Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria l'11 marzo 2019 (della Regione Puglia).

(GU n. 23 del 2019-06-05)

 

     Ricorso per  la Regione  Puglia,  in   persona   del   Presidente

pro-tempore della G.R. Dott. Michele Emiliano, rappresentata e difesa

dall'Avv. Pierluigi Balducci, giusta procura  speciale  in  calce  al

presente atto e in virtu' di delib. G.C. n. 353 del 26 febbraio 2019,

con lui elettivamente domiciliata in Roma alla via Barnaba Tortolini,

n. 30, presso lo studio Placidi;

    contro lo Stato italiano, in persona del Presidente del Consiglio

dei ministri pro-tempore;

    per  l'annullamento   della  legge  30  dicembre  2018,  n.  145,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2018 nelle  parti

in cui:

        a) non ha disposto l'assegnazione alle regioni delle  risorse

connesse all'esercizio delle funzioni non fondamentali delle Province

attribuite alle regioni medesime (con riferimento all'art.  1,  commi

833, 835 e 841, nonche' all'art.  3  in  combinato  disposto  con  la

tabella 2 (stato di previsione), Missione  2  (relazioni  finanziarie

con le autonomie territoriali);

        b) non ha previsto il trasferimento alle regioni di tutte  le

somme inerenti il minor gettito IRAP determinatosi per effetto  delle

misure di  cui  alla  legge  n.  190/2014,  art.  1,  comma  20  (con

riferimento all'art. 1, commi 833, 835 e 841, nonche' all'art.  3  in

combinato disposto con la tabella 2 (stato di previsione), Missione 2

(relazioni finanziarie con le autonomie  territoriali),  Programma  3

(rapporti con enti territoriali).

 

                                     Premessa

 

I. Con riferimento alle risorse connesse all'esercizio delle funzioni

non fondamentali.

    La legge Del Rio n. 56 del 7  aprile  2014  nel  distinguere  fra

funzioni  fondamentali  (pianificazione  territoriale,  trasporti   e

strade,      scuola,      edilizia       scolastica,       assistenza

tecnico-amministrativa agli ee.ll., pari opportunita') (art. 1, comma

85) e funzioni non fondamentali (tutte le altre, art.  1,  comma  89)

svolte  dalle  province  ebbe  a  disporre  che  le  seconde  fossero

attribuite ad altri enti da Stato e regioni,  secondo  le  rispettive

competenze, in  attuazione  dell'art.  118  della  Costituzione.  Con

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 settembre  2014,

ai sensi del comma 92 dell'art. 1 legge n. 56/2014, furono fissati  i

criteri per l'individuazione dei beni e  delle  risorse  finanziarie,

umane,  strumentali  e  organizzative  connesse  all'esercizio  delle

funzioni provinciali da trasferire.

    Inoltre, la legge Del Riso preciso' che si  tenesse  conto  delle

risorse finanziarie gia' spettanti alle province ai  sensi  dell'art.

119 Cost. «dedotte  quelle  necessarie  alle  funzioni  fondamentali»

(comma 92 cit., II periodo).

    La successiva legge di stabilita' (n. 190  del  2014),  pertanto,

attesa  l'intervenuta  riorganizzazione  degli  enti  locali   e   la

conseguente preventivata riduzione di costi, fisso' all'art. 1, comma

418, a carico di province e citta'  metropolitane  un  contributo  al

contenimento della spesa corrente (da uno a tre milioni di  euro  per

gli anni 2015-2017).

    Prorogati i termini di attuazione del processo di riordino  delle

funzioni provinciali con il decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 conv.

in legge  n.  125/2015,  la  Regione  Puglia  ha  provveduto  a  dare

compimento alle previsioni della Del  Rio  con  l'approvazione  delle

LL.RR. n. 31 del 30 ottobre 2015 e n. 9 del 27 maggio 2016.

    In particolare l'art. 2 della L.R. Puglia n. 9/2016  ha  disposto

il trasferimento alla Regione delle seguenti funzioni  in  precedenza

esercitate dalle province:

        a) funzioni di cui all'art. 4, comma 1, L.R. n. 31/2005;

        b) funzioni in materia di valorizzazione dei beni  culturali,

biblioteche, musei e pinacoteche;

        c) funzioni di controllo e vigilanza ambientale e rurale;

        d) funzioni in materia di turismo;

        e) funzioni relative al trasporto e  integrazione  scolastica

degli alunni disabili, nonche'  all'assistenza  per  alunni  audio  e

videolesi;

        f) funzioni in materia di formazione professionale.

    All'intervenuto trasferimento di funzioni in  capo  alle  regioni

non v'e' stata, pero', mai corrispondenza di trasferimento di risorse

da parte dello Stato.

    L'epigrafata legge n. 145/2018 di approvazione  del  bilancio  di

previsione 2019 e di quello pluriennale 2019-2021, difatti, nulla  ha

previsto in termini di assegnazione di risorse alle  regioni  per  lo

svolgimento delle  funzioni  provinciali  non  fondamentali  ad  esse

trasferite.

II. Con riferimento al trasferimento del minor gettito IRAP.

    In materia di federalismo fiscale gia' la legge delega  5  maggio

2009, n. 42, nel  fissare  i  principi  e  i  criteri  direttivi  cui

informare i decreti legislativi attuativi dell'art. 119 Cost.,  aveva

disposto l'esclusione di interventi statali sulle basi  imponibili  e

sulle aliquote dei tributi che  non  siano  del  proprio  livello  di

governo. In caso di intervento dello Stato  sui  tributi  degli  enti

locali, pero', la  legge  precisava  che:  «essi  sono  possibili,  a

parita' di funzioni amministrative conferite, solo  se  prevedono  la

contestuale adozione di misure per la completa  compensazione»  delle

conseguenti minori entrate.

    Parimenti, con riferimento ai  tributi  propri  derivati  e  alle

addizionali sui tributi erariali, l'art. 11 del  decreto  legislativo

n. 68 del 6 novembre 2011 dispone che: «gli interventi statali  sulle

basi imponibili  e  sulle  aliquote  dei  tributi  regionali  di  cui

all'art. 7, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2), della  citata  legge

n. 42 del 2009 sono possibili, a parita' di  funzioni  amministrative

conferite, solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la

completa compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di

altri tributi».

    La legge di stabilita' per l'anno 2015, 23 dicembre 2014, n. 190,

con l'art. 1, comma 20, ebbe pero'  a  modificare  la  determinazione

della  base  imponibile  IRAP  a  decorrere  dal  periodo   d'imposta

successivo a quello in corso, senza che fosse prevista  alcuna  forma

di compensazione a favore delle regioni e a carico dello Stato.

    Successivamente, atteso il minor gettito determinatosi  in  danno

delle regioni, l'art. 8, comma 13-duodecies, decreto-legge 19  giugno

2015, n. 78 conv. in legge 6 agosto 2015, n.  125,  ha  si'  previsto

l'attribuzione alle regioni di contributi per gli anni 2015,  2016  e

successivi ma in misura del tutto inidonea a compensare completamente

il minor  gettito  provocato  dall'intervento  statale,  malgrado  la

surrichiamata espressa previsione  normativa.  Gia'  tale  previsione

appare illegittima.

    In particolare in Puglia, malgrado  l'erogazione  del  contributo

ex decreto-legge n. 78/2015, come si evince  dalla  nota  MEF  del  5

novembre  2015,   protocollo   n.   21117,   dall'Intesa   Conferenza

Stato-regioni  del  27  luglio  2017  e  dal  prospetto   riassuntivo

integrazione minori entrate IRAP, a fronte di un  gettito  IRAP  ante

2015 di euro 109.641.000 s'e' realizzato un minor  gettito:  per euro

17.376,570 (anno 2015), per euro  29.705.500  (anno  2016),  per euro

25.050.560 (anno 2017), per euro  21.126.570  (anno  2018),  per euro

18.588.570 (anno 2019); per un totale di euro 111.847.770.

    Quindi,  seppure  in  continuita'  con  le   scelte   legislative

precedenti, anche la  legge  n.  145/2018  ha  del  tutto  omesso  di

compensare completamente il minor gettito IRAP subito dalle regioni.

    La tabella n. 2  dello  Stato  di  previsione  del  MEF  allegata

all'art. 3 della legge n. 145/2018 difatti al Programma  3  (rapporti

finanziari con enti territoriali)  prevede  l'azione  «Reintegro  del

minor gettito IRAP destinato alle regioni sul costo del  lavoro»  con

uno stanziamento complessivo per il triennio 2019-2021 pari  ad  euro

384.673.000 (per la Regione Puglia, in  base  alle  previsioni  della

Conferenza Stato regioni del 27 luglio 2017, la quota di  riparto  e'

pari ad euro 19.753.430). Tale  importo  corrisponde  esattamente  al

contributo previsto dall'art. 8, comma 13-duodecies, decreto-legge n.

78/2015 che, pero', e' assolutamente parziale rispetto alla  completa

compensazione dovuta dallo Stato.  Quindi,  la  legge  impugnata  non

dispone la completa compensazione del minor gettito IRAP.

 

                          Motivi di ricorso

 

1) Violazione art. 119, commi 1 e 4, Cost.; violazione art. 120 Cost.

    La legge di bilancio per l'anno 2019  svela  con  difficolta'  il

mancato versamento  dei  contributi  relativi  alle  risorse  per  le

funzioni provinciali non fondamentali trasferite alle regioni  e  per

il completo ristoro del minor gettito IRAP.

    Di certo i commi 833, 835 e 841 dell'art. 1 della legge impugnata

indicano contributi a favore delle regioni a  statuto  ordinario  per

accelerare gli investimenti pubblici (anche nuovi) in una misura  che

sarebbe piu' consistente se fossero aggiunte  le  quote  relative  al

rimborso  delle  spese  per  lo  svolgimento   delle   funzioni   non

fondamentali  gia'  esercitate  dalle  province   e   le   quote   di

completamento del minor gettito da IRAP.

    Allo stesso modo, le tabelle relative all'art. 3 della  legge  n.

145/2018 svelano che lo stato di previsione del MEF per  l'anno  2019

non contiene alcuna  posta  a  favore  delle  regioni  relativa  alle

risorse per le funzioni non fondamentali e indicano  importi  per  il

minor gettito IRAP che non soddisfano completamente quanto  non  piu'

percepito dalle regioni medesime.

    Con riferimento ad altre norme, contenute in precedenti leggi  di

stabilita', di analogo contenuto  a  quelle  odiernamente  impugnate,

Codesta Sovrana Corte ha gia' avuto  modo  di  esprimere  il  proprio

orientamento.

    Inizialmente con sentenza n. 205 del  21  luglio  2016  (relativa

alla legge di stabilita' per l'anno 2015,  n.  190  del  23  dicembre

2014) l'omessa previsione del ristoro a favore  delle  regioni  delle

somme  relative  allo  svolgimento  delle  funzioni  provinciali  non

fondamentali non fu considerata incostituzionale in quanto si ritenne

che la riassegnazione  agli  enti  subentranti  nell'esercizio  delle

stesse funzioni non fondamentali avrebbe potuto essere  disposta  con

leggi successive.

    Su  ricorso  della  Regione  Lombardia  relativo  alla  legge  11

dicembre 2016, n. 232, con sentenza n. 84 del 20 aprile 2018, Codesta

Corte ha ribadito la correttezza dell'operato del legislatore statale

(rectius: l'inammissibilita' del ricorso) in quanto ha  ritenuto  che

la  riassegnazione  delle  risorse  sarebbe  priva  di   qualsivoglia

automatismo e non si risolverebbe in una  mera  operazione  contabile

che trasferisce all'ente subentrato le risorse a suo tempo  impiegate

dalle province per lo svolgimento delle funzioni non fondamentali. In

altri  termini  la  previsione  di  non  riassegnare  le  risorse  in

questione  rientrerebbe  nell'ambito   della   discrezionalita'   del

legislatore statale.

    La piu' recente sentenza  Corte  costituzionale  n.  137  del  27

giugno 2018, su ricorsi  proposti  dalle  Regioni  Liguria,  Toscana,

Campania, Veneto, Lombardia e Piemonte relativi al  decreto-legge  24

aprile 2017, n. 50, ha invece, sul solco  comunque  delle  precedenti

affermazioni,   sancito   l'illegittimita'    costituzionale    delle

previsioni del legislatore statale.

    Pur   rimanendo   riservata   alla   legislazione   statale    la

quantificazione delle risorse da  trasferire,  ha  affermato  Codesta

Sovrana Corte che: «La necessita' che il riordino  di  tali  funzioni

sia accompagnato dal passaggio  delle  relative  risorse  -  oltre  a

risultare da diverse disposizioni della legge n. 56 del 2014 e  dagli

atti attuativi di essa - deriva dall'art. 119 Cost.. Nel  momento  in

cui lo Stato  avvia  un  processo  di  riordino  delle  funzioni  non

fondamentali delle province, alle quali erano state assegnate risorse

per svolgerle, in attuazione dell'art. 119 Cost., questa stessa norma

costituzionale impedisce che lo Stato si appropri di quelle  risorse,

costringendo gli enti subentranti (regioni o enti locali) a rinvenire

i fondi necessari nell'ambito del  proprio  bilancio,  adeguato  alle

funzioni  preesistenti.  L'omissione  del  legislatore  statale  lede

l'autonomia di spese degli enti in questione (art. 119, primo  comma,

Cost), perche' la necessita' di trovare risorse per le nuove funzioni

comprime inevitabilmente le scelte di spesa  relative  alle  funzioni

preesistenti, e si pone altresi' in contrasto  con  il  principio  di

corrispondenza fra funzioni  e  risorse,  ricavabile  dall'art.  119,

quarto comma, Cost..  La  necessita'  del  finanziamento  degli  enti

destinatari delle funzioni amministrative, del resto, si fonda  sulla

"logica stesa del processo di riordino delle funzioni"  (sentenza  n.

84 del 2018)».

    «Poiche' l'interpretazione accolta dalla sentenza n. 205 del 2016

di questa Corte non ha trovato riscontro nel successivo operato dello

Stato.  Si  rende  ora  necessario  sancire  il  dovere  statale   di

riassegnazione delle risorse con una pronuncia  di  accoglimento  che

dichiari illegittimo l'art.  16,  comma  1,  nella  parte  in  cui  -

modificando l'art. 1, comma 418, della legge n. 190 del  2014  -  non

prevede la riassegnazione alle regioni e agli enti locali, subentrati

nelle diverse regioni nell'esercizio delle funzioni  provinciali  non

fondamentali,  delle  risorse  acquisite  dallo  Stato  per   effetto

dell'art. 1 commi 418 e 419, della legge n. 190 del 2014  e  connesse

alle stesse funzioni non fondamentali».

    Orbene, nel caso di specie, sussistono quindi tutti gli  elementi

per dichiarare l'incostituzionalita' delle norme impugnate che  hanno

sostanziato l'omissione del legislatore statale.

    Da un lato, difatti, e' palese  l'individuazione  delle  funzioni

non fondamentali un tempo svolte dalle province ed  adesso  assegnate

all'esercizio della Regione Puglia.

    La L.R. Puglia n. 9 del 27 maggio 2016 ha,  difatti,  chiaramente

indicato le funzioni oggetto di trasferimento alla Regione  (art.  2,

cit. che elenca le funzioni di valorizzazione dei beni culturali,  in

materia di turismo, integrazione scolastica, formazione professionale

etc.).

    Al contempo, il bilancio regionale di per se' evidenzia le  somme

spese per lo svolgimento di tali funzioni.

    Risultano cosi' assolti i requisiti indicati  da  Codesta  Ecc.ma

Corte, nelle precedenti pronunce sul tema, perche' possa considerarsi

ammissibile il ricorso. Peraltro, il recupero  delle  somme  relative

all'esercizio delle funzioni non fondamentali  non  puo'  non  essere

adottato dal legislatore statale tempestivamente.

    Ha difatti recentissimamente affermato Codesta Sovrana Corte, con

riferimento pero' alla  esecuzione  di  proprie  pronunce,  che:  «le

diacroniche rimodulazioni derivanti dalle pronunzie di  questa  Corte

non possono essere rinviate ad libitum,  ma  devono  essere  adottate

tempestivamente e comunque entro la prima manovra di finanza pubblica

utile, perche' altrimenti gli interessi  costituzionalmente  tutelati

rimarrebbero nella  sostanza  privi  di  garanzia»  (Corte  Cost.  11

gennaio 2019, n. 6).

    Le disposizioni impugnate  quindi,  privando  la  Regione  Puglia

delle risorse corrispondenti alle nuove  funzioni  esercitate,  hanno

costretto  questa  amministrazione  a  utilizzare  le  altre  risorse

proprie ledendo l'autonomia finanziaria e di spesa di questo  ente  e

minando l'equilibrio di bilancio, in violazione dell'art. 119,  comma

1, Cost.

    Al contempo, la sottrazione di tali  risorse  viola  il  comma  4

dell'art.  119  Cost.  in  quanto  viene   meno   il   principio   di

corrispondenza fra funzioni e risorse stesse.

    Le norme statali impugnate violano inoltre il principio di  leale

collaborazione di cui all'art. 120 Cost.

    La materia in questione, difatti, ha trovato la sua  sistemazione

anche  nell'accordo  sancito  nella  Conferenza   unificata   dell'11

settembre 2014 di attuazione delle previsioni  di  cui  al  comma  89

dell'art. 1 legge n. 56/2014.

    Il riordino delle funzioni non fondamentali  provinciali,  cioe',

e' stato disposto anche attraverso un'intesa fra Stato e  regioni  la

cui sostanziale  violazione  con  le  norme  impugnate,  operata  dal

legislatore statale, compromette il principio di leale collaborazione

di cui all'ultimo periodo del comma 2 dell'art. 120 Cost.

1-bis) Violazione art. 119, commi 1 e 4, Cost.; Violazione  art.  120

Cost.

    Identiche  violazioni  sussistono  anche  con  riferimento   alle

previsioni che non hanno compensato completamente  il  minor  gettito

IRAP.

    In premessa si e' gia'  chiarita  la  misura  del  minor  gettito

realizzatosi in capo alle regioni.

    L'art. 8, comma 13-duodecies decreto-legge 19 giugno 2015, n.  78

conv. in legge 6 agosto 2015, n. 125 ha previsto l'attribuzione  alle

regioni  e  alle  province  autonome  di  una  quota  pari   a   euro

326.942.000,00 per l'anno 2015 e a euro  384.673.000,00  a  decorrere

dall'anno 2016 al fine di  compensare  le  minori  entrate  derivanti

dalla misura di cui al comma 20 dell'art. 1 legge n. 190/2014.

    Il riparto di tale contributo e'  approvato  mediante  Intesa  in

sede di Conferenza permanente Stato - Regioni entro il  30  settembre

di ciascun anno,  tenendo  conto  anche  delle  elaborazioni  fornite

annualmente dal MEF.

    Le  somme  riconosciute  alla  Regione  Puglia  sono  gia'  state

indicate in premessa. Tali rimborsi sono parziali malgrado l'espressa

contraria previsione dell'art.  2,  comma  2,  lettera  t)  legge  n.

42/2009 e dell'art. 11 decreto legislativo n. 68/2011.

    Il  maggior  effetto  negativo  verificatosi  sul  gettito  delle

manovre regionali IRAP e' attestato proprio  dai  prospetti  ex  art.

77-quater, comma 6, decreto-legge n.  112/2008,  conv.  in  legge  n.

133/2008 predisposti dal MEF (e inviati  alle  regioni)  in  sede  di

quantificazione  annuale  dei  gettiti   relativi   all'ultimo   anno

consuntivabile. Nello specifico l'ultimo  aggiornamento  della  stima

del gettito in parola e' stato trasmesso dal  MEF  alla  regione  con

nota del 3 agosto 2018 per il triennio 2017-2019,  con  l'indicazione

degli importi gia' evidenziati in premessa.

    Quindi,   anche   con   riferimento   alla   omessa    previsione

dell'integrale compensazione del minor gettito IRAP  e'  quantificato

espressamente il quantum del mancato rimborso.

    Tutte le censure  proposte  relativamente  all'omessa  previsione

della attribuzione di risorse  per  l'esercizio  delle  funzioni  non

fondamentali delle province da  parte  della  regione  e  degli  enti

locali, pertanto,  sono  riproposte  con  espresso  riferimento  alla

omissione in materia di minor gettito IRAP.

    Tale mancato introito, difatti, viola l'autonomia  finanziaria  e

di spesa della regione non consentendo l'equilibrio di bilancio (art.

119, comma 1, Cost.), nonche'  il  principio  di  corrispondenza  fra

funzioni e risorse (art. 119, comma 4, Cost.)

    In particolare,  circa  la  violazione  del  principio  di  leale

collaborazione (art. 120 Cost.), si sottolinea soltanto che anche  in

questa materia, come suddetto,  interviene  la  Conferenza  unificata

Stato -  Regioni.  Con  riferimento  ad  altro  iter  procedimentale,

pertanto, comunque sia, s'e' verificata  un'intesa  che  risulterebbe

violata dalle omissioni del legislatore statale (cfr. intesa  rep  n.

141/CSR del 27 luglio 2017).

2) Violazione art. 117 Cost.

    Entrambe le omissioni censurate  violano  le  previsioni  di  cui

all'art. 117 Cost. che affida alle regioni  la  potesta'  legislativa

nelle materie non espressamente  riservate  alla  legislazione  dello

Stato.

    In materia di coordinamento della finanza pubblica e del  sistema

tributario, difatti, la regione ha potesta' legislativa salvo che per

la determinazione dei principi fondamentali riservata allo Stato.

    Tale autonomia legislativa risulta lesa dal  legislatore  statale

nel caso di specie in quanto, omettendo  di  destinare  risorse  alle

regioni  per  lo   svolgimento   delle   funzioni   provinciali   non

fondamentali e per il minor gettito IRAP,  di  fatto,  interviene  in

materia di  coordinamento  della  finanza  pubblica  sottraendo  tale

potesta' alle regioni.

                                       P.Q.M.

 

    Piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale  accogliere  il  presente

ricorso con ogni effetto di legge.

 

Bari - Roma, 28 febbraio 2019

L'Avvocato: Balducci