Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 12  marzo  2019  (del  Presidente  del  Consiglio  dei ministri).

(GU n. 23 del 2019-06-05)

 

    Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso  ex  lege  dall'Avvocatura  Generale

dello   Stato   c.f.   80224030587,    fax    06/96514000    e    PEC

roma@mailcert.avvocaturastato.it,  presso  i  cui  uffici   ex   lege

domicilia in Roma, via dei Portoghesi  n.  12,  nei  confronti  della

Regione Autonoma della Sardegna,  in  persona  del  Presidente  della

Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione  di  illegittimita'

costituzionale dell'art. 1 della legge regionale Sardegna 28 dicembre

2018, n. 49, recante il «Bilancio di previsione triennale 2019-2021»,

pubblicata nel BUR n. 2 del  4  gennaio  2019,  giusta  delibera  del

Consiglio dei ministri in data 27 febbraio 2019.

    1. La legge regionale della  Sardegna  n.  49/2018,  indicata  in

epigrafe, composta da quattro  articoli,  come  esplicita  lo  stesso

titolo, contiene il «Bilancio di previsione triennale 2019-2021».

    E' avviso del Governo che, con la norma denunciata  in  epigrafe,

che approva gli stati di previsione delle entrate e delle spese negli

importi ivi  indicati,  la  Regione  Autonoma  della  Sardegna  abbia

ecceduto dalle proprie  competenze,  in  violazione  della  normativa

costituzionale,  come  si  confida  di  dimostrare  in  appresso  con

l'illustrazione dei seguenti  

                  

                                               Motivi

 

    1. L'art. 1 della legge Regione  Autonoma  Sardegna  28  dicembre

2018, n. 49 viola l'art. 81 della Costituzione.

    L'art. 1, comma 1, della legge regionale n.  49/2019  citata,  in

particolare, prevede che «In base al principio contabile  generale  e

applicato della competenza finanziaria di  cui  rispettivamente  agli

allegati 1 e 4/2 del decreto  legislativo  23  giugno  2011,  n.  118

(Disposizioni in materia di armonizzazione dei  sistemi  contabili  e

degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei  loro

organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.

42), come integrato e corretto  dal  decreto  legislativo  10  agosto

2014, n. 126  (Disposizioni  integrative  e  correttive  del  decreto

legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni  in  materia

di armonizzazione dei sistemi contabili e degli  schemi  di  bilancio

delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma  degli

articoli  1  e  2  della  legge  5  maggio   2009,   n.   42),   sono

rispettivamente  previste  per  l'anno  2019  entrate  e   spese   di

competenza  per  euro  10.106.141.621,37  e   di   cassa   per   euro

9.121.772.268,85, per l'anno 2020 entrate e spese di  competenza  per

euro 8.731.538.626,70, per l'anno 2021 entrate e spese di  competenza

per euro 8.326.043.052,67, in conformita' agli  stati  di  previsione

delle entrate e delle spese allegati alla presente legge».

    Inoltre, per ciascuno degli anni 2019,  2020,  2021,  la  Regione

Autonoma della Sardegna ha  impegnato  in  favore  dello  Stato  euro

250.245.000, a titolo di contributo alla finanza  pubblica  a  valere

sulle quote di compartecipazione ai tributi.

    Il predetto importo di euro 250.245.000, determinato senza tenere

conto del concorso di cui all'art. 16, comma 3, in tema di «Riduzione

della spesa degli enti  territoriali»,  del  decreto-legge  6  luglio

2012, contenente le «Disposizioni  urgenti  per  la  revisione  della

spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure

di rafforzamento patrimoniale delle imprese  del  settore  bancario»,

convertito con modificazioni con la legge 7 agosto 2012, n. 135, pari

ad euro 285.309.000, risulta sottostimato per euro 446.000 annui.

    Va ricordato che l'art. 1, comma 875,  della  legge  30  dicembre

2018, n. 145, contenente il «Bilancio di previsione dello  Stato  per

l'anno finanziario  2019  e  bilancio  pluriennale  per  il  triennio

2019-2021», pone a carico della Regione, nelle more dell'Accordo  con

lo Stato, il contributo alla finanza pubblica pari a complessivi  536

milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2021 (tabella 8),

prevedendo, con tale norma, che «al fine di assicurare il  necessario

concorso  delle  Regioni  Friuli-Venezia   Giulia   e   Sardegna   al

raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, entro il 15 marzo

2019 sono ridefiniti i complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e

ciascuno dei predetti  enti,  mediante  la  conclusione  di  appositi

accordi bilaterali, che tengano  conto  anche  delle  sentenze  della

Corte costituzionale n. 77 del 13 maggio 2015, n. 154  del  4  luglio

2017 e n. 103 del 23 maggio 2018 e che garantiscano, in ogni caso, il

concorso complessivo alla finanza pubblica di cui al secondo periodo.

In caso  di  mancata  conclusione  degli  accordi  entro  il  termine

previsto dal primo periodo, in applicazione dei principi fondamentali

di coordinamento della finanza pubblica previsti dagli articoli  117,

terzo comma, e 119, primo comma, della  Costituzione,  il  contributo

complessivo alla finanza pubblica per gli anni dal 2019  al  2021  e'

determinato in via provvisoria negli importi indicati nella tabella 8

allegata alla presente legge, quale concorso al pagamento degli oneri

del debito pubblico, salva diversa intesa con ciascuno  dei  predetti

enti entro l'esercizio finanziario di riferimento. Gli importi  della

predetta  tabella  8  possono  essere  modificati,  a  invarianza  di

concorso  complessivo  alla  finanza   pubblica,   mediante   accordi

stipulati tra le regioni interessate entro il 30  aprile  di  ciascun

anno, da comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze  entro

il 31 maggio del medesimo anno. L'importo del concorso  previsto  dai

periodi precedenti e' versato al bilancio  dello  Stato  da  ciascuna

autonomia speciale entro il 30 giugno di ciascun anno; in mancanza di

tale versamento,  il  Ministero  dell'economia  e  delle  finanze  e'

autorizzato  a  recuperare  gli  importi  a  valere  sulle  quote  di

compartecipazione ai tributi erariali. Per la Regione  Friuli-Venezia

Giulia resta ferma la disposizione dell'art. 1,  comma  151,  lettera

a), della legge 13 dicembre 2010, n. 220.».

    In  particolare,  il  contributo   cosi'   determinato   mantiene

sostanzialmente  inalterato  il  livello  di  concorso  alla  finanza

pubblica previsto dalla legislazione previgente (ivi compreso  quello

previsto dall'art. 16, comma 3,  del  decreto-legge  n.  92/2015,  in

relazione al quale e' stata pronunciata la sentenza n. 77  del  2015,

che l'ha circoscritto temporalmente all'anno 2017), nelle more  della

ridefinizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato  e  la

Regione mediante la conclusione dello specifico Accordo.

    Va, peraltro, osservato, da un lato, che con la recente pronuncia

n. 6 del 2019, depositata l'11 gennaio 2019, quindi,  successivamente

all'adozione della legge n. 145/18 citata, la norma statale impugnata

(art. 1, comma 851, della legge 27 dicembre 2017, n.  205,  «Bilancio

di previsione dello Stato per  l'anno  finanziario  2018  e  bilancio

pluriennale  per  il  triennio  2018-2020»)   e'   stata   dichiarata

costituzionalmente illegittima «nella parte in cui non  prevede,  nel

triennio 2018-2020, adeguate  risorse  per  consentire  alla  Regione

autonoma Sardegna  una  fisiologica  programmazione  nelle  more  del

compimento,  secondo  i  canoni  costituzionali,   della   trattativa

finalizzata  alla  stipula   dell'accordo   di   finanza   pubblica»;

dall'altro, che, come gia' rappresentato  da  questa  Avvocatura  nel

corso della pubblica udienza del 20 novembre  2018  (nella  quale  e'

stata trattata la causa poi definita dalla sentenza  n.  6  del  2019

citata) sono gia' stati avviati confronti tra lo Stato e  la  Regione

Autonoma della Sardegna per addivenire alla  stipula  di  una  intesa

diretta a «una diversa modulazione dei flussi finanziari»  che  tenga

conto dei criteri sanciti nella sentenza n. 6/2019 richiamata.

    Come gia' rilevato, la norma in esame genera minori  entrate  per

il bilancio dello Stato prive di  idonea  copertura  finanziaria  per

285.309 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2021.

    Va ricordato che nella legge di bilancio annuale «si  concentrano

le fondamentali scelte di indirizzo politico e in cui si decide della

contribuzione   dei   cittadini   alle   entrate   dello   Stato    e

dell'allocazione delle risorse pubbliche».

    La Corte costituzionale «ha gia' avuto modo di sottolineare  (sia

pure in riferimento alle  Regioni)  che  «il  bilancio  e'  un  "bene

pubblico" nel senso che e' funzionale a sintetizzare e rendere  certe

le scelte [...], sia in ordine all'acquisizione  delle  entrate,  sia

alla  individuazione  degli  interventi  attuativi  delle   politiche

pubbliche» (sentenza n. 184 del 2016; in senso conforme  sentenze  n.

247 e n. 80 del 2017). Cio' vale a maggior ragione dopo  l'attuazione

della riforma costituzionale del 2012  realizzata  con  la  legge  24

dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per  l'attuazione  del  principio

del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81,  sesto  comma,  della

Costituzione), che ne ha accentuato la centralita':  il  «bilancio  -

nella nuova veste sostanziale  -  e'  destinato  a  rappresentare  il

principale strumento di decisione sulla  allocazione  delle  risorse,

nonche' il principale riferimento della verifica dei risultati  delle

politiche pubbliche» (sentenza n. 61 del 2018).» (ordinanza n. 17 del

2019, punto 4.1. del Considerato in diritto).

    L'art. 1 della legge regionale Sardegna n. 49/18, pertanto, viola

l'art. 81 della Costituzione.

    In particolare e innanzitutto, il comma 1, che sancisce l'obbligo

dello Stato di assicurare per il proprio bilancio  «l'equilibrio  tra

le entrate e le spese».

    Il termine «equilibrio» non  deve  essere  inteso  come  pareggio

contabile tra entrate e spese, ma come saldo strutturale in grado  di

sostenere le spese, non quale uguaglianza numerica sic et simpliciter

tra entrate e spese, ma quale conseguimento  di  obiettivi  di  saldo

articolati nell'arco temporale di medio termine.

    Il comma 3 dell'art. 81 citato statuisce, poi,  che  «ogni  legge

che importi nuovi o  maggiori  oneri  provvede  ai  mezzi  per  farvi

fronte».

    Il  nuovo  lessico  costituzionale,  rispetto   alla   precedente

formulazione che prevedeva che «ogni altra legge che importi nuove  o

maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte», ha  eliminato

ogni  dubbio  interpretativo  potenzialmente  sussistente  circa   la

necessita'  della  copertura  finanziaria  anche  con  riguardo  alle

disposizioni che, come quelle  in  oggetto,  prevedono  riduzioni  di

entrata e che, in precedenza, non rientravano,  almeno  testualmente,

nell'ambito dell'obbligo di copertura finanziaria.

    Il concetto di onere attualmente contenuto nell'art. 81, comma 3,

citato assume, infatti,  un  ambito  applicativo  pacificamente  piu'

ampio rispetto alla nozione, impiegata nella precedente  formulazione

del  testo  costituzionale,  di  spese,  senza   dubbio   includendo,

altresi', la diminuzione del gettito in entrata  tra  i  fattori  che

impongono di provvedere ai  mezzi  finanziari  per  far  fronte  agli

effetti della norma.

    La dizione «provvede»  in  luogo  della  precedente  «indica»  ne

sottolinea la valenza cogente e sottende il principio di effettivita'

e  puntualita'  della  copertura  finanziaria,  che  rende  idoneo  a

supportare un'applicazione stringente e  rigorosa  del  principio  di

copertura del principio di  copertura,  peraltro,  in  linea  con  la

funzione di tale principio quale corollario e presidio necessario del

fondamentale  principio  di  equilibrio  del  bilancio  e  della  sua

effettiva tenuta temporale.

    Tanto  premesso,  considerata  la   portata   applicativa   della

richiamata sentenza n.  6  del  2019,  in  assenza  della  preventiva

copertura finanziaria prevista dall'art. 17, comma 13, della legge 31

dicembre 2009, n. 196, «Legge di contabilita' e finanza pubblica», in

base al quale «Il Ministro dell'economia e delle  finanze,  allorche'

riscontri  che   l'attuazione   di   leggi   rechi   pregiudizio   al

conseguimento   degli   obiettivi   di   finanza   pubblica,   assume

tempestivamente le conseguenti  iniziative  legislative  al  fine  di

assicurare il rispetto dell'art. 81 della Costituzione.  La  medesima

procedura e' applicata in  caso  di  sentenze  definitive  di  organi

giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti  interpretazioni

della normativa vigente suscettibili di determinare  maggiori  oneri,

fermo restando quanto disposto in materia di personale  dall'art.  61

del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165»,  si  ritiene  che  la

disposizione della legge regionale  Sardegna  n.  49/18  indicata  in

epigrafe sia lesiva dell'art. 81 della Costituzione.

 

                                       P.Q.M.

    Per i suesposti motivi si conclude perche' l'art. 1  della  legge

regionale Sardegna 28 dicembre 2018, n. 49, recante il  «Bilancio  di

previsione triennale 2019-2021», indicato in epigrafe, sia dichiarato

costituzionalmente illegittimo.

    Si produce l'attestazione della deliberazione del  Consiglio  dei

ministri del 27 febbraio 2019.

 

Roma, 5 marzo 2019

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri