Ricorso  per  questione  di   legittimita'   costituzionale   Ricorso
depositato in cancelleria il  15  luglio  2014  (del  Presidente  del
Consiglio dei ministri).
 

(GU n. 41 del 2014-10-01)

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei  ministri  pro  tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i
cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n.  12,  fax
… - PEC …
    Contro la Regione Abruzzo in persona del Presidente  pro  tempore
per la declaratoria dell'illegittimita'  costituzionale  della  legge
della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 Pubblicata nel B.U.R.  n.
53  del  9  maggio  2014  recante  «Legge  quadro   in   materia   di
valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo  del
suolo»
    La proposizione del presente  ricorso  e'  stata  deliberata  dal
Consiglio  dei  ministri  nella  seduta  del  30  giugno  2014  e  si
depositano a tal fine estratto conforme del verbale e  relazione  del
Ministro proponente.
    La legge regionale n. 24/2014, consta  di  13  articoli,  e  reca
disposizioni in materia di valorizzazione delle aree  agricole  e  di
contenimento del consumo del suolo.
    L'intero impianto normativo ed per motivi diversi  l'articolo  4,
comma due presentano profili di illegittimita' costituzionale  per  i
seguenti
 
                               Motivi
 
    1) Violazione dell'art. 86,  terzo  comma,  dello  Statuto  della
Regione Abruzzo (pubblicato nel BURA della  Regione  Abruzzo  del  10
gennaio 2007, n. 1), come modificato dalla legge Statutaria Regionale
9 febbraio 2012, n. 1 (pubblicata nel BURA 17 febbraio  2012,  n.  13
Speciale) e dalla legge Statutaria Regionale  2  aprile  2013,  n.  1
(pubblicata nel BURA 17 aprile 2013, n. 15) in relazione all'art. 123
della Costituzione.
    In  via  preliminare,  va   sollevata   la   questione   relativa
all'esercizio del potere dell'organo legislativo regionale in casi di
scioglimento  dell'assemblea  regionale  per  fine  legislatura,  con
specifico  riferimento  all'approvazione  della  legge  regionale  in
esame.
    Con la legge costituzionale n. 1/1999 la disciplina  del  sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilita'  e  di  incompatibilita'  e'
stata devoluta al legislatore regionale.
    In particolare detta  legge  costituzionale  ha  attribuito  allo
statuto  ordinario  la  definizione  della   forma   di   governo   e
l'enunciazione  dei  principi  fondamentali   di   organizzazione   e
funzionamento della Regione, in armonia  con  la  Costituzione  (art.
123, primo comma, Cost.). Nel contempo,  la  disciplina  del  sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilita'  e  di  incompatibilita'  e'
stata demandata allo  stesso  legislatore  regionale,  sia  pure  nel
rispetto  dei  principi  fondamentali   fissati   con   legge   della
Repubblica, «che stabilisce anche la durata degli  organi  elettivi».
(art. 122, primo comma, Cost.).
    L'articolo 86, comma  3,  dello  Statuto  della  regione  Abruzzo
testualmente recita: «... nei casi di scioglimento  anticipato  e  di
scadenza della Legislatura:
    a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le
modalita' disciplinate nel Regolamento, sino al  completamento  delle
operazioni  di  proclamazione  degli  eletti  nelle  nuove   elezioni
limitatamente agli interventi che si  rendono  dovuti  in  base  agli
impegni   derivanti   dall'appartenenza   all'Unione    Europea,    a
disposizioni costituzionali o legislative  statali  o  che,  comunque
presentano il carattere della urgenza e necessita';
    b) le funzioni del  Presidente  e  della  Giunta  regionale  sono
prorogate sino alla proclamazione del nuovo Presidente della  Regione
limitatamente   all'ordinaria    amministrazione    e    agli    atti
indifferibili; in caso di impedimento permanente, morte e  dimissioni
volontarie  del  Presidente  della  Regione,  le  sue  funzioni  sono
esercitate dal Vicepresidente. «in caso di scioglimento anticipato  e
di scadenza della legislatura, il Consiglio e  l'Esecutivo  regionale
sono prorogati sino  alla  proclamazione  degli  eletti  nelle  nuove
elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente della Giunta, secondo
le modalita' definite dalla legge elettorale».
    La Corte Costituzionale ha  gia'  piu'  volte  riconosciuto  che,
anche in assenza di specifiche disposizioni statutarie,  nel  periodo
antecedente alle elezioni per la loro rinnovazione e fino  alla  loro
sostituzione, i Consigli Regionali, dispongono «di  poteri  attenuati
confacenti alla loro  situazione  di  organi  in  scadenza,  analoga,
quanto a intensita' di poteri, a quella degli organi  legislativi  in
prorogatio» (cfr. sentt. n. 468/1991; 515/1995; 196/2003; 68/2010).
    Nel periodo pre-elettorale si verifica, in sostanza, una fase  di
depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale, la cui  ratio
e'  stata  individuata  dalla   giurisprudenza   costituzionale   nel
principio di rappresentativita' connaturato alle assemblee consiliari
regionali, in virtu' della loro diretta investitura popolare e  della
loro responsabilita' politica verso la comunita' regionale.
    L'istituto della prorogatio,  come  chiarito  nella  sentenza  n.
515/1995, e' volto a coniugare  il  principio  di  rappresentativita'
politica  del  Consiglio  Regionale  «con  quello  della  continuita'
funzionale dell'organo». Questa esigenza  di  continuita'  funzionale
porta ad escludere che il  depotenziamento  possa  spingersi  fino  a
comportare un'indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso,  e
consente  al  Consiglio  Regionale  di  deliberare   in   circostanze
straordinarie o di urgenza o per il compimento di atti  dovuti  o  di
ordinaria amministrazione.
    Tale  orientamento  giurisprudenziale   e'   stato   ribadito   e
specificato nella  sentenza  n.  68/2010,  con  cui  la  Consulta  ha
sottolineato che «nell'immediata vicinanza al momento elettorale, pur
restando ancora titolare della rappresentanza  del  corpo  elettorale
regionale, il Consiglio regionale non solo deve limitarsi ad assumere
determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, ma  deve  comunque
astenersi,  al  fine  di  assicurare  una   competizione   libera   e
trasparente,  da  ogni  intervento  legislativo  che   possa   essere
interpretato come una forma di captatio benevolentiae  nei  confronti
degli elettori».
    Pertanto, la legge in esame potrebbe  essere  ritenuta  legittima
soltanto laddove la sua adozione fosse giustificata dalla sussistenza
di presupposti di urgenza e di indifferibilita',  ovvero  laddove  la
medesima costituisse un atto dovuto.
    La Corte Costituzionale, al riguardo, ha affermato che spetta  al
Consiglio  Regionale  «selezionare  le  materie  da  disciplinare  in
conformita' alla natura della prorogatio, limitandole ad  oggetti  la
cui disciplina fosse oggettivamente necessaria ed urgente» e ha fatto
riferimento ai lavori preparatori per  verificare  se  fossero  state
addotte  «specifiche  argomentazioni  in  tal  senso»  (sentenza   n.
68/2010, par. 4.5.).
    Possono quindi essere approvati in regime di prorogatio solo  gli
atti costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una Direttiva
comunitaria direttamente vincolante per  le  Regioni  o  progetti  di
legge che presentano i caratteri  dell'indifferibilita'  ed  urgenza,
quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o
una variazione di bilancio.
    L'urgenza ed indifferibilita' oltre a dover essere  adeguatamente
motivata deve essere volta ad eliminare, le situazioni di danno senza
limitare la liberta' di scelta dell'organo legislativo  quando  avra'
riacquistato la pienezza dei suoi poteri.
    Tutto  cio'  premesso  si  rileva  che   per   il   provvedimento
legislativo  in  esame   non   emerge   alcuno   dei   caratteri   di
indifferibilita' ed urgenza,  ne'  di  atto  dovuto  o  riferibile  a
situazioni di estrema gravita' da non poter essere rinviato  per  non
recare danno alla collettivita' regionale o funzionamento dell'ente.
    Per quanto rilevato si ritiene che con riferimento alla legge  in
esame il Consiglio regionale abbia legiferato oltrepassando i  limiti
riconducibili  alla  sua  natura  di  organo  in  prorogatio  e   che
conseguentemente il provvedimento sia nella sua interezza censurabile
per violazione dell'art. 86 terzo comma, dello Statuto  regionale  in
relazione all'art. 123 Cost.
    2)  Violazione  dell'art.  117,  comma  2,   lettera   1)   della
Costituzione in relazione all'art. 4, comma 2, L R. Abruzzo 28 aprile
2014, n. 24
    La  legge  regionale  in  esame   presenta   anche   aspetti   di
illegittimita'   costituzionale   relativamente   alla   disposizione
contenuta nell'articolo 4, che introduce un divieto di  mutamento  di
destinazione d'uso di durata quinquennale per le  superfici  agricole
in favore delle quali sono stati  erogati  aiuti  di  Stato  o  aiuti
comunitari.
    In particolare, la previsione contenuta al comma 2,  secondo  cui
il vincolo deve essere  indicato  negli  atti  di  compravendita  dei
suddetti  terreni  «pena  la  nullita'  dell'atto»,  introducendo  la
sanzione civilistica della nullita' del contratto  di  compravendita,
invade  la  potesta'  legislativa  esclusiva  statale  nella  materia
«ordinamento civile», e pertanto viola l'art. 117, comma  2,  lettera
l) della Costituzione.
    Al riguardo, giova  sottolineare  che  la  Corte  Costituzionale,
nella  sentenza  n.  141/2014,   ha   dichiarato   costituzionalmente
illegittima la disposizione regionale che sanzionava con la  nullita'
i contratti  assunti  in  contrasto  con  il  Piano  di  rientro  dal
disavanzo del  settore  sanitario,  ritenendo  che  la  disposizione,
ancorche' riproduttiva della norma statale «vada  ad  incidere  sulla
materia  del  diritto  civile,  cosi'  ingerendosi   in   un   ambito
competenziale in cui la Regione non puo'  emanare  alcuna  normativa,
anche  meramente  riproduttiva  di  quella  statale  (tra  le  altre,
sentenze n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006)».
    Pertanto anche sotto tale specifico motivo la norma impugnata  e'
affetta da illegittimita' costituzionale

 
                               P.Q.M.
 
    Si confida che codesta Corte vorra' dichiarare,  l'illegittimita'
della legge regionale  Abruzzo,  28  aprile  2014  n.  24  nella  sua
interezza e comunque dell'art. 4, comma 2
    Si allega:
        1. Estratto conforme del verbale della seduta  del  Consiglio
dei ministri del 30 giugno 2014;
        2. Relazione del Ministro proponente.
          Roma, 7 luglio 2014
 
            Avvocato dello Stato: Marco Stigliano Messuti