Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 25  marzo  2019  (del  Presidente  del  Consiglio  dei ministri). 

(GU n. 24 del 2019-06-12)

    Ricorso  ex art. 127 Costituzione del  Presidente  del  Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale

dello Stato codice fiscale n.  80224030587,  fax  06/96514000  e  Pec

roma@mailcert.avvocaturastato.it  presso  i  cui   uffici   ex   lege

domicilia in Roma, via dei Portoghesi  n.  12,  nei  confronti  della

Regione autonoma della Sardegna,  in  persona  del  Presidente  della

Giunta regionale pro-tempore per la dichiarazione  di  illegittimita'

costituzionale degli articoli 4, comma 1, lettera  a);  5,  comma  1,

lettera a); 7, comma 2, 13, 53, 59 e 61 della legge  regionale  della

Sardegna 11 gennaio 2019, n. 1,  recante  «Legge  di  semplificazione

2018», pubblicata nel B.U.R.  del  17  gennaio  2019,  n.  4,  giusta

delibera del Consiglio dei ministri in data 7 marzo 2019. 

    La legge della Regione Sardegna n. 1 dell'11 gennaio 2019 citata,

che  consta  di  64  articoli,  detta   disposizioni   in   tema   di

semplificazione. 

    E' avviso del Governo che, con le norme denunciate  in  epigrafe,

la Regione autonoma  della  Sardegna  abbia  ecceduto  dalla  propria

competenza statutaria, legge costituzionale 26 febbraio 1948,  n.  3,

«Statuto speciale per  la  Sardegna»,  e  successive  integrazioni  e

modificazioni, in violazione della normativa costituzionale, come  si

confida di dimostrare in appresso con  l'illustrazione  dei  seguenti

motivi, 

1. Gli articoli 4, comma 1, lettera a) e 5, comma 1, lettera a) della

legge regionale n. 1 del 2019 citata violano gli articoli 97  e  117,

comma 2, lettera s), della  Costituzione  in  relazione  all'art.  24

della legge 6 dicembre 1991, n. 394. 

    1.1. L'art. 4, della  legge  regionale  n.  1  del  2019  citata,

rubricato «Modifiche alla legge regionale n. 20 del  2014  (Parco  di

Gutturu Mannu)», al comma 1, lettera a), modifica l'art. 3, comma  2,

della legge regionale n. 20 del 2014, sostituendo la lettera c),  che

inseriva, tra gli organi dell'Ente, «il  collegio  dei  revisori  dei

conti», prevedendo al suo posto un organo monocratico,  il  «revisore

dei conti». 

    Analoga modifica viene apportata dall'art. 5,  comma  1,  lettera

a), citato, rubricato «Modifiche alla legge regionale n. 21 del  2014

(Parco di Tempilora», che modifica l'art. 3,  comma  2,  lettera  c),

della legge regionale n.  21  del  2014,  ove,  in  sostituzione  del

«collegio dei revisori dei conti», prevede un organo monocratico,  il

«revisore dei conti». 

    Le norme censurate in riferimento agli enti  gestori  delle  aree

protette attribuiscono, dunque, le funzioni di revisore dei  conti  a

un organo monocratico in contrasto con quanto  previsto  dalla  legge

quadro sulle aree protette. 

    La legge 6 dicembre 1991, n. 394, infatti, all'art. 24, rubricato

«Organizzazione amministrativa del parco naturale»,  ai  commi  e  2,

prevede espressamente che «...1. in relazione  alla  peculiarita'  di

ciascuna area interessata, ciascun parco naturale regionale  prevede,

con  apposito  statuto,  una   differenziata   firma   organizzativa,

indicando i criteri per la composizione del consiglio  direttivo,  la

designazione del presidente e del direttore, i poteri del  consiglio,

del presidente e del  direttore,  la  composizione  e  i  poteri  del

collegio dei revisori dei conti e degli organi di consulenza  tecnica

e scientifica, le modalita' di convocazione e di funzionamento  degli

organi statutari, la costituzione delle comunita' del parco;  2.  nel

collegio dei revisori dei conti deve essere assicurata la presenza di

un membro designato dal Ministro del tesoro.» 

    Il suddetto art. 24 della legge n. 394 del 1991,  nel  solco  del

disposto dell'art. 9, commi 2  e  comma  10,  della  medesima  legge,

contempla, pertanto, tra gli organi del Parco regionale  il  collegio

dei revisori dei conti, all'interno del quale deve essere  ricompresa

la presenza di un membro  designato  dal  Ministro  del  tesoro  (ora

Ministero dell'economia e delle finanze). 

    Per quanto esposto le predette previsioni della  legge  regionale

n.  1  del  2019,  che  si  impugnano,  incidono  in  maniera  palese

sull'assetto   organizzativo   interno    dell'ente    parco,    come

predeterminato dal  parametro  interposto  statale  costituito  dalla

citata «Legge quadro  sulle  aree  protette»  n.  394  del  1991,  in

mancanza di specifica facolta' normativamente riconosciuta,  operando

una illegittima variazione novativa organica con conseguenti riflessi

sotto il profilo della  regolarita'  amministrativa  dell'Ente  parco

stesso. 

    Le norme regionali  censurate  intervengono  in  una  materia  di

competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.  117,  comma  2,

lettera s), della Costituzione in tema  di  «tutela  dell'ambiente  e

dell'ecosistema» e non rispettano  la  normativa  statale  che  fissa

criteri generali di tutela validi per tutto il territorio  nazionale,

trasformando la struttura dell'organo di revisione da  collegiale  in

monocratico,  incidendo  sulla  sua  funzionalita',  in   chiave   di

riduzione di tutela  e,  pertanto,  violano  anche  l'art.  97  della

Costituzione. 

    1.1.2. La disciplina delle aree protette rientra, infatti,  nella

competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente»

ex art. 117, secondo comma, lettera s), ed e' contenuta nella  citata

legge n. 394  del  1991  che  detta  i  principi  fondamentali  della

materia, ai quali la legislazione regionale e' chiamata ad  adeguarsi

(sentenze n. 315 e n. 193 del 2010, n. 44, n. 269 e n. 325 del  2011,

n. 14 del 2012, n. 212 del 2014 e n. 36 del 17 febbraio 2017),  quale

norma interposta, (sentenze n. 44 del 2011 n. 315 e n. 20 del  2010),

espressione, per l'appunto, dell'esercizio della competenza esclusiva

statale in materia di tutela dell'ambiente, ai sensi  dell'art.  117,

secondo comma, lettera s), della Costituzione. 

    Le regioni,  pertanto,  nell'ambito  di  aree  protette,  possono

soltanto determinare maggiori livelli di tutela, ma non derogare alla

legislazione statale. 

    In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito come

«il territorio dei  parchi  siano  essi  nazionali  o  regionali  ben

(possa) essere oggetto di regolamentazione da parte della regione, in

materie riconducibili ai commi terzo e quarto  dell'art.  117  Cost.,

purche' in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del  patrimonio

naturale, da ritenere vincolante per le regioni».  (sentenze  n.  232

del 2008, punto 5 del Considerato  in  diritto;  e  n.  44  del  2011

citata). 

    Nell'ambito, quindi, delle materie di loro competenza le  regioni

trovano un limite negli standard di tutela fissati a livello statale.

Questi,  tuttavia,  non  impediscono  al  legislatore  regionale   di

adottare discipline  normative  che  prescrivano  livelli  di  tutela

dell'ambiente piu' elevati (sentenze n. 149  del  2015;  n.  267  del

2016; n. 74  del  2017;  e  n.  66  del  2018),  i  quali  «implicano

logicamente il rispetto degli standard adeguati  e  uniformi  fissati

nelle leggi statali» (sentenza n. 315 del 2010). 

    La legge quadro n. 394 del 1991  citata  e'  stata  costantemente

ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale alla  materia  «tutela

dell'ambiente e dell'ecosistema» (da ultimo, sentenze n. 74 e  n.  36

del 2017), da cio' derivandone, dunque, che le regioni sono tenute ad

adeguarsi ai principi fondamentali da essa dettati, pena  l'invasione

di un ambito materiale di esclusiva spettanza statale. 

    La stessa  giurisprudenza  costituzionale  ha  affermato  che  lo

standard minimo uniforme di  tutela  nazionale  si  estrinseca  nella

predisposizione da parte degli enti gestori delle aree  protette  «di

strumenti  organizzativi,   programmatici   e   gestionali   per   la

valutazione di rispondenza delle attivita'  svolte  nei  parchi  alle

esigenze di protezione» dell'ambiente e  dell'ecosistema».  (sentenza

n. 171 del 2012; nello stesso senso, le sentenze n. 387 del 2008;  n.

263 e n. 44 del 2011 citata; e n. 74 del 2017 citata). 

    La predetta legge quadro n. 394 del 1991 non si limita, dunque, a

dettare standard minimi uniformi atti a tutelare soltanto i parchi  e

le riserve naturali  nazionali  e  regionali  -  istituiti  ai  sensi

dell'art. 8 della legge  quadro  (rispettivamente,  con  decreto  del

Presidente della Repubblica e con decreto del Ministro dell'ambiente)

-  ma  impone  anche  un  nucleo  minimo  di  tutela  del  patrimonio

ambientale  rappresentato  dai  parchi  e  dalle   riserve   naturali

regionali, che vincola il  legislatore  regionale  nell'ambito  delle

proprie competenze. 

    Anche in relazione  alle  aree  protette  regionali,  invero,  il

legislatore   statale   ha    predisposto    un    modello    fondato

sull'individuazione del loro soggetto gestore, ad opera  della  legge

regionale  istitutiva  (art.  23),  sull'adozione,  «secondo  criteri

stabiliti con legge regionale  in  conformita'  ai  principi  di  cui

all'art. 11, di regolamenti delle aree protette» (art. 22,  comma  1,

lettera d), peraltro significativamente ed  espressamente  ricompreso

tra i «principi fondamentali per la disciplina  delle  aree  naturali

protette regionali»), nonche' su un modello organizzativo tramite  il

quale siano attivate le finalita' del parco naturale regionale  (art.

24). 

    Il legislatore statale ha previsto, per le aree naturali protette

regionali, un quadro normativa meno dettagliato di quello predisposto

per le aree naturali protette nazionali, tale che le regioni  abbiano

un qualche  margine  di  discrezionalita'  tanto  in  relazione  alla

disciplina  delle  stesse  aree   protette   regionali   quanto   sul

contemperamento tra la protezione di queste ultime e altri  interessi

meritevoli di tutela da parte dello stesso legislatore regionale. 

    Deve essere, comunque, garantita la  conforme  corrispondenza  ai

canoni previsionali inderogabili imposti dalla  normativa  nazionale,

quale manifestazione di quello  standard  minimo  di  tutela  che  il

legislatore  statale  ha  individuato  nell'esercizio  della  propria

competenza  esclusiva  in  materia   di   «tutela   dell'ambiente   e

dell'ecosistema» e che, come detto, le regioni possono prevedere  con

un surplus di tutela, ma non derogare  in  peius  come  nel  caso  di

specie, ove in aperto contrasto con la  norma  primaria  statale,  la

complessa e delicata  funzione  di  riscontro  contabile  sugli  atti

dell'ente  parco  e'  stata  di  fatto  trasferita  da  un  organo  a

collegiale costituito per garantire il rispetto del principio di buon

andamento della Costituzione anche in  relazione  all'art.  97  della

Costituzione (il collegio dei revisori  dei  conti,  al  cui  interno

trova,    altresi',     collocazione     specifico     rappresentante

dell'Amministrazione centrale finanziaria) a un organo monocratico. 

    Pertanto, sebbene la Regione  autonoma  della  Sardegna  goda  di

competenza legislativa di tipo primario in  materia  di  «ordinamento

degli uffici e  degli  enti  amministrativi  della  regione  e  stato

giuridico ed economico del personale», ai sensi dell'art. 3, comma 1,

lettera a), dello Statuto speciale, approvato  con  la  citata  legge

costituzionale n. 3/1948, tale competenza, ai sensi della  richiamata

norma statutaria, deve attuarsi «in armonia con la Costituzione  e  i

principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e  col  rispetto

degli obblighi internazionali e degli  interessi  nazionali,  nonche'

delle  norme  fondamentali  delle  riforme  economico-sociali   della

Repubblica». 

    Le norme impugnate, pertanto, incidono sull'assetto organizzativo

dell'Ente Parco, come predeterminato dal parametro interposto statale

costituito dalla citata «Legge quadro sulle aree protette» n. 394 del

1991, in violazione degli articoli 97 e 117,  comma  2,  lettera  s),

della Costituzione, con riflessi sotto il profilo  della  regolarita'

ed efficienza dell'attivita' dell'Ente stesso. 

2. L'art. 7, comma 2, della legge regionale  n.  1  del  2019  citata

viola gli articoli 97 e 117, comma 2, lettera l), della  Costituzione

in relazione all'art. 36 del decreto legislativa 30  marzo  2001,  n.

165. 

    L'art. 7, comma 2, della legge regionale n. 1/2019 citata prevede

che l'Agenzia Forestas, nell'ambito dell'acquisizione dei terreni  di

cui al comma 1, «Al fine di garantire la continuita'  gestionale  dei

terreni  e   delle   strutture,   e'   autorizzata   ad   inquadrare,

temporaneamente, nel proprio organico, il personale  impegnato  dagli

affittuari  fino  alla  data  di  risoluzione  del  contratto   anche

attraverso un  percorso  triennale  di  utilizzo,  nell'ambito  delle

risorse disponibili nel proprio bilancio e nel rispetto delle vigenti

facolta' assunzionali.» 

    La norma configura un inquadramento  del  personale  assunto  per

contratto nei ruoli regionali dell'Agenzia  Forestas  in  conseguenza

del solo «utilizzo triennale», senza uno scrutinio o una  valutazione

delle esigenze dell'Ente e dell'attivita' svolta. 

    L'art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001 citato, dispone che

nel pubblico  impiego  le  assunzioni  a  tempo  determinato  possono

avvenire esclusivamente  per  rispondere  a  esigenze  temporanee  ed

eccezionali che, peraltro, non  sussistono  nel  caso  di  specie  e,

comunque, non possono essere individuate nel «fine  di  garantire  la

continuita' gestionale dei terreni e delle strutture»,  essendo  tale

finalita' non circoscritta espressamente nel tempo, ne' eccezionale. 

    Va osservato, inoltre,  che,  secondo  il  costante  orientamento

giurisprudenziale, a seguito della privatizzazione  del  rapporto  di

pubblico  impiego,  la  disciplina  del  rapporto  di   lavoro   alle

dipendenze della pubblica amministrazione e' retta dalle disposizioni

del codice civile e dalla contrattazione collettiva. 

    In  particolare,  dalla  norma  fondamentale,   principio   della

materia, l'art. 2, comma 3,  terzo  e  quarto  periodo,  del  decreto

legislativo n. 165/2001 citato, significativamente intitolato  «Norme

generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle  pubbliche

amministrazioni»,  discende  che   il   trattamento   economico   dei

dipendenti pubblici e' affidato ai contratti collettivi, cosicche' la

disciplina di detto trattamento  e,  piu'  in  generale,  quella  del

rapporto di  impiego  pubblico  rientra  nella  materia  «ordinamento

civile» riservata alla potesta'  legislativa  esclusiva  dello  Stato

(sentenze n. 160 del 2017; n. 72 del 2017; n. 211 e n. 61  del  2014;

n. 286 e 225 del 2013; n. 290 e n. 215 del 2012; n. 339 e n.  77  del

2011; n.  332  e  n.  151  del  2010).  Dal  richiamato  orientamento

giurisprudenziale consegue che la materia  «ordinamento  civile»,  di

cui all'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, e' materia

trasversale, che esclude la concorrenza di competenze e,  quindi,  la

rilevanza  della   residua   competenza   regionale   in   punto   di

organizzazione anche per le  autonomie  speciali,  pur  a  fronte  di

esplicite  statuizioni  di  livello  costituzionale   degli   statuti

regionali speciali sulla competenza legislativa primaria in  tema  di

«stato giuridico ed economico» del personale (sentenze n. 61/2014; n.

77/2013; n. 290/2012). Pertanto, sebbene la  Regione  autonoma  della

Sardegna goda di competenza legislativa di tipo primario  in  materia

di «ordinamento  degli  uffici  e  degli  enti  amministrativi  della

regione e stato giuridico  ed  economico  del  personale»,  ai  sensi

dell'art. 3, comma 1, lettera a), dello Statuto  speciale,  approvato

con la citata legge costituzionale n.  3/1948,  tale  competenza,  ai

sensi della richiamata norma statutaria, deve  attuarsi  «in  armonia

con la Costituzione e i  principi  dell'ordinamento  giuridico  della

Repubblica e col  rispetto  degli  obblighi  internazionali  e  degli

interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali  delle  riforme

economico-sociali della Repubblica». 

    Conclusivamente, «l'inquadramento temporaneo», in assenza di  una

procedura selettiva, consente  la  costituzione  di  un  rapporto  di

lavoro a tempo determinato con la pubblica amministrazione  regionale

in violazione del  principio  di  accesso  al  pubblico  impiego  per

concorso di cui all'art. 97, comma 3, della Costituzione e  contrasta

con l'art. 117, lettera l),  della  Costituzione,  che  riserva  alla

competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile  e,  quindi,  i

rapporti di diritto privato regolati  dal  codice  civile  (contratti

collettivi). 

3. L'art. 13 della legge regionale n. 1/2019 citata viola l'art. 117,

comma 2, lettera l), della Costituzione in relazione  all'art.  2-bis

decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. 

    L'art. 13 citato, rubricato «Modifiche all'art. 7-bis della legge

regionale n. 23 del 1985 (tolleranze edilizie)», dispone che «1. Dopo

il comma 1 dell'art. 7-bis della legge regionale 11 ottobre 1985,  n.

23    (Norme    in    materia     di     controllo     dell'attivita'

urbanistico-edilizia, di risanamento urbanistico e  di  sanatoria  di

insediamenti ed opere abusive, di snellimento ed accelerazione  delle

procedure  espropriative),  e'  aggiunto  il  seguente:  «1-bis.   La

disposizione di cui al comma 1 si applica anche nei casi  in  cui  le

previsioni legislative o regolamentari, comprese le  disposizioni  in

materia di distanze e  di  requisiti  igienico-sanitari,  individuano

misure minime». 

    L'art. 7-bis citato, al comma 1, prevede  che  «Sono  considerate

tolleranze   edilizie,   con   conseguente   inapplicabilita'   delle

disposizioni in materia di parziale  difformita',  le  violazioni  di

altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta  che  non  eccedano

per singola unita' immobiliare il 2% delle misure progettuali.» 

    La complessiva lettura dell'art. 7-bis della legge  regionale  11

ottobre 1985, n. 23 citata comporta che le c.d. «tolleranze edilizie»

trovino applicazione «anche nelle ipotesi di disposizioni in  materia

di distanze e di requisiti igienico-sanitari che  individuano  misure

minime». 

    Ne deriva una lesione della competenza esclusiva statale ai sensi

dell'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione. 

    Il decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380,

contenente  il  «Testo  unico  delle   disposizioni   legislative   e

regolamentari  in  materia  edilizia  (Testo  A)»,  all'art.   2-bis,

rubricato «Deroghe in materia di limiti di distanza tra  fabbricati»,

dispone che «Ferma restando  la  competenza  statale  in  materia  di

ordinamento civile con riferimento al diritto di  proprieta'  e  alle

connesse norme del codice civile e alle disposizioni integrative,  le

regioni e le  Province  autonome  di  Trento  e  di  Bolzano  possono

prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni  derogatorie

al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e

possono  dettare  disposizioni  sugli   spazi   da   destinare   agli

insediamenti residenziali, a quelli produttivi,  a  quelli  riservati

alle attivita' collettive, al verde e ai parcheggi, nell'ambito della

definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque  funzionali

a  un  assetto  complessivo  e  unitario   o   di   specifiche   aree

territoriali». 

    Il decreto  ministeriale  n.  1444  del  1968,  richiamato  dalla

predetta  norma  statale,  e'  stato  emesso   ai   sensi   dell'art.

41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150, recante  la  «Legge

urbanistica» (introdotto dall'art. 17 della legge 6 agosto  1967,  n.

765), che, quanto alla  regolamentazione  delle  distanze,  introduce

norme cogenti e inderogabili (sentenza n. 114 del 2012). 

    L'art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942 citato ha,  infatti,

previsto per i  Comuni  l'osservanza  dei  «limiti  inderogabili»  di

densita' edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati (al comma

8), disponendo che «I limiti e i  rapporti  previsti  dal  precedente

comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con  decreto  del

Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per  l'Interno,

sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici». (al comma 9). 

    E',  del  resto,   principio   affermato   dalla   giurisprudenza

costituzionale, con riferimento alla  portata  applicativa  dell'art.

2-bis del decreto del Presidente della Repubblica  n.  380  del  2001

citato, che la legislazione regionale, che interviene sulle distanze,

interferendo con l'ordinamento civile, e' legittima  solo  in  quanto

persegua chiaramente finalita' di carattere  urbanistico,  demandando

l'operativita' dei suoi precetti a strumenti urbanistici funzionali a

un assetto complessivo e unitario di determinate zone del  territorio

(sentenze n. 232 del 2005 e n. 176 del 2016). 

    Le norme regionali che,  invece,  disciplinano  le  distanze  tra

edifici  per  altre  finalita'  risultano  invasive   della   materia

«ordinamento civile» riservata alla competenza legislativa  esclusiva

dello Stato (sentenza n. 134 del 2014). 

    In materia di distanze fra costruzioni, il riparto di  competenze

tra Stato e regione, trova il «punto di equilibrio» tra gli ambiti di

competenza, rispettivamente,  «esclusiva»  dello  Stato  (in  ragione

dell'attinenza di detta disciplina alla materia ordinamento  civile")

e «concorrente» della regione, nella materia «governo del territorio»

(per il profilo della insistenza  dei  fabbricati  su  territori  che

possono avere, rispetto ad altri,  specifiche  caratteristiche  anche

naturali o storiche) 

    L'art. 9 del decreto ministeriale n.  1444  del  1968  citato  e'

dotato di efficacia precettiva e inderogabile (sentenze n. l  14  del

2012 e n. 232 del 2005 citate; ordinanza n. 173 del 2011). 

    Come  statuito  dalla  giurisprudenza  costituzionale,  «in  tale

ambito, questa Corte ha in piu' occasioni precisato che le  norme  in

materia di distanze fra edifici costituiscono principio  inderogabile

che  integra  la   disciplina   privatistica   delle   distanze.   In

particolare, data la connessione  e  le  interferenze  tra  interessi

privati e interessi pubblici in tema  di  distanze  tra  costruzioni,

l'assetto costituzionale delle competenze in materia di  governo  del

territorio interferisce con la competenza  esclusiva  dello  Stato  a

fissare le distanze minime, sicche' le regioni devono  esercitare  le

loro funzioni nel rispetto dei principi della  legislazione  statale,

potendo, nei limiti della ragionevolezza, fissare limiti maggiori. Le

deroghe  alle  distanze  minime,  poi,  devono  essere  inserite   in

strumenti  urbanistici  funzionali  ad  un  assetto  complessivo   ed

unitario  di  determinate  zone  del  territorio,  poiche'  la   loro

legittimita'  e'  strettamente  connessa  agli  assetti   urbanistici

generali e quindi al governo del territorio, non, invece, ai rapporti

tra edifici confinanti isolatamente considerati (sentenza n. 232  del

2005).» (sentenza n. 114 del 2012 citata, punto 8.3. del  Considerato

in diritto). 

    Pertanto,  l'art.  13  citato,   nell'estendere   il   campo   di

applicazione dell'art. 7-bis, della  legge  n.  23  del  1985  citato

«anche nei casi in cui le  previsioni  legislative  o  regolamentari,

comprese le disposizioni  in  materia  di  distanze  e  di  requisiti

igienico  sanitari,  individuano  misure  minime»,  non  rispetta  la

competenza  dello  Stato  in  materia  di  «ordinamento  civile»,  in

violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione. 

4. L'art. 53 della legge regionale n. 1 del 2019 citata viola  l'art.

117, comma 2, lettera m), della Costituzione. 

    L'art. 53, rubricato «Durata delle attestazioni o  certificazioni

di malattie croniche», al comma 3, dispone che «La Giunta  regionale,

su  proposta  dell'Assessore  competente  in  materia   di   sanita',

individua le malattie e le condizioni di salute di cui  al  comma  1,

inserendole in un  apposito  elenco  da  pubblicarsi  nel  Bollettino

Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS)». 

    La norma censurata va letta in  correlazione  con  il  precedente

comma 1, secondo cui «Le attestazioni o le certificazioni di malattie

croniche o di condizioni di salute necessarie  al  fine  di  ottenere

prestazioni  sanitarie,  socio-sanitarie  o  sociali  nel  territorio

regionale producono  effetti  sino  all'eventuale  regressione  della

malattia o  della  condizione  di  salute  ad  un  livello  non  piu'

compatibile con l'ottenimento della prestazione». 

    La previsione normativa contenuta nel comma 3,  del  citato  art.

53, e' lacunosa e generica e interferisce nella materia di competenza

statale con riferimento ai «livelli  essenziali  delle  prestazioni»,

art. 117, comma 2, lettera m), della Costituzione,  nella  misura  in

cui, in  maniera  molto  generica,  e,  peraltro,  senza  fare  alcun

richiamo alle previsioni di cui  al  decreto  legislativo  28  aprile

1998, n. 124, recante «Ridefinizione del sistema di partecipazione al

costo delle prestazioni sanitarie e del  regime  delle  esenzioni,  a

norma dell'art. 59, comma 50, della legge 27 dicembre 1997, n.  449»,

ne'  tantomeno  ai  regolamenti  attuativi,   di   cui   ai   decreti

ministeriali Sanita' 28 maggio 1999, n. 329 (nella Gazzetta Ufficiale

n. 226 del 25 maggio 1999) e 18 maggio 2001, n. 279  (nella  Gazzetta

Ufficiale n.  160  del  12  luglio  2001),  si  pone  l'obiettivo  di

individuare, da parte della  Giunta  regionale,  «le  malattie  e  le

condizioni di salute di cui al comma 1, inserendole  in  un  apposito

elenco da pubblicarsi nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma

della Sardegna». 

    E' principio affermato dalla giurisprudenza che  il  confine  fra

terapie ammesse e terapie non ammesse, sulla base delle  acquisizioni

scientifiche  e   sperimentali,   e'   determinazione   che   investe

direttamente e necessariamente i principi fondamentali della materia,

collocandosi «all'incrocio fra due diritti fondamentali della persona

malata: quello ad essere curato efficacemente, secondo i canoni della

scienza e dell'arte  medica;  e  quello  ad  essere  rispettato  come

persona, e in particolare nella propria integrita' fisica e  psichica

(sentenza n. 282 del 2002), diritti la cui tutela non puo' non  darsi

in condizioni di fondamentale  eguaglianza  su  tutto  il  territorio

nazionale». (sentenza n. 338 del 2003, punto 5.1. del Considerato  in

diritto). 

    Nella predetta sentenza e' stata  sottolineata  la  potenzialita'

lesiva di alcuni interventi  normativi  regionali  posti  in  essere,

nell'esercizio di una competenza legislativa concorrente,  precisando

al riguardo che «interventi legislativi regionali,  posti  in  essere

nell'esercizio di una competenza legislativa concorrente, come quella

di cui le regioni godono in materia di tutela della salute (art  117,

terzo  comma,  Cost.),  sono   costituzionalmente   illegittimi   ove

pretendano  di  incidere  direttamente  sul   merito   delle   scelte

terapeutiche in assenza  -  o  in  difformita'  da  -  determinazioni

assunte a livello nazionale, e  quindi  introducendo  una  disciplina

differenziata, su questo punto, per una singola  regione».  (sentenza

n. 338 del 2003, punto 5.1. del Considerato in diritto). 

    Riguardo poi ai commi 1 e 2 del medesimo art. 53,  relativi  alle

modalita' individuate per dare attuazione  alla  norma,  dal  dettato

normativo stesso non appare chiaro in che modo il sanitario  curante,

istituzionalmente  deputato  ad  attestare  lo  stato   di   malattia

dell'assistito e, quindi, ad approntare diagnosi e prognosi, dovrebbe

procedere all'individuazione delle amministrazioni destinatarie della

comunicazione in questione. 

    Non sono, inoltre, specificate le modalita' attraverso  le  quali

il medesimo sanitario curante dovrebbe provvedere alla  comunicazione

alle stesse amministrazioni interessate. 

    Inoltre il decreto ministeriale Salute 23 novembre  2012,  (nella

Gazzetta Ufficiale n. 33 dell'8 febbraio 2013), recante  «Definizione

del periodo minimo di validita'  dell'attestato  di  esenzione  dalla

partecipazione  al  costo  delle   prestazioni   sanitarie»   indica,

all'allegato 1, il periodo  minimo  di  validita'  dell'attestato  di

esenzione dalla partecipazione al costo delle  prestazioni  sanitarie

in relazione alle diverse malattie  croniche  e  invalidanti  e  alla

possibilita'   di   miglioramento   delle   condizioni   di    salute

dell'assistito, valutata in base  alle  evidenze  scientifiche  (cfr.

art. 4, comma 4-bis, del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, recante

«Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e  di  sviluppo»,

convertito con modificazioni con la legge 4 aprile 2012, n. 35). 

    Tale  indicazione,  tuttavia,  e'  finalizzata  esclusivamente  a

determinare  la  durata  minima  dell'attestato  di   esenzione   per

patologia. 

    E' facolta' delle singole regioni fissare  periodi  di  validita'

dell'attestato piu' lunghi di quelli indicati dal menzionato  decreto

ministeriale 23 novembre 2012 (art. 1, comma  2.  Tuttavia,  in  base

alla normativa statale vigente, solo una volta decorso il periodo  di

validita' dell'attestato, l'assistito viene sottoposto  a  una  nuova

visita finalizzata al rilascio della certificazione per  il  rinnovo,

da parte delle aziende sanitarie, dell'attestato di  esenzione  (cfr.

art. 1, comma 3, decreto ministeriale 23 novembre 2012 citato). 

    La norma censurata  non  coerente  con  la  richiamata  normativa

perche' dalla lettera dell'art. 53 citato si delinea il potere/dovere

del medico curante di valutare, prima  della  suddetta  scadenza,  lo

stato di salute del paziente affetto da malattia cronica,  riducendo,

di fatto, in caso  di  regressione  della  malattia,  il  periodo  di

validita' dell'attestato di esenzione gia' rilasciato. 

    L'art. 53 citato, pertanto, appare lesivo dei livelli  essenziali

delle prestazioni sanitarie che compete allo Stato fissare  ai  sensi

dell'art. 117, comma 2, lettera m), della Costituzione. 

5. L'art. 59 della legge regionale n. 1 del  2019  citata  viola  gli

articoli 3, 51, comma 1, e 97, ultimo comma, della Costituzione. 

    L'art.  59  citato,  rubricato  «Disposizioni   in   materia   di

formazione professionale», prevede che  «.1.  I  soggetti  ricompresi

nell'elenco di cui alla determinazione n. 4578 prot. n. 43229  del  4

ottobre 2018 del direttore generale  dell'Assessorato  regionale  del

lavoro, formazione professionale , cooperazione e  sicurezza  sociale

che, alla data  del  15  dicembre  2018,  abbiano  fatto  ricorso  al

Tribunale    amministrativo    regionale    avverso    la    medesima

determinazione,  sono  iscritti  d'ufficio  alla  lista  speciale  ad

esaurimento di cui all'art.  6,  comma  1,  lettera  f)  della  legge

regionale 5 marzo 2008, n. 3 (legge finanziaria 2008),  degli  aventi

diritto ai sensi dell'art. 11, comma  4,  della  legge  regionale  11

gennaio 2018, n. 1 (Legge di stabilita' 2018).» 

    La norma censurata consente l'iscrizione nell'elenco speciale  di

cui all'art. 6, comma 1, lettera f), della legge  regionale  5  marzo

2008, n. 3 citata  ai  soggetti  la  cui  domanda  di  iscrizione  al

suddetto elenco e' stata archiviata con determina del 4 ottobre 2018,

n. 4578,  in  conseguenza  della  mera  proposizione  di  un  ricorso

amministrativo. A  seguito  dell'iscrizione  nell'elenco  la  regione

subentra  agli  enti  di  provenienza  nei  rapporti   giuridici   ed

economici. 

    Dispone, infatti, l'art.  6,  comma  1,  lettera  f) della  legge

regionale 5 marzo 2008, n. 3 citato  che  "...il  personale  iscritto

nella lista resta a disposizione dell'Amministrazione  regionale  per

essere impiegato dai centri regionali  di  formazione  professionale,

per l'attuazione del piano di  cui  al  comma  2  e  per  ogni  altra

attivita' inerente alla formazione  professionale;  l'Amministrazione

regionale, con effetto dalla data di iscrizione nella lista  subentra

agli enti di provenienza nelle convenzioni con gli enti  locali,  nei

rapporti giuridici ed  economici  col  personale  suddetto  al  quale

continua ad applicarsi il contratto collettivo di lavoro di settore e

la rispettiva disciplina  previdenziale  privatistica,  con  oneri  a

carico dell'Amministrazione.» 

    L'art. 59 citato  sembra  essere  riconducibile  nella  categoria

delle leggi provvedimento in considerazione della ratio della  norma,

finalizzata, come detto, alla instaurazione di un rapporto di impiego

con la regione per una delimitata categoria  di  soggetti,  attraendo

alla sfera legislativa quanto e' normalmente  affidato  all'autorita'

amministrativa (sentenze n. 114 del 2017 e n. 214 del 2016). 

    E' principio affermato dalla giurisprudenza (sentenza n. 275  del

2013,  punto  7.  del  Considerato  in  diritto),  che  "Ascritta  la

disposizione  censurata  alla  categoria  delle  leggi-provvedimento,

occorre  valutare  se  essa  rispetti  i   limiti   tracciati   dalla

giurisprudenza  costituzionale  e,  in  primo  luogo,  quello   della

ragionevolezza e non arbitrarieta' (sentenze n. 85 del 2013,  n.  143

del 1989, n. 346 del 1991 e n. 429 del 1995). Si deve premettere,  al

riguardo, che queste leggi devono soggiacere ad un rigoroso scrutinio

di legittimita' costituzionale  per  il  pericolo  di  disparita'  di

trattamento insito in previsioni di tipo  particolare  e  derogatorio

(sentenze n. 85 del 2013; in senso conforme sentenze n. 20 del 2012 e

n. 2 del 1997), con l'ulteriore precisazione che "tale sindacato deve

essere tanto piu' rigoroso quanto piu' marcata sia  [...]  la  natura

provvedimentale  dell'atto   legislativo   sottoposto   a   controllo

(sentenza n. 153 del 1997)" (sentenza n. 137 del 2009, punto  2.  del

Considerato in diritto; in senso conforme sentenze n. 241 del 2008  e

n. 267 del 2007). 

    La  procedura  delineata   dalla   norma   regionale   impugnata,

consentendo l'iscrizione dei soggetti esclusi sulla base  della  mera

proposizione di una domanda giudiziale e la conseguente instaurazione

di  rapporti  di  lavoro  con  l'ente  regionale  per  effetto  della

proposizione di un ricorso  amministrativo,  viola  il  principio  di

eguaglianza  di  cui  all'art.  3  della  Costituzione,  creando  una

disciplina  particolare  per  alcuni  soggetti;  e   consentendo   la

instaurazione di un rapporto di  impiego  con  la  regione  senza  il

rispetto della procedura concorsuale, viola anche  gli  articoli  51,

comma 1, e 97, ultimo comma, della  Costituzione;  violazioni  ancora

piu'   evidenti   alla   luce   della   consolidata    giurisprudenza

costituzionale che  afferma  che  la  regola  del  pubblico  concorso

ammette eccezioni assolutamente rigorose e limitate (sentenza n.  293

del 2009), eccezioni non esistenti nel caso di specie. 

6. L'art. 61 della legge regionale  n.  del  2019  citata  viola  gli

articoli 3, 117, commi 1, e 2, lettera  l),  della  Costituzione,  in

relazione al titolo terzo del decreto legislativo 30 marzo  2001,  n.

165. 

    L'art. 61 citato, recante «Progressioni  professionali»,  dispone

che «Al personale del comparto di contrattazione regionale che  abbia

maturato i requisiti per le  progressioni  professionali  per  l'anno

2018 e non sia  transitato  nel  livello  economico  superiore,  sono

riconosciuti gli effetti giuridici della progressione con  decorrenza

dal 1° gennaio 2018. Tale decorrenza ha valore ai  fini  del  calcolo

della permanenza effettiva in servizio nel livello retributivo.» 

    La disposizione non precisa se si tratta di passaggi tra le aree,

ovvero di passaggio economico all'interno dell'area. 

    Nel primo caso dovrebbe, comunque, essere garantita la  procedura

transitoria prevista dall'art. 22 del decreto legislativo  25  maggio

2017,  n.  75,  recante  le  «Modifiche  e  integrazioni  al  decreto

legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16,  commi

1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma  1,  lettere

a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7

agosto  2015,  n.  124,  in   materia   di   riorganizzazione   delle

amministrazioni pubbliche»; o quella ordinaria prevista dall'art.  54

del decreto legislativo n. 165 del 2001 citato. 

    Se, invece,  si  trattasse  di  passaggio  economico  all'interno

dell'area,  la  disposizione  confliggerebbe  con  gli   orientamenti

consolidati  espressi  dall'Aran,  dal  Dipartimento  della  funzione

pubblica e dalla Corte dei conti, che prevedono, come decorrenza, una

data non anteriore a quella  dell'approvazione  della  graduatoria  o

della presa delle funzioni. 

    La retrodatazione introdotta dalla norma censurata confligge  con

i  principi  di  coordinamento  della  finanza  pubblica  e  con   la

disciplina del rapporto di  lavoro  alle  dipendenze  della  pubblica

amministrazione che attiene all'«ordinamento  civile»,  di  cui  agli

articoli  117,  comma  3,  e  117,  comma  2,   lettera   l),   della

Costituzione, che  riserva  alla  competenza  esclusiva  dello  Stato

l'ordinamento  civile  e,  quindi,  i  rapporti  di  diritto  privato

regolabili dal codice civile (contratti collettivi). 

    Inoltre, il riconoscimento, con legge  regionale,  degli  effetti

giuridici delle progressioni al personale di cui si tratta, senza che

siano rispettate le disposizioni contenute nel titolo III del decreto

legislativo  n.  165/2001  citato,   relative   alla   contrattazione

collettiva e rappresentativita' sindacale, che indicano le  procedure

da seguire in sede di contrattazione e l'obbligo del  rispetto  della

normativa contrattuale, confligge,  anche  per  questo  aspetto,  con

l'art. 117, lettera l), della Costituzione. 

    Si pone, altresi', in contrasto con il principio  di  eguaglianza

fra i cittadini di cui all'art. 3 della Costituzione, poiche' per  il

personale delle altre regioni, nella  stessa  situazione  lavorativa,

troverebbe applicazione un diverso trattamento contrattuale. 

                              P. Q. M. 

    Per i suesposti motivi si conclude perche' gli articoli 4,  comma

1, lettera a); 5, comma l, lettera a); 7, comma 2, 13, 53,  59  e  61

della legge regionale della  Regione  autonoma  della  Sardegna  l  l

gennaio 2019, n. 1,  recante  la  «Legge  di  semplificazione  2018»,

pubblicata nel B.U.R. del 17 gennaio 2019,  n.  4,  siano  dichiarati

costituzionalmente illegittimi. 

    Si produce l'attestazione della deliberazione del  Consiglio  dei

ministri del 7 marzo 2019. 

 

Roma, 18 marzo 2019 

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri