Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in

cancelleria il 21 marzo 2013 (della Provincia autonoma di Trento). 

(GU n. 17 del 24.4.2013)

    Ricorso  della  Provincia  autonoma   di   Trento   (cod.   fisc.

…), in persona  del  Presidente  della  Giunta  provinciale

pro-tempore, previa deliberazione della Giunta  provinciale  8  marzo

2013, n. 425 (doc.  1),  rappresentata  e  difesa,  come  da  procura

speciale n. rep. 27858 dell'11 marzo 2013 (doc. 2), rogata dal  dott.

Tommaso Sussarellu,  Ufficiale  rogante  della  provincia,  dall'avv.

prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.  …)  di  Padova,

dall'avv.   Nicolo'   Pedrazzoli   (cod.   fisc.    …)

dell'Avvocatura della Provincia di Trento  e  dall'avv.  Luigi  Manzi

(cod. fisc. …) di Roma, con  domicilio  eletto  presso

l'avv. Manzi in via Confalonieri n. 5, Roma; 

    Contro  il  Presidente  del  Consiglio  dei   ministri   per   la

dichiarazione  di  illeaittimita'  costituzionale  della   legge   24

dicembre 2012, n. 243, recante  «Disposizioni  per  l'attuazione  del

principio del pareggio di  bilancio  ai  sensi  dell'art.  81,  sesto

comma, della Costituzione», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 12

del 15 gennaio 2013, con riferimento: 

    all'art.  9,  commi  2  e  3,  nella  parte  in  cui  richiamano,

rispettivamente, il comma 4 dell'art.  10  e  l'art.  11,  in  quanto

riferiti anche alle province autonome nonche' agli enti locali  delle

province autonome; 

    all'art. 10, commi 3, 4 e 5; 

    all'art. 11; 

    all'art. 12, 

per violazione: 

    degli articoli 54, n. 5); 74; 79; 80;  81;  103,  104,  107,  del

d.P.R 31 agosto 1972, n. 670; 

    del titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670; 

    dell'art. 117, comma sesto, della Costituzione; 

    delle  norme  di  attuazione  statutaria  di   cui   al   decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare degli articoli 2, 3

e 4; al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, ed in  particolare

degli articoli 17 e 18; al decreto del Presidente della Repubblica 28

marzo 1975, n. 473, in particolare dell'art. 2; 

    del principio di leale collaborazione, 

nei modi e per i profili di seguito illustrati. 

                              F a t t o 

    La legge 24  dicembre  2012,  n.  243,  detta  «Disposizioni  per

l'attuazione  del  principio  del  pareggio  di  bilancio  ai   sensi

dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione». 

    L'art.  81,  comma  6,  della  Costituzione  -  come   modificato

dall'art. 1 legge costituzionale  n.  l/2012  -  stabilisce  che  «il

contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i  criteri

volti ad assicurare l'equilibrio  tra  le  entrate  e  le  spese  dei

bilanci e la sostenibilita' del debito del complesso delle  pubbliche

amministrazioni sono stabiliti  con  legge  approvata  a  maggioranza

assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi

definiti con legge costituzionale». 

    Tali principi sono stati stabiliti contestualmente  dalla  stessa

legge costituzionale n. 1/2012, con disposizioni che in base all'art.

6 «si  applicano  a  decorrere  dall'esercizio  finanziario  relativo

all'anno 2014». 

    Viene qui in considerazione il Capo IV della legge  n.  243/2012,

che riguarda l'Equilibrio dei bilanci  delle  regioni  e  degli  enti

locali e concorso dei medesimi enti alla  sostenibilita'  del  debito

pubblico. In particolare: 

    l'art. 9 regola l'Equilibrio dei bilanci delle  regioni  e  degli

enti locali; 

    l'art. 10 disciplina il Ricorso all'indebitamento da parte  delle

regioni e degli enti locali; 

    l'art. 11 contempla il Concorso dello Stato al finanziamento  dei

livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle  fasi  avverse

del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali; 

    l'art. 12 si occupa del  Concorso  delle  regioni  e  degli  enti

locali alla sostenibilita' del debito pubblico. 

    Ad  avviso  della  Provincia  autonoma  di  Trento,  le  predette

disposizioni risultano in tutto  o  in  parte  lesive  delle  proprie

prerogative costituzionali e  dunque  costituzionalmente  illegittime

per le seguenti ragioni; 

                            D i r i t t o 

    1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 10, commi 3, 4 e  5,

nonche' dell'art. 9, commi 2 e 3,  nella  parte  in  cui  richiamano,

rispettivamente, il comma 4 dell'art. 10 e l'art. 11. 

    L'art. 10 regola il  Ricorso  all'indebitamento  da  parte  delle

regioni e degli enti locali. In  base  al  comma  1,  che  non  forma

oggetto di impugnazione, «il ricorso all'indebitamento da parte delle

regioni, dei comuni, delle province,  delle  citta'  metropolitane  e

delle  province  autonome  di  Trento  e  di  Balzano  e'  consentito

esclusivamente per finanziare spese di investimento con le  modalita'

e nei limiti previsti dal  presente  articolo  e  dalla  legge  dello

Stato». 

    Il comma  2  -  ugualmente  non  impugnato  -  dispone  che,  «in

attuazione  del  comma  1,  le  operazioni  di   indebitamento   sono

effettuate solo contestualmente all'adozione di piani di ammortamento

di durata non superiore alla vita utile dell'investimento, nei  quali

sono evidenziate l'incidenza delle obbligazioni assunte  sui  singoli

esercizi finanziari futuri nonche' le modalita'  di  copertura  degli

oneri corrispondenti». 

    Sono invece impugnati i commi 3, 4 e 5. 

    In base al comma 3, «le operazioni di  indebitamento  di  cui  al

comma 2 sono effettuate sulla base di  apposite  intese  concluse  in

ambito  regionale  che  garantiscano,  per  l'anno  di   riferimento,

l'equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli  enti

territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione,

come definito dall'art. 9, comma 1, lettera a)». A  tal  fine,  «ogni

anno i comuni, le province e le citta' metropolitane comunicano  alla

regione  di  appartenenza   ovvero   alla   provincia   autonoma   di

appartenenza,  secondo  modalita'  stabilite  con  il   decreto   del

Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 5 del  presente

articolo, il saldo di cassa di cui all'art. 9, comma 1,  lettera  a),

che l'ente locale prevede di conseguire, nonche' gli investimenti che

intende realizzare attraverso il ricorso all'indebitamento  o  con  i

risultati di amministrazione degli esercizi precedenti». Ciascun ente

territoriale «puo'  in  ogni  caso  ricorrere  all'indebitamento  nel

limite delle spese per rimborsi di prestiti  risultanti  dal  proprio

bilancio di previsione». 

    Il comma 4 stabilisce che, «qualora, in sede di  rendiconto,  non

sia rispettato l'equilibrio di cui al  comma  3,  primo  periodo,  il

saldo negativo concorre  alla  determinazione  dell'equilibrio  della

gestione di cassa finale dell'anno  successivo  del  complesso  degli

enti della regione interessata, compresa la medesima regione,  ed  e'

ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto». 

    Infine, in base al comma  5,  «con  decreto  del  Presidente  del

Consiglio  dei  ministri,  adottato  d'intesa   con   la   Conferenza

permanente  per  il  coordinamento  della  finanza   pubblica,   sono

disciplinati  criteri  e  modalita'  di   attuazione   del   presente

articolo». 

    Come si vede, i commi 3,  4  e  5  pongono  una  disciplina  gia'

dettagliata, che per giunta rinvia le ulteriori specificazioni ad  un

d.P.C.M., escludendo del tutto la provincia dalla possibilita' di uno

svolgimento della normativa. 

    Cio' premesso, conviene ora illustrare il  fondamento  statutario

della presente impugnazione, sia in relazione alla provincia  che  in

relazione ai suoi enti locali. 

    La Provincia di Trento e'  dotata  di  autonomia  finanziaria  ai

sensi degli artt. 69 ss. dello Statuto. In particolare, l'art. 74 St.

dispone  che  «la   regione   e   le   province   possono   ricorrere

all'indebitamento solo per il finanziamento di spese di investimento,

per una cifra non superiore alle entrate correnti» (enfasi aggiunta).

L'art. 16 d.lgs. n. 268/1992 statuisce che  «spetta  alla  regione  e

alle province emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti,  di

amministrazione del patrimonio e di contratti della regione  e  delle

province medesime e degli enti da esse dipendenti». 

    Tale  competenza,  disposta  dallo  statuto  e  dalle  norme   di

attuazione, e' stata esercitata con  la  l.p.  n.  7/1979,  Norme  in

materia di  bilancio  e  di  contabilita'  generale  della  Provincia

autonoma di Trento, il cui art. 31 disciplina  l'indebitamento  della

provincia (v. soprattutto il comma 3),  degli  enti  locali  e  degli

altri enti pubblici del  sistema  provinciale  (v.  i  commi  11-bis,

11-ter e 11-quater). 

    La materia e' poi ulteriormente regolata dagli artt. 29, 29-bis e

30 del d. Pres. Prov. 29 settembre 2005, n. 18-48/Leg (Regolamento di

contabilita' di  cui  all'art.  78-ter  della  legge  provinciale  14

settembre 1979, n. 7). 

    Posta la competenza in materia  di  finanza  e  contabilita',  lo

stesso Statuto all'art. 79  regola  in  modo  preciso,  esaustivo  ed

esclusivo i modi in  cui  le  province  assolvono  gli  «obblighi  di

carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario,  dal  patto

di stabilita' interno e dalle altre  misure  di  coordinamento  della

finanza pubblica stabilite dalla  normativa  statale»,  espressamente

disponendo che «le misure di cui al comma 1 possono essere modificate

esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104  e  fino  alla

loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi

di finanza pubblica di cui al comma l». 

    Inoltre, nel comma 3  l'art.  79  stabilisce  le  regole  per  la

definizione del patto  di  stabilita'  («Al  fine  di  assicurare  il

concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province

concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi

relativi al patto di stabilita' interno con riferimento ai  saldi  di

bilancio da conseguire in ciascun periodo») e  prevede  espressamente

che «non si applicano le misure adottate per le  regioni  e  per  gli

altri enti nel restante territorio nazionale»; il comma  4  ribadisce

che «le disposizioni statali relative all'attuazione degli  obiettivi

di perequazione e di solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi

derivanti dal patto di stabilita' interno, non  trovano  applicazione

con riferimento alla regione e alle province  e  sono  in  ogni  caso

sostituite da quanto previsto dal presente articolo». 

    Sulla base di tali premesse appare  chiara  l'illegittimita'  dei

commi 3, 4 e 5 dell'art. 10, in relazione alle norme statutarie e  di

attuazione succitate e all'art. 79 dello Statuto di autonomia. 

    In particolare, le prime due disposizioni dettano norme  (per  di

piu' dettagliate) di coordinamento della  finanza  pubblica  e  hanno

scopi di stabilizzazione finanziaria, mentre la terza  rinvia  ad  un

d.P.C.M. per la disciplina attuativa: ma la Provincia  di  Trento  e'

soggetta al regime speciale di cui  all'art.  79  St.,  con  espressa

esclusione dell'applicabilita' delle norme valevoli  per  le  regioni

ordinarie. 

    Come  piu'   volte   confermato   dalla   stessa   giurisprudenza

costituzionale,  il   legislatore   ordinario   non   puo'   alterare

unilateralmente  l'assetto  dei  rapporti  in   materia   finanziaria

disegnato dallo Statuto,  assimilando  la  posizione  delle  province

autonome - regolate da disciplina speciale - a quella  delle  regioni

ordinarie. 

    Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari  fra  Stato  e

regioni speciali e' dominato dal principio  dell'accordo,  pienamente

riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale:  v.  le  sentt.  n.

82/2007, n. 353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000, n. 133/2010. 

    Conviene precisare che la provincia non intende  certo  con  cio'

sottrarsi  al  principio  della  sostenibilita'  del   debito   delle

pubbliche amministrazioni (art. 81, comma 6,  e  art.  97,  comma  1,

Cost., come modificati dalla legge costituzionale n.  1/2012)  ed  al

principio del rispetto  dell'equilibrio  di  bilancio  del  complesso

degli enti della provincia (art. 119, comma 6, Cost., come modificato

dalla legge costituzionale n. 1/2012);  essa  ritiene  pero'  che  la

definizione delle modalita' attuative di tali principi debba avvenire

con le procedure previste  dallo  Statuto  per  la  disciplina  della

finanza delle province autonome (artt. 103, 104 e 107 St.). La  legge

costituzionale n. 1/2012 non ha lo scopo di  scardinare  lo  speciale

regime predisposto dallo Statuto, anche considerando che la  modifica

del   regime   finanziario   della   provincia    richiederebbe    il

coinvolgimento  di  essa,   anche   qualora   avvenisse   con   legge

costituzionale (art. 103 St.). 

    E' poi specificamente illegittimo l'ultimo periodo dell'art.  10,

comma 3, legge n. 243/2012, che  stabilisce  un  limite  quantitativo

all'indebitamento diverso da quello fissato nello  Statuto:  «ciascun

ente territoriale puo' in ogni caso ricorrere  all'indebitamento  nel

limite delle spese per rimborsi di prestiti  risultanti  dal  proprio

bilancio di previsione». Il riferimento alle spese  per  rimborsi  di

prestiti risulta evidentemente restrittivo rispetto  alla  previsione

statutaria (v. il succitato  art.  74)  secondo  cui  per  il  limite

quantitativo  dell'indebitamento  si  fa  riferimento  alle   entrate

correnti; e da tale contrasto deriva con  chiarezza  l'illegittimita'

costituzionale della norma legislativa. 

    I commi 3, 4 e 5 sono lesivi ed illegittimi anche nella parte  in

cui si applicano ai comuni della  Provincia  di  Trento.  Lo  Statuto

attribuisce alla  provincia  competenza  legislativa  concorrente  in

materia di finanza locale, ai sensi dell'art. 80 e dell'art. 81  St.,

il cui comma 2 dispone che «allo scopo di  adeguare  le  finanze  dei

comuni  al  raggiungimento  delle  finalita'  e  all'esercizio  delle

funzioni stabilite dalle leggi, le province di Trento  e  di  Bolzano

corrispondono  ai  consumi  stessi  idonei   mezzi   finanziari,   da

concordare  fra  il  Presidente  della  relativa  provincia  ed   una

rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni». 

    Lo Statuto e' stato integrato,  su  questo  punto,  dall'art.  17

d.lgs. n. 268/1992,  il  cui  comma  3  statuisce  che  «le  province

disciplinano con  legge  i  criteri  per  assicurare  un  equilibrato

sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti all'assunzione

di personale, le modalita' di ricorso all'indebitamento,  nonche'  le

procedure per l'attivita' contrattuale». Dunque, la provincia ha  una

specifica competenza in materia di  indebitamento  dei  comuni.  Tale

competenza e' stata esercitata con il gia' citato  art.  31  l.p.  n.

7/1979 (v. i commi 11-bis e 11-ter) e con l'art. 25 l.p. n. 3/2006. 

    Le norme impugnate violano tali  parametri  perche'  regolano  in

modo dettagliato l'indebitamento dei comuni trentini, senza  lasciare

alla provincia alcun margine di integrazione. Inoltre, dato che  esse

hanno scopi di  coordinamento  della  finanza  pubblica,  e'  violato

l'art. 79, comma 3, St., in  base  al  quale  «spetta  alle  province

stabilire gli obblighi relativi al  patto  di  stabilita'  interno  e

provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento  agli  enti

locali», mentre «non si applicano le misure adottate per le regioni e

per gli altri enti nel  restante  territorio  nazionale».  Lo  stesso

articolo dispone che «le province vigilano sul  raggiungimento  degli

obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al  presente

comma ed  esercitano  sugli  stessi  il  controllo  successivo  sulla

gestione». E' anche da ricordare che, in base all'art. 54, n. 5, St.,

alla Giunta provinciale  spetta  «la  vigilanza  e  la  tutela  sulle

amministrazioni comunali», e l'art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975,  n.  473,

Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto  Adige

in materia di finanza locale, precisa che «nella vigilanza  e  tutela

di  cui  all'art.  54,  n.  5),  del  decreto  del  Presidente  della

Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,  si  intendono  compresi  tutti  i

provvedimenti di controllo in materia di finanza locale». 

    Le norme impugnate, dunque, interferiscono  illegittimamente  con

il potere  di  coordinamento  della  finanza  locale  spettante  alla

ricorrente provincia. 

    L'ultimo  periodo  dell'art.  10,  comma  3,  e'   specificamente

illegittimo anche  la  dove  si  riferisce  agli  enti  locali  della

Provincia di Trento, dato che l'art. 17, comma 3, d.lgs. n.  268/1992

attribuisce espressamente alla provincia la potesta' di regolare  con

legge l'indebitamento degli enti locali, compresi i limiti di esso. 

    E' poi ulteriormente illegittimo il comma 5 dell'art. 10, in base

al quale «con decreto del  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,

adottato d'intesa con la Conferenza permanente per  il  coordinamento

della finanza pubblica, sono  disciplinati  criteri  e  modalita'  di

attuazione del presente articolo». 

    Pare evidente che il comma 5 contempla  un  atto  sostanzialmente

normativo (e' generale, astratto ed innovativo),  per  cui  la  norma

impugnata prevede una fonte secondaria statale in materie provinciali

(coordinamento della finanza pubblica e finanza locale), in contrasto

con il principio di esclusione dei regolamenti statali nelle  materie

regionali,  risultante  -  oltre  che  da  risalente   giurisprudenza

costituzionale - dall'art. 117,  comma  6,  Cost.  e,  per  quel  che

riguarda le province autonome, dall'art. 2 d.lgs.  n.  266/1992,  che

menziona solo gli «atti legislativi dello Stato» come fonti idonee  a

vincolare le leggi provinciali. 

    L'art. 10,  comma  5,  viola  anche  l'art.  5,  comma  2,  legge

costituzionale  n.  1/2012,  che  rinvia  alla  legge  la  disciplina

dell'indebitamento, in modo tale  che  sembra  precluso  l'intervento

della fonte secondaria. Questa provincia e' legittimata a far  valere

la violazione della riserva di legge, perche' la  legge  n.  243/2012

incide  direttamente  sull'autonomia  finanziaria  provinciale  e  su

materie  di  competenza  provinciale  (coordinamento  della   finanza

pubblica e finanza locale):  v.,  ad  es.,  sentt.  n.  328/2006,  n.

266/2001, n. 425/1999, punto 5.3.2. 

    Qualora si ritenesse che il d.m. in questione  sia  un  atto  non

normativo, l'art. 10, comma 5, si porrebbe comunque in contrasto  con

l'art. 4 d.lgs. n. 266/1992,  che  esclude  l'esercizio  di  funzioni

amministrative statali in materie di competenza provinciale.  E  come

atto di indirizzo sarebbe ugualmente illegittimo  per  difetto  della

previsione del parere  provinciale,  per  mancanza  della  previsione

della  delibera  del  Consiglio  dei  ministri  e  per  il  contenuto

compiutamente regolativo dell'atto,  che  invece  dovrebbe  vincolare

«solo al conseguimento degli obiettivi o risultati» in esso stabiliti

(v. su tutti questi punti l'art. 3 d.lgs. n. 266/1992). 

    Del resto, anche sul piano generale  del  Titolo  V  della  Parte

seconda della Costituzione l'intesa con la «Conferenza permanente per

il coordinamento della finanza pubblica»  non  realizza  affatto  gli

standard della leale  collaborazione  tra  lo  Stato  e  le  regioni,

trattandosi di un organismo atipico, nel quale non tutte  le  regioni

sono rappresentate (cfr. art. 5 legge n. 42/2009 e art. 34 d.lgs.  n.

68/2011). 

    Per le stesse ragioni, e'  illegittimo  il  secondo  periodo  del

comma 3 dell'art. 10, la dove rinvia al d.P.C.M. di cui  al  comma  5

per la definizione delle modalita' della comunicazione dei comuni. 

    Infine, il comma 5  e'  illegittimo  in  quanto  prevede  che  il

d.P.C.M. sia adottato «d'intesa con la Conferenza permanente  per  il

coordinamento della finanza pubblica»,  anziche'  con  la  Conferenza

unificata: infatti, mentre della Conferenza  unificata  fa  parte  il

Presidente  della  provincia,  la  Conferenza   permanente   per   il

coordinamento  della  finanza  pubblica  rappresenta   le   autonomie

territoriali coinvolte solo in modo parziale (v. l'art.  5  legge  n.

42/2009  e  l'art.  34  d.lgs.  n.  68/2011).  Cio'  rappresenta  una

violazione del principio di leale collaborazione, dato che la  chiara

incidenza del d.P.C.M.  sull'autonomia  finanziaria  della  provincia

rende  necessario  il  coinvolgimento  di  essa  nella  procedura  di

adozione del d.P.C.M. 

    L'illegittimita' dell'art. 10, commi 3-5, rende illegittimo anche

l'art.  9,  commi  2  e   3,   nella   parte   in   cui   richiamano,

rispettivamente,  il  comma  4  dell'art.  10,  tenendone  ferma   la

disciplina, e «le modalita' previste dall'art. 10» in relazione  alla

destinazione  dei  saldi  attivi  al  finanziamento  delle  spese  di

investimento. 

    2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 12. 

    L'art. 12, Concorso  delle  regioni  e  degli  enti  locali  alla

sostenibilita' del  debito  pubblico,  dispone  che  «le  regioni,  i

comuni, le province, le citta' metropolitane e le  province  autonome

di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la sostenibilita' del

debito del complesso delle amministrazioni  pubbliche  ai  sensi  del

presente articolo, nonche',  secondo  modalita'  definite  con  legge

dello Stato, nel  rispetto  dei  principi  stabiliti  dalla  presente

legge». 

    Il comma 2 stabilisce  che,  «nelle  fasi  favorevoli  del  ciclo

economico, i documenti di programmazione finanziaria e  di  bilancio,

tenendo conto della quota di entrate proprie degli  enti  di  cui  al

comma 1 influenzata dall'andamento del ciclo  economico,  determinano

la misura del contributo del complesso dei medesimi enti al Fondo per

l'ammortamento dei titoli di Stato». 

    In base al comma 3, «il contributo di cui al comma 2 e' ripartito

tra gli enti di cui  al  comma  1  con  decreto  del  Presidente  del

Consiglio dei ministri,  sentita  la  Conferenza  permanente  per  il

coordinamento della finanza pubblica, tenendo conto  della  quota  di

entrate proprie di ciascun ente influenzata dall'andamento del  ciclo

economico». Lo schema del  decreto  «e'  trasmesso  alle  Camere  per

l'espressione del parere da parte delle Commissioni competenti per  i

profili di carattere finanziario».  I  pareri  «sono  espressi  entro

trenta giorni dalla trasmissione, decorsi i  quali  il  decreto  puo'

essere comunque adottato». 

    L'art.  12,  dunque,  prevede  che   la   Provincia   di   Trento

contribuisca al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato,  «nelle

fasi favorevoli del ciclo economico», in una misura che  e'  definita

da  un  d.P.C.M.,  sulla  base  del   documento   di   programmazione

finanziaria, che  determina  il  contributo  complessivo  degli  enti

territoriali. 

    Tali  norme  violano  l'autonomia  finanziaria  della   provincia

(Titolo VI dello Statuto) e, in particolare, l'art. 75  e  l'art.  79

St. L'art. 75 e' violato perche' una parte  delle  risorse  che  esso

garantisce alla provincia vengono sottratte  alla  provincia  stessa,

tramite  l'imposizione  del  dovere  di  contribuire  al   Fondo   in

questione. La provincia subisce gli  effetti  sfavorevoli  del  ciclo

economico sui tributi ai quali partecipa in base all'art. 75  e  deve

poter beneficiare degli eventuali effetti favorevoli. Il  legislatore

statale non puo'  unilateralmente  disporre  delle  risorse  generali

della provincia, perche' cio' equivarrebbe a vanificare  la  garanzia

rappresentata  dall'art.  75  St.,   che   all'evidenza   attribuisce

determinate risorse alla regione ed alle province autonome  affinche'

esse possano disporne per gli scopi istituzionali. 

    Inoltre,  e'  violato  l'art.  79  St.,  che  definisce  in  modo

esaustivo i modi in cui  «le  province  concorrono  al  conseguimento

degli obiettivi di perequazione e di solidarieta' e all'esercizio dei

diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonche'  all'assolvimento

degli  obblighi  di  carattere  finanziario  posti   dall'ordinamento

comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure  di

coordinamento  della  finanza  pubblica  stabilite  dalla   normativa

statale» (comma 1), e precisa che  «le  misure  di  cui  al  comma  1

possono essere modificate esclusivamente con  la  procedura  prevista

dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione  costituiscono

il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma l». 

    E' chiaro che il concorso al raggiungimento  degli  obiettivi  di

finanza  pubblica  comprende  anche  il  risanamento  della   finanza

pubblica, e dunque nelle «misure» di cui all'art.  79,  comma  1,  si

intende inclusa  anche  la  partecipazione  agli  oneri  passivi  del

bilancio statale. 

    L'adozione della disciplina di cui all'art.  12,  dunque,  poteva

avvenire solo con la speciale procedura  di  cui  all'art.  104  St.,

cioe' previa intesa con le province autonome, o, in alternativa,  con

la speciale procedura  delle  norme  di  attuazione,  alle  quali  e'

rimessa la regolazione dei rapporti finanziari tra Stato  e  province

autonome (v. d.lgs. n. 268/1992). 

    Dunque, l'art. 12 viola gli artt. 75, 79, 104 e 107 dello Statuto

speciale ed il principio dell'accordo, che domina tutto il regime dei

rapporti finanziari fra Stato e regioni speciali  (v.  le  sentt.  n.

82/2007, n. 353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000, n. 133/2010). 

    E' da ricordare che, in base alla sent. n.  118/2012,  «l'accordo

e' lo strumento, ormai consolidato (in  quanto  gia'  presente  nella

legge 27 dicembre 1997, n. 449, ... e  poi  confermato  da  tutte  le

disposizioni che si sono occupate successivamente della materia)  per

conciliare e regolare in modo negoziato il  doveroso  concorso  delle

regioni a statuto speciale alla manovra  di  finanza  pubblica  e  la

tutela   della   loro   autonomia   finanziaria,   costituzionalmente

rafforzata (ex plurimis sentenza n. 353 del 2004)». 

    Dalla sent. n. 193/2012  risulta  poi  che  l'art.  27  legge  n.

42/2009 «possiede una portata generale  ed  esclude  -  ove  non  sia

espressamente disposto in senso contrario per casi specifici  da  una

norma successiva - che  le  previsioni  finalizzate  al  contenimento

della spesa pubblica possano essere ritenute applicabili alle regioni

a statuto speciale al di fuori delle particolari  procedure  previste

dai rispettivi statuti». 

    In  definitiva,  il  legislatore  ordinario  non  puo'   alterare

unilateralmente  l'assetto  dei  rapporti  Stato-regione  in  materia

finanziaria,  assimilando  la  posizione  delle  regioni  speciali  -

regolate da disciplina speciale - a quella delle regioni ordinarie. 

    L'art. 12,  comma  3,  viola,  inoltre,  il  principio  di  leale

collaborazione, la dove prevede che il  d.P.C.M.  che  ripartisce  il

contributo sia adottato «sentita  la  Conferenza  permanente  per  il

coordinamento  della  finanza  pubblica»,  anziche'   previa   intesa

nell'ambito  della  Conferenza  Unificata:  infatti,   mentre   della

Conferenza unificata fa  parte  il  Presidente  della  provincia,  la

Conferenza permanente per il  coordinamento  della  finanza  pubblica

rappresenta le autonomie territoriali coinvolte solo in modo parziale

(v. l'art. 5 legge n. 42/2009 e l'art. 34 d.lgs.  n.  68/2011).  Cio'

rappresenta una violazione del  principio  di  leale  collaborazione,

dato che la chiara incidenza del d.P.C.M. sull'autonomia  finanziaria

della provincia rende necessario  il  coinvolgimento  di  essa  nella

procedura di adozione del d.P.C.M. 

    3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 11. 

    L'art. 11 legge n. 243/2012 e' intitolato Concorso dello Stato al

finanziamento dei livelli essenziali e  delle  funzioni  fondamentali

nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali. 

    Il comma l istituisce «nello stato di  previsione  del  Ministero

dell'economia e delle finanze il Fondo straordinario per il  concorso

dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di  eventi

eccezionali,  al   finanziamento   dei   livelli   essenziali   delle

prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti  civili

e sociali, alimentato da quota  parte  delle  risorse  derivanti  dal

ricorso all'indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti

del ciclo economico del saldo del conto consolidato». 

    L'ammontare  della  dotazione  del  Fondo  «e'  determinato   nei

documenti di programmazione finanziaria e  di  bilancio,  sulla  base

della stima degli effetti dell'andamento del ciclo economico, tenendo

conto della quota di entrate proprie degli enti di cui  all'art.  10,

comma 1, influenzata dall'andamento del ciclo economico». 

    Il  comma  2  stabilisce  che,  «qualora  le  Camere  autorizzino

scostamenti temporanei del saldo strutturale  rispetto  all'obiettivo

programmatico ai sensi dell'art. 6, l'ammontare del Fondo di  cui  al

comma 1 del presente articolo  e'  determinato  anche  tenendo  conto

delle conseguenze degli eventi  di  cui  al  medesimo  art.  6  sulla

finanza degli enti di cui all'art. 10, comma 1». 

    In base al comma 3, «il Fondo di cui al comma 1 e' ripartito  tra

gli enti di cui all'art. 10, comma 1, con decreto del Presidente  del

Consiglio dei ministri,  sentita  la  Conferenza  permanente  per  il

coordinamento della finanza pubblica, tenendo conto  della  quota  di

entrate proprie di ciascun ente influenzata dall'andamento del  ciclo

economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 del presente

articolo sulla finanza dei singoli enti». Lo schema  di  decreto  «e'

trasmesso alle Camere per l'espressione del  parere  da  parte  delle

Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario», e  «i

pareri sono espressi entro trenta giorni dalla trasmissione,  decorsi

i quali il decreto puo' essere comunque adottato». 

    L'art. 11 e', dunque, isolatamente considerato, favorevole per la

provincia, in quanto prevede, in attuazione  dell'art.  5,  comma  1,

lett. g) legge costituzionale n.  1/2012,  un  fondo  che,  a  quanto

risulta, e' alimentato con l'indebitamento  statale  (cioe',  con  le

«risorse derivanti dal  ricorso  all'indebitamento  consentito  dalla

correzione per gli effetti del ciclo economico del  saldo  del  conto

consolidato», previsto dal nuovo art.  81,  comma  1,  Cost.)  ed  e'

destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali. 

    La provincia impugna ugualmente l'art. 11 per  coerenza  rispetto

all'impugnazione dell'art. 12, in quanto esso e' parte  dello  stesso

meccanismo giuridico complessivo, e dunque solo a condizione che  sia

previamente accolta la questione relativa all'art. 12. 

    Le due disposizioni, infatti, risultano collegate, nel senso  che

l'art.  11  prevede  un  contributo  statale  a  favore  degli   enti

territoriali «nelle fasi avverse del ciclo» economico, mentre  l'art.

12 prevede  un  contributo  degli  enti  territoriali  al  Fondo  per

l'ammortamento dei titoli di Stato «nelle fasi favorevoli  del  ciclo

economico». 

    La provincia ritiene che il sistema statutario preveda  per  essa

un regime speciale di «neutralita'», nel  senso  che  essa  non  deve

concorrere al risanamento della finanza  pubblica  se  non  nei  modi

previsti dallo Statuto  o  sulla  base  di  esso  (art.  79  St.)  e,

corrispondentemente, essa ha rinunciato  a  determinate  assegnazioni

statali. 

    Infatti, tra le forme di concorso delle  province  autonome  agli

obiettivi di finanza pubblica vi  sono  la  «soppressione  ...  delle

assegnazioni a valere su leggi statali di settore» (art. 79, comma 1,

lett. a) Statuto) e la  correlativa  abrogazione  dell'art.  5  della

legge 30 novembre 1989, n. 386 (art. 2, comma  109,  della  legge  23

dicembre 2009, n. 191, approvato ai sensi  dell'art.  104  St.,  come

risulta  dall'art.  2,  comma  106,  legge   n.   191/2009).   Questa

disposizione stabiliva che «le  province  autonome  partecipano  alla

ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi

di prestazioni in modo uniforme su  tutto  il  territorio  nazionale,

secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti» (comma  1).

Il comma 2 aggiungeva che «i finanziamenti recati da qualunque  altra

disposizione di legge statale, in  cui  sia  previsto  il  riparto  o

l'utilizzo a favore  delle  regioni,  sono  assegnati  alle  province

autonome  ed  affluiscono  al  bilancio  delle  stesse   per   essere

utilizzati,   secondo   normative   provinciali,   nell'ambito    del

corrispondente settore, con  riscontro  nei  conti  consuntivi  delle

rispettive  province».  Infine  il  comma  3   precisava   che   «per

l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si

prescinde da qualunque adempimento previsto  dalle  stesse  leggi  ad

eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle

quote di riparto». 

    Il Fondo di cui all'art.  11,  comma  1,  legge  n.  243/2012  e'

accostabile ai «fondi speciali» di cui all'art. 5, comma 1, legge  n.

386/1989, in quanto - benche' in una forma non precisamente collegata

all'andamento del ciclo economico - anche  essi  rappresentavano  uno

speciale investimento statale a sostegno delle autonomie regionali. 

    Dunque, l'art. 11, la dove prevede il riparto del Fondo  anche  a

favore della Provincia di Trento, viola l'art. 2, commi  106  e  109,

legge n. 191/2009 (approvata ai sensi dell'art. 104 St.) e l'art.  79

St., che hanno  escluso  la  provincia  da  determinate  assegnazioni

statali in correlazione con l'esclusione della provincia dalle  norme

di coordinamento della  finanza  pubblica  valevoli  per  le  regioni

ordinarie, tra le quali l'art. 12 legge n.  243/2012:  si  ribadisce,

dunque,  che  l'art.  11   e'   impugnato   per   coerenza   rispetto

all'impugnazione dell'art. 12 e solo  in  subordine  all'accoglimento

della questione relativa all'art. 12. 

    Per il solo caso di non accoglimento della censura relativa  agli

articoli 12 e 11, la ricorrente provincia fa valere  che  l'art.  11,

comma 3, viola il principio di leale collaborazione, la dove  prevede

che il d.P.C.M. che ripartisce il  Fondo  sia  adottato  «sentita  la

Conferenza permanente per il coordinamento della  finanza  pubblica»,

anziche' previa intesa nell'ambito della Conferenza Unificata: da una

parte,  infatti,  mentre  della  Conferenza  unificata  fa  parte  il

Presidente  della  provincia,  la  Conferenza   permanente   per   il

coordinamento  della  finanza  pubblica  rappresenta   le   autonomie

territoriali coinvolte solo in modo parziale (v. l'art.  5  legge  n.

42/2009 e l'art. 34 d.lgs. n. 68/2011); dall'altra,  considerato  che

il riparto coinvolge soprattutto, per non dire soltanto, i  reciproci

interessi  delle  entita'  locali,  sembra  evidente  che  la   leale

collaborazione deve esprimersi mediante il meccanismo dell'intesa,  e

non del semplice parere. L'avere  diversamente  disposto  rappresenta

una violazione del principio di leale  collaborazione,  dato  che  la

chiara  incidenza  del  d.P.C.M.  sull'autonomia  finanziaria   della

provincia rende necessario il coinvolgimento di essa nella  procedura

di adozione del d.P.C.M. 

                              P. Q. M. 

    Voglia   codesta   ecc.ma   Corte    costituzionale    dichiarare

l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 2 e  3;  dell'art.

10, commi 3, 4 e 5; dell'art. 11;  dell'art.  12,  nelle  parti,  nei

termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso. 

      Padova-Trento-Roma, 14 marzo 2013 

          Prof. avv. Falcon - avv. Pedrazzoli - avv. Manzi