Depositato  in  cancelleria  il  20  agosto  2008 (dal Presidente del
Consiglio dei ministri)

(GU n. 41 dell'1-10-2008) 

   Ricorso   per   il   Presidente   del   Consiglio   dei  ministri,
rappresentato  e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
   Contro  la  Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
pro  tempore,  per la declaratoria di incostituzionalita' della legge
regionale  n. 14  del 10 giugno 2008, pubblicata nel B.U.R. n. 93 del
13  giugno  2008, avente ad oggetto «Misure a sostegno della qualita'
delle  opere  di  architettura  e  di trasformazione del territorio»,
giusta delibera del Consiglio dei ministri 1° agosto 2008.
   1.  - La legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 provvede
alla  disciplina delle misure considerate idonee all'ideazione e alla
realizzazione  delle  opere  di  architettura e di trasformazione del
territorio,  «quali strumenti fondamentali per assicurare la qualita'
dell'ambiente  urbano e rurale elemento irrinunciabile dello sviluppo
sostenibile» (art. 1, commi 1 e 2, legge n. 14/2008).
   Il  testo  normativo  detta, in particolare, alcune linee-guida in
materia  di  committenza pubblica al fine di promuovere la domanda di
qualita'  architettonica  ed urbanistica. In questa direzione esso si
prefigge  di  definire  le  modalita' di espletamento dei concorsi di
idee e di progettazione al di sotto di una determinata soglia (di cui
si  dira);  detta  le regole procedurali di espletamento dei concorsi
suddetti, finanche di quelli banditi da soggetti privati per i quali,
inoltre,  si  contemplano  previsioni  speciali  in punto di oneri di
urbanizzazione  e  di  assimilazione a opere disciplinate da un piano
attuativo come ivi descritto.
   Le  disposizioni  della  legge  toccano, ancora, la valorizzazione
delle  opere di architettura moderna e contemporanea, per le quali si
stabilisce la redazione di un elenco catalogativo.
   Viene  istituita, inoltre ed ai sensi dell'art. 14, una Conferenza
per   la  qualita'  architettonica  e  dell'ambiente  costruito,  con
finalita'  di  incentivo,  valorizzazione e promozione delle opere di
architettura  e  trasformazione  del  territorio  di  epoca moderna e
contemporanea.
   Infine, l'articolato statuisce in punto di stanziamenti finanziari
per  le  spese  che  le specifiche disposizioni comportano e circa il
regolamento di attuazione alla legge stessa.
   2.   -   Censurabili   sotto   il   profilo   della   legittimita'
costituzionale  appaiono  gli articoli 5, comma 2, 6 (con particolare
riferimento  al  termine di quarantacinque giorni contenuto nel comma
2), 7, 8 e 16.
   Dette   norme,  infatti,  afferiscono  alla  materia  dei  «lavori
pubblici»;  su  questa  «macro-materia»  il Giudice delle leggi aveva
gia'    formulato    un    principio   importante,   ribadito   anche
successivamente: con la sentenza n. 303 del 2003 si e' affermato che,
riguardo  ai  lavori  pubblici  ed  all'assenza  di una loro espressa
menzione  nell'art.  117  della Costituzione, «si tratta di ambiti di
legislazione  che  non  integrano  una  vera e propria materia, ma si
qualificano  a  seconda  dell'oggetto al quale afferiscono e pertanto
possono  essere  ascritti  di  volta  in volta a potesta' legislative
esclusive dello stato o concorrenti».
   In  piena  sintonia con la posizione espressa da codesta Consulta,
il  d.lgs.  n. 163  del 2006 (c.d. Codice Appalti) ha previsto al suo
art.  4  (significativamente  rubricato  «Competenze  legislative  di
Stato,  regioni  e  province  autonome»,  con dicitura che esprime la
volontaria  delimitazione  delle  sfere  di  competenza  in  ossequio
all'elasticita'  costituzionalmente  permessa),  comma  3,  che:  «Le
regioni,   nel   rispetto   dell'art.   117,   secondo  comma,  della
Costituzione,  non possono prevedere una disciplina diversa da quella
del presente codice in relazione: alla qualificazione e selezione dei
concorrenti;  alle  procedure  di  affidamento,  esclusi i profili di
organizzazione  amministrativa;  ai  criteri  di  aggiudicazione;  al
subappalto; ai poteri di vigilanza sul mercato degli appalti affidati
all'Autorita'  per  la  vigilanza  sui  contratti pubblici di lavori,
servizi  e  forniture;  alle attivita' di progettazione e ai piani di
sicurezza;  alla  stipulazione  e  all'esecuzione  dei contratti, ivi
compresi    direzione    dell'esecuzione,   direzione   dei   lavori,
contabilita' e collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e
contabilita'   amministrative;   al   contenzioso.   Resta  ferma  la
competenza  esclusiva dello Stato a disciplinare i contratti relativi
alla tutela dei beni culturali, i contratti nel settore della difesa,
i  contratti  segretati o che esigono particolari misure di sicurezza
relativi a lavori, servizi, forniture».
   Ad  abundantiam vanno rimembrate ulteriori statuizioni del Giudice
delle  leggi  che hanno lumeggiato sul punto. Si richiama ad esempio,
in  tale  direzione,  la sentenza 23 novembre 2007, n. 401, ove si e'
detto  «che  i  "lavori  pubblici"  non  integrano una vera e propria
materia,   ma   si   qualificano  a  seconda  dell'oggetto  al  quale
afferiscono  e  possono  quindi essere ascritti, di volta in volta, a
potesta'   legislative   statali   o   regionali,   sicche'   non  e'
configurabile  ne' una materia relativa ai lavori pubblici nazionali,
ne'  tantomeno  un  ambito  materiale afferente al settore dei lavori
pubblici  di  interesse  regionale,  e  che cio' vale non solo per i'
contratti di appalto di lavori, ma per tutta l'attivita' contrattuale
della  p.a.  che  non  puo'  identificarsi  in  una materia a se', ma
rappresenta,  appunto, un'attivita' che inerisce alle singole materie
sulle quali essa si esplica».
   Sempre  nella  medesima  sentenza si legge che le materie poc'anzi
richiamate   ed  indicate  nell'art.  4,  comma  3  del  Codice  sono
ricondotte   alla   «tutela  della  concorrenza»  ed  all'ordinamento
civile»,  entrambi  capisaldi  della potesta' esclusiva dello Stato a
legiferare  ex art. 117, secondo comma, lettera e) ed l), Cost. [cfr.
ex  plurimis  Corte  cost.  n. 401/2007: «l'art. 4 comma 3, d.lgs. 12
aprile  2006,  n. 163, il quale introduce l'obbligo per le regioni di
non  prevedere  una disciplina diversa da quella stabilita dal codice
in  relazione  alla  qualificazione e selezione dei concorrenti, alle
procedure   di   affidamento,  ai  criteri  di  aggiudicazione  e  al
subappalto.   Le   procedure   di   qualificazione  e  selezione  dei
concorrenti,  le procedure di affidamento esclusi i profili attinenti
all'organizzazione  amministrativa), i criteri di aggiudicazione, ivi
compresi  quelli che devono presiedere all'attivita' di progettazione
e  alla  formazione  dei  piani  di  sicurezza,  nonche'  i poteri di
vigilanza  sul  mercato  degli appalti, rientrano infatti nell'ambito
della  tutela della concorrenza di cui all'art. 117, comma 2, lettera
e),  Cost.,  mentre  le  previsioni  in tema di subappalto - istituto
tipico  del  rapporto  di  appalto  - rientrano nell'ambito materiale
dell'ordinamento  civile,  pur  assolvendo,  per  taluni  profili non
secondari,  anche ad una funzione di garanzia della concorrenzialita'
nel mercato»].
   Infatti, «La nozione comunitaria di concorrenza, rilevante ai fini
dello  scrutinio  delle  questioni relative al d.lgs. 12 aprile 2006,
n. 163,  e  che  si  riflette su quella di cui all'art. 117, comma 2,
lettera  e),  Cost.,  va definita come concorrenza "per" il mercato e
impone  che il contraente venga scelto mediante procedure di garanzia
che  assicurino  il  rispetto dei valori comunitari e costituzionali,
quali,  in  particolare,  il  rispetto  dei  principi  di  parita' di
trattamento,   di  non  discriminazione,  di  proporzionalita'  e  di
trasparenza;  ......  La  competenza  esclusiva statale in materia di
concorrenza,  inoltre, ha natura trasversale, il che, nello specifico
settore  degli  appalti,  comporta che la interferenza con competenze
regionali   si   atteggia,   in  modo  peculiare,  non  realizzandosi
normalmente  un  intreccio  in  senso stretto con ambiti materiali di
pertinenza  regionale,  bensi' la prevalenza della disciplina statale
su ogni altra fonte normativa».
   Si  e', inoltre, sottolineato nella stessa sentenza che: «premesso
che  .... la fase "negoziale" dei contratti della p.a., che ha inizio
con  la  stipulazione del contratto e ricomprende l'intera disciplina
di  esecuzione  del  rapporto  contrattuale,  incluso  l'istituto del
collaudo,  si  connota per la normale mancanza di poteri autoritativi
in  capo al soggetto pubblico, sostituiti dall'esercizio di autonomie
negoziali,  la  norma  censurata  - disciplinando aspetti afferenti a
rapporti  che  presentano  prevalentemente  natura  privatistica, pur
essendo  parte  di  essi  una  p.a. - deve essere ascritta all'ambito
materiale   dell'ordinamento  civile,  sussistendo,  in  particolare,
l'esigenza,  sottesa  al  principio costituzionale di eguaglianza, di
garantire   l'uniformita'   di  trattamento,  nell'intero  territorio
nazionale,  della  disciplina della fase di conclusione ed esecuzione
dei contratti di appalto».
   3.  - Quanto statuito da codesta Corte e' decisivo per evidenziare
l'invasione  della  normativa  regionale  in  esame  nella competenza
legislativa  esclusiva  dello  Stato, come passiamo ad evidenziare in
riferimento alle singole disposizioni censurate:
     1)  L'art.  5 («procedure concorsuali»), comma 2, nella parte in
cui   stabilisce   che   «la...  legge  disciplina  le  modalita'  di
espletamento  dei concorsi... il cui importo stimato sia inferiore al
limite  posto dalla legislazione statale...», l'art. 6, in specie ove
prevede  che  «il  tempo di presentazione della proposta ideativa non
puo'  essere inferiore a quarantacinque giorni....», nonche' l'art. 7
che  detta la disciplina dei concorsi di progettazione, collidono con
la  normativa  statale  teste richiamata, in quanto prevedono tempi e
modalita' diverse rispetto a quelle della legge statale in materia di
procedure  concorsuali  di  idee  e di progettazione, quali delineati
dall'art. 4, comma 3, e dagli art. 99 e seguenti d.lgs. n. 163/2006.
   Quanto  all'art.  5,  si aggiunge che la previsione di un «importo
stimato  inferiore  al  limite  posto dalla legislazione statale» non
puo'  comportare alcuna differenza di trattamento in quanto anche gli
appalti  sotto  soglia  cadono  all'interno della sfera di competenza
statuale per giurisprudenza consolidata di codesta Corte.
     2) Colpito dallo stesso vizio di incostituzionalita' risulta poi
l'art. 8 della legge sub iudice, laddove nel legiferare in materia di
«concorsi di progettazione banditi dai privati» finisce per cadere in
quella   zona   esclusa   dalle   prerogative  legislative  regionali
caratterizzata  dagli  "aspetti  afferenti  a rapporti che presentano
prevalentemente  natura  privatistica,  (e  che:  n.d.r.) pur essendo
parte  di  essi  una p.a. - deve essere ascritta all'ambito materiale
dell'ordinamento  civile»; venendo in rilievo «l'esigenza, sottesa al
principio  costituzionale  di eguaglianza, di garantire l'uniformita'
di  trattamento,  nell'intero  territorio nazionale, della disciplina
della  fase  di  conclusione  ed esecuzione dei contratti di appalto»
(cit. sent. n. 401/2007).
     3)  Rilievi simmetrici possono effettuarsi in merito all'art. 16
che, in violazione dell'art. 4, comma 3, d.lgs. n. 163/2006, vorrebbe
sottrarre,  attraverso  la  via  regolamentare  e  l'attuazione della
legge,  la  capacita'  di  disciplina che deve permanere in capo allo
Stato  anche  come  potere  regolamentare  e non solo in relazione ai
contratti  dell'amministrazione  centrale  ma  anche per quelli delle
regioni.
   4.  -  Le  norme  censurate,  e  delle quali si sono evidenziati i
profili  di  incompatibilita' con i dettami della Carta fondamentale,
sono  dunque da considerarsi adottate in violazione: a) dell'art. 114
della  Costituzione, per lesione del principio di equiordinazione tra
Stato, regioni ed enti locali e delle prerogative istituzionali dello
Stato  e  dei  Comuni; b) dell'art. 117, secondo comma, lettera e) ed
l),  della  Costituzione,  in quanto non spetta alla regione ed esula
dalla  sua  competenza  legislativa la regolamentazione della materia
regolata dai censurati articoli.
   Tanto  premesso  e  considerato, giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 1 agosto 2008.

        
      

                              P. Q. M.
   Si  chiede  che  la  Corte  costituzionale adita voglia dichiarare
l'illegittimita'  costituzionale  degli art. 5, comma 2, 6, 7, 8 e 16
della legge regionale n. 14 del 10 giugno 2008, pubblicata nel B.U.R.
n. 93  del 13 giugno 2008, per violazione degli art. 114 e 117, comma
2, lettera e) ed l), della Costituzione.
   Si produrra' copia della delibera del Consiglio dei ministri.
     Roma, addi' 9 agosto 2008
              L'Avvocato dello Stato: Giuseppe Albenzio