Ricorso n. 5 dell'11 gennaio 2003 (Presidente del Consiglio dei ministri)
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 gennaio 2003.
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria l'11 gennaio 2003 (del Presidente del Consiglio dei ministri)
(GU n. 6 del 12-2-2003)
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti
della Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
regionale, avverso gli artt. 33 comma 3, 34 comma 8, 43 comma 9, 51
comma 3, 54 comma 2, 60 comma 3, 90 comma l e 91 comma 8 della legge
regionale Veneto 4 novembre 2002 n. 33, pubblicata nel Bollettino
ufficiale n. 109 dell'8 novembre 2002, intitolata "Testo unico delle
leggi regionali in materia di turismo".
La proposizione del presente ricorso e' stata decisa dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 20 dicembre 2002 (si
depositera' estratto del verbale).
La legge regionale disciplina in modo organico le attivita' degli
operatori turistici; in essa sono inoltre inserite disposizioni
concernenti l'utilizzazione di taluni beni demaniali. Come in altre
leggi regionali, sono in essa poco considerate le esigenze di un
(quanto meno piu' completo e piu' esplicito) raccordo con l'esercizio
di competenze dello Stato; si allude, quanto alla legge in esame,
alle competenze statali in materia di tutela dell'ambiente
dell'ecosistema e dei beni culturali, in materia di ordine pubblico e
sicurezza, in materia di tutela della concorrenza, e in materia di
organizzazione amministrativa dello Stato.
In particolare, censure di legittimita' costituzionale si
formulano per le seguenti disposizioni:
a) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., per l'art. 33 comma 3, laddove minimizza il rilievo da
riconoscersi alla amministrazione dei beni e delle attivita'
culturali, sia affiancando, al componente della commissione ivi
prevista designato dalla Soprintendenza per i beni ambientali e
architettonici del Veneto (dizione oltretutto almeno incompleta), un
"esperto" designato dagli stessi operatori turistici e un
"dipendente" della provincia, sia limitando ad un solo componente la
presenza della predetta amministrazione, che - tra l'altro - nel
Veneto ha piu' Soprintendenze con competenza per i beni ambientali e
architettonici;
b) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e),
(tutela della concorrenza) Cost., per l'art. 34 comma 8, l'art. 43
comma 9 e l'art. 60 comma 3 laddove il primo limita la applicabilita'
di "prezzi inferiori ai minimi", e le altre due disposizioni
prevedono sanzioni per l'applicazione di prezzi "difformi" (anziche'
"superiori") a quelli liberamente stabiliti e soltanto comunicati
dagli operatori economici;
c) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere g), l)
(ordinamento civile) ed s) Cost., per l'art. 54 comma 2, laddove -
malgrado il formale ossequio alle leggi dello Stato contenuto
nell'art. 46 comma 1 - si prevedono assurdamente illimitati rinnovi
"automatici" delle concessioni sul demanio marittimo, con
costituzione di diritti privati praticamente perpetui su detto
demanio;
d) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed s)
Cost., per l'art. 51 comma 3 laddove affida soltanto all'ufficio
tecnico comunale (e nel caso di inerzia all'ufficio regionale del
genio civile) la vigilanza ed il collaudo delle opere realizzate dal
concessionario sul demanio marittimo, senza prevedere la
partecipazione di alcun designato dallo Stato, ed oltretutto
stabilendo (parrebbe solo per il collaudo) un troppo breve termine di
60 giorni e ponendone i costi a carico della finanza pubblica; la
disposizione inoltre omette di richiamare, come sarebbe stato almeno
opportuno, l'art. 49 del codice navigazione;
e) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera g)
Cost., per l'art. 90 comma 1, laddove circoscrive le possibilita' di
svolgere in modo occasionale anche attivita' di guida turistica
all'interno di musei, gallerie e siti archeologici appartenenti allo
Stato, senza esplicitamente consentire che dipendenti
dell'amministrazione dei beni ed attivita' culturali possano
occasionalmente illustrare i beni artistici storici o archeologici
(ad esempio, a visitatori istituzionali italiani o stranieri);
f) in relazione all'art. 120, secondo comma, nonche' all'art.
114, primo e secondo comma, ed all'art. 117, secondo comma, lettera
p), Cost., per l'art. 91 comma 8, ove il potere di nominare un
commissario "ad acta", nel caso di omessa o - deve ritenersi - pure
non esatta o non completa "attuazione" del precedente comma 7, e'
attribuito ad organo della regione.
Le censure dianzi formulate sub a), sub c), sub d) e sub e) non
pare richiedano ulteriore esplicazione gia' nel contesto del presente
ricorso; su esse potra' tornarsi in memoria. Qualcosa giova invece
aggiungere sulle censure sub b) e sub f).
Quanto alla censura mossa sub b) agli artt. 34 comma 8, 43 comma
9 e 60 comma 3, si osserva che i legislatori regionali non possono
ne' stabilire ne' recepire ne' comunque rafforzare (ad esempio con il
prevedere l'irrogazione di sanzioni) prezzi "minimi" di beni o
servizi. A fortiori i legislatori regionali non possono recepire o
dar forza a prezzi "minimi" direttamente stabiliti da singoli
operatori economici o da accordi di cartello o di "concerto"
esplicitamente od implicitamente pattuiti tra operatori economici,
anche sotto l'apparenza di atti di associazioni di categoria o di
organismi professionali comunque denominati. La concorrenza e'
fondamento della democrazia economica, ed e' valore posto a base
dell'ordinamento europeo. E v'e' palese contraddizione tra il
prevedere liberta' per le richieste di prezzi da parte di cedenti
beni o prestatori di servizi ed il prevedere non-liberta' con
l'impedire ai cessionari o committenti di ottenere prezzi meno
elevati.
In ordine alla censura sub f) mossa all'art. 91, comma 8, si
osserva quanto segue.
L'art. 120, secondo comma, Cost. nel primo periodo attribuisce al
Governo della Repubblica il potere di "sostituirsi a organi ... delle
citta' metropolitane, delle province e dei comuni" nei casi ivi
indicati, e nel secondo periodo riserva alla "legge" il compito di
definire "le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi
siano esercitati nel rispetto dei principi di sussidiarieta' e di
leale collaborazione". La continuita' testuale dei due periodi
dell'unitario comma secondo dell'art. 120 Cost., le solenni
disposizioni contenute nell'art. 114, primo e secondo comma, Cost.,
l'attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. della materia "organi
di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane", la cogente esigenza di una disciplina unica o quanto
meno fortemente coordinata delle modalita' di esercizio dei poteri
sostitutivi sin dal momento della individuazione dell'organo
deliberante l'intervento sostitutivo, sono considerazioni tutte
concordemente concludenti - con altre che potranno essere evidenziate
nel corso del processo costituzionale - nel senso che l'espressione
"la legge definisce" utilizzata dal Costituente sta per "disposizioni
legislative dello Stato definiscono". Occorre tra l'altro tener
presente che un "commissario ad acta" e' organo straordinario
dell'ente (ad esempio, del comune) cui l'attivita' sostitutiva e'
direttamente imputata.
In particolare, l'art. 120 Cost. attribuisce al Governo della
Repubblica il potere di sostituirsi ad organi delle regioni e degli
enti locali nei casi ivi indicati e prevede che l'esercizio dei
poteri sostitutivi sia definito mediante atto legislativo dello
Stato. In questo quadro si e' collocato l'art. l del d.l. 22 febbraio
2002 n. 13, convertito con modificazioni nella legge 24 aprile 2002
n. 75.
D'altro canto, non pare che la disciplina degli interventi
sostitutivi possa essere qualificata normativa "di chiusura" rispetto
alle disposizioni legislative o amministrative costitutive degli
obblighi rimasti inadempiuti o, in genere, non osservate; per il che
al legislatore regionale sarebbe riservata competenza in argomento
ogniqualvolta la disposizione non osservata sia stata prodotta dalla
regione. Invero la disciplina degli interventi sostitutivi segna uno
dei limiti delle autonomie dei soggetti diversi dall'ente regione,
quali ad esempio gli enti territoriali locali.
P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata la illegittimita' costituzionale
delle disposizioni legislative sottoposte a giudizio, con ogni
consequenziale pronuncia, e si confida che prima della discussione
del ricorso la regione faccia autonomamente cessare la materia del
contendere.
Roma, addi' 30 dicembre 2002
Il vice Avvocato generale dello Stato: Franco Favara
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria l'11 gennaio 2003 (del Presidente del Consiglio dei ministri)
(GU n. 6 del 12-2-2003)
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti
della Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
regionale, avverso gli artt. 33 comma 3, 34 comma 8, 43 comma 9, 51
comma 3, 54 comma 2, 60 comma 3, 90 comma l e 91 comma 8 della legge
regionale Veneto 4 novembre 2002 n. 33, pubblicata nel Bollettino
ufficiale n. 109 dell'8 novembre 2002, intitolata "Testo unico delle
leggi regionali in materia di turismo".
La proposizione del presente ricorso e' stata decisa dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 20 dicembre 2002 (si
depositera' estratto del verbale).
La legge regionale disciplina in modo organico le attivita' degli
operatori turistici; in essa sono inoltre inserite disposizioni
concernenti l'utilizzazione di taluni beni demaniali. Come in altre
leggi regionali, sono in essa poco considerate le esigenze di un
(quanto meno piu' completo e piu' esplicito) raccordo con l'esercizio
di competenze dello Stato; si allude, quanto alla legge in esame,
alle competenze statali in materia di tutela dell'ambiente
dell'ecosistema e dei beni culturali, in materia di ordine pubblico e
sicurezza, in materia di tutela della concorrenza, e in materia di
organizzazione amministrativa dello Stato.
In particolare, censure di legittimita' costituzionale si
formulano per le seguenti disposizioni:
a) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., per l'art. 33 comma 3, laddove minimizza il rilievo da
riconoscersi alla amministrazione dei beni e delle attivita'
culturali, sia affiancando, al componente della commissione ivi
prevista designato dalla Soprintendenza per i beni ambientali e
architettonici del Veneto (dizione oltretutto almeno incompleta), un
"esperto" designato dagli stessi operatori turistici e un
"dipendente" della provincia, sia limitando ad un solo componente la
presenza della predetta amministrazione, che - tra l'altro - nel
Veneto ha piu' Soprintendenze con competenza per i beni ambientali e
architettonici;
b) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e),
(tutela della concorrenza) Cost., per l'art. 34 comma 8, l'art. 43
comma 9 e l'art. 60 comma 3 laddove il primo limita la applicabilita'
di "prezzi inferiori ai minimi", e le altre due disposizioni
prevedono sanzioni per l'applicazione di prezzi "difformi" (anziche'
"superiori") a quelli liberamente stabiliti e soltanto comunicati
dagli operatori economici;
c) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere g), l)
(ordinamento civile) ed s) Cost., per l'art. 54 comma 2, laddove -
malgrado il formale ossequio alle leggi dello Stato contenuto
nell'art. 46 comma 1 - si prevedono assurdamente illimitati rinnovi
"automatici" delle concessioni sul demanio marittimo, con
costituzione di diritti privati praticamente perpetui su detto
demanio;
d) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed s)
Cost., per l'art. 51 comma 3 laddove affida soltanto all'ufficio
tecnico comunale (e nel caso di inerzia all'ufficio regionale del
genio civile) la vigilanza ed il collaudo delle opere realizzate dal
concessionario sul demanio marittimo, senza prevedere la
partecipazione di alcun designato dallo Stato, ed oltretutto
stabilendo (parrebbe solo per il collaudo) un troppo breve termine di
60 giorni e ponendone i costi a carico della finanza pubblica; la
disposizione inoltre omette di richiamare, come sarebbe stato almeno
opportuno, l'art. 49 del codice navigazione;
e) in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera g)
Cost., per l'art. 90 comma 1, laddove circoscrive le possibilita' di
svolgere in modo occasionale anche attivita' di guida turistica
all'interno di musei, gallerie e siti archeologici appartenenti allo
Stato, senza esplicitamente consentire che dipendenti
dell'amministrazione dei beni ed attivita' culturali possano
occasionalmente illustrare i beni artistici storici o archeologici
(ad esempio, a visitatori istituzionali italiani o stranieri);
f) in relazione all'art. 120, secondo comma, nonche' all'art.
114, primo e secondo comma, ed all'art. 117, secondo comma, lettera
p), Cost., per l'art. 91 comma 8, ove il potere di nominare un
commissario "ad acta", nel caso di omessa o - deve ritenersi - pure
non esatta o non completa "attuazione" del precedente comma 7, e'
attribuito ad organo della regione.
Le censure dianzi formulate sub a), sub c), sub d) e sub e) non
pare richiedano ulteriore esplicazione gia' nel contesto del presente
ricorso; su esse potra' tornarsi in memoria. Qualcosa giova invece
aggiungere sulle censure sub b) e sub f).
Quanto alla censura mossa sub b) agli artt. 34 comma 8, 43 comma
9 e 60 comma 3, si osserva che i legislatori regionali non possono
ne' stabilire ne' recepire ne' comunque rafforzare (ad esempio con il
prevedere l'irrogazione di sanzioni) prezzi "minimi" di beni o
servizi. A fortiori i legislatori regionali non possono recepire o
dar forza a prezzi "minimi" direttamente stabiliti da singoli
operatori economici o da accordi di cartello o di "concerto"
esplicitamente od implicitamente pattuiti tra operatori economici,
anche sotto l'apparenza di atti di associazioni di categoria o di
organismi professionali comunque denominati. La concorrenza e'
fondamento della democrazia economica, ed e' valore posto a base
dell'ordinamento europeo. E v'e' palese contraddizione tra il
prevedere liberta' per le richieste di prezzi da parte di cedenti
beni o prestatori di servizi ed il prevedere non-liberta' con
l'impedire ai cessionari o committenti di ottenere prezzi meno
elevati.
In ordine alla censura sub f) mossa all'art. 91, comma 8, si
osserva quanto segue.
L'art. 120, secondo comma, Cost. nel primo periodo attribuisce al
Governo della Repubblica il potere di "sostituirsi a organi ... delle
citta' metropolitane, delle province e dei comuni" nei casi ivi
indicati, e nel secondo periodo riserva alla "legge" il compito di
definire "le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi
siano esercitati nel rispetto dei principi di sussidiarieta' e di
leale collaborazione". La continuita' testuale dei due periodi
dell'unitario comma secondo dell'art. 120 Cost., le solenni
disposizioni contenute nell'art. 114, primo e secondo comma, Cost.,
l'attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. della materia "organi
di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane", la cogente esigenza di una disciplina unica o quanto
meno fortemente coordinata delle modalita' di esercizio dei poteri
sostitutivi sin dal momento della individuazione dell'organo
deliberante l'intervento sostitutivo, sono considerazioni tutte
concordemente concludenti - con altre che potranno essere evidenziate
nel corso del processo costituzionale - nel senso che l'espressione
"la legge definisce" utilizzata dal Costituente sta per "disposizioni
legislative dello Stato definiscono". Occorre tra l'altro tener
presente che un "commissario ad acta" e' organo straordinario
dell'ente (ad esempio, del comune) cui l'attivita' sostitutiva e'
direttamente imputata.
In particolare, l'art. 120 Cost. attribuisce al Governo della
Repubblica il potere di sostituirsi ad organi delle regioni e degli
enti locali nei casi ivi indicati e prevede che l'esercizio dei
poteri sostitutivi sia definito mediante atto legislativo dello
Stato. In questo quadro si e' collocato l'art. l del d.l. 22 febbraio
2002 n. 13, convertito con modificazioni nella legge 24 aprile 2002
n. 75.
D'altro canto, non pare che la disciplina degli interventi
sostitutivi possa essere qualificata normativa "di chiusura" rispetto
alle disposizioni legislative o amministrative costitutive degli
obblighi rimasti inadempiuti o, in genere, non osservate; per il che
al legislatore regionale sarebbe riservata competenza in argomento
ogniqualvolta la disposizione non osservata sia stata prodotta dalla
regione. Invero la disciplina degli interventi sostitutivi segna uno
dei limiti delle autonomie dei soggetti diversi dall'ente regione,
quali ad esempio gli enti territoriali locali.
P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata la illegittimita' costituzionale
delle disposizioni legislative sottoposte a giudizio, con ogni
consequenziale pronuncia, e si confida che prima della discussione
del ricorso la regione faccia autonomamente cessare la materia del
contendere.
Roma, addi' 30 dicembre 2002
Il vice Avvocato generale dello Stato: Franco Favara
