Ricorso n. 51 del 30 marzo 2010 (Presidente del Consiglio dei ministri)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 marzo 2010, n. 51
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 marzo 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri).
(GU n. 17 del 28-4-2010)
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici domicilia per legge in Roma, alla via dei Portoghesi, 12,
contro la Regione Campania, in persona del Presidente in carica pro
tempore (per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
legge regionale 21 gennaio 2010, n. 2, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- Legge finanziaria anno 2010», pubblicata nel B.U.R. n. 7 del 21
gennaio 2010, ed in particolare dell'art. 1, commi, 1, 2, 12, 16, 25,
da 55 a 63, 69, da 83 a 91, nei limiti indicati nel presente ricorso.
La legge regionale in epigrafe reca «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- Legge finanziaria anno 2010».
Ritenendo diverse disposizioni della stessa in contrasto con la
Costituzione, il Consiglio dei ministri, nella seduta del 4 febbraio
2010, ne ha deliberato l'impugnazione dinanzi a codesta ecc.ma Corte.
Impugnazione che viene proposta con il presente ricorso per i
seguenti;
Motivi
I - In relazione all'art. 1, comma 1, della l.r. in epigrafe:
violazione dell'art. 117, Cost., sotto vari profili.
L'art. 1, comma 1, della legge regionale in epigrafe dispone
quanto segue:
«La regione Campania disciplina il servizio idrico integrato
regionale come servizio privo di rilevanza economica. Nel rispetto
dei principi di sussidiarieta', ragionevolezza e leale collaborazione
e in assenza di intese con lo Stato in merito alle politiche relative
alle societa' di distribuzione dell'acqua potabile, le aziende
operative nella regione Campania devono avere la maggioranza assoluta
dell'azionariato a partecipazione pubblica. Tutte le forme
attualmente in essere di gestione del servizio idrico con societa'
miste o interamente private decadono a far data dalle scadenze dei
contratti di servizio in essere. I proventi ricavati dalla
utilizzazione del demanio idrico sono destinati al finanziamento
degli interventi della risorsa idrica e dell'assetto idraulico ed
idrogeologico sulla base delle linee programmatiche di bacino. Tali
proventi sono iscritti dal corrente esercizio finanziario all'Unita'
previsionale di base (UPB) 11.81.80 della entrata e destinati al
finanziamento delle spese iscritte alla UPB 1.1.1. "Difesa suolo"
concernenti i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria del
reticolo idrografico regionale.».
Giova premettere che, come affermato dalla giurisprudenza di
codesta Corte (sent. n. 307/2009), il servizio idrico integrato, al
quale la norma in questione fa riferimento, e' disciplinato da norme
statali, nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva di cui
all'art. 117, secondo comma, Cost., in vari ambiti, quali: funzioni
fondamentali degli enti locali, concorrenza, tutela dell'ambiente,
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (cfr. art.
141 del d.lgs. n. 152 del 2006 cd. codice dell'ambiente). «Deve, in
altri termini, parlarsi di un concorso di competenze statali, che
vengono esercitate su oggetti diversi, ma per il perseguimento di un
unico obiettivo, quello dell'organizzazione del servizio idrico
integrato» (Corte cost., sent. cit., punto 4 del considerato in
diritto).
In particolare, nel disciplinare tale servizio, l'art. 141, comma
2, cod. amb. afferma chiaramente la sua rilevanza economica, laddove
afferma che lo stesso «deve essere gestito secondo principi di
efficienza, efficacia ed economicita'».
Ulteriore indice di tale rilevanza puo' essere individuato
nell'art. 154, comma 1, dello stesso codice, che, nel disciplinare la
tariffa del servizio idrico integrato, la qualifica come
«corrispettivo» in tutte le quote che la compongono e stabilisce che
essa e' determinata, tenendo conto, tra l'altro, «dell'adeguatezza
della remunerazione del capitale investito».
La rilevanza economica del servizio e', inoltre, confermata, in
linea generale dall'art. 23-bis del d.l. 25t.6.2008, n. 112, che, nel
disciplinare l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica, precisa che detta disciplina si applica a
tutti i servizi pubblici locali, ed era desumibile gia'
implicitamente dall'art. 113 del d.lgs. n. 267/2000, che vi faceva
riferimento nel disciplinare proprio la «gestione delle reti ed
erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica».
La norma regionale censurata afferma che la Regione disciplina il
servizio predetto «come servizio privo di rilevanza economica».
Cosi' disponendo la stessa si pone, quindi, in contrasto con le
disposizioni di legge sopra citate, le quali, secondo l'orientamento
espresso da codesta Corte nella citata sentenza n. 307/2009 e nella
sentenza n. 272/2004, costituiscono esercizio della competenza
legislativa esclusiva statale in materia di concorrenza, laddove
disciplinano la gestione e le modalita' di affidamento del servizio,
e percio' viola l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
D'altra parte, anche a non voler considerare la chiara scelta
operata dal legislatore statale, l'affermazione contenuta nella norma
regionale e' censurabile anche sotto altri profili.
Invero, come evidenziato anche da codesta Corte nella sent. n.
272/2004, sulla base degli orientamenti assunti dal giudice
comunitario, la qualificazione di un'attivita' come economica deve
essere effettuata valutando «circostanze e condizioni in cui il
servizio viene prestato, tenendo conto, in particolare, dell'assenza
di uno scopo precipuamente lucrativo, della mancata assunzione dei
rischi connessi a tale attivita' ed anche dell'eventuale
finanziamento pubblico dell'attivita' in questione (Corte di
giustizia CE, sentenza 22 maggio 2003, causa n. 18/2001)».
Tale valutazione, secondo la citata giurisprudenza della Corte di
giustizia, spetta al giudice nazionale, il quale si e' gia' espresso
diverse volte nel senso che deve comunque attribuirsi rilevanza
economica ad un servizio che si sostanzia in attivita' suscettibili,
in astratto o in potenza, di essere gestite in forma remunerativa, e
percio' di produrre redditivita', e per le quali esiste certamente un
mercato concorrenziale (v., in particolare, C.d.S., sez. V, 30 agosto
2006, n. 5072; T.a.r. della Sardegna, 2 agosto 2005, n. 1729); il che
non pare contestabile nel caso del servizio idrico integrato.
Pertanto la censurata affermazione contenuta nella legge regionale
viola anche l'art. 117, primo comma, Cost., poiche' si pone in
contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, come
interpretato dalla Corte di giustizia.
Inoltre la predetta disposizione e' anche smentita dal contesto
della stessa norma regionale, che, nel prevedere l'affidamento del
servizio ad aziende con azionariato con partecipazione pubblica a
maggioranza assoluta, postula, evidentemente, l'esercizio
dell'attivita' in questione nella forma della societa' commerciale e,
comunque, anche la presenza di capitali ed investitori privati, la
cui partecipazione implica necessariamente che, in concreto,
l'attivita' in questione sia svolta in forma remunerativa.
Percio', oltre che illegittima sotto i rilevati profili, la
previsione in esame e' comunque inidonea a sottrarre la disciplina
del servizio idrico integrato alla competenza esclusiva del
legislatore statale.
Tanto premesso, deve essere rilevata anche l'illegittimita' di
altre disposizioni del citato art. 1, comma 1.
La norma, infatti, contrasta con la normativa statale in tema di
affidamento del servizio idrico, di cui all'art. 23-bis del decreto
legge n. 112 del 25 giugno 2008, come da ultimo modificato dal d.l.
n. 135/2009, nella misura in cui disciplina in modo del tutto
difforme le forme giuridiche dei soggetti cui affidare il servizio ed
il termine di decadenza degli affidamenti in essere.
In particolare il secondo periodo del comma 1 dell'art. 1, della
legge regionale, prevede che «in merito alle politiche relative alle
societa' di distribuzione dell'acqua potabile, le aziende operative
nella regione Campania devono avere la maggioranza assoluta
dell'azionariato a partecipazione pubblica». Tale norma pone alle
aziende che intendano «operare» nella regione un vincolo di assetto
proprietario definito, incidendo, in tal modo, sulle procedure di
affidamento, poiche' vieta alle societa' prive della maggioranza
assoluta dell'azionariato pubblico di ottenere l'affidamento del
servizio.
La disciplina statale, invece, all'art. 23-bis, comma 2, del d.l.
n. 112/2008, prevede, sul punto, che «Il conferimento della gestione
dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria [...] b) a
societa' a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che
la selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad
evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a),
le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualita' di socio e
l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione
del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non
inferiore al 40 per cento».
Postulando, cosi', anche la possibilita' che la partecipazione
privata si attesti su percentuali superiori, in coerenza con
obiettivi di mercato pro concorrenziali, nonche' con obiettivi di
efficienza finalizzati anche alla salvaguardia dell'ambiente, che i
vincoli posti dalla norma regionale pregiudicano non poco.
Allo stesso modo, anche il terzo periodo del comma 1 dell'art. 1
della legge regionale si pone in contrasto con la disciplina statale
poiche' dispone che «tutte le forme attualmente in essere di gestione
del servizio idrico con societa' miste o interamente private decadono
a far data dalle scadenze dei contratti di servizio in essere». Detta
norma contrasta con il comma 8 dell'art. 23-bis che prevede una piu'
complessa, articolata e restrittiva disciplina del regime
transitorio, disciplinando dalle lettere a) ad e), la materia in modo
difforme e piu' complesso, dettando per ogni tipo di gestione una
specifica disciplina per il periodo transitorio.
Per tutti i profili suesposti la disciplina regionale si pone in
contrasto con l'art. 23-bis del d.l. n. 112/2008, da ultimo
modificato dal d.l. n. 135/2009, che ha anche natura di
norma-principio in materia (analogamente a quanto affermato da
codesta Corte nelle sentenza n. 272/2004, con riferimento all'art.
113, comma 1, T.U.E.L.) e viola l'art. 117, comma 2, lett. e) ed s)
in materia di tutela della concorrenza e tutela dell'ambiente, di
competenza legislativa esclusiva statale.
II - In relazione all'art. 1, comma 2, della l.r. in epigrafe:
II.1. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. d), e), h),
s), nonche' dell'art. 120, primo comma, della Costituzione e dei
principi di sussidiarieta', leale collaborazione e ragionevolezza.
L'art. 1, comma 2, della l.r. Campania n. 2/2010 stabilisce
quanto segue: «Nel rispetto dei principi di sussidiarieta',
ragionevolezza e leale collaborazione e in assenza di intese con lo
Stato in merito alla loro localizzazione, il territorio della regione
Campania e' precluso all'installazione di impianti di produzione di
energia elettrica nucleare, di fabbricazione e di stoccaggio del
combustibile nucleare nonche' di depositi di materiali radioattivi.».
Dunque la norma citata vieta, in linea generale e «in mancanza di
intesa tra lo Stato e la regione», l'installazione nel territorio
regionale:
a) di impianti di produzione di energia nucleare;
b) di impianti di fabbricazione e di stoccaggio di
combustibile nucleare;
c) di depositi di materiali radioattivi.
Come la giurisprudenza di codesta Corte ha precisato in varie
occasioni, con riguardo ai depositi di rifiuti e materiali
radioattivi, l'intervento del legislatore regionale volto a vietarne
o limitarne la presenza sul territorio regionale viola la competenza
esclusiva attribuita allo Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
nonche' il vincolo generale imposto alle regioni dall'art. 120, primo
comma, Cost., che vieta ogni misura atta a ostacolare la libera
circolazione delle cose e delle persone fra le regioni (sentt. 29
gennaio 2005, n. 62; 28 giugno 2006, n. 247, relativa anche allo
stoccaggio di materiali nucleari).
A tale riguardo, e piu' in generale, con riferimento al deposito
e allo stoccaggio di rifiuti pericolosi (v. anche sentt. 21 aprile
2005, n. 161; 23 gennaio 2009, n. 10), codesta Corte ha precisato che
«alle regioni e' sempre interdetto adottare misure di ogni genere
capaci di ostacolare in qualsiasi modo la libera circolazione delle
persone e delle cose tra le regioni, e una normativa che precluda il
transito e la presenza, anche provvisoria, di materiali nucleari e'
precisamente una misura fra quelle che alle regioni sono vietate
dalla Costituzione. La comprensibile spinta, spesso presente a
livello locale, ad ostacolare insediamenti che gravino il rispettivo
territorio degli oneri connessi, non puo' tradursi in un impedimento
insormontabile alla realizzazione di impianti necessari per una
corretta gestione del territorio e degli insediamenti al servizio di
interessi di rilievo ultraregionale.». Occorre, infatti, «tener conto
della eventuale irregolare distribuzione nel territorio delle
attivita' che producono tali rifiuti, nonche', nel caso dello
smaltimento di rifiuti radioattivi, della necessita' di trovare siti
particolarmente idonei per conformazione del terreno e possibilita'
di collocamento in sicurezza dei rifiuti medesimi» (sent. n. 62/2005,
cit.).
L'orientamento suddetto, inoltre, si fonda sulla constatazione
che la disciplina ambientale, investendo l'ambiente nel suo
complesso, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le
regioni e le province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare
o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato
(sent. 14 novembre 2007, n. 378) e interventi preclusivi come quello
in esame non possono giustificarsi nemmeno invocando la competenza
regionale concorrente in materia di salute pubblica, protezione
civile e tutela del territorio (v. ancora sent. n. 62/2005, cit.).
Dunque, con riferimento al deposito di materiali e rifiuti
radioattivi, la legge impugnata non fa che riprodurre una situazione
di illegittimita' gia' censurata in passato da codesta Corte con
riguardo a leggi di altre regioni che disciplinavano la medesima
fattispecie e tanto basterebbe a giustificare l'accoglimento del
ricorso sul punto.
Ne' la legittimita' della disposizione in esame potrebbe essere
affermata considerando che la preclusione in esame e' condizionata
all'assenza di intese con lo Stato sulla localizzazione dei depositi.
In primo luogo perche', nella giurisprudenza citata, codesta Corte ha
gia' espressamente precisato che i principi sopra richiamati operano
anche in caso di ostacolo anche temporaneo alla circolazione o al
deposito dei materiali e rifiuti in questione; in secondo luogo
perche' l'evidente esigenza unitaria sottostante alla tutela
ambientale, affermata nelle suddette pronunce, fonda in modo pieno ed
esclusivo la competenza statale in materia, senza che, per consentire
l'esercizio delle suddette attivita', sia necessaria alcuna intesa
con la regione interessata.
La disposizione censurata, peraltro, subordina all'intesa
predetta anche l'installazione di impianti di produzione di energia
nucleare, di fabbricazione del combustibile nucleare e di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi.
Sul punto la legge regionale pone un evidente ostacolo alla
realizzazione della strategia energetica nazionale, con particolare
riferimento alla scelta di riattivare nel Paese la produzione di
energia nucleare.
Al riguardo occorre ricordare che l'articolo 7 del d.l. n.
112/2008, convertito in legge n. 133/2008 ha demandato al Governo la
definizione della strategia energetica nazionale, perseguendo, tra
l'altro, l'obiettivo della realizzazione sul territorio nazionale di
impianti di produzione di energia nucleare (comma 1, lettera d).
Inoltre con l'art. 25 della legge n. 99/2009 e' stata conferita
al Governo la delega ad emanare, previa acquisizione del parere della
Conferenza unificata Stato regioni ed autonomie locali, uno o piu'
decreti legislativi di riassetto normativo recanti la disciplina
della localizzazione nel territorio nazionale di impianti di
produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' dei
sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti
radioattivi e per la definizione delle misure compensative da
corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni
interessate.
Il ritorno al nucleare assume una rilevanza strategica
particolare sotto tre profili: il cambiamento climatico, la sicurezza
dell'approvvigionamento e la competitivita' del sistema produttivo.
Si tratta, all'evidenza, di questioni che travalicano in modo
consistente i meri interessi territoriali e locali, e che traggono
origine anche da esigenze globali internazionali, che non possono che
trovare risposta in soluzioni complessivamente definite a livello
nazionale.
Attraverso la nuova politica energetica e ambientale, approvata
dal Consiglio europeo a marzo 2008, l'UE si e' impegnata a mettere in
opera l'iniziativa «20-20-20»: ridurre di almeno il 20% le emissioni
di gas a effetto serra, aumentare la parte delle energie rinnovabili
al 20% e migliorare l'efficacia energetica del 20%, entro il 2020.
Inoltre, gli esperti del gruppo di lavoro intergovernativo delle
Nazioni Unite IPCC sono giunti alla conclusione che le emissioni di
CO2, in particolare quelle derivanti dalla produzione di energia
elettrica, che rappresentano la quota preponderante, devono essere
dimezzate per riportare ad un livello tollerabile le conseguenze del
cambiamento climatico di origine antropica. E' stato stimato che, a
fronte dell'emissione totale di 10 miliardi di tonn/anno di CO2 dal
sistema mondiale di produzione di energia elettrica, l'energia
nucleare prodotta nel mondo evita l'emissione di circa 2 miliardi di
tonn/anno. L'energia nucleare si presenta, quindi, come l'unica fonte
capace di rispondere al requisito fondamentale di fornire
elettricita' su vasta scala, permettendo al tempo stesso il rispetto
delle limitazioni delle emissioni di gas serra.
La sua adozione puo' quindi dirsi funzionale ad esigenze, non
soltanto di carattere ambientale, ma anche connesse ad obblighi dello
Stato in ambito comunitario ed internazionale.
Per quanto attiene alla sicurezza dell'approvvigionamento, che
incide sulla competitivita' delle imprese e sul benessere dei popoli,
e' ormai chiaro, in base agli accadimenti, anche recenti, la maggiore
esposizione degli Stati e delle comunita' nazionali alle instabilita'
e ai rischi geopolitici dei mercati internazionali, che presentano
serie incognite sia dal punto di vista della continuita' delle
forniture che da quello della volatilita' delle quotazioni dei
combustibili fossili (una buona risposta in tal senso viene
dall'uranio, la cui origine prescinde dai Paesi al momento piu'
esposti a simili turbamenti politici ed il cui costo concorre solo
per il 5% circa al prezzo di produzione del kwh). Peraltro occorre
ricordare che il Consiglio d'europa, riunitosi il 15 e 16 ottobre
2008, ha indicato come priorita' per l'UE la sicurezza
dell'approvvigionamento, chiedendo che si accelerino i lavori
relativi.
In materia di competitivita' occorre salvaguardare il sistema
produttivo nazionale, la cui capacita' di difesa e di concorrere sui
mercati internazionali e' minacciata da prezzi e tariffe dell'energia
generalmente piu' elevati nel confronto europeo e internazionale (i
prezzi dell'elettricita' e del gas per le imprese in Italia sono
superiori di un terzo ai prezzi dei maggiori paesi dell'UE), senza
tener conto del fatto che la bolletta energetica italiana ha pesato,
nel 2008, per 55 miliardi di curo, e rende negativa la bilancia
commerciale dello Stato italiano.
Sul piano piu' strettamente giuridico, le assolute peculiarita' e
le potenzialita' tipiche dell'energia nucleare, tutte espressive di
interessi unitari e non frazionabili, chiamano in causa le competenze
legislative, anche esclusive, dello Stato sotto diversi profili, la
cui prevalenza rispetto alla materia concorrente della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» ben puo' essere
presa in considerazione, secondo un'impostazione alla quale codesta
Corte ha acceduto anche di recente in altre fattispecie (sent. n. 88
del 2009).
Vengono, in primo luogo, in rilievo le indiscutibili implicazioni
connesse con la produzione di tale tipo di energia in termini di
ordine pubblico e di sicurezza (sulla quale si segnala la recente
sentenza n. 18/2009 di codesta Corte, con cui, riferendo la sicurezza
del traffico aereo all'ambito di competenza di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., si e' notevolmente allargato il
perimetro della materia in questione, rispetto all'impostazione
contenuta nella precedente giurisprudenza costituzionale).
Ancora, le norme dirette ad assicurare la c.d. «sicurezza
nucleare» sono riconducibili anche alla materia «sicurezza dello
Stato», riservata dalla lett. d) art. 117 Cost. alla legislazione
esclusiva statale.
Non vanno, inoltre, dimenticate, le esigenze di tutela
dell'ambiente sottese alla disciplina della localizzazione di
impianti nucleari, nonche', ovviamente, dei sistemi per lo stoccaggio
e il deposito dei rifiuti radioattivi. Cio' che evidenzia la
riconducibilita' delle norme impugnate ad un'ulteriore materia di
competenza esclusiva statale, e cioe' la «tutela dell'ambiente [e]
dell'ecosistema» di cui alla lett. s) del secondo comma dell'art. 117
Cost.
Concorre, infine, con le materie di competenza legislativa
esclusiva statale sin qui indicate anche la materia della
concorrenza, quanto meno con riferimento all'allocazione di impianti
di produzione di energia nucleare ed agli impianti connessi alla
stessa, trattandosi di attivita' imprenditoriali esercitate in regime
di mercato, nelle quali il potere del legislatore statale di dettare
disposizioni in materia si giustifica anche in relazione alla
necessita' di garantire in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale, fermi restando i profili di sicurezza e ambientali sopra
richiamati, il reperimento delle risorse per l'esercizio della
predetta attivita' anche in termini di aree ove installare gli
impianti.
In base alle considerazioni che precedono, la materia concernente
la localizzazione degli impianti di produzione di energia nucleare,
nonche' di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti
radioattivi, nonche' quella relativa ai depositi di materiali e
rifiuti radioattivi nella misura in cui fanno parte del ciclo di
produzione dell'energia nucleare, rientra, evidentemente, a vario
titolo nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
delle disposizioni costituzionali sopra richiamate.
Pertanto le disposizioni della legge regionale impugnata che
precludono l'installazione degli impianti in questione sono
illegittime per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere d),
e), h), s).
In base a considerazioni analoghe a quelle mosse dalla
giurisprudenza di codesta Corte richiamata in relazione al transito e
alla presenza di materiali nucleari provenienti da altri territori,
si' profila, altresi', anche in relazione alla preclusione di tali
attivita' disposta dalla legge in questione, la violazione dell'art.
120, primo comma, Cost.
II.2. - In subordine: violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
In subordine, nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che la
materia oggetto delle disposizioni del citato art. 1, comma 2, della
l.r. rientri, con riguardo all'installazione di impianti di
produzione di energia nucleare e alle attivita' connesse, nella
materia di legislazione concorrente afferente la produzione, il
trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia, ovvero il
governo del territorio (ma quest'ultima materia e', a nostro avviso,
fuori questione, esorbitando dai suoi limiti l'inibizione sul
territorio regionale di una attivita' produttiva), la normativa
impugnata, nel vietare le attivita' suddette in assenza di intesa tra
Stato e Regione, ovvero nel subordinare il loro esercizio all'intesa
in questione, dovrebbe considerarsi illegittima per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la previsione
dell'intesa, riguardando una scelta di carattere generale, in ipotesi
applicabile a tutte le regioni, atterrebbe comunque alla potesta'
legislativa concorrente di determinare principi fondamentali della
materia. Inoltre non puo' ritenersi che la potesta' legislativa
concorrente della regione possa spingersi ad imporre un'intesa allo
Stato, per di piu' vietando, in mancanza della stessa, l'esercizio di
un'attivita' produttiva cosi' importante. Per inciso si noti che, con
il ricordato art. 25 della legge n. 99/2009, il legislatore statale
ha delegato il Governo ad emanare disposizioni per la localizzazione
nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia
elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile
nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei
rifiuti radioattivi, nonche' dei sistemi per il deposito definitivo
dei materiali e rifiuti radioattivi e per la definizione delle misure
compensative da corrispondere e da realizzare in favore delle
popolazioni interessate.
Tale delega e' stata esercitata con il decreto legislativo 15
febbraio 2010, n. 31, pubblicato mentre il presente ricorso veniva
redatto.
L'art. 11, commi 5 e 6, del predetto decreto prevedono che
un'intesa con la Regione interessata al momento della certificazione
dei siti, che, ai sensi dell'art. 10 dello stesso decreto, sono
individuati dagli operatori interessati come siti da destinare
all'insediamento di un impianto nucleare, all'avvio del procedimento
di autorizzazione unica di cui all'art. 13; nonche', nel caso in cui
l'intesa si non si definisca nei termini ivi previsti, un
procedimento per pervenire all'intesa, attraverso la costituzione di
un Comitato interistituzionale paritetico, composto da rappresentanti
dello Stato e della regione interessata e, nell'ulteriore
eventualita' che all'intesa non si pervenga nemmeno in tale sede,
attraverso una deliberazione del Consiglio dei ministri integrato con
la partecipazione del Presidente della regione interessata.
Inoltre, ai sensi dello stesso art. 11, comma 9, al termine di
tale procedura la proposta di aree potenzialmente idonee sulle quali
e' stata espressa l'intesa regionale viene trasmessa dal Governo alla
conferenza unificata di cui all'art. 8 d.lgs. n. 281/1997, per
l'acquisizione di ulteriore intesa.
Nell'art. 13 del predetto decreto legislativo sono inoltre
previste altre forme di coinvolgimento di tutti gli enti interessati
al procedimento di autorizzazione unica, attraverso il meccanismo
della conferenza di servizi, secondo quanto previsto dai criteri di
delega di cui all'art. 25 della legge n. 99/2009.
Secondo la ricostruzione ipotizzata nel presente motivo di
ricorso, la normativa statale in questione, e la conseguente
legislazione delegata, dovrebbero considerarsi esercitate appunto ai
sensi dell'ad. 117, terzo comma, Cost.
Pertanto la normativa regionale impugnata dovrebbe considerarsi
illegittima, per un verso, anche per violazione dei principi
fondamentali gia' emanati dal legislatore; per un altro verso
perche', esorbitando dai limiti del potere legislativo concorrente
della regione, ha invaso la sfera di competenza del legislatore
statale, nella parte in cui la stessa non e' stata esercitata.
II.3. - In via ulteriormente subordinata: violazione degli artt. 118
e 120 Cost., nonche' dei principi di sussidiarieta', leale
collaborazione e ragionevolezza.
Per altro verso, sempre ove si ritenesse che l'art. 1, comma 2,
della legge regionale impugnata sia stato adottato in un ambito
materiale riservato alla legislazione concorrente, escluso che, come
si e' detto, lo strumento dell'intesa possa essere invocato per
condizionare allo stesso l'esercizio di attivita' la cui disciplina
forma anche oggetto di principi fondamentali dettati dal legislatore
statale, occorre rilevare che tale strumento e' stato preso in
considerazione dalla giurisprudenza di codesta Corte nell'ipotesi in
cui, in considerazione delle esigenze di disciplina unitaria della
materia, il legislatore statale abbia esercitato la «chiamata in
sussidiarieta'» delle funzioni amministrative connesse al settore
regolato con legge statale, in applicazione dell'art. 118 Cost., come
strumento idoneo a garantire quell'attivita' concertativa di livello
orizzontale, volta a salvaguardare la parita' tra Stato e regioni
nell'esercizio delle suddette funzioni (v. sent. n. 303 del 2003 e,
nello specifico settore dell'energia, sent. n. 383/2005).
In effetti dai principi della citata delega legislativa, poi
esercitata da parte del Governo, puo' desumersi l'attribuzione allo
Stato di numerose funzioni amministrative connesse alla
localizzazione degli impianti nucleari, sia pure con la
partecipazione delle altre istituzioni territoriali e locali.
Ma anche ove tale scelta legislativa dovesse considerarsi, non
gia' espressione dell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva del legislatore statale, bensi' espressione di «chiamata in
sussidiarieta'» di dette funzioni, e anche ove si considerasse la
normativa regionale impugnata come volta a disciplinare attivita'
amministrative (il che e' assai dubbio), e' evidente che, anche sulla
base dei principi affermati dalla citata giurisprudenza della Corte,
l'intesa in questione dovrebbe essere disciplinata dal legislatore
statale, nel momento in cui attrae a se' quelle competenze e non
certo dal legislatore regionale.
Sotto tale profilo, pertanto, la normativa impugnata dovrebbe
considerarsi assunta in violazione dell'art. 118 Cost. e dei principi
affermati da codesta Corte in applicazione dello stesso.
Inoltre, come precisato sempre dalla giurisprudenza
costituzionale (v. sent. n. 383/2005 cit.), «L'esigenza che il
conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in termini
effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche
agevolato per evitare situazioni di stallo, potra' certamente
ispirare l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di
procedure parzialmente innovative volte a favorire l'adozione
dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficolta' a
conseguire l'intesa».
Fermo restando che la regione non avrebbe avuto in alcun caso il
potere di disciplinare l'intesa in questione, la norma che la prevede
risulta illegittima anche in quanto, invadendo la competenza
legislatore statale, inibisce a quest'ultimo la possibilita' di
prevedere adeguati strumenti del tipo in discorso, anche di carattere
sostitutivo, o comunque adotta strumenti contrastanti a quelli
adottati dal legislatore (v. le disposizioni del decreto legislativo
n. 31/2010 sopra citato) e percio' viola ulteriormente l'art. 118,
l'art. 120 Cost., nonche' i principi di sussidiarieta', leale
collaborazione e ragionevolezza.
II.4. - Violazione dell'art. 41 Cost.
L'art. 8 della regionale impugnata, infine, nel vietare
immotivatamente la produzione di energia nucleare, la fabbricazione
del combustibile, il suo stoccaggio e quello dei rifiuti in un'intera
regione, incide sulla liberta' di concorrenza degli operatori del
settore, sottraendo agli stessi la possibilita' di allocare una
centrale e di produrre energia nel luogo ritenuto piu' idoneo, pur
nel rispetto di parametri stabiliti dalle norme e dalle autorita'
pertinenti. Peraltro, la norma regionale limita la liberta'
d'iniziativa economica per motivi, ossia la mancata intesa con lo
Stato, che non hanno niente a che vedere con i limiti di cui all'art.
41 Cost.
Lo stesso, pertanto, deve ritenersi assunto anche in violazione
di tale disposizione costituzionale.
III - In relazione all'art. 1, comma 12, della l.r. in epigrafe:
Violazione dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lett. e) ed s), Cost.
L'art. 1, comma 12, ultimo capoverso, della legge regionale in
esame e' in contrasto con la normativa nazionale e comunitaria
vigente in materia di acque.
La norma prevede un finanziamento con fondi comunitari (risorse
FESR) di condotte sottomarine da realizzare «lungo i canali
artificiali con piu' elevato carico inquinante del litorale
Dominio/Flegreo» (e percio', implicitamente, postula l'ammissibilita'
di tali interventi); cosi disponendo risulta incompatibile con la
doverosa destinazione delle risorse pubbliche alla realizzazione di
opere funzionali, nel caso di specie, a garantire la corretta
depurazione e, quindi, lo scarico di acque reflue a norma.
La realizzazione e il finanziamento delle suddette infrastrutture
e' volto a creare, senza alcun beneficio ambientale, una
diversificazione di ricettore di scarichi non depurati, nel mare
piuttosto che nei canali artificiali. Cio', in un'area quale quella
del litorale Domizio Flegreo - gia' sito di interesse nazionale,
territorio nel quale sono gia' in campo notevoli risorse umane e
finanziarie tese al ripristino di uno stato di legalita' ambientale -
laddove occorre assicurare interventi maggiormente riqualificanti,
dedicati alla irreggimentazione delle acque e dei reflui urbani che
scaricano in assenza di depurazione ed a garantire una depurazione
che rispetti i limiti tabellari.
La formulazione della norma in esame consentirebbe interventi non
legittimi e sottrarrebbe risorse pubbliche a soluzioni alternative,
risolutive dello stato di degrado esistente. Per le motivazioni sin
qui esposte, non e' conforme al dettato costituzionale l'art. 1,
comma 12, ultimo capoverso, in quanto introduce una previsione
contraria alla normativa comunitaria e nazionale vigente in materia
di acque - Dir. 2000/60/CE e parte III del n. 152/2006 - ed inoltre
non tiene conto delle finalita' istituzionali con le quali sono stati
fissati e condivisi obiettivi tra Comunita' europea, Stato e regioni,
finalizzati alla piena attuazione della stessa.
La norma regionale in oggetto, dettando disposizioni difformi
dalla normativa comunitaria, nonche' a quella nazionale di
riferimento afferente alla materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» e della «tutela della concorrenza», si pone in
contrasto con l'art. 117, comma 1, e comma 2, lett. e) ed s), della
Costituzione.
IV - In relazione all'art. 1, comma 16 della l.r. in epigrafe:
violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s) ed e), Cost.
L'art. 1, comma 16, della l.r. impugnata prevede che «Al fine di
contribuire al rilancio dell'economia delle zone montane e dei
territori compresi nei parchi mediante il turismo cinofilo
(cino-turismo), i comuni ricomprasi in queste aree istituiscono,
anche d'intesa con gli organi di direzione degli enti parco medesimi,
aree cinofile. Dette aree sono adibite esclusivamente
all'addestramento ed allenamento dei cani da caccia ed alle
conseguenti verifiche zootecniche. Nell'interno delle stesse i comuni
individuano strutture ove consentire l'addestramento anche dei cani
da pastore, da utilita' e dei cani adibiti alla pettherapy ed al
soccorso. La realizzazione e gestione di tali aree e strutture e'
prevalentemente affidata a cooperative di giovani residenti nei
comuni interessati o ad imprenditori agricoli, singoli o associati,
ed alle associazioni cinofilo-venatorie. In tali zone sono altresi'
consentite, nell'arco dell'anno, prove zootecniche per il
miglioramento delle razze canine da caccia e da pastore di cani
iscritti all'anagrafe canina.».
Cosi' disponendo, la norma regionale si pone in contrasto con la
normativa statale di settore rappresentata dalla legge n. 394/1991
«Legge quadro sulle aree protette», la quale all'articolo 11 prevede
che ogni parco, nel rispetto delle proprie caratteristiche,
attraverso il proprio regolamento, disciplini l'esercizio delle
attivita' consentite entro il territorio di competenza, imponendo,
tuttavia, al comma 3, il divieto di tutte «le attivita' e le opere
che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli
ambienti naturali tutelati con particolare riguardo alla flora e alla
fauna protette e ai rispettivi habitat».
Tra tali attivita' rientra sicuramente l'addestramento cani
atteso che, come affermato da codesta Corte con sentenza n. 350 del
1991 («nessun dubbio puo' sussistere ne' in ordine al fatto che
"addestramento dei cani", in quanto attivita' strumentale
all'esercizio venatorio, debba ricondursi alla materia della
"caccia"...»), e' assimilabile alla materia della caccia e di
conseguenza costituisce attivita' assolutamente vietata nelle aree
protette.
Conclusivamente la norma regionale in esame, dettando
disposizioni difformi dalla normativa nazionale di riferimento
afferente alla materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e
della tutela della concorrenza di cui all'art. 117, comma 2, lett. s)
ed e), per la quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva, e'
costituzionalmente illegittima, per violazione delle suddette
disposizioni costituzionali.
V - In relazione all'art. 1, comma 25, della l.r. in epigrafe:
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., nonche'
dell'art. 117, terzo comma Cost.
Merita, altresi', censura, l'art. 1, comma 25, della l.r. in
epigrafe, il quale dispone in materia di inserimento di centrali di
produzione di energia da fonti rinnovabili. In particolare la norma
prescrive il rispetto di una distanza minima per tutti gli
insediamenti energetici non inferiore a cinquecento metri lineari
dalle aree interessate da coltivazioni viticole con marchio DOC e
DOCG e non inferiore a mille metri lineari da aziende agrituristiche
ricadenti in tali aree. Tale disposizione, quindi, nel fissare
distanze minime per gli insediamenti energetici, individua aree non
idonee all'installazione di impianti di produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili.
L'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 prevede, pero',
che «in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle
attivita' produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attivita'
culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento del
procedimento di cui al comma 3», relativo al rilascio
dell'autorizzazione per l'installazione di impianti alimentati da
fonti rinnovabili.
Tale disposizione e' espressione della competenza statale in
materia di tutela dell'ambiente, in quanto, inserita nell'ambito
delta disciplina relativa ai procedimenti per il rilascio
dell'autorizzazione relativa agli impianti da fonti rinnovabili, ha,
quale precipua finalita', quella di proteggere il paesaggio.
Il legislatore statale, infatti, allo stesso comma 10, ha
espressamente sancito che le linee guida «sono volte, in particolare,
ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico
riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio».
Come costantemente affermato dalla giurisprudenza di codesta
Corte [...] la normativa statale di cornice non contempla alcuna
limitazione specifica, ne' divieti inderogabili, rinviando alle linee
guida di cui all'art. 12, comma 10, del decreto legislativo n. 387
del 2003, il compito di «assicurare un corretto inserimento degli
impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel
paesaggio».
E' ben vero che la richiamata disposizione statale abilita le
Regioni a «procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti», ma cio' puo' aver
luogo solo «in attuazione» delle predette linee guida, che, al
momento, non sono ancora state adottate con le modalita' previste
dallo stesso comma 10, vale a dire in sede di Conferenza unificata.
Al riguardo codesta Corte ha gia' precisato che «la presenza
delle indicate diverse competenze legislative giustifica il richiamo
alla conferenza unificata, ma non consente alle regioni [...] di
provvedere autonomamente alla individuazione di criteri per il
corretto inserimento nel paesaggio degli impianti alimentati da fonti
di energia alternativa» (sentenza n. 166 del 2009).
Il bilanciamento tra le esigenze connesse alla produzione di
energia e gli interessi, variamente modulati, rilevanti in questo
ambito impone, infatti, una prima ponderazione concertata in ossequio
al principio di leale cooperazione, al fine di consentire alle
regioni ed agli enti locali di contribuire alla compiuta definizione
di adeguate forme di contemperamento di tali esigenze. Una volta
raggiunto tale equilibrio, ogni regione potra' adeguare i criteri
cosi' definiti alle specifiche caratteristiche dei rispettivi
contesti territoriali. (cfr. sent. n. 282/2009, punto 4, cons. in
diritto).
La norma impugnata e', pertanto, lesiva della competenza dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s) Cost., nonche' del terzo comma dello stesso
articolo, contrastando con i principi fondamentali della legislazione
statale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia.
VI - In relazione all'art. 1, commi da 55 a 63, della l.r. in
epigrafe: violazione del'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e
117, terzo comma, Cost.
Le disposizioni contenute nei commi da 55 a 60 dell'art. 1 della
l.r. in esame sono dirette a modificare l'art. 81 della l.r. n.
1/2008, nel senso di estendere le procedure di stabilizzazione
previste dal medesimo articolo nell'ambito di quanto previsto
dall'art. 1, comma 565, della legge n. 296/2006:
alla «dirigenza di primo livello» (con esclusione dei
dirigenti di strutture semplici e complesse) che abbia prestato
servizio a tempo determinato presso le aziende sanitarie;
al personale del comparto ed alla dirigenza delle aziende
ospedaliere universitarie che svolge in via esclusiva attivita' di
assistenza sanitaria in forza di contratti a tempo determinato
stipulati con le medesime aziende.
Le predette previsioni ripropongono sostanzialmente i contenuti
delle disposizioni recate dell'art. 1, commi 1 e 4, della precedente
legge della regione Campania 14 aprile 2008, n. 5 sulle quali codesta
Corte si e' espressa (cfr. sent. n. 215/2009), dichiarandone
l'illegittimita' ed affermando, a sostegno delle censure mosse, che
nella fattispecie non risultano delimitati i presupposti per
l'esercizio del potere di assunzione, non essendo la costituzione del
rapporto di lavoro a tempo indeterminato subordinata all'accertamento
delle necessita' funzionali dell'amministrazione, ne' risultano
previste procedure imparziali ed obiettive di verifica dell'attivita'
svolta per la valutazione di idoneita' ad altri incarichi
dirigenziali in grado di garantire la selezione dei migliori.
In considerazione di quanto sopra, i commi 56, 57 e 58 della
legge n. 2/2010 integrano le predette previsioni con apposite norme
volte a disporre che la stabilizzazione del personale dirigenziale
avvenga:
previo accertamento delle specifiche necessita' funzionali
dell'amministrazione procedente;
a seguito di verifica in termini positivi dell'attivita'
svolta come dirigente nell'ambito del rapporto a tempo determinato;
nei confronti del personale dirigenziale assunto ab origine
mediante procedure concorsuali preordinate al conferimento di
incarichi dirigenziali, prevedendo altresi' che, in caso contrario,
gli interessati debbano comunque essere preventivamente sottoposti a
selezioni basate sulle norme statali vigenti in materia di accesso
alla dirigenza.
Al riguardo, pur prendendo atto di quanto sopra, si osserva che
il quadro normativo statale in materia di assunzioni di personale
precario e' profondamente mutato, sia con riferimento alla
generalita' delle amministrazioni pubbliche, sia relativamente, in
particolare, agli enti del S.S.N.
In proposito si evidenzia che il citato art. 1, comma 565, legge
n. 296/2006, in quanto riferito al triennio 2007-2009, deve
intendersi superato. Per l'anno in corso e per gli anni 2011-12
occorre invece far riferimento, per quanto concerne il contenimento
delle spese di personale degli enti del S.S.N., alle norme contenute
nell'art. 2, commi da 71 a 74, della legge n. 191/2009, che si
configurano quali norme di coordinamento della finanza pubblica e che
non recano alcuna disposizione volta a consentire l'attuazione di
procedure di stabilizzazione di personale anche non dirigenziale; le
predette procedure di stabilizzazione devono, inoltre, ritenersi
superate anche per effetto delle previsioni recate dall'art. 17,
commi da 10 a 13, del decreto-legge n. 78/2009, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 102/2009 che, con riferimento alla
generalita' delle amministrazioni pubbliche, stabiliscono nuove
modalita' di assunzione a tempo indeterminato del personale non
dirigenziale che abbia prestato servizio a tempo determinato.
Dette norme, richiamate dallo stesso art. 2, comma 74, della n.
191/2009, fanno esclusivo riferimento al personale precario non
dirigenziale delle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 165/2001 e successive modificazioni, tra cui sono
ricompresi anche gli enti del S.S.N.
Alla luce di quanto precede, i commi in esame della l.r. campana
violano sia l'art. 117, comma 2, lettera 1), della Costituzione il
quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento
civile e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice
civile (contratti collettivi), sia l'art. 117, comma terzo, Cost.
essendo adottate in violazione delle norme statali di coordinamento
della finanza pubblica sopra richiamate.
Si segnala infine che risulta improprio il riferimento alla
dirigenza di primo livello recato dai commi in esame, tenuto conto
che il d.lgs. n. 229/1999, nel dettare una nuova disciplina della
dirigenza sanitaria del servizio sanitario nazionale, ha stabilito
che la stessa e' articolata in un unico ruolo ed unico livello.
Tale modifica ordinamentale e' stata recepita dal C.C.N.L. dell'8
giugno 2000 e non ha subito variazioni per effetto dei successivi
C.C.N.L.
Anche sotto tale profilo, pertanto, le disposizioni censurate
devono ritenersi in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett.
1), Cost.
VII - In relazione all'art. 1, comma 69, della l.r. in epigrafe:
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.
La l.r. impugnata, all'art. 1, comma 69, apporta talune modifiche
all'art. 32-bis della legge regionale 28 marzo 2007, n. 4 (pubblicata
in B.U.R. n. 19 del 3 aprile 2007), recante «Norme in materia di
gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati», modificando, come segue tale disposizione: «I consorzi
obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti cessano di svolgere le
proprie funzioni, trasferite alle province, che subentrano in tutti i
rapporti attivi e passivi, dal momento dell'avvenuto trasferimento
dei servizi al nuovo soggetto gestore» (sottolineatura aggiunta).
Il testo originale dell'art. 32-bis, inserito dalla l.r. n.
4/2007, stabiliva invece che: «Alla data di entrata in vigore della
presente legge» i consorzi obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti
cessano di svolgere le proprie funzioni, trasferite alle province,
che subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi» (sottolineatura
aggiunta).
Occorre, innanzitutto, evidenziare come la disciplina dei
rifiuti, per consolidato orientamento di codesta Corte, venga
concordemente fatta rientrare, nell'ambito della legislazione
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., «collocandosi nell'ambito della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» (cfr. Corte cost. sent. n. 314/2009), mentre resta
in capo alle regioni la «possibilita' ... di intervenire ovviamente
nel rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato»
(Corte Cost. Sent. n. 314/2009).
Inoltre, come precisato dalla giurisprudenza costituzionale: «La
competenza statale nella materia ambientale si intreccia con altri
interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo
Stato il potere di fissare standard di tutela uniforme sull'intero
territorio nazionale, restando ferma la competenza delle regioni alla
cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali. Pertanto, anche nel settore dei rifiuti, accanto ad
interessi inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente, possono
venire in rilievo interessi sottostanti ad altre materie, per cui la
competenza statale non esclude la concomitante possibilita' per le
regioni di intervenire ... ovviamente nel rispetto dei livelli
uniformi di tutela apprestati dallo Stato» (Corte cost. Sent. n.
62/2008, ma anche, ex multis, sent. n. 407/2002, sent. n. 62/2005,
sent. n. 247/2006, sent. n. 380/2007).
Proprio nel legittimo esercizio di siffatta potesta' il Governo
ha emanato il decreto legge n. 195/2009, recante, tra l'altro, norme
specifiche per l'emergenza rifiuti proprio nella Regione Campania e
in armonia con la disposizione regionale dell'originale art. 32-bis
della l.r. n. 4/2007, per un definitivo trasferimento di funzioni
alle province, con il conseguente venir meno della figura consortile.
Il disegno regionale originale, dunque, coincideva con quello
espresso nell'art. 11, comma 2, del decreto-legge n. 195/2009, il
quale prevede talune misure volte ad accelerare, anche al fine di
evitare soluzione di continuita' rispetto agli atti compiuti nella
fase emergenziale, la costituzione e l'avvio delle societa'
provinciali, mediante l'immediata assunzione da parte delle province,
anche per il tramite delle societa' provinciali, dell'intero ciclo di
gestione dei rifiuti.
Tali misure, nello specifico e per quanto qui di interesse, si
concretizzano inoltre nella facolta' per le amministrazioni
provinciali, anche per il tramite delle societa' provinciali stesse,
di subentrare nei contratti in corso con soggetti privati «che
attualmente svolgono in tutto o in parte le attivita' di raccolta, di
trasporto, di trattamento, di smaltimento ovvero di recupero dei
rifiuti. In alternativa, possono affidare il servizio in via di somma
urgenza, nonche' prorogare i contratti in cui sono subentrati per una
sola volta e per un periodo non superiore ad un anno con abbattimento
del 3 per cento del corrispettivo negoziale inizialmente previsto».
Con l'attuale versione dell'art. 32-bis l.r. cit. l'impianto
strategico previsto dallo Stato viene posto nel nulla, atteso che
l'ultrattivita' della figura consortile impedisce, ad esempio, alle
Province di intraprendere le sopra menzionate attivita' di gestione
del ciclo dei rifiuti.
E, ancora, il successivo comma 3, secondo periodo, dell'articolo
11, del decreto-legge, recita testualmente: «Per fronteggiare i
relativi oneri finanziari, le societa' provinciali di cui alla legge
della regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, agiscono sul territorio
anche quali soggetti esattori della tassa per lo smaltimento dei
rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tariffa integrata ambientale
(TIA)».
La «reviviscenza» dei consorzi, cosi' come sancita dal novellato
art. 32-bis, dunque, fa si' che risultino non praticabili le
attivita' di cui al predetto comma 3, significando, al riguardo, che
gli introiti derivanti dall'imposizione della TARSU e della TIA non
possano trovare utile allocazione nelle casse provinciali (si legga
anche societa' provinciali), bensi', ancora una volta, in quelle
consortili, proprio in ragione delle prestazioni da essi consorzi
eseguite. Cio' comporta, di conseguenza, che le societa' provinciali
non si trovino attualmente nelle condizioni, previste per legge, di
assumere la veste di soggetti esattori, con la determinazione, di
fatto, dell'inefficacia delle disposizioni di cui all'art. 11, comma
3, del d.l. n. 195/2009.
Il successivo art. 12 del decreto-legge citato, poi, in tema di
riscossione dei crediti nei confronti dei comuni campani,
testualmente dispone che:
«1. Per la sollecita riscossione da parte dei Consorzi operanti
nell'ambito del ciclo di gestione dei rifiuti dei crediti vantati nei
confronti dei comuni, e' autorizzata la conclusione tra le parti di
transazioni per l'abbattimento degli oneri accessori dei predetti
crediti. Sulla base delle previsioni di cui all'art. 32-bis della
legge della regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, e successive
modificazioni, i presidenti delle province della regione Campania,
con i poteri di cui all'art. 11, comma 1, nominano, entro quindici
giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, un
soggetto liquidatore per l'accertamento delle situazioni creditorie e
debitorie pregresse, facenti capo ai consorzi, ed alle relative
articolazioni societarie, ricadenti negli ambiti territoriali di
competenza e per la successiva definizione di un apposito piano di
liquidazione.
2. Le somme dovute dai comuni alla struttura del sottosegretario
di Stato di cui all'art. 1 del decreto-legge n. 90 del 2008 in
relazione al ciclo di gestione dei rifiuti sono recuperate mediante
riduzione dei trasferimenti erariali, nonche' in sede di erogazione
di quanto dovuto per la compartecipazione al gettito IRPEF, e per la
devoluzione del gettito d'imposta R.C. auto. A tale fine, i crediti
vantati nei confronti dei singoli enti sono certificati dalla
competente missione ai fini dell'attestazione della relativa
esistenza. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono
stabiliti i criteri e le modalita' per l'applicazione delle
disposizioni di cui al presente comma».
E' di tutta evidenza come la richiamata disposizione muova
anch'essa dalla precedente versione dell'art. 32-bis della menzionata
legge regionale del 2007 e appronti specifiche misure volte a
consentire la sollecita riscossione da parte dei consorzi, operanti
nel ciclo di gestione dei rifiuti, dei crediti vantati nei confronti
dei comuni.
L'intervento della legge regionale in esame impedisce,
chiaramente, che vengano portate a compimento le operazioni di
rendicontazione e chiusura delle pendenze finanziarie in vista del
trasferimento alle province, svuotando di significato la nomina di un
soggetto liquidatore.
Cio' detto, quindi, il legislatore regionale eccede dalle sue
competenze legislative, ponendosi in contrasto con la normativa
statale su richiamata e violando l'art. 117, secondo comma, lett. s),
della Costituzione, in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
VIII - In relazione all'art. 1, commi da 83 a 91 della l.r. in
epigrafe: violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. 1), Cost.
Devono, infine, essere censurate le disposizioni contenute
nell'art. 1, commi da 83 a 91, della l.r. in epigrafe, in materia di
retribuzione ed anzianita' di servizio.
Le disposizioni in esame consentono ai dipendenti del Consiglio
regionale, della Giunta regionale e degli enti strumentali della
regione Campania, con solo otto anni di anzianita' lavorativa, di
presentare domanda per la risoluzione del rapporto di lavoro per gli
anni 2010 - 2011- 2012, dietro corresponsione a detto personale, da
parte della regione, di incentivi economici fino ad un massimo di
trentasei mensilita' per il personale non dirigente e fino ad massimo
di trenta mensilita' per il personale dirigenziale.
Cosi' disponendo, le norme incidono sulla materia del trattamento
economico riservate alla contrattazione collettiva. Ne consegue,
pertanto, un contrasto con le disposizioni contenute nel titolo III
(Contrattazione collettiva e rappresentativita' sindacale), artt. da
40 a 50, del d.lgs. n. 165/2001 che obbliga al rispetto della
normativa contrattuale e delle procedure da seguire in sede di
contrattazione.
L'art. 1, commi da 83 a 91, della l.r. impugnata, quindi, viola
l'art. 117, lett. l) della Costituzione, il quale riserva alla
competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi i
rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti
collettivi).
P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta
ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale delle
norme impugnate della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 2, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - Legge finanziaria anno 2010», pubblicata nel
B.U.R. n. 7 del 21 gennaio 2010, ed in particolare dell'art. 1,
commi, 1, 2, 12, 16, 25, da 55 a 63, 69, da 83 a 91, nei limiti
indicati nel presente ricorso.
Roma, addi' 20 marzo 2010
L'Avvocato dello Stato: Danilo Del Gaizo
