Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 2  luglio  2009  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 

(GU n. 34 del 26-8-2009) 

                     F a t t o  e  d i r i t t o 
    La legge regionale n. 12 del 28 aprile 2009 recante «Disposizioni
relative all'assunzione di personale del servizio sanitario regionale
e di personale della ricerca  in  servizio  presso  gli  Istituti  di
Ricovero e Cura a Carattere Scientifico  e  le  Aziende  e  Enti  del
Servizio Sanitario Regionale» contiene disposizioni  che  contrastano
con  la  Costituzione  e  eccedono   dalla   competenza   concorrente
attribuita alla Regione in materia della salute  e  di  coordinamento
della finanza  pubblica  (art.  117,  comma  3  Cost.)  ponendosi  in
contrasto con il  principio  di  leale  collaborazione  tra  Stato  e
Regione (art. 117 e 118 Cost.). 
    Inoltre, poiche' i maggiori  costi  previsti  dalle  disposizioni
regionali sono privi di  copertura  finanziaria,  le  medesime  norme
violano l'art. 81 Cost., a mente del quale  ogni  legge  che  imponga
nuovi o maggiori oneri finanziari deve anche  indicarne  la  relativa
copertura. 
      
    E' necessario premettere, per ragioni di  linearita'  espositiva,
che il 6 marzo 2007 la Regione Liguria  stipulo'  un  accordo  con  i
Ministri della salute e dell'economia e  delle  finanze,  comprensivo
del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, al fine di  sanare  una
situazione di disavanzi nel settore sanitario particolarmente  gravi,
tali  da  compromettere  l'erogazione  dei  livelli   essenziali   di
assistenza. 
    Il predetto Piano  individua  gli  interventi  necessari  per  il
perseguimento dell'equilibrio economico nel  rispetto,  appunto,  dei
livelli essenziali di assistenza, ai sensi dell'art.  1,  comma  180,
della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005). 
    Ora gli articoli 1, 2 e 3, commi 3  e  4  della  legge  all'esame
prevedono stabilizzazioni di personale precario (art. 1 e 2) e  nuove
assunzioni (art. 3, commi 3 e 4)  presso  gli  IRCCS  -  Istituti  di
Ricovero e Cura a carattere Scientifico - e le Aziende  ed  Enti  del
Servizio Sanitario Regionale, senza individuare la relativa copertura
finanziaria; in tal modo essi,  per  un  verso,  prevedono  specifici
interventi in materia di organizzazione sanitaria che  esulano  pero'
dal novero  degli  interventi  ricompresi  nel  menzionato  Piano  di
rientro dai disavanzi  nel  settore  sanitario,  e  per  altro  verso
comportano impegni di spesa che non sono in linea con  gli  obiettivi
di rientro dal disavanzo derivanti dall'Accordo contenente il Piano. 
    Cosi'  disponendo,  tali  articoli  contravvengono  a   specifici
vincoli contenuti nel  suddetto  Piano  di  rientro  e  nel  relativo
Accordo, che sono volti alla  tutela  dei  livelli  essenziali  delle
prestazioni  nei  campi  della   prevenzione   e   della   assistenza
territoriale  e  ospedaliera   (art.   1,   comma   3,   lettera   a)
dell'Accordo), e sono strumentali, anche attraverso  l'individuazione
di provvedimenti di  razionalizzazione  della  spesa  riguardante  il
personale del  servizio  sanitario  assunto  a  tempo  indeterminato,
determinato e con  modalita'  di  lavoro  flessibile  (come  previsto
dall'art. 1, comma 3, lettera b) e iv.), nonche'  art.  3,  comma  6,
dell'Accordo), al conseguimento dell'equilibrio economico del sistema
sanitario, al fine di non  mettere  in  pericolo  l'unita'  economica
della Repubblica (art. 1, lettera b) dell'Accordo). 
    Essi violano pertanto la  competenza  esclusiva  della  Stato  in
materia di tutela  dei  livelli  essenziali  delle  prestazioni  e  i
principi fondamentali in materia di tutela della salute  che  trovano
espressione negli interventi specificamente individuati dal Piano,  e
contrastano con il principio di coordinamento della finanza  pubblica
espresso nell'art. 1, comma 796, lettera b) della legge n.  296/2006,
che definisce espressamente vincolanti per le Regioni che li  abbiano
sottoscritti «gli interventi individuati dai programmi  operativi  di
riorganizzazione,  qualificazione  e   potenziamento   del   servizio
sanitario regionale, necessari per il  perseguimento  dell'equilibrio
economico, oggetto degli accordi di cui all'art. 1, comma 180,  della
legge 30 dicembre 2004, n. 311». 
    Gli articoli  all'esame  violano,  di  conseguenza,  l'art.  117,
secondo  comma,  lett.  m),  Cost.,  ed  eccedono  dalla   competenza
concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute
e di coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost. 
    Inoltre, la circostanza che la Regione abbia disatteso  l'accordo
stipulato con il Governo per il rientro  della  spesa  sanitaria,  si
pone in contrasto con il principio di  leale  collaborazione  di  cui
agli art. 117 e 118 Cost. 
    Come si e' sopra evidenziato, inoltre, i maggiori costi  previsti
dalle disposizioni regionali sono  privi  di  copertura  finanziaria,
sicche' le previsioni impugnate si pongono in contrasto con l'art. 81
Cost., secondo il quale ogni legge che imponga nuovi o maggiori oneri
finanziari deve indicarne la relativa copertura. 
    Dall'esame dei singoli articoli della legge regionale  28  aprile
2009,  n.  12,  emergono  i  seguenti   profili   di   illegittimita'
costituzionale. 
    1. - L'articolo 1 prevede che «il personale dedicato alla ricerca
in attivita' presso gli Istituti  di  Ricovero  e  Cura  a  Carattere
Scientifico (IRCCS) e le  Aziende  ed  Enti  del  Servizio  Sanitario
Regionale e' assimilabile a quello dedicato all'assistenza sanitaria,
sulla base di tabelle di equiparazione  stabilite  con  deliberazione
della Giunta regionale». 
    Tale articolo, formulato  in  maniera  generica  e  poco  chiara,
eccede  dalle  competenze  regionali.  Infatti,  se  con  le   parole
«personale dedicato alla ricerca»  si  intende  fare  riferimento  al
personale dipendente del servizio sanitario, esso  contrasta  con  la
legislazione nazionale (decreto legislativo n. 502/1992 e  successive
modificazioni e decreto  legislativo  n.  288/2003)  nonche'  con  la
disciplina contrattuale vigente per il comparto degli enti del SSN, i
quali  regolamentano  l'inquadramento  giuridico  ed  economico   del
personale in maniera uniforme, senza operare alcuna  distinzione  tra
personale addetto all'assistenza e personale addetto alla ricerca,  e
senza contemplare una disciplina specifica per il personale «dedicato
alla ricerca». 
      
    La norma regionale in esame non trova alcuna giustificazione e si
pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost., il
quale riserva alla competenza  esclusiva  dello  Stato  l'ordinamento
civile e quindi i rapporti di diritto privato regolabili  dal  codice
civile. 
    Se poi la categoria presa in esame  e'  quella  di  un  personale
assunto con forme di rapporto flessibile o «a progetto»  (fattispecie
prevista dall'art. 15-octies del decreto legislativo n. 502 del  1992
e dall'art. 11, comma 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003),  la
previsione  regionale  e'  incostituzionale,  in  quanto   opera   un
inquadramento e una stabilizzazione di personale precario violando  i
principi di ragionevolezza,  imparzialita'  e  buon  andamento  della
pubblica amministrazione, nonche' il principio del pubblico concorso,
di cui agli art. 3, 51 e  97  Cost.  In  particolare,  con  specifico
riferimento  al   principio   del   pubblico   concorso,   la   Corte
costituzionale ha recentemente ribadito (sent. n.  81/2006)  che  «il
principio del pubblico concorso costituisce la regola  per  l'accesso
all'impiego  alle  dipendenze  delle  amministrazioni  pubbliche,  da
rispettare  allo  scopo  di  assicurare  la  loro  imparzialita'   ed
efficienza. Tale  principio  si  e'  consolidato  nel  senso  che  le
eventuali deroghe possano essere giustificate  solo  da  peculiari  e
straordinarie ragioni di interesse pubblico» (si vedano in  argomento
anche le sentenze n. 159 del 2005, n. 205 e n. 34 del 2004). 
    Nella medesima pronuncia la Corte ha altresi'  escluso  che  tali
peculiari e  straordinarie  ragioni  di  interesse  pubblico  possano
essere ravvisate nella personale  aspettativa  degli  aspiranti,  pur
gia' legati da rapporto d'impiego con la pubblica amministrazione. 
    2. - L'articolo 2, che sostituisce l'art. 5, comma 1, della  l.r.
n. 14/2007 (gia' sostituito dall'art. 12,  comma  1,  della  l.r.  n.
10/2008 e ulteriormente modificato dall'alt 4 della l.r. n. 20/2008),
prevede la stabilizzazione del personale non dirigente degli enti del
servizio  sanitario  regionale  assunto   con   contratto   a   tempo
determinato o utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa e con altre tipologie di lavoro flessibile. 
    L'incostituzionalita' della previsione e' ravvisabile sotto  vari
profili: 
        disponendo la stabilizzazione, secondo le modalita'  previste
al comma 3 dell'art. 5  della  citata  legge  n.  14  del  2007,  del
personale utilizzato con  rapporto  di  collaborazione  coordinata  e
continuativa e con altre tipologie  di  lavoro  flessibile  senza  il
preventivo espletamento di prove  selettive  essa  contrasta  con  il
principio contenuto nell'art. 1, commi 558 e 519, della legge n.  296
del 2006 secondo il quale «alle  iniziative  di  stabilizzazione  del
personale assunto a  tempo  determinato  mediante  procedure  diverse
quelle di natura concorsuale,  o  previste  da  norme  di  legge,  si
provvede previo espletamento di prove selettive»; 
        prevedendo  la  stabilizzazione  di  personale  «assunto  con
tipologie contrattuali di lavoro flessibile» la  norma  regionale  si
pone in contrasto con l'art. 3, comma 96, della  legge  n.  244/2007,
che esclude tale tipo di stabilizzazione,  demandando  ad  un  futuro
d.P.C.m. (non ancora emanato)  l'individuazione  delle  tipologie  di
lavoro flessibili, i relativi  requisiti,  nonche'  le  modalita'  di
valutazione   da   applicare   nelle   prove   selettive   ai    fini
dell'inserimento nei piani di stabilizzazione; 
        le  procedure  di  stabilizzazione  riguardano  il   triennio
2009-2011 anziche'  il  triennio  2008-  2010  (come  previsto  nelle
menzionate  leggi  finanziarie)  e,   ai   fini   del   conseguimento
dell'anzianita' di servizio necessaria per accedere a tali procedure,
si differisce il termine (del 28 settembre 2007) stabilito  dall'art.
90 della legge n. 244 del 2007 al 31 dicembre 2008. 
    Inoltre  la  norma   consente   l'accesso   alle   procedure   di
stabilizzazione al personale in servizio al momento  dell'entrata  in
vigore della legge regionale e differisce in tal modo il termine  del
1 ° gennaio 2008 fissato dalla medesima norma finanziaria statale. 
    Cosi' disponendo, la norma regionale amplia  illegittimamente  il
novero dei possibili destinatari delle procedure di  stabilizzazione,
ponendosi in contrasto, per gli aspetti  descritti,  con  i  principi
generali di coordinamento  della  finanza  pubblica  contenuti  negli
articoli delle leggi finanziarie dello Stato 2007 (legge  finanziaria
n. 296/07) e 2008 (legge finanziaria n. 244/2007) sopra indicate,  in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. 
    La disposizione in esame, poi, nella parte  in  cui  consente  la
possibilita' di un trattamento differenziato  rispetto  al  personale
precario di altre amministrazioni pubbliche, si pone in contrasto con
i principi di ragionevolezza, imparzialita' e  buon  andamento  della
pubblica amministrazione,  nonche'  con  il  principio  del  pubblico
concorso, di cui agli art. 3, 51 e 97 Cost. 
    In  particolare  con  specifico  riferimento  alla  materia   del
pubblico concorso i principi generali  enunciati  dalla  Consulta  (e
illustrati al punto  sub  1)  conducono  a  ritenere  che  le  misure
relative alla stabilizzazione del personale precario contenute  nelle
leggi finanziarie statali  debbano  considerarsi  eccezionali  e,  in
quanto  tali,  non  suscettibili  di  interpretazione   estensiva   o
analogica che consenta una  loro  applicazione  a  fattispecie  dalle
stesse leggi non contemplate. 
      
    3. - L'articolo 3, comma 2, prevede  che  gli  IRCCS  di  diritto
privato (di cui all'art. 12, comma  1,  del  decreto  legislativo  n.
288/2003) nell'assumere il personale, al fine del perseguimento delle
loro attivita' di ricerca, devono utilizzare la «pubblica selezione». 
    Cosi' disponendo la norma regionale stabilisce regole  di  natura
pubblicistica per un  ente  privato  e  contrasta  con  il  principio
costituzionalmente garantito, richiamato dallo  stesso  art.  12  del
decreto      legislativo      n.      288/2003,       «dell'autonomia
giuridico-amministrativa  degli  IRCCS  di   diritto   privato»,   in
violazione dell'art. 33 Cost. 
    Inoltre la norma regionale incide su rapporti di diritto  privato
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l). 
    4. - L'articolo 3, comma 3, prevede l'equiparazione, ai soli fini
della valutazione dei titoli, del servizio prestato  nell'ambito  dei
programmi di ricerca o quale collaboratore coordinato e  continuativo
presso gli IRCCS a quello prestato a tempo determinato o di ruolo. 
    La  disposizione,  ove  riferita  alla  valutazione  dei   titoli
nell'ambito di procedure concorsuali degli IRCCS pubblici,  derogando
alla disciplina generale in materia concorsuale recata dal d.P.R.  n.
483/1997 e dal d.P.R. n. 220/2001, emanati in attuazione dell'art. 18
del decreto  legislativo  n.  502/1992  e  successive  modificazioni,
determina un trattamento  di  miglior  favore  rispetto  al  restante
personale del  servizio  sanitario  nazionale  operante  nelle  altre
Regioni, con conseguente violazione dei principi  di  ragionevolezza,
imparzialita'  e  buon  andamento  della  pubblica   amministrazione,
nonche' del principio del pubblico concorso, di cui agli art. 3, 51 e
97 Cost. 
    5. -  L'articolo  3,   comma   4,   estendendo   «le   precedenti
disposizioni» anche al personale  che  svolge  attivita'  di  ricerca
presso le aziende e gli altri enti sanitari  della  Regione,  per  un
verso incorre nelle medesime  violazioni  rilevate  al  punto  4)  in
riferimento al comma 3, per altro verso comporta l'applicazione  alle
aziende sanitarie delle disposizioni concernenti la  possibilita'  di
procedere ad assunzioni di personale anche a tempo indeterminato, che
il comma 1 dello stesso art. 3  circoscrive  agli  IRCCS  di  diritto
privato.  La  norma  regionale  in  esame  contrasta,   quindi,   con
l'obiettivo di contenimento  della  spesa  riguardante  il  personale
previsto dall'art. 1, comma 565, della  legge  n.  296/2006,  che  si
configura quale norma di coordinamento di finanza pubblica,  e  viola
pertanto l'art. 117, terzo comma, Cost. 

        
      

                              P. Q. M. 
    Si conclude perche' le  disposizioni  regionali  impugnate  siano
dichiarate costituzionalmente illegittime. 
    Si producono: 
        estratto della delibera del Consiglio  dei  ministri  del  12
giugno 2009; 
        relazione, allegata alla medesima delibera, del Ministro  per
i rapporti con le regioni; 
        accordo  6  marzo  2007  tra   i   Ministri   della   salute,
dell'economia e delle finanze e la Regione Liguria per l'approvazione
del Piano di  rientro  di  individuazione  degli  interventi  per  il
perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi dell'art.  1,  comma
180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. 
          Roma, addi' 24 giugno 2009 
             L'Avvocato dello Stato: Gabriella D'Avanzo