. 23 dell'ASL di Caserta, di cui
alla legge regionale 28 novembre 2008, n. 16 (Misure straordinarie di
razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario regionale
per il rientro dal disavanzo), comprende i territori dei Comuni di
Castelvolturno, Mondragone, Falciano del Massico, Carinola, Cancello
ed Amone, S. Maria La Fossa, Grazzanise, Cellole.
211. Al distretto sanitario di Avellino sono accorpati i comuni
di Cervinara, Roccabascerana, Rotondi e San Martino Valle Caudina.
212. Al fine di razionalizzare e riqualificare il sistema
sanitario regionale per il rientro del disavanzo la Giunta regionale
e' autorizzata con apposito regolamento a disciplinare gli ambiti
territoriali di cui all'articolo 2, comunque in numero non superiore
a nove, e quelli di cui all'articolo 3 della legge regionale n.
16/2008, fermi restando gli obblighi derivanti dal Piano di rientro
dal disavanzo sanitario, sottoscritto ai sensi dell'articolo 1, comma
180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005).»
Tali norme, prevedendo la riorganizzazione e introducendo una
nuova estensione territoriale delle ASL e dei distretti sanitari si
pongono in contrasto con gli interventi previsti nel Piano di rientro
e, in particolare, con i decreti commissariali n. 22/2011 e n.
49/2010 di ristrutturazione della rete ospedaliera. La norma
contrasta con il programma operativo 2010 e con il decreto n.49/2010
che non prevedono una nuova regolamentazione degli ambiti
territoriali. Inoltre la norma interferisce con il punto 1 lett. c)
del citato mandato commissariale di cui alla delibera del Consiglio
dei Ministri del 24 luglio 2010.
Comma 215. «La Regione Campania assicura le convenzioni a favore
degli Hospice mediante l'istituzione di apposito capitolo di spesa.».
La norma istituisce un apposito capitolo di spesa non coordinato
con il Piano di rientro.
Inoltre, la disposizione si traduce in una norma di spesa che
pero' e' priva della quantificazione degli oneri e della relativa
copertura finanziaria.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
Commi 217 - 219:
«217. L'ammontare dell'indennita' di residenza per il triennio
20112013 da erogare ai titolari delle farmacie rurali di cui alla
legge 8 marzo 1968, n. 221 (Provvidenze a favore dei farmacisti
rurali) e alla legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del
settore farmaceutico), e' fissato in relazione alla popolazione
residente per ogni anno nella misura sotto-indicata:
a) euro 3.000,00 per le farmacie rurali ubicate in localita' con
popolazione fino a mille abitanti;
b) euro 1.000,00 per le farmacie rurali ubicate in localita' con
popolazione da milleuno a duemila abitanti;
c) euro 500,00 per le farmacie rurali ubicate in localita' con
popolazione da duemilauno a tremila abitanti.
218. L'ammontare annuo dell'indennita' di gestione da
corrispondere al farmacista gestore del dispensario farmaceutico, ai
sensi della legge n. 221/1968 e della legge n. 362/1991, e' fissato
in euro 175,00.
219. Ai maggiori oneri di cui ai commi 217 e 218 provvedono le
ASL con le risorse ordinariamente assegnate.»
Le norme in esame dispongono in materia di indennita' di
residenza da erogare ai titolari di farmacie rurali, al farmacista
gestore del dispensario farmaceutico, introducono maggiori oneri a
carico delle ASL che devono trovare copertura nelle risorse
ordinariamente assegnate alle Aziende sanitarie. Le suddette
previsioni di maggiori oneri si pongono in contrasto con il Piano di
rientro e con le conseguenti manovre gia' previste di riequilibrio
strutturale in quanto non risultano previsti nella tabella degli
effetti economici derivanti dal Programma Operativo 2010 e di quelli
derivanti dal Programma operativo 2011-2012.
Commi 221 - 223:
«221. E' istituito l'Osservatorio regionale per la Sicurezza
Alimentare (ORSA), quale strumento operativo della Regione Campania
in materia di sicurezza alimentare e con funzioni di supporto ai
compiti di indirizzo e di programmazione degli interventi di
profilassi e di risanamento del patrimonio zootecnico e delle
patologie trasmissibili all'uomo.
222. L'ORSA ha sede presso l'Istituto Zooprofilattico
Sperimentale del Mezzogiorno, nell'ambito del quale opera ed i
relativi compiti ed attivita' sono definiti sulla base di apposito
disciplinare approvato dalla Giunta Regionale e che prevede anche
l'istituzione di una consulta tecnico-scientifica.
223. L'organizzazione interna e la dotazione organica dell'ORSA
sono definite dall'Istituto Zooprofilattico Sperimentale del
Mezzogiorno, approvate dalla Giunta regionale con il parere della
commissione consiliare competente del Consiglio regionale della
Campania. E' stanziato sulla relativa UPB l'importo di euro
100.000,00.»
Le norme in argomento istituiscono l'Osservatorio Regionale per
la Sicurezza Alimentare (ORSA), quale strumento operativo della
Regione Campania in materia di sicurezza alimentare e con funzioni di
supporto ai compiti di indirizzo e di programmazione degli interventi
di profilassi e di risanamento del patrimonio zootecnico e delle
patologie trasmissibili all'uomo (con sede presso l'Istituto
Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno).
Le suddette disposizioni prevedono, inoltre, l'istituzione di una
Consulta tecnico-scientifica.
Tali norme, i cui oneri a carico del SSR non risultano
contemplati nel Piano di rientro, ne' nella relativa tabella degli
effetti economici derivanti dal Programma Operativo 2010 e di quelli
derivanti dal Programma operativo 2011-2012, non rispettano i
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica in violazione 117, comma 3, Cost. L'art. 29 del d.l. n.
223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006, le cui finalita' sono
state confermate dall'art. 68 del d.l. n. 112/2008 convertito dalla
legge n. 133/2008 prevede, infatti, che le strutture di supporto
siano limitate a quelle strettamente indispensabili al funzionamento
degli organismi istituzionali.
Tali disposizioni, sebbene non trovino diretta applicazione alle
Regioni, ai sensi del comma 6 del citato articolo 29 del d.l. n.
223/2006, costituiscono disposizioni di principio ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e del contenimento quindi della
spesa pubblica.
Le previsioni in argomento, inoltre, configurano una violazione
dell'art. 81, comma 4, della Costituzione, sia in quanto il previsto
stanziamento di euro 100.000,00 e' palesemente insufficiente a
conseguire la finalita' della norma che istituisce l'Osservatorio e
ne prevede un apposito organico di personale, sia in quanto non
indicano la UPB sulla quale imputare il predetto stanziamento.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
Commi 224 - 230:
«224. Il comma 10 dell'articolo 6 della legge regionale 24
dicembre 2003, n. 28 (Disposizioni urgenti per il risanamento della
finanza regionale), e' sostituito dal seguente: "10. In via
sperimentale la So.Re.Sa. e' delegata, ai sensi dell'articolo 1269
del codice civile, alla esecuzione dei pagamenti, dovuti per
l'esercizio del servizio sanitario, e dei debiti, regolarmente
accertati, delle ASL e delle AO individuate con deliberazione di
Giunta regionale e costituisce, per tali aziende, centrale unica di
pagamento. Detta deliberazione, da adottarsi entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvede alla
individuazione delle aziende tenuto conto delle situazioni
finanziarie e contabili delle stesse e definisce i criteri e le
modalita' di attuazione del presente comma. All'esito della
sperimentazione, la Giunta regionale puo' disporre l'estensione delle
predette disposizioni ad altre ASL e AO della Regione.".
225. Il comma 11 dell'articolo 6 della legge regionale n. 28/2003
e' abrogato.
226. Dopo il comma 13 dell'articolo 6 della legge regionale n.
28/2003 e' inserito il seguente:
"13-bis. La So.Re.Sa. assiste e supporta le ASL e le AO in
materia di controllo di gestione e di pianificazione aziendale nei
settori tecnologico, informatico e logistico-gestionale, al fine di
promuovere l'adozione di modelli aziendali, organizzativi e
gestionali, anche su base sperimentale, orientati alla efficienza,
alla competitivita' e alla efficacia nella erogazione delle
prestazioni sanitarie e nel soddisfacimento dei livelli essenziali di
assistenza.".
227. Il comma 14 dell'articolo 6 della legge regionale n. 28/2003
e' sostituito dal seguente:
"14. Al fine della attuazione del comma 10, la So.Re.Sa., ove lo
ritenga necessario, acquisisce, dalle aziende per le quali opera,
l'attestazione dei dirigenti responsabili degli uffici competenti per
materia che le prestazioni costituenti titolo dei relativi debiti
sono state effettivamente rese nell'ambito dei servizi debitamente
autorizzati dalle medesime aziende. I dirigenti responsabili degli
uffici finanziari delle aziende attestano che non e' avvenuto il
pagamento del corrispettivo e che il debito non e' caduto in
prescrizione. I dirigenti responsabili degli uffici delle aziende
provvedono entro trenta giorni dalla richiesta, decorsi i quali
l'attestazione si intende resa dagli stessi in senso negativo circa
la sussistenza del debito. La Giunta regionale esercita la vigilanza
sull'attuazione del presente comma mediante proprie strutture o,
previo accordo, avvalendosi dei servizi ispettivi e di vigilanza
delle amministrazioni centrali.".
228. Dopo il comma 14 dell'articolo 6 della legge regionale n.
28/2003 sono inseriti i seguenti:
"14-bis. In caso di mancata espressa attestazione della
sussistenza o insussistenza del debito, nel termine di trenta giorni
previsto dal comma 14, dovuta a negligenza del dipendente assegnato
all'ufficio tenuto a renderla, al medesimo dipendente si applicano le
sanzioni disciplinari previste dalla contrattazione collettiva. Se la
mancata espressa attestazione della sussistenza o insussistenza del
debito nel termine di trenta giorni previsto dal comma 14, e' dovuta
ad inerzia del dirigente responsabile dell'ufficio tenuto a renderla
che non esercita i poteri di direzione, di coordinamento e di
controllo della attivita' dell'ufficio e dei dipendenti allo stesso
assegnati, al medesimo dirigente responsabile dell'ufficio si
applicano le sanzioni disciplinari previste dalla contrattazione
collettiva ed il relativo comportamento e' comunque valutabile anche
ai fini della responsabilita' dirigenziale.
14-ter. Ai fini del monitoraggio della spesa sanitaria la
So.Re.Sa., entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge, provvede alla creazione di una banca-dati
unificata di tutti in fornitori delle ASL e delle AO e dei relativi
flussi finanziari. Le modalita' di finanziamento della predetta
banca-dati e gli obblighi di conferimento degli enti del servizio
sanitario regionale sono disciplinati con il provvedimento di cui al
comma 10. La So.Re.Sa. trasmette alla Giunta regionale, entro il 30
novembre di ogni anno, una relazione concernente l'attivita' svolta,
con particolare riguardo ai dati concernenti l'esercizio delle
funzioni di cui ai commi 10 e 15.
14-quater. Per lo svolgimento delle funzioni previste dalla
presente legge la So.Re.Sa. e' autorizzata ad avvalersi anche di un
contingente di personale in servizio presso le aziende sanitarie
della Regione distaccato presso le stesse aziende, determinato con la
delibera della Giunta regionale di cui al comma 10.
14-quinquies. La So.Re.Sa. sottopone, entro il 30 novembre di
ogni anno, all'approvazione della Giunta regionale i piani e le
procedure centralizzate a livello regionale per l'esecuzione dei
pagamenti di propria competenza, per l'acquisto e la fornitura di
beni e delle attrezzature sanitarie e dei servizi non sanitari, per
la consulenza alla logistica dei magazzini delle ASL e delle AO,
anche per macroaree.".
229. Il comma 15 dell'articolo 6 della legge regionale n.
28/2003, e' sostituito dal seguente:
"15. La So.Re.Sa., centrale unica di acquisto, e' titolare in via
esclusiva delle funzioni di acquisto e fornitura dei beni e
attrezzature sanitarie e dei servizi non sanitari delle ASL e delle
AO.".
230. Dopo il comma 15 dell'articolo 6 della legge regionale n.
28/2003 e' inserito il seguente:
"15-bis. E' comunque fatta salva, previa autorizzazione della
So.Re.Sa., la possibilita' delle ASL e delle AO di stipulare
contratti di acquisto e fornitura dei beni e attrezzature sanitarie e
dei servizi non sanitari entro i parametri di prezzo-qualita'
adottati dalla So.Re.Sa. Gli atti e i contratti di acquisto e
fornitura stipulati dalle ASL e dalle AO in assenza
dell'autorizzazione prevista dal presente comma sono nulli e
costituiscono causa di responsabilita' amministrativa. Degli acquisti
e delle forniture effettuate dalle ASL e dalle AO, previa la predetta
autorizzazione, e dei relativi flussi finanziari, e' data
comunicazione alla piattaforma informatica della So.Re.Sa. secondo le
modalita' dalla stessa definite.»
Giova premettere che la So.Re.Sa. S.p.A., societa' per azioni
partecipata quale unico socio dalla Regione Campania, ha forma
privata, ma natura di ente strumentale della Regione, che su di essa
esercita il controllo analogo.
La Societa' opera esclusivamente nell'interesse della Regione
Campania e delle Aziende Sanitarie della Regione stessa.
Piu' in particolare, la Regione Campania in attuazione dell'art.
6, comma 1, della L.R. n. 28 del 24 dicembre 2003, modificato
dall'art. 1, comma 2, lettera d), della L.R. n. 24 del 29 dicembre
2005, ha costituito «una societa' per azioni unipersonale» denominata
Societa' Regionale per la Sanita' SpA «ai fini della elaborazione e
della gestione di un progetto complessivo, finalizzato al compimento
di operazioni di carattere patrimoniale, economico e finanziario, da
integrarsi con gli interventi per il consolidamento ed il risanamento
della maturata debitoria del sistema sanitario regionale e per
l'equilibrio della gestione corrente del debito della sanita'».
L'art. 2 della L.R. 24 del 29 dicembre /2005, ha stabilito, tra
l'altro, al comma 15 che: «So.Re.Sa. e' titolare in via esclusiva
delle funzioni di acquisto e fornitura dei beni e attrezzature
sanitarie delle AA.SS.LL. e delle AA.OO. A tal fine, So.Re.Sa.
elabora annualmente un programma di contenimento della spesa corrente
sanitaria, definendo piani e procedure centralizzate, a livello
regionale, per l'acquisto e la fornitura di beni e attrezzature
sanitarie». Cio' in ossequio alla legge finanziaria n. 311 del 30
dicembre 2004 all'art. 1, comma 180, che prevede la stipula e la
sottoscrizione di un apposito accordo, che individui gli interventi
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, quale
condizione necessaria per la riattribuzione alla Regione interessata
del maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale,
subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del
programma; nonche' alla legge finanziaria n.296 del 27 dicembre 2006,
all'art.1, comma 155, che recita: «ai fini del contenimento e della
razionalizzazione della spesa per l'acquisto di beni e servizi, le
regioni possono costituire centrali di acquisto anche unitamente ad
altre regioni, che operano quali centrali di committenza ai sensi
dell'articolo 33 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163, in favore delle amministrazioni ed enti regionali, degli enti
locali, degli enti del Servizio sanitario nazionale e delle altre
pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio».
Le norme in esame disciplinano il nuovo assetto e le nuove
funzioni della SO.RE.SA., conferendo peraltro alla Giunta regionale
poteri in materia di vigilanza, di approvazione dei piani di
pagamento, di individuazione delle aziende partecipanti alla fase
sperimentale dei pagamenti da parte di SO.RE.SA. nonche' di
individuazione dell'estensione delle attivita' sperimentali anche ad
altre aziende sanitarie.
Le disposizioni in argomento attribuiscono alla Giunta Regionale
competenze gestionali che, ai sensi del punto 1, lett. a), b), f) n)
e p) del mandato commissariale, sono proprie del Commissario ad acta.
In particolare le disposizioni in questione intervengono in materia
di procedimenti contabili e amministrativi oggetto del Programma
operativo 2010, obiettivo 6 (pag. 63), e del Programma operativo
2011-2012, che prevede la prosecuzione delle azioni gia' avviate nel
2010.
Comma 231. «Per l'intero periodo di vigenza del piano di rientro
dal disavanzo sanitario, sottoscritto ai sensi dell'articolo 1, comma
180, della legge 311/2004, le determinazioni della Giunta regionale
di cui ai commi 224 e 228 sono adottate con decreto del Commissario
ad acta per quanto riservato alle sue competenze».
La norma dispone che per la durata del Piano di rientro tutte le
determinazioni della Giunta attuative delle nuove disposizioni
riguardanti la SO.RE.SA. di cui ai commi 224 e 228 vengano adottate
con decreto del Commissario ad acta per quanto riservato alle sue
competenze. Essa si pone dunque in contrasto con le norme che
disciplinano le funzioni e i poteri del Commissario ad acta tra le
quali non rientrano le ratifiche di decisioni assunte dalla Giunta.
Comma 232. "Dopo l'articolo 5 della legge regionale 3 novembre
1994, n. 32 (Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modifiche ed integrazioni, riordino del servizio sanitario
regionale), e' inserito il seguente:
"Art. 5-bis Razionalizzazione della gestione contabile delle ASL
e AO. - 1. I direttori generali delle aziende sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere attuano le disposizioni di cui all'articolo
1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni
urgenti in materia sanitaria e socio-assistenziale), convertito con
modificazioni dalla legge 18 marzo 1993, n. 67, e, a tal fine,
adottano:
a) sistemi informativi idonei a conseguire l'ordine cronologico
delle fatture cosi' come pervenute per il pagamento o, se non e'
prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno;
b) la deliberazione, da adottare per ogni trimestre, che
quantifichi preventivamente gli importi delle somme corrispondenti
agli stipendi e alle competenze comunque spettanti al personale
dipendente o convenzionato, nonche' gli importi delle somme nella
misura dei fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini
dell'erogazione dei servizi sanitari definiti con D.M. 15 ottobre
1993 del ministro della sanita', pubblicato in Gazzetta Ufficiale 20
ottobre 1993, n. 247.
2. Dalla adozione della deliberazione di cui al comma 1, lettera
b), non sono emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se
non seguendo l'ordine cronologico delle fatture cosi' come pervenute
per il pagamento o, se non e' prescritta fattura, dalla data della
deliberazione di impegno.
3. In caso di mancata attuazione dei commi 1 e 2, verificata ai
sensi dei commi 5 e 6, si applica la disposizione prevista
dall'articolo 18, comma 7, lett. c), della legge regionale n.
32/1994.
4. In caso di mancata attuazione dei commi 1 e 2, verificata ai
sensi dei commi 5 e 6, si applicano le disposizioni dell'ultimo
periodo dell'articolo 21, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
5. Non oltre i dieci giorni precedenti l'inizio di ciascun
trimestre di riferimento i direttori generali delle aziende sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere trasmettono alla Giunta regionale,
ai fini della verifica della attuazione dei commi 1 e 2, la
deliberazione trimestrale di cui al comma 1, lettera b), nonche' la
certificazione dell'avvenuto rispetto, nel trimestre precedente,
delle prescrizioni di cui al comma 2.
6. Ai fini della applicazione dei commi da 1 a 5 ciascun
trimestre decorre, rispettivamente, dal giorno 1 dei mesi di gennaio,
aprile, luglio, ottobre.".»
La norma concerne le procedure contabili delle aziende sanitarie
e le relative modalita' di verifica. La disposizione contrasta con i
poteri commissariali affidando alla Giunta Regionale il potere di
verificare il rispetto delle suddette procedure contabili.
Comma 238. "La Giunta regionale, entro novanta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, acquisito il parere della
commissione consiliare competente, disciplina l'istituzione presso
un'azienda sanitaria della Regione del centro di riferimento
regionale per la prevenzione, il trattamento e la riabilitazione dei
Disturbi del comportamento alimentare (DCA), sulla base dei seguenti
criteri:
a) la sede del centro e' individuata in uno dei presidi
ospedalieri da riconvertire in struttura ospedaliera per la
riabilitazione di cui al decreto del Commissario ad acta per la
prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario
del Decr. 27 settembre 2010, n. 49;
b) il modello organizzativo del centro di riferimento e'
articolato in tre livelli di trattamento sulla base delle
caratteristiche di gravita' dei disturbi del comportamento
alimentare:
1) ambulatoriale, con funzione di orientamento del paziente verso
il livello di trattamento piu' appropriato;
2) day hospital, con funzioni di inquadramento diagnostico e di
costruzione di un programma terapeutico personalizzato di media
intensita' (trattamenti motivazionali, psicoterapeutico-riabilitativi
e riabilitazione nutrizionale);
3) trattamento residenziale, per l'applicazione di programmi
terapeutici ad alta intensita'."
La norma - che dispone l'istituzione, da parte della Giunta
Regionale, del Centro regionale «Disturbi del comportamento
alimentare» (DCA) presso un'azienda sanitaria regionale - contrasta
con il punto 1 lett. c) ed m) del richiamato mandato commissariale,
nonche' con i decreti di riorganizzazione della rete ospedaliera e
territoriale.
La disposizione ammette poi di quantificare i relativi oneri che
vengono imputati genericamente all'UPB 4.15.38.
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
Comma 239. "La Giunta regionale definisce un percorso di
integrazione delle varie articolazioni coinvolte (Salute mentale,
Materno infantile, Servizi sociali, Medici di Medicina Generale e
Pediatri di Libera Scelta) e tra queste e i centri e le strutture
residenziali e le strutture ospedaliere ed universitarie dedicate per
la gestione delle diverse fasi di diagnosi e cura. Assicura, tramite
l'Osservatorio Epidemiologico Regionale, la rilevazione
epidemiologica e l'analisi statistica dei dati relativi all'incidenza
e alla prevalenza dei DCA."
La norma dispone da parte della Giunta regionale la definizione
di un percorso di integrazione tra gli operatori dell'assistenza di
base, dei servizi sociali, delle attivita' dipartimentali di salute
mentale e materno infantile con i centri e le strutture ospedaliere
ed universitarie preposte alla gestione del percorso assistenziale.
La disposizione si pone anche in contrasto con i Programmi
operativi e con gli interventi previsti sui sistemi informativi (pag.
73 punto 9 de PO 2001-2012 in attuazione delle lettere n) ed u) del
mandato commissariale), attribuendo alla Giunta competenze riservate
al Commissario.
Essa omette poi di quantificare i relativi oneri (che vengono
demandati genericamente, nel comma 240, all'UPB 4.15.38), in
violazione dell'art. 81 Cost..
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
Comma 241. "La Regione Campania promuove la metodologia di
integrazione sociosanitaria denominata "Progetti Terapeutico
Riabilitativi Individuali sostenuti da Budget di salute" (PTRI/BdS),
riferita anche al riutilizzo dei beni confiscati alla criminalita'
organizzata, al fine di dare concreta attuazione alle indicazioni
della Commissione dell'Organizzazione Mondiale della Sanita' sui
Determinanti sociali della Salute ("Closing the gap in a generation:
health equity through action on the social determinants of health.",
2008) e alle collegate Raccomandazioni licenziate dalla 62° Assemblea
dell'Organizzazione Mondiale della Sanita' ("Reducing health
inequities through action on the social determinants of health" (n.
WHA62.14 del 22 maggio 2009). Per le finalita' di cui al presente
comma, nei limiti dei vincoli di spesa determinati per l'anno 2011,
alla predetta metodologia sono riservate specifiche risorse, per
consentire la continuita' delle azioni gia' implementate nonche' la
sperimentazione della metodologia nelle aziende sanitarie ove non e'
ancora operativa.»
La disposizione si pone in contrasto con il Piano di rientro
attribuendo alla Regione competenze riservate al Commissario.
Essa omette poi di quantificare i relativi oneri, in violazione
dell'art. 81 Cost..
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
Comma 243. «Il comma 2 dell'articolo 83 della legge regionale n.
1/2008 e' sostituito dal seguente: "2. Per il servizio di continuita'
assistenziale, nelle zone disagiate, si applica il criterio di un
medico di continuita' assistenziale ogni millecinquecento abitanti
fino alla copertura del 10 per cento della popolazione regionale,
rimodulando l'assegnazione del personale medico nelle zone non
disagiate secondo il rapporto di un medico ogni seimila abitanti o
frazioni di seimila maggiori di tremila per i capoluoghi di
provincia; nelle altre zone, un medico ogni cinquemila abitanti o
frazioni di cinquemila maggiori di tremila. Tale riorganizzazione e'
definita a livello aziendale. Tali modifiche non possono prevedere
incremento rispetto alla dotazione organica complessiva per il
servizio di Continuita' assistenziale previsto dalla Delib.G.R. n.
1570 del 2004. E' rimessa alla contrattazione decentrata
l'individuazione dei criteri per la definizione delle zone disagiate
di Continuita' Assistenziale; entro novanta giorni dalla
sottoscrizione dell'Accordo, le Aziende Sanitarie Locali, previo
parere del Comitato Aziendale ex articolo 23 dell'Accordo Collettivo
Nazionale vigente, individuano le zone disagiate e ridefiniscono
l'assetto organizzativo territoriale del servizio. Spetta al Comitato
Regionale ex articolo 24 dell'Accordo collettivo nazionale (ACN)
vigente la verifica del rispetto dei vincoli sopra descritti. La
Giunta regionale attua la presente disposizione.»
La norma rimodula il servizio di continuita' assistenziale, dando
poteri alla Giunta per l'attuazione dello stesso.
Essa attribuisce alla Giunta competenze riservate al Commissario
ad acta e previste nel programma Operativo 2011-2012, che contempla
l'azione 5 per il rafforzamento della continuita' assistenziale
ospedale-territorio;
La disposizione omette poi di quantificare i relativi oneri, in
violazione dell'art. 81 Cost..
Ci si permette di richiamare al riguardo quanto si e' gia'
dedotto, in riferimento alla censura sollevata avverso l'articolo 1,
comma 34 (paragrafo 2 del presente ricorso), in tema di corretta
applicazione del principio di cui all'articolo 81, comma 4, della
Costituzione e di applicabilita' di esso principio anche alle
Regioni.
Conclusivamente, la norma in esame viola l'articolo 81, 4° comma,
Cost., e conseguentemente - trattandosi di principio fondamentale,
come si e' detto - anche l'articolo 117, 3° comma, Cost., in
relazione alla competenza legislativa in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.
Commi 244 e 245:
«244. La Giunta regionale e' autorizzata a disciplinare con
regolamento la trasformazione dell'Agenzia Regionale Sanitaria
(ARSAN) in osservanza dei seguenti criteri generali:
a) creazione di una struttura tecnica di supporto all'attivita'
della Giunta regionale in materia di politica sanitaria regionale
dotata di autonomia funzionale nell'ambito degli uffici della stessa;
b) rispondenza dei risultati dell'attivita'
tecnico-amministrativa ai principi di efficienza, efficacia ed
economicita';
c) razionalizzazione organizzativa e contenimento e controllo
della spesa anche mediante accorpamento e soppressione delle
strutture organizzative esistenti;
d) salvaguardia delle professionalita' tecniche, anche di livello
apicale, mediante adeguate forme organizzative e di collaborazione,
nel rispetto del principio dell'invarianza della spesa.
245. Dalla data di entrata in vigore delle norme regolamentari di
cui al comma 244 e' abrogata la legge regionale 18 novembre 1996, n.
25 (Istituzione dell'Agenzia Regionale Sanitaria).»
Le disposizioni in commento prevedono l'adozione di un
regolamento regionale per la trasformazione dell'ARSAN in struttura
tecnica di supporto all'attivita' della Giunta stessa in materia di
politica sanitaria.
Il configurarsi dell'ARSAN esclusivamente quale struttura tecnica
di supporto all'attivita' della Giunta, si pone in contrasto con le
prerogative commissariali in materia sanitaria, in quanto la norma
regionale non specifica che, anche a seguito della riforma, detta
Agenzia continua a svolgere attivita' di supporto alla programmazione
sanitaria del SSR.
P.Q.M.
Si conclude perche' sia dichiarata la illegittimita'
costituzionale:
1) dell'art. 1, comma 2;
2) dell'art. 1, comma 34;
3) dell'art. 1, comma 37;
4) dell'art. 1, comma 44;
5) dell'art. 1, comma 75;
6) dell'art. 1, comma 78, lettera a);
7) dell'art. 1, comma 123;
8) dell'art. 1, comma 124;
9) dell'art. 1, commi 135, 136, 137 e 138;
10) dell'art. 1, commi 142 - 154;
11) dell'art. 1, comma 195;
12) dell'art. 1, comma 207;
13) dell'art. 1, comma 250;
14) dell'art. 1, comma 263;
15) dell'art. 1, comma 26;
16) dell'art. 1, comma 27;
17) dell'art. 1, comma 131;
18) dell'art. 1, commi da 163 a 204;
19) dell'art. 1, comma 209;
20) dell'art. 1, commi 210, 211 e 212;
21) dell'art. 1, comma 215;
22) dell'art. 1, commi 217, 218 e 219;
23) dell'art. 1, comma 221, 222 e 223;
24) dell'art. 1, commi 224 - 230;
25) dell'art. 1, comma 231;
26) dell'art. 1, comma 232;
27) dell'art. 1, comma 238;
28) dell'art. 1, comma 239;
29) dell'art. 1, comma 241;
30) dell'art. 1, comma 243;
31) dell'art. 1, commi 244e 245;
della legge regionale Regione Campania 15 marzo 2011 n. 4,
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011 - 2013 della Regione Campania (Legge Finanziaria
Regionale 2011)», pubblicata nel B.U.R. n. 18 del 16 marzo 2011.
Roma, addi' 11 maggio 2011
L'Avvocato dello Stato: Giordano
