Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 agosto 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 40 del 2016-10-05)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f. …), in persona del Presidente del Consiglio in carica pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato (c.f. …), presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 (fax … - PEC …);

Contro la Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 31 della legge della Regione Sicilia, recante: «Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di personale. Disposizioni varie» (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 24 maggio 2016, n. 22).

1. L'art. 76 della legge regionale della Regione Sicilia 1° settembre 1993, n. 25 (recante «Interventi straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia»), come modificato dall'art. 7 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38, stabiliva che «Al fine di portare a compimento le opere destinate a sopperire alle necessita' di realizzazione di infrastrutture urbane ed interurbane, sorte in seguito all'evento sismico verificatosi il 13 dicembre 1991 nella Sicilia orientale, nel quadro e negli indirizzi espressi nel progetto di sviluppo socio-economico per le aree interne di cui all'art. 1 della legge 1° dicembre 1983, n. 651, nonche' al fine di sopperire a specifiche eventuali carenze di unita' lavorative negli uffici della Regione l'Amministrazione regionale e' autorizzata ad avvalersi del personale dell'Italter S.p.A. ai sensi della convenzione stipulata in data 1° ottobre 1985, nonche' del personale della Sirap S.p.A., mediante contratti a termine, di durata non superiore ad un biennio».

La norma in questione determinava, in sostanza, l'utilizzazione, da parte dell'Amministrazione regionale, del predetto personale, proveniente da societa' con capitale a partecipazione pubblica, entrambe poste in liquidazione (cfr. Corte Costituzionale, ordinanza 3 aprile 1997, n. 60), a titolo precario, nell'ambito di specifiche finalita'.

Il comma 2 della predetta disposizione, nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla legge regionale 38/1994, recava disposizioni relative al trattamento economico dello stesso personale, stabilendo che: «Al personale di cui al comma 1, che e' tenuto ad osservare gli obblighi di servizio del personale dell'Amministrazione regionale, e' attribuito il trattamento economico corrispondente a quello proprio del contratto collettivo nazionale dei lavoratori edili. Tale trattamento non puo' in ogni caso essere superiore a quello attribuito al personale della Regione, con pari qualifica e pari anzianita' di servizio, individuato applicando la tabella di corrispondenza allegata alla presente legge».

Il trattamento economico dei dipendenti ex Italter e Sirap e' stato, poi, oggetto di un successivo intervento del legislatore regionale, contenuto nell'art. 48 della legge regionale 10 dicembre 2011, n. 21, il quale, nei commi da 1 a 3, ha previsto quanto segue:

«1. Al fine di rendere omogeneo con quello dei dipendenti regionali il trattamento economico dei dipendenti ex Italter e Sirap, gia' ai medesimi equiparati a livello funzionale ai sensi dell'art. 7 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38, l'Amministrazione regionale corrisponde a regime al personale ex Italter e Sirap, con decorrenza dalla stipula degli attuali contratti in essere, un importo pari alla differenza tra il trattamento economico annuo previsto dal CCNL degli edili applicato ai dipendenti di cui sopra ed il trattamento economico annuo previsto dal CCRL dei dipendenti regionali attualmente in vigore, comprensivo delle retribuzioni accessorie, a parita' di qualifica e di anzianita' di servizio.

2. L'importo determinato con le modalita' di equiparazione di cui al comma 1, da ripartire sulla retribuzione mensile, e' aggiornato ogni qualvolta si perverra' al rinnovo e/o modifiche e variazioni del CCRL dei dipendenti regionali.

3. Il trattamento economico del personale ex Italter e Sirap, che mantiene l'anzianita' di servizio attualmente posseduta maturata nelle societa' di provenienza e nell'amministrazione regionale nei periodi di effettivo servizio, non puo' in ogni caso essere superiore a quello attribuito al personale della Regione con pari qualifica ed anzianita' di servizio. Sono fatti salvi i diritti acquisiti in ordine di trattamento economico gia' percepito.».

2. L'art. 49 della legge regionale della Regione Sicilia 7 maggio 2015, n. 9, nel dettare norme di armonizzazione, contenimento ed efficientamento della Pubblica Amministrazione, ha introdotto, al comma 17, alcuni adempimenti procedurali, a carico dell'Amministrazione regionale per il conferimento degli incarichi dirigenziali, stabilendo che il Dipartimento regionale della funzione pubblica e del personale provveda all'aggiornamento del ruolo unico della dirigenza con l'individuazione dei dirigenti privi di incarico. Tale adempimento e' funzionale all'attribuzione dei suddetti incarichi, in quanto, come dispone successivamente la stessa norma, nei casi in cui, a seguito dell'esperimento delle procedure per il conferimento degli incarichi dirigenziali non siano state presentate istanze, al fine del conferimento diretto degli incarichi i dirigenti generali utilizzano l'elenco dei dirigenti privi di incarico.

Con l'art. 31 della legge regionale 17 maggio 2016, n. 8 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 24 maggio 2016, n. 22), la Regione Sicilia ha apportato le seguenti modifiche al suddetto comma 17 dell'art. 49 della legge regionale 9/2015:

«dopo le parole "i dirigenti generali utilizzano l'elenco dei dirigenti privi di incarico" sono inserite le parole "e, in subordine, i dirigenti equiparati ai sensi dell'art. 7 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38 e dell'art. 48 della legge regionale 10 dicembre 2001, n. 21, richiamate al comma 553 dell'art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244"».

Pertanto, a seguito delle modifiche apportate con tale disposizione, il citato comma 17 dell'art. 49 della legge regionale 9/2015, deve ora leggersi come segue:

«17. Il Dipartimento regionale della funzione pubblica e del personale aggiorna il ruolo unico della dirigenza con l'individuazione dei dirigenti privi di incarico. Nei casi in cui, a seguito dell'esperimento delle procedure per il conferimento degli incarichi dirigenziali non siano state presentate istanze, al fine del conferimento diretto degli incarichi i dirigenti generali utilizzano l'elenco dei dirigenti privi di incarico e, in subordine, i dirigenti equiparati ai sensi dell'art. 7 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38 e dell'art. 48 della legge regionale 10 dicembre 2001, n. 21, richiamate al comma 553 dell'art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, tenendo conto del curriculum vitae, delle esperienze maturate e degli incarichi ricoperti».

3. Il suddetto art. 31 della legge regionale 17 maggio 2016, n. 8 presenta profili di illegittimita' costituzionale ed eccede dai limiti dello Statuto regionale e viene, pertanto, impugnato dinanzi a codesta Ecc.ma Corte, ai sensi dell'art. 127 Cost. e dell'art. 31, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87, giusta deliberazione assunta in data 14 luglio 2016 dal Consiglio dei ministri, per i seguenti

Motivi

Illegittimita' dell'art. 31 cit. per violazione dell'art. 97 Cost., nonche' dei principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della Pubblica Amministrazione, ex articoli 3 e 97 Cost.

4. Nel prevedere la possibilita' di conferire incarichi dirigenziali ai «dirigenti equiparati ai sensi dell'art. 7 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38 e dell'art. 48 della legge regionale 10 dicembre 2001, n. 21», la norma in questione produce, in sostanza, l'effetto di consentire - sia pure in via subordinata rispetto ai dirigenti gia' titolari di incarico, che abbiano presentato istanze per il conferimento degli stessi, ovvero inseriti nell'elenco dei dirigenti di ruolo privi di incarico - l'attribuzione di incarichi dirigenziali al personale proveniente dalle societa' Italter e Sirap, poste in liquidazione, equiparandolo, di fatto, ai dirigenti di ruolo dell'Amministrazione regionale.

Il sostanziale inquadramento del personale predetto nel ruolo dei dirigenti regionali viola in modo manifesto l'art. 97 Cost., in base al quale l'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni avviene mediante concorso pubblico, e l'organizzazione dei pubblici uffici dell'amministrazione deve assicurare il buon andamento e l'imparzialita' della stessa.

Al riguardo la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte e' costante nell'affermare il principio dell'indefettibilita' del concorso pubblico come canale di accesso pressoche' esclusivo nei ruoli delle pubbliche amministrazioni (cfr., ex plurimis, sentenze 194/2002, 90/2012, 28/2013), anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale (v. sentenza 227/2013).

Piu' in generale, l'obbligo del pubblico concorso quale strumento di selezione del personale da assumere costituisce espressione dei principi di uguaglianza e dei canoni di imparzialita' e di buon andamento dell'amministrazione, sanciti dall'art. 3 e dallo stesso

art. 97 Cost. (cfr. sentenza 28/2013 cit.).

Come codesta Corte, infatti, ha gia' avuto modo di rilevare, proprio in relazione all'inquadramento nei ruoli dell'amministrazione regionale di personale proveniente da societa' in mano pubblica (sent. 227/2013 cit.), deve ritenersi «ingiustificato il mancato ricorso a detta forma, generale e ordinaria, di reclutamento del personale della Pubblica Amministrazione in relazione a norme regionali di generale ed automatico reinquadramento del personale di enti di diritto privato nei ruoli di Regioni o enti pubblici regionali (che, come quella in oggetto, non assicuravano il previo espletamento di alcuna procedura selettiva di tipo concorsuale). E cio' si spiega perche' il trasferimento da una societa' partecipata dalla Regione alla Regione o ad altro soggetto pubblico regionale si risolve in un privilegio indebito per i soggetti beneficiari di un siffatto meccanismo, in violazione dell'art. 97 Cost. (sentenza n. 62 del 2012; nello stesso senso, sentenze n. 310 e n. 299 del 2011, nonche' sentenza n. 267 del 2010)».

La disposizione di legge regionale censurata risulta, pertanto, adottata anche in violazione dei suddetti principi ricavabili dal combinato disposto degli articoli 3 e 97 Cost.

E, puo' aggiungersi, essa eccede i limiti dello Statuto speciale della Regione siciliana, laddove, nell'affermare la potesta' legislativa esclusiva dell'Assemblea regionale, in materia di «stato giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della Regione» (art. 14, primo comma, lettera q), lo stesso prescrive che tale potesta' debba essere comunque esercitata «nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato» (art. 14, primo comma, cit.).

5. D'altra parte, anche al fine di sgombrare il campo da possibili equivoci interpretativi, deve rilevarsi che non puo' essere posto in alcun modo in dubbio che il personale al quale la norma censurata ha riguardo e' sicuramente estraneo ai ruoli del personale della Regione Sicilia.

Invero, a chiarimento dell'equivoca utilizzazione del termine «equiparati», contenuto nella disposizione in esame, deve rilevarsi che il personale proveniente dalla societa' Italter e Sirap non e' mai stato equiparato, ai fini giuridici, al personale della Regione.

In particolare, come ha piu' volte precisato la costante giurisprudenza del giudice del lavoro (cfr., ex multis, Corte d'appello, lavoro, Palermo, 12 dicembre 2012, n. 2080 e 31 ottobre 2009, n. 1803; tribunale Palermo in funzione di giudice del lavoro, 6 luglio 2009, n. 114), la Regione Siciliana ha, a suo tempo, provveduto ad utilizzare direttamente - e cioe' senza alcuna previa procedura selettiva - il personale ex Italter e Sirap, nell'ambito delle specifiche finalita' previste dall'art. 76 legge regionale 25/1993.

Cio' ha comportato, di fatto, la sostanziale equiparazione dello stesso personale ai lavoratori cosiddetti LSU (v., sul punto, Cassazione SS.UU., 22 maggio 2005, n. 3508) e l'esclusione di alcuna sua «omologazione giuridico-ordinamentale» ai dipendenti regionali (cfr., in tal senso, tribunale Palermo in funzione di giudice del lavoro, 21 agosto 2009, n. 2080; 28 gennaio 2010, n. 3945 e 22 marzo 2010, n. 3938):

La stessa giurisprudenza (cfr. Corte d'appello lav., Palermo, 24 giugno 2013, n. 984) ha, altresi', precisato espressamente che l'art. 76 della legge regionale n. 25/1993, come modificato dall'art. 7 legge regionale n. 38/1994, «non ha sancito alcuna equiparazione giuridica del personale Italter - Sirap al personale di ruolo della Regione siciliana, ma si e' limitato a prevedere che il trattamento economico della prima categoria, determinato secondo il contratto collettivo nazionale degli edili, non potesse essere superiore a quello del personale della Regione, con pari anzianita' e qualifica», limitandosi dunque ad un'equiparazione esclusivamente ai fini economici. E che, con riferimento a quanto previsto dall'art. 48 legge regionale n. 21/2001, l'equiparazione ivi enunciata deve essere interpretata nel senso gia' voluto dalla richiamata disposizione di cui all'art. 7 legge regionale 38/2010, «con cio' riaffermando implicitamente che l'equiparazione e' limitata ai meri effetti economici», ed escludendo rigorosamente la possibilita' di applicare ai lavoratori in questione quei meccanismi di inquadramento e di sviluppo di carriera che presuppongono l'appartenenza ai ruoli regionali.

Ne risulta, dunque, confermata la violazione delle norme e dei principi costituzionali indicati in rubrica, conseguente alla sostanziale immissione in ruolo del personale in questione operata con la disposizione censurata.

P.Q.M.

Pertanto, sulla base degli esposti motivi, si conclude perche', in accoglimento del presente ricorso, codesta Ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 31 della legge della Regione Sicilia, recante: «Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di personale. Disposizioni varie».

Roma, 23 luglio 2016

L'Avvocato dello Stato: Del Gaizo