Ricorso per questione di legittimita' costituzionale n. 49 depositato
in cancelleria il 3 luglio 2014 (del  Presidente  del  Consiglio  dei
Ministri).
 

(GU n. 39 del 2014-09-17)

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,  rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato presso i  cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n.  12,  contro
la regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta  regionale
pro-tempore per  la  declaratoria  di  illegittimita'  costituzionale
della legge regionale dell'Abruzzo 28 aprile 2014,  n.  23,  nel  suo
intero  articolato,  nonche'  dell'art.  13  stessa  legge,  come  da
delibera del Consiglio dei Ministri in data 20 maggio 2014.
    1. Sul B.U.R. 28 aprile 2014 n. 48 e' stata pubblicata  la  legge
regionale 28 aprile 2014, n. 23, recante: «Modifiche ed  integrazioni
alle leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5,  16
luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16  settembre  1998,  n.
81, e ulteriori disposizioni normative».
    Tale legge e' stata emanata in regime di prorogatio, essendosi le
precedenti elezioni per il  rinnovo  del  Consiglio  regionale  della
regione Abruzzo svoltesi, come e' noto, il 14-15 dicembre 2008.
    2. Il  Presidente  del  Consiglio  ritiene  che  tale  legge  sia
censurabile nel suo intero articolato e, pertanto, propone  questione
di legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma 1  Cost.
per i seguenti
 
                             M o t i v i
 
    3. La legge costituzionale n.  1  del  1999  ha  attribuito  allo
statuto ordinario  la  definizione  della  forma  di  governo  e  dei
principi  fondamentali  di  organizzazione  e   funzionamento   della
regione, in armonia con  la  Costituzione  (art.  123,  primo  comma,
Cost.).
    4. Alla luce di tale  innovazione  e  di  quanto  successivamente
previsto nella legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3  (Modifiche
al  titolo  V   della   parte   seconda   della   Costituzione),   la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha affermato che:
        a) «una interpretazione sistematica delle citate nuove  norme
costituzionali conduce a ritenere che la disciplina  della  eventuale
prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la  loro  scadenza  o
scioglimento o dimissioni, e degli  eventuali  limiti  dell'attivita'
degli organi prorogati, sia oggi fondamentalmente di competenza dello
statuto della regione, ai sensi del nuovo art. 123, come parte  della
disciplina della  forma  di  governo  regionale:  cosi'  come  e'  la
Costituzione (art. 61, secondo comma; art.  77,  secondo  comma)  che
regola la prorogatio delle Camere parlamentari» (sentenza n. 196  del
2003);
        b) nel disciplinare il profilo della prorogatio, gli  statuti
«dovranno essere in armonia con i precetti e  con  i  principi  tutti
ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123,  primo  comma,
della Costituzione» (sentenza n. 304 del 2002).
    5. L'art. 86,  comma  3,  dello  statuto  della  regione  Abruzzo
dispone che:
        «a) le  funzioni  del  Consiglio  regionale  sono  prorogate,
secondo  le  modalita'  disciplinate   nel   regolamento,   sino   al
completamento delle operazioni di proclamazione  degli  eletti  nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione  europea,  a
disposizioni costituzionali o legislative statali  o  che,  comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessita'».
    6. Tale disposizione statutaria reca alcuna quindi  una  espressa
limitazione  ai  poteri  esercitabili  dal  Consiglio  regionale  nel
periodo successivo alla indizione delle elezioni, e cio'  in  armonia
con la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, la  quale  ha
ripetutamente  affermato  (cfr.  sentt.   nn.   468/1991;   515/1995;
196/2003; 68/2010) che nel periodo antecedente alle elezioni  per  la
loro  rinnovazione  e  fino  alla  loro  sostituzione,   i   Consigli
regionali, dispongono  «di  poteri  attenuati  confacenti  alla  loro
situazione di organi in scadenza, analoga,  quanto  a  intensita'  di
poteri, a quella degli organi  legislativi  in  prorogatio»,  essendo
l'istituto della prorogatio, come chiarito nella sentenza n. 515/1995
di  codesta  ecc.ma  Corte,  volto  a  coniugare  il   principio   di
rappresentativita' politica del Consiglio regionale «con quello della
continuita' funzionale dell'organo» (v. la sent. n. 515/1995).
    7. Alla stregua dell'art. 86, comma 3 dello statuto della regione
Abruzzo, quindi:
        a) possono essere approvati in regime di prorogatio solo  gli
atti costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una direttiva
comunitaria direttamente vincolante per  le  regioni  o  progetti  di
legge aventi in re ipsa i caratteri dell'indifferibilita' ed urgenza,
quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o
una variazione di bilancio;
        b) al di fuori  di  tali  ipotesi,  possono  essere  adottati
interventi legislativi connotati dall'urgenza e dalla necessita'.
    8. Codesta ecc.ma Corte, con la sentenza n. 68 del 2010:
        a)  ha  ulteriormente  delimitato  i  poteri   degli   organi
legislativi in prorogatio, rilevando che «nell'immediata vicinanza al
momento elettorale, pur restando ancora titolare della rappresentanza
del corpo elettorale regionale, il Consiglio regionale non solo  deve
limitarsi  ad   assumere   determinazioni   del   tutto   urgenti   o
indispensabili, ma deve comunque astenersi, al fine di assicurare una
competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che
possa essere interpretato come una forma  di  captatio  benevolentiae
nei confronti degli elettori»;
        b) ha, altresi', precisato  che  il  Consiglio  regionale  e'
tenuto a «selezionare le materie da disciplinare in conformita'  alla
natura della prorogatio, limitandole ad  oggetti  la  cui  disciplina
fosse oggettivamente necessaria ed urgente» e a  addurre,  quantomeno
nei  lavori  preparatori   «specifiche   argomentazioni»   circa   la
necessita' e urgenza.
    11. Orbene, dalla lettura del provvedimento legislativo in esame,
connotato  dall'estrema  eterogeneita'  delle  materie  disciplinate,
emerge l'assenza dei caratteri di indifferibilita' ed  urgenza  oltre
che di ogni motivazione al riguardo.
    12. Infatti:
        a) con il capo I  della  legge  regione  Abruzzo  n.  23/2004
vengono introdotte «modifiche ed integrazioni alle leggi regionali  3
marzo 2005, n. 18 (istituzione dei distretti rurali)  e  21  febbraio
2011, n. 5 (promozione e riconoscimento dei distretti  agroalimentari
di qualita' DAQ)»;
        b) l'art. 10  introduce  modifiche  all'art.  4  della  legge
regionale n. 19/2013 (recante a sua volta «modifiche  e  integrazioni
alla legge regionale 7 giugno 1996, n.  36  (Adeguamento  funzionale,
riordino e norme per il risanamento dei consorzi di bonifica) e altre
disposizioni normative»;
        c) l'art. 11 introduce  modifiche  alla  legge  regionale  n.
81/1998 (recante «Norme per il riassetto organizzativo  e  funzionale
della difesa del suolo»;
        d) l'art. 13, nel testo  modificato  dall'art.  9,  comma  1,
legge regionale 21 maggio 2014, n. 32, prevede  che  «al  fine  della
tutela e  valorizzazione  delle  produzioni  agricole,  le  industrie
insalubri  che  emettono  in   atmosfera   e   che   abbiano   subito
provvedimento di sequestro del proprio  impianto  per  violazioni  al
Testo  unico  ambientale  ed  al  Codice  penale,   al   fine   della
riattivazione e riaccensione dell'impianto sono  sottoposti  a  nuova
procedura   autorizzativa.   Nelle   more   della   nuova   eventuale
autorizzazione e' sospesa  l'attivita'  relativa  alle  emissioni  in
atmosfera»;
        e) l'art. 15 dispone un «contributo straordinario  al  Centro
agroalimentare la Valle della Pescara»;
        f)  l'art.  16  prevede  che  «al  fine  di   consentire   la
sottoscrizione di accordo bonario finalizzato  alla  conclusione  del
contratto di mandato per la pregressa  gestione  dell'Interporto  Val
Pescara  e'  autorizzato  l'utilizzo  nel  limite  massimo  di   euro
335.000,00 dello stanziamento  del  capitolo  di  spesa  02.01.009  -
321901, denominato "Oneri derivanti  da  transazioni,  liti  passive,
procedure  esecutive  ed  interessi  passivi  connessi  a   pagamenti
incompleti o tardivi"»;
        g) l'art. 17 dispone la partecipazione della regione  Abruzzo
al Comitato organizzatore Giochi del Mediterraneo sulla spiaggia;
        h) l'art. 18 autorizza interventi di spesa per  la  marineria
di Pescara;
    12.1 Soltanto l'art. 12, recante «Modifica all'art. 35-bis  della
legge regionale n. 44/2007» fa espresso riferimento, ma  in  via  del
tutto astratta a ragioni di necessita' e urgenza (1) .
    13. Per tali motivi, deve  ritenersi  che  con  riferimento  alla
legge impugnata il Consiglio regionale abbia  legiferato  esorbitando
dai poteri riconducibili alla sua natura di organo in  prorogatio,  e
che, conseguentemente,  il  provvedimento  sia  nella  sua  interezza
costituzionalmente illegittima per  violazione  dell'art.  123  Cost.
tramite l'art. 86, terzo comma, dello statuto regionale  quale  norma
interposta (in tal senso cfr.  la  piu'  volte  richiamata  sent.  n.
68/2010, punto n. 4.6).
    13. Il Presidente del Consiglio dei  ministri  ritiene,  inoltre,
che   la   legge   regionale   sia   costituzionalmente   illegittima
relativamente alla disposizione contenuta nell'art. 13, la quale, nel
testo modificato dall'art. 9, comma  1,  legge  regionale  21  maggio
2014, n. 32, prevede che «al fine della tutela e valorizzazione delle
produzioni agricole, le industrie insalubri che emettono in atmosfera
e che abbiano subito provvedimento di sequestro del proprio  impianto
per violazioni al Testo unico ambientale ed al Codice penale, al fine
della riattivazione e riaccensione dell'impianto  sono  sottoposti  a
nuova procedura  autorizzativa.  Nelle  more  della  nuova  eventuale
autorizzazione e' sospesa  l'attivita'  relativa  alle  emissioni  in
atmosfera».
    13. Originariamente, la disposizione prevedeva:
        a) al comma 1, che «le industrie insalubri di  prima  classe,
con emissione in atmosfera e che abbiano subito un  provvedimento  di
sequestro  del  proprio  impianto  per  violazioni  al  Testo   unico
ambientale    ed    al    Codice    penale,     al     fine     della
riattivazione-riaccensione  dell'impianto  sono  sottoposti  a  nuova
procedura autorizzativa»;
        b)  al  comma  2,  che  «nelle  more  della  nuova  eventuale
autorizzazione l'attivita' relativa alle emissioni  in  atmosfera  e'
sospesa».
    14. Tale disposizione si pone in contrasto con il  sistema  delle
autorizzazioni  previsto  dalla  parte  V,  titolo  I,  del   decreto
legislativo n. 152/2006 (c.d. Codice dell'ambiente  e,  segnatamente,
con l'art. 278 del Codice dell'ambiente, secondo  cui:  «In  caso  di
inosservanza delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione,  ferma
restando l'applicazione delle sanzioni di cui all'art.  279  e  delle
misure cautelari  disposte  dall'autorita'  giudiziaria,  l'autorita'
competente procede, secondo la gravita' dell'infrazione:
        a) alla diffida, con l'assegnazione di un  termine  entro  il
quale le irregolarita' devono essere eliminate;
        b) alla diffida ed alla  contestuale  temporanea  sospensione
dell'autorizzazione con riferimento agli impianti  e  alle  attivita'
per i quali vi e' stata violazione delle prescrizioni  autorizzative,
ove si manifestino  situazioni  di  pericolo  per  la  salute  o  per
l'ambiente;
        c)  alla  revoca  dell'autorizzazione  con  riferimento  agli
impianti e alle attivita' per i quali vi e'  stata  violazione  delle
prescrizioni autorizzative,  in  caso  di  mancato  adeguamento  alle
prescrizioni  imposte  con  la  diffida  o   qualora   la   reiterata
inosservanza   delle   prescrizioni   contenute   nell'autorizzazione
determini situazioni di pericolo o di  danno  per  la  salute  o  per
l'ambiente».
    15.  Le   funzioni   di   controllo   esercitate   dall'autorita'
competente, in caso di accertate  violazioni  da  parte  dei  gestori
degli impianti,  dunque,  consistono  nella  applicazione  di  misure
graduali che vanno dalla diffida e temporanea sospensione  sino  alla
revoca dell'autorizzazione, con chiusura  dell'impianto  in  caso  di
mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida stessa o
a fronte di reiterate violazioni che determinino pericolo o danno per
l'ambiente.
    16. La disposizione regionale censurata,  invece,  non  distingue
tra sospensione temporanea e revoca  dell'autorizzazione,  attraverso
una valutazione effettuata caso per caso in relazione  alla  gravita'
dell'infrazione,  ed  impone,   per   la   riattivazione-riaccensione
dell'impianto, che quest'ultimo sia sottoposto sempre  ad  una  nuova
procedura autorizzativa, determinando cosi' un inutile  aggravio  del
procedimento e un dispendio di costi per i privati.
    17. Pertanto, l'art. 13 della legge regionale n. 23/2013:
        a)  viola  l'art.  117,  secondo  comma,  lettera  s)   della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva  dello  Stato  la
legislazione in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema;
        b) si  pone,  altresi',  in  contrasto  con  l'art.  3  della
Costituzione, sotto il profilo della irragionevole parificazione  del
trattamento riservato a situazioni eterogenee in ragione  della  loro
diversa  lesivita',  nonche'  sotto  il  profilo   del   difetto   di
proporzionalita'.

(1) Recita infatti il comma 1: «la  presente  disposizione  si  rende
    necessaria  e  urgente  al  fine  di  adeguare,   nei   casi   di
    accorpamento delle consultazioni elettorali  e  referendarie,  la
    disciplina sulla composizione degli Uffici elettorali di  sezione
    relativi  al  referendum  consultivo  a  quella  prevista  per  i
    medesimi Uffici relativi  alle  elezioni».  L'art.  14  e'  stato
    successivamente abrogato dalla legge regionale n. 32/2014.

 
                               P.Q.M.
 
    Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia,  per  i
motivi illustrati nel presente ricorso, dichiarare costituzionalmente
illegittima  e  conseguentemente   annullare   la   legge   regionale
dell'Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23, nel  suo  intero  articolato  per
violazione dell'art. 123 Cost. tramite l'art. 86, terzo comma,  dello
statuto regionale quale norma interposta,  nonche'  l'art.  13  della
stessa legge anche per violazione degli articoli 3 e  117,  comma  2,
lettera s) Cost.
    Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
    1) estratto della delibera del Consiglio dei ministri  19  giugno
2013 in copia autentica con l'allegata relazione;
    2) legge regione Abruzzo 28 aprile 2013, n. 23.
          Roma, 23 giugno 2014
 
             L'Avvocato dello Stato: Alessandro Maddalo